TAR Toscana Sez. I n. 369 del 19 febbraio 2016
Urbanistica.Pianificazione comunale e sviluppo sostenibile

Il pianificatore comunale esercita un potere che, andando ben oltre il tradizionale compito di coordinare le potenzialità edificatorie connesse al diritto di proprietà, si traduce oggi nell’interpretare e indirizzare i processi economico-sociali in corso all’interno di un determinato contesto territoriale, nella prospettiva oramai invalsa dello sviluppo sostenibile, che deve tenere conto “sia delle potenzialità edificatorie dei suoli, non in astratto, ma in relazione alle effettive esigenze di abitazione della comunità ed alle concrete vocazioni dei luoghi, sia dei valori ambientali e paesaggistici, delle esigenze di tutela della salute e quindi della vita salubre degli abitanti, delle esigenze economico-sociali della comunità radicata sul territorio

N. 00369/2016 REG.PROV.COLL.

N. 00676/2010 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 676 del 2010, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
Immobiliare Quadrifoglio S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avv. Fausto Falorni, presso il cui studio è elettivamente domiciliata in Firenze, Via dell'Oriuolo 20;

contro

Comune di Castiglione della Pescaia, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avv.ti Stefania Falini e Daniele Falagiani, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Simone Nocentini in Firenze, Via dei Rondinelli 2;

Regione Toscana, Provincia di Grosseto;

per l'annullamento

-del Piano Strutturale del Comune di Castiglione della Pescaia, adottato con delibera del Consiglio Comunale n. 34 del 21 maggio 2007 ed approvato con delibera del Consiglio Comunale n. 2 del 22 gennaio 2010;- della delibera del Consiglio Comunale di Castiglione della Pescaia n. 3 del 22 gennaio 2010, con cui sono state adottate le modifiche sostanziali al Piano Strutturale;- della delibera della Giunta Comunale di Castiglione della Pescaia n. 312 del 9 ottobre 2009, mediante la quale e' stato disposto di apportare al Piano Strutturale le modifiche conseguenti all’accoglimento delle osservazioni;- di tutti gli atti presupposti, conseguenti e comunque connessi.

E, con i motivi aggiunti depositati in data 26/11/2014, per l'annullamento:-del Regolamento Urbanistico del Comune di Castiglione della Pescaia, adottato con deliberazione del Consiglio Comunale n.7 del 4.2.2011 ed approvato con deliberazione del Consiglio Comunale n.57 del 31.7.2014; e di tutti gli atti connessi, tra cui la deliberazione della Giunta Comunale n.245 del 4.10.2011; - del Piano Strutturale del Comune di Castiglione della Pescaia, adottato con delibera del Consiglio Comunale n. 34 del 21 maggio 2007 ed approvato con delibera del Consiglio Comunale n. 2 del 22 gennaio 2010; e di tutti gli atti connessi tra cui la deliberazione del Consiglio Comunale n. 3 del 22 gennaio 2010, la deliberazione della Giunta Comunale n.312 del 9.10.2009, la deliberazione della Giunta Comunale n. 245 del 4.10.2011, la deliberazione della Giunta Comunale n.24 del 2.2.2012, la deliberazione del Consiglio Comunale n.6 del 4.2.2011, la variante al Piano Strutturale adottata con deliberazione del Consiglio Comunale n.4 del 22.1.2013 ed approvata con deliberazione del Consiglio Comunale n.20 del 17.3.2014.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Castiglione della Pescaia;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 13 gennaio 2016 il dott. Pierpaolo Grauso e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La Immobiliare Quadrifoglio S.r.l. è proprietaria di alcuni terreni nel Comune di Castiglione della Pescaia, zona di Poggio d’Oro, inseriti nel comparto edificatorio CT 003 di cui al piano regolatore generale comunale e, in particolare, nell’ambito individuato dalla lettera “B” e denominato Val Mattea.

Sulla base della richiamata disciplina urbanistica, detti terreni hanno formato oggetto di un piano di lottizzazione adottato dal Comune con delibera consiliare n. 22 del 7 marzo 2001, annullata d’ufficio dapprima nel settembre del 2002 e poi, nuovamente, nell’ottobre del 2003, a seguito dell’annullamento giurisdizionale del primo provvedimento di autotutela. Il ricorso avverso la seconda delibera di annullamento d’ufficio, proposto dalla Immobiliare Quadrifoglio, è stato dichiarato irricevibile da questo T.A.R. con sentenza n. 2390/2004, appellata.

Con deliberazione n. 34 del 21 maggio 2007, il Comune di Castiglione della Pescaia ha peraltro adottato il nuovo piano strutturale, dal quale sono state stralciate le previsioni edificatorie previste dal previgente P.R.G. per l’ambito di Val Mattea. Le osservazioni presentate dalla Immobiliare Quadrifoglio al piano adottato, e volte a ottenere il reinserimento delle pregresse previsioni edificatorie, sono state respinte dal Comune in sede di approvazione del P.S. intervenuta con delibera n. 2 del 22 gennaio 2010, accompagnata dalla coeva delibera n. 3, recante la riadozione delle modifiche sostanziali apportate al piano strutturale all’esito dell’esame delle osservazioni.

1.1. Lamentando l’illegittima compressione del proprio jus aedificandi ad opera del piano strutturale approvato dal Comune, con il ricorso introduttivo del presente giudizio l’Immobiliare Quadrifoglio chiede l’annullamento delle menzionate deliberazioni nn. 2 e 3/2010, che vengono censurate sulla scorta di sei motivi in diritto.

1.2. Con motivi aggiunti depositati il 26 novembre 2014, la società ricorrente estende il gravame al sopravvenuto regolamento urbanistico comunale di Castiglione della Pescaia, approvato con deliberazione n. 57 del 31 luglio 2014, che colloca i terreni di sua proprietà all’interno delle aree agricole, la cui disciplina è assolutamente incompatibile con la possibilità di edificazione residenziale a suo tempo ammessa dal P.R.G..

I motivi aggiunti, oltre a riproporre le medesime censure già rivolte nei confronti del piano strutturale impugnato in via principale, contengono altresì ulteriori censure, che insieme al regolamento urbanistico investono la variante al piano strutturale approvata con delibera n. 20 del 17 marzo 2014, nella parte in cui, disattendendo le osservazioni con cui la ricorrente aveva chiesto di modificare il perimetro dell’UTOE di Castiglione della Pescaia per farvi rientrare i terreni già inclusi nel comparto edificatorio di Val Mattea CT 003.

1.3. Costituitosi in giudizio il Comune di Castiglione della Pescaia, che resiste alle domande avversarie, la causa è stata discussa e trattenuta per la decisione nella pubblica udienza del 13 gennaio 2016, preceduta dal deposito di documenti, memorie difensive e repliche.

2. L’amministrazione resistente eccepisce pregiudizialmente la tardività dell’impugnazione diretta nei confronti della variante al piano strutturale approvata con la deliberazione n. 57/2014, e, da essa, fa derivare l’improcedibilità del gravame proposto con il ricorso introduttivo contro il piano strutturale approvato con la precedente deliberazione n. 22/2010: questo, partendo dall’assunto secondo cui la variante tardivamente impugnata avrebbe ridisciplinato i terreni di proprietà della Immobiliare Quadrifoglio.

All’improcedibilità del ricorso introduttivo conseguirebbe poi l’inammissibilità, per originario difetto di interesse, dei motivi aggiunti indirizzati contro il regolamento urbanistico approvato in corso di causa nel 2014.

2.1. L’eccezione è infondata.

2.1.1. Obiettivo dichiarato della variante al P.S. approvata dal Comune resistente nel 2014 è quello di conformare per quanto possibile il piano strutturale al regolamento urbanistico frattanto adottato e approvato. I contenuti della variante sono puntualmente descritti nella relazione generale di accompagnamento, in atti, ove sono indicate le zone di piano e gli ambiti territoriali interessati, fra i quali non sono tuttavia compresi l’area di Val Mattea e i terreni già inclusi dal P.R.G. nel comparto CT 003 “Poggio d’Oro” (il “Sistema territoriale dei rilievi”, al cui interno il P.S. inserisce i terreni di proprietà della ricorrente, è interessato dalla variante unicamente con riguardo all’attività ricettiva della Tenuta della Badiola).

Conferma ne è che le osservazioni presentate dalla società ricorrente allo scopo di far rientrare quei terreni all’interno del perimetro della UTOE di Castiglione della Pescaia, e realizzarvi un intervento di edilizia residenziale, sono state respinte dal Comune, il quale – in sede di controdeduzioni alle osservazioni – ha affermato la non pertinenza della richiesta con gli obiettivi della variante e, in ogni caso, ha opposto all’odierna ricorrente l’esigenza di “opportune valutazioni” in ordine alla sostenibilità di un eventuale ampliamento dell’UTOE.

Deve pertanto concludersi che la variante non ha inteso modificare (ma neppure riesaminare, atteso che il Comune – come meglio si dirà infra, al par. 7.1.1. – non ha inteso affrontare nel merito la proposta di allargamento dell’UTOE formulata dall’Immobiliare Quadrifoglio) la disciplina originariamente assegnata dal piano strutturale ai terreni di proprietà della ricorrente, con l’ulteriore conseguenza che – in questa prospettiva – l’impugnazione si rivela inammissibile per difetto di interesse, senza che ciò interferisca con il persistente interesse della società ricorrente all’accoglimento del gravame proposto con l’atto introduttivo del giudizio.

A ben vedere, l’unico interesse della ricorrente all’impugnazione della variante deriva dal mancato accoglimento delle osservazioni proposte nell’ambito di quel procedimento e, per questo aspetto, l’eccezione di irricevibilità non può essere accolta stante la tardività della produzione documentale eseguita dal Comune resistente il 12 dicembre 2015 e comprova della data di avvenuta pubblicazione della variante stessa sul B.U.R..

3. Con il primo motivo di ricorso, la Immobiliare Quadrifoglio deduce l’illegittimità derivata del piano strutturale approvato con la deliberazione n. 2/2010, la quale, presupponendo l’avvenuto annullamento d’ufficio, con delibera n. 77/2003, del piano di lottizzazione adottato relativamente ai terreni ubicati al Poggio d’Oro, sarebbe destinata a risentire della sorte della controversia giurisdizionale fra le stesse parti, pendente in appello e avente ad oggetto, appunto, l’impugnativa della citata delibera n. 77/2013. Lo stesso Comune avrebbe dimostrato di essere ben consapevole di tale eventualità, dandone atto nel “parere dell’ufficio”contenuto nella scheda di controdeduzioni alle osservazioni formulate dalla società ricorrente dopo l’adozione del piano.

Con il secondo motivo, la società ricorrente denuncia come illogiche e irragionevoli le motivazioni addotte dall’amministrazione procedente a sostegno delle proprie scelte e a confutazione delle osservazioni da essa presentate. Il già menzionato “parere dell’ufficio” esporrebbe l’intenzione del Comune di ridurre le previsioni edificatorie del vecchio P.R.G., in modo da limitare l’impegno di suolo e il carico urbanistico, ma tale affermazione di principio contrasterebbe con le nuove e consistenti previsioni di espansione contenute nel P.S., rispetto alle quali risulterebbe illogico stralciare l’edificabilità nell’ambito di Val Mattea: il mantenimento dei 98 alloggi ivi a suo tempo previsti sarebbe infatti del tutto compatibile con le prospettive del piano strutturale e con la previsione, ivi contenuta, di 545 nuovi alloggi, cui si aggiungerebbero ulteriori 33 alloggi quali residuo inattuato del P.R.G..

Il piano strutturale consentirebbe altresì, e in misura rilevante, nuovi interventi di edificazione non residenziale, anche in questo caso parzialmente derivanti dalla conferma di pregresse previsioni di P.R.G., di modo che le ragioni della mancata conferma dell’ambito del Poggio d’Oro rimarrebbero oscure, nessuna idonea spiegazione essendo rinvenibile nella relazione generale di accompagnamento e non trattandosi di sindacare nel merito le scelte del Comune, ma semplicemente di rilevarne l’irragionevolezza.

La ricorrente critica, ancora, il riferimento all’impegno urbanistico necessario per adeguare le urbanizzazioni primarie, parimenti contenuto nel “parere dell’ufficio” più volte citato, nonché l’invocazione – da parte del Comune – della conformazione molto scoscesa e l’orografia articolata dei terreni in questione. Contestata la veridicità in fatto delle affermazioni del Comune, l’Immobiliare Quadrifoglio sostiene che sarebbe lo stesso piano strutturale ad ammettere l’edificabilità anche in aree collinari, e, a maggior ragione, su quelle in leggero declivio; e, comunque, l’inesistenza di ostacoli fisici alla fattibilità dell’intervento sarebbe dimostrata proprio dall’avvenuto rilascio, a suo tempo, di tutti i pareri e le autorizzazioni occorrenti per l’adozione del piano di lottizzazione poi annullato dal Comune, da cui l’assoluta pretestuosità di tutte le circostanze addotte dall’amministrazione procedente a supporto di una scelta tanto grave e incisiva.

Il terzo motivo è proposto nei confronti delle considerazioni contenute nella prima parte della scheda di controdeduzioni comunali alle osservazioni al P.S. adottato e racchiuse nella “sintesi dell’istruttoria”, per l’ipotesi in cui vi si dovessero ravvisare elementi ostativi alla conferma della previsione edificatoria relativa all’ambito del Poggio d’Oro. Tali non potrebbero considerarsi, ad avviso della società ricorrente, il riferimento al vincolo paesaggistico, già ritenuto superabile all’epoca del rilascio dell’autorizzazione paesaggistica al piano di lottizzazione adottato, né il riferimento all’esistenza di usi civici gravanti sull’area, o, ancora, al vincolo idrogeologico, alla classe di pericolosità idraulica e all’inserimento dei terreni all’interno degli ambiti individuati dal piano.

3.1. Le censure, da esaminarsi congiuntamente, sono infondate.

3.1.1. È noto che le osservazioni presentate dagli interessati all’interno del procedimento di approvazione degli strumenti urbanistici assumono il valore di semplice apporto collaborativo, il cui rigetto non richiede una particolare motivazione, essendo sufficiente che esse siano state esaminate e ritenute in contrasto con gli interessi e le considerazioni generali poste a base della formazione del piano. La massima, da lungo tempo consolidata, rappresenta un corollario dell’altrettanto consolidato principio, secondo cui le scelte effettuate dall'amministrazione nell'adozione degli strumenti urbanistici costituiscono apprezzamenti di merito sottratti al sindacato di legittimità, se non inficiate da errori di fatto o da abnormi illogicità, sicché anche la destinazione data alle singole aree non necessita di apposita motivazione, salvo che particolari situazioni non abbiano creato aspettative o affidamenti in favore di soggetti le cui posizioni appaiano meritevoli di specifiche considerazioni (le uniche evenienze che richiedono una più incisiva e singolare motivazione degli strumenti urbanistici generali sono rappresentate, pacificamente: dal superamento degli standard minimi di cui al D.M. 2 aprile 1968; dalla lesione dell'affidamento qualificato del privato derivante da convenzioni di lottizzazione o accordi di diritto privato intercorsi con il Comune, o delle aspettative nascenti da giudicati di annullamento di concessioni edilizie o di silenzio rifiuto su una domanda di concessione; dalla modificazione in zona agricola della destinazione di un'area limitata, interclusa da fondi edificati in modo non abusivo).

Di contro, nessun affidamento deriva dalla diversa destinazione urbanistica pregressa della medesima area, rispetto alla quale l’amministrazione conserva ampia discrezionalità, ben potendo apportare modificazioni “peggiorative” rispetto agli interessi del proprietario, in capo al quale è configurabile nulla più che una generica aspettativa generica al mantenimento della destinazione urbanistica gradita, ovvero a una reformatio in melius, analoga a quella di ogni altro proprietario di aree, che aspiri ad una utilizzazione comunque proficua dell'immobile; con la conseguenza che, ai fini della legittimità di nuove scelte di pianificazione, non è richiesta un’indagine individuale su ogni singola area al fine di giustificarne la sua specifica idoneità a soddisfare esigenze pubbliche, né può essere invocata la cd. polverizzazione della motivazione, la quale si porrebbe in contrasto con la natura generale dell'atto di pianificazione o di governo del territorio (per tutte, cfr. Consiglio di Stato sez. IV 29 dicembre 2014 n. 6386; id., sez. VI, 17 febbraio 2012, n. 854; id., sez. IV, 16 novembre 2011, n. 6049; id., sez. IV, 12 maggio 2010, n. 2843).

Nella specie, la ricorrente Immobiliare Quadrifoglio fa in prima battuta dipendere l’illegittimità del piano strutturale impugnato dalla violazione dell’affidamento da essa riposto sul piano di lottizzazione adottato dal Comune con delibera n. 22/2001, poi annullata in autotutela con delibera n. 77/2003. La decisione della presente controversia – come evidenziato dalla stessa ricorrente – è dunque condizionata dalla sorte dell’appello proposto avverso la sentenza con cui questo Tribunale ha dichiarato irricevibile l’impugnativa proposta dalla medesima Immobiliare Quadrifoglio avverso la delibera n. 77/2003, in un rapporto che può definirsi di vera e propria pregiudizialità.

È peraltro in atti la sentenza n. 5940/2011, con la quale il Consiglio di Stato ha definito la causa pregiudiziale confermando la decisione di primo grado.

Detta sentenza, tardivamente prodotta dal Comune di Castiglione della Pescaia in allegato alla memoria difensiva depositata il 12 dicembre 2015, può essere acquisita d’ufficio a norma dell’art. 63 co. 1 c.p.a. onde evitare di dover sospendere il giudizio, con la precisazione che, incombendo sulla ricorrente l’onere di dimostrare l’intervenuta riforma in appello della pronuncia di irricevibilità resa dal T.A.R., la mancanza di tale dimostrazione comporta di per sé l’inaccoglibilità della censura: l’acquisizione officiosa della prova del rigetto dell’appello non vale dunque ad assolvere oneri probatori (non) gravanti sul Comune, ma, unicamente, consente al giudice di presumere definita la causa pregiudiziale e di non disporre la sospensione, per elementari esigenze di economia e celerità processuale.

3.1.2. Alle osservazioni presentate dalla Immobiliare Quadrifoglio a seguito dell’adozione del piano strutturale, il Comune ha replicato che la mancata conferma della lottizzazione “Val Mattea”, come di altre previsioni edificatorie di P.R.G., costituisce nulla più che la “presa d’atto di una eccessiva previsione fatta a suo tempo, a maggior ragione in quelle zone quali questo ambito del Poggio d’Oro. La sua conformazione molto scoscesa, l’orografia articolata, l’impegno urbanistico necessario per adeguare le urbanizzazioni primarie, in generale per il carico urbanistico che questo impegno di suolo comporterebbe, sono elementi che rendono evidente la legittimità di questa revisione della previsione edificatoria, così come rendono corretto il fatto che il luogo sia escluso dalla UTOE 1 di Castiglione”.

Se poi si esamina la disciplina degli ambiti territoriali al cui interno ricadono le aree di proprietà della società ricorrente, dettata dagli artt. 27 e 30 delle norme tecniche di attuazione del piano strutturale, essa si compone di una parte descrittiva, che evidenzia come il sistema territoriale dei rilievi di Poggio Ballone, Tirli, Monte Alma e dei Poggi di Vetulonia abbia le caratteristiche uniche del territorio grossetano e costituisca di per sé una risorsa, connotata dalla forte presenza di fattori naturalistico-ambientali (fitta vegetazione boschiva; aree di interesse naturalistico, oltre che presenze di interesse storico e archeologico; fitta rete idrografica) e da una ridotta presenza di edificato sparso al di fuori dei centri abitati di origine storica. Il paesaggio è di tipo agrario, dalla percezione visiva “dolce e aspra nel contempo per la morbidezza dei degradi e la rilevanza dei terreni vegetati, la scarsità della presenza degli edifici, delle strade e la dominanza delle “città” arroccate di Buriano e Vetulonia” (così l’art. 27 co. 5 N.T.A.).

Gli obiettivi generali di sostenibilità stabiliti dal piano per detto ambito consistono, per quanto qui interessa, nella promozione e integrazione delle attività agricole integrate con quelle turistiche ai fini della protezione e dello sviluppo delle attività agricolo-produttive, nello sviluppo socio-economico tramite attività turistiche, commerciali e artigianali, purché compatibili con l’ambiente rurale, nel recupero del patrimonio edilizio esistente a fini di sviluppo turistico, nella tutela ed incremento della biodiversità colturale, nel consolidamento dei nuclei urbani esistenti e nel contenimento della trasformazione territoriale per la realizzazione di seconde case, nella tutela dei beni forestali, del patrimonio acquifero, delle reti ecologiche, del paesaggio e degli ecosistemi naturali. Correlativamente, le azioni strategiche sono indicate nella realizzazione di un sistema ricettivo per il turismo rurale con funzioni integrate e imprescindibili dall’attività agricola, utilizzando gli edifici esistenti della Fattoria Granducale della Badiola; nell’incentivazione e sviluppo del turismo rurale attraverso finalizzato a definire l’assetto e le potenzialità dinamiche per la tutela, promozione e fruizione delle risorse e delle testimonianze del territorio; nella realizzazione di laghetti collinari per il servizio idropotabile e per l’uso irriguo onde ridurre gli emungimenti dalla falda sotterranea; nella possibilità di realizzare una struttura per l’idroterapia mediante recupero del patrimonio edilizio esistente.

Più nello specifico, il subsistema della piana di Poggio Ballone e Tirli (sottoambito ove ricadono i terreni oggetto di causa) è descritto dall’art. 30 delle N.T.A. come un’area caratterizzata da economia agricola e da un ruolo rilevante nella connotazione del paesaggio rurale e sotto il profilo economico. Essa condivide i medesimi obiettivi strategici del sistema territoriale di appartenenza (declinati come tutela e valorizzazione del sistema agrario e dell’attività agricola, riuso prioritario del patrimonio edilizio esistente a fini agricoli e per attività connesse e integrative, disincentivazione del frazionamento fondiario, incentivazione del turismo rurale e delle attività agricole finalizzate alla ristorazione e commercializzazione sul posto dei prodotti agricoli locali, incentivazione delle forme di turismo legate alle risorse paesaggistiche, naturalistiche, storiche e rurali), il perseguimento dei quali è peraltro subordinato alla risoluzione delle criticità legate alla situazione della viabilità esistente, degli scarichi fognari, della rete idrica.

Dalla disciplina di piano, dunque, è agevole inferire l’intenzione del Comune di imprimere all’ambito territoriale in questione un modello di sviluppo improntato alla valorizzazione del paesaggio agrario e delle attività con esso compatibili, secondo una prospettiva che volta in termini generali a prevenire il nuovo consumo di suolo, lasciando spazio semmai al riutilizzo dell’esistente, e comunque in funzione di promozione delle attività compatibili con la vocazione agraria dell’area e con le sue criticità. E, pur nella loro sintesi, le controdeduzioni alle osservazioni della società ricorrente non fanno altro che dare conto dell’incompatibilità delle previsioni edificatorie di P.R.G., che avevano legittimato l’adozione della lottizzazione della Val Mattea, con il nuovo modello di sviluppo fatto proprio dal pianificatore comunale nell’esercizio di un potere che, andando ben oltre il tradizionale compito di coordinare le potenzialità edificatorie connesse al diritto di proprietà, si traduce oggi nell’interpretare e indirizzare i processi economico-sociali in corso all’interno di un determinato contesto territoriale, nella prospettiva oramai invalsa dello sviluppo sostenibile, che deve tenere conto “sia delle potenzialità edificatorie dei suoli, non in astratto, ma in relazione alle effettive esigenze di abitazione della comunità ed alle concrete vocazioni dei luoghi, sia dei valori ambientali e paesaggistici, delle esigenze di tutela della salute e quindi della vita salubre degli abitanti, delle esigenze economico-sociali della comunità radicata sul territorio” (così Cons. Stato, sez. IV, 10 maggio 2012, n. 2710. In termini, a seguire, cfr. Cons. Stato, sez. IV, 21 dicembre 2012 n. 6656; id., 6 maggio 2013, n. 2427; id., 8 luglio 2013, n. 3606; id., 9 gennaio 2014, n. 36; id., 22 dicembre 2014 n. 6290).

Le censure della ricorrente insistono sulla presunta irragionevolezza della scelta di non confermare il residuo di P.R.G. relativo alla lottizzazione di Val Mattea, raffrontata al dimensionamento complessivo delle nuove edificazioni previste dal piano strutturale, ma è una prospettazione che pecca di astrattezza proprio alla luce di quanto appena osservato circa la latitudine delle valutazioni discrezionali sottese alle scelte urbanistiche. A venire in gioco non è, infatti, la compatibilità – astratta, appunto – fra l’attuazione dell’intervento edificatorio consentito dalla previgente disciplina di P.R.G. e i carichi urbanistici complessivamente assentibili in forza del piano strutturale, quanto la ragionevolezza della scelta del Comune di escludere la realizzazione di nuove volumetrie residenziali all’interno di un determinato e circoscritto ambito territoriale, in nome del perseguimento di obiettivi strategici e di un modello che, per quello specifico ambito, non sono più collimanti con quelli del passato. In questo senso, non vi è peraltro alcuna contraddizione interna nell’impostare un piano urbanistico che, pur contenendo previsioni di espansione edilizia, ne escluda alcune zone, per le quali siano invece previste funzioni e obiettivi di tutela paesaggistico-ambientale e di tendenziale conservazione dell’esistente (è questo, invero, uno degli effetti tipici dello zoning tradizionale).

Le dichiarate finalità di contenimento dell’edificazione, che ad avviso della ricorrente sarebbero smentite dalla previsione, nel piano strutturale, di nuove e consistenti volumetrie (residenziali e non), non possono che riguardare, in altri termini, l’area del vecchio comparto edificatorio CT 003; sotto questo profilo, le censure non colgono il bersaglio, giacché – a fronte dello jus variandi esercitato dall’amministrazione relativamente alle prospettive di sviluppo di quel singolo ambito territoriale – la ricorrente, oltre a non poter opporre alcun affidamento tutelabile, neppure allega l’esistenza di obiettivi elementi di travisamento o illogicità a carico della disciplina dettata dai richiamati artt. 27 e 30 delle N.T.A. di piano strutturale.

A tacer d’altro, le caratteristiche agrarie/agricole dell’area non sono in alcun modo contestate, né la ricorrente assume l’incongruità – anche sul piano socio-economico – degli obiettivi e delle azioni strategiche enunciati dal Comune, di modo che le doglianze finiscono per eccedere i confini del giudizio di legittimità e si risolvono nella contrapposizione fra il modello di sviluppo recepito dal nuovo piano strutturale, incompatibile con l’edificazione residenziale, e il vecchio modello di sviluppo del P.R.G., che la ricorrente continua a sostenere sulla sola base dell’interesse individuale al migliore sfruttamento economico dei propri beni (interesse meritevole di considerazione nei limiti che si sono inizialmente chiariti, e certamente recessivo dinanzi alle valutazioni di merito che concorrono alle scelte discrezionali dell’amministrazione).

4. Con il quarto motivo, la Immobiliare Quadrifoglio deduce la violazione degli artt. 17 e 53 della legge regionale n. 1/2005, sostenendo che l’approvazione del piano strutturale non sarebbe stata preceduta dalla valutazione intergrata delle previsioni non attuate di P.R.G. e, in particolare, di quelle concernenti l’ambito di Val Mattea.

4.1. Il motivo è infondato.

4.1.1. L’art. 11 della legge regionale toscana n. 1/2005, nel testo applicabile ratione temporis alla fattispecie, sottoponeva l’approvazione degli atti di pianificazione e di governo del territorio a una valutazione integrata degli effetti territoriali, ambientali, sociali ed economici e sulla salute umana. L’art. 6 del regolamento approvato con D.P.G.R. n. 3/r del 9 febbraio 2007, a sua volta, prevede che il piano strutturale contenga il resoconto dello stato di attuazione dello strumento urbanistico vigente (nella specie, il P.R.G.) e assoggetta alla valutazione integrata ex art. 11 cit. le previsioni inattuate, demandando al piano strutturale l’individuazione delle misure di salvaguardia, valide fino all’adeguamento del regolamento urbanistico, nell’ipotesi in cui la valutazione integrata dovesse rivelare elementi di contrasto o di incoerenza.

Come si vede, la valutazione integrata invocata dalla società ricorrente è finalizzata a identificare fra i residui inattuati dello strumento urbanistico generale eventuali previsioni incompatibili con il piano strutturale, ai fini dell’adozione delle misure di salvaguardia necessarie. Se, pertanto, la ratio della normativa richiamata è quella, consueta in tema di salvaguardie urbanistiche, di inibire la realizzazione di interventi non compatibili con la pianificazione sopravvenuta, il risultato è stato conseguito dall’amministrazione resistente attraverso la previsione di cui all’art. 54 delle N.T.A. del piano strutturale impugnato, che preclude la realizzazione di interventi inattuati di P.R.G. diversi da quelli comportanti incrementi sostanziali del carico insediativo, ivi compreso quello della lottizzazione di Val Mattea: di questo la relazione generale al piano strutturale dà peraltro espresso conto, come prescritto dall’art. 6 del regolamento regionale n. 3/r/2007, e la sua mancata conferma rappresenta l’ovvia, ancorché implicita, conseguenza di un giudizio di manifesta incoerenza con la nuova disciplina urbanistica dei terreni in precedenza ricadenti nel comparto CT 003, al di là dei profili formali e procedimentali compendiati dalla ricorrente nella mancanza di un autonomo documento contenente la relazione di sintesi della valutazione integrata (né evidentemente alla ricorrente può riconoscersi la legittimazione a far valere strumentalmente la formale mancanza della valutazione integrata in funzione di tutela di interessi ambientali, che le sono estranei).

5. Con il quinto motivo, la società ricorrente lamenta che il procedimento di adozione e approvazione del piano strutturale sarebbe stato condotto in violazione delle disposizioni di cui agli artt. 15 e seguenti della legge regionale n. 1/2005, cit., in materia di informazione e partecipazione della cittadinanza.

Al riguardo, è sufficiente osservare che il procedimento di formazione del piano strutturale risulta avviato in forza della deliberazione consiliare n. 69 del 30 settembre 2002, assunta ai sensi dell’art. 25 dell’allora vigente legge regionale n. 5/1995, che prevedeva la pubblicazione del progetto di piano e la consultazione pubblica sullo stesso. Alla delibera di approvazione è allegato il rapporto del garante della comunicazione, parimenti istituito dalla legge regionale n. 5/1995 allo scopo di assicurare a chiunque la conoscenza tempestiva delle scelte dell'amministrazione e dei relativi supporti conoscitivi e di adottare le forme più idonee per favorire la partecipazione dei cittadini singoli o associati, risultandone con ciò smentiti in radice gli assunti della ricorrente.

Si aggiunga che, dal canto suo, quest’ultima ha partecipato fattivamente al procedimento mediante la presentazione di osservazioni, circostanza che in ogni caso esclude la configurabilità del vizio dedotto, avuto riguardo al principio del raggiungimento dello scopo.

6. Con il sesto motivo, infine, è impugnato l’art. 54 delle N.T.A. di piano strutturale, recante la disciplina delle misure di salvaguardia. La ricorrente afferma l’illegittimità della disposizione, nella parte in cui attribuirebbe al piano strutturale un’immediata e generalizzata efficacia inibitoria delle nuove edificazioni con esso contrastanti; nonché, per altro verso, nella parte in cui fa salve le sole previsioni degli strumenti urbanistici attuativi già approvati e convenzionati, e non anche di quelli adottati.

Per un verso, la censura appare il frutto di un equivoco in ordine alla natura e agli effetti del piano strutturale, la cui generalizzata portata ostativa al rilascio di titoli edilizi con esso incompatibili discende direttamente dall’art. 61 della legge regionale toscana n. 1/2005, al quale l’art. 54 delle N.T.A. allegate al piano strutturale qui impugnato risulta perfettamente conforme anche nel recepire il limite di durata massima triennale delle misure di salvaguardia.

Quanto all’esclusione, dalle previsioni inattuate fatte salve dallo stesso art. 54 cit., degli strumenti attuativi approvati e convenzionati, e non anche di quelli soltanto adottati, la disposizione non fa altro che adeguarsi allo stabile indirizzo interpretativo, secondo cui solo lo strumento convenzionato fonda un affidamento qualificato in capo al suo titolare. Per inciso, l’avvenuta rimozione in autotutela della delibera di adozione del piano di lottizzazione di Val Mattea, consolidatasi per effetto della sopra citata sentenza del Consiglio di Stato n. 5940/2011, rende di fatto improcedibile la censura per difetto di interesse, non disponendo più la società ricorrente del “titolo” (la delibera di adozione) della quale lamentava l’esclusione.

7. Con l’atto di motivi aggiunti, la Immobiliare Quadrifoglio ha cautelativamente riproposto, sub A), le censure già svolte con il ricorso introduttivo, nei cui confronti valgono tutte le considerazioni svolte in precedenza.

7.1. Sub B), è impugnata quindi la delibera n. 20/2014, recante approvazione di variante al piano strutturale di Castiglione della Pescaia, nella parte in cui detta delibera ha respinto le osservazioni presentate dalla società ricorrente per far rientrare nel perimetro dell’UTOE n. 1 i terreni già oggetto della stralciata lottizzazione di Val Mattea, sui quali realizzare un intervento di edilizia residenziale pubblica.

Con il settimo motivo aggiunto, in particolare, è denunciata la supposta carenza della motivazione addotta dall’amministrazione procedente a corredo del rigetto delle osservazioni, la quale si sarebbe risolta di fatto in un aprioristico rifiuto di esaminare la sostanza delle questioni fatte valere dall’interessata e in un atteggiamento comunque illogico, irragionevole e illegittimo.

7.1.1. La doglianza, pur ricevibile, è manifestamente infondata.

Come già osservato, la variante del 2014 al piano strutturale di Castiglione della Pescaia non ha carattere generale, ma è dichiaratamente finalizzata a un aggiornamento del piano relativo ad alcune aree selezionate, fra le quali non è incluso l’ambito della Val Mattea. La variante non ha comportato, del resto, la riapprovazione di tutti gli elaborati di corredo del piano strutturale, ma unicamente di quelli interessati dalle modifiche.

Se così è, il giudizio di non pertinenza espresso dal Comune è una lineare conseguenza della conclamata estraneità delle osservazioni presentate dalla ricorrente agli obiettivi e all’oggetto stesso della variante, intesa a ridurre, e non ad ampliare, il perimetro dell’UTOE di Castiglione della Pescaia, senza alcuna necessità che la motivazione del rifiuto di dare ingresso alle richieste della ricorrente si dovesse spingere a valutazioni ulteriori. Gli oneri motivazionali, gravanti sul Comune nei termini precedentemente precisati (supra par. 3.1.1.), possono cioè ben dirsi soddisfatti dal duplice rilievo della inconferenza delle osservazioni rispetto all’oggetto e agli obiettivi della variante e del legittimo diniego di eseguire gli approfondimenti istruttori implicati dalla richiesta della ricorrente: anche a voler attribuire alla partecipazione dei proprietari privati un ruolo più penetrante che non quello del semplice apporto collaborativo, non può infatti sostenersi che l’amministrazione sia obbligata a un approfondito esame di merito delle osservazioni che si presentino non solo eccentriche rispetto all’oggetto dell’atto di pianificazione (i terreni di proprietà della ricorrente, lo si ripete, sono estranei alle aree sulla cui disciplina la variante è intervenuta, e le osservazioni tentano di introdurre il tema dell’edilizia residenziale pubblica), ma contrarie alla sua impostazione di fondo.

D’altronde, lo stesso rilievo di tale contrarietà costituisce di per sé adeguata motivazione del mancato accoglimento e, prima ancora, del mancato approfondimento.

7.2. Con l’ottavo motivo aggiunto, è fatta valere l’invalidità del regolamento urbanistico, nella parte in cui inserisce i terreni di proprietà della ricorrente fra le aree agricole disciplinate dal titolo VII delle N.T.A. ed equiparate alle zone “E”, con destinazione agricola ed esclusione di interventi residenziali. Il vizio sarebbe mutuato in via di derivazione dal piano strutturale, nel quale le impugnate previsioni di R.U.C. troverebbero il proprio presupposto.

L’acclarata infondatezza del gravame proposto nei confronti del piano conduce, evidentemente, al rigetto della censura.

8. In forza di tutto quanto precede, le impugnative proposte dalla Immobiliare Quadrifoglio S.r.l. con il ricorso introduttivo del giudizio e con i motivi aggiunti debbono essere respinte.

8.1. Le spese di lite seguono la soccombenza e sono liquidate come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Prima), definitivamente pronunciando, respinge le impugnative proposte con il ricorso introduttivo del giudizio e con i motivi aggiunti, condannando la società ricorrente alla rifusione delle spese processuali sostenute dal Comune di Castiglione della Pescaia, che liquida in complessivi euro 4.000,00, oltre agli accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 13 gennaio 2016 con l'intervento dei magistrati:

Armando Pozzi, Presidente

Gianluca Bellucci, Consigliere

Pierpaolo Grauso, Consigliere, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 29/02/2016

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)