Cons. Stato Sez. VI n. 3556 del 4 giugno 2010
Beni culturali. Vincolo di inedificabilità
In presenza di vincoli di inedificabilità expressis verbis qualificati come di carattere assoluto, non residua alcun margine di apprezzamento discrezionale in capo all’Organo statale, il quale dovrà limitarsi a verificare se la proposta di intervento implichi a qualunque titolo un episodio di carattere edificatorio per farne conseguire – in modo sostanzialmente automatico –la mera riconferma della sussistenza del vincolo (e, quale logico corollario, il diniego della proposta). Né può ritenersi che le prescrizioni vincolistiche poste a tutela dei beni archeologici dispiegherebbero la propria valenza preclusiva solo in presenza di istanze di ampliamento (per così dire – ‘in senso orizzontale’ -) degli immobili preesistenti, e non anche nel caso delle mere istanze di ‘innalzamento’ degli stessi.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
N. 03556/2010 REG.DEC.
N. 03209/2008 REG.RIC.
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)
ha pronunciato la presente
DECISIONE
Sul ricorso numero di registro generale 3209 del 2008, proposto:
dal Ministero per i beni e le attività culturali, in persona del Ministero, legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, presso la quale è domiciliato per legge in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;
contro
Piccioni Sabrina, rappresentata e difesa dall'avv. Paolo Ricciardi, con domicilio eletto presso l’Avv. Paolo Ricciardi in Roma, viale Tiziano, n. 80;
nei confronti di
Comune di Tarquinia;
per la riforma
della sentenza del T.A.R. LAZIO – ROMA, Sezione II-Quater n. 00887/2008, resa tra le parti, concernente DINIEGO AUTORIZZAZIONE REALIZZAZIONE LAVORI SOPRAELEVAZIONE FABBRICATO.
Visto il ricorso in appello con i relativi allegati;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 2 marzo 2010 il consigliere Claudio Contessa e uditi per le parti gli avvocati l'avvocato dello Stato Vitale e l'avvocato Ricciardi;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
Il Ministero per i beni e le attività culturali riferisce che con decreto ministeriale in data 4 giugno 1971 fu dichiarato l’interesse archeologico particolarmente importante in relazione ad alcune aree site nel territorio del Comune di Tarquinia (Vt), località ‘Ripagretta’, censite in catasto al fg. 75, p.lle 45, 56, 47, 52 e 118.
Il decreto impositivo del vincolo veniva adottato in quanto “a seguito di lavori edilizi, sono venute alla luce tombe a camera ipogea del IV-I secolo a.C., che fanno parte di un importante settore della necropoli etrusca di Tarquinia, testimonianza della civiltà etrusca in loco”.
Conseguentemente, il competente Ministero riteneva “che è necessario salvaguardare l’ambiente archeologico in cui si trovano inserite le tombe, limitatamente alla parte non ancora compromessa dalle costruzioni già realizzate, onde garantire la piena visibilità e il decoro dei monumenti venuti alla luce”.
Per quanto concerne la portata prescrittiva del vincolo in questione, veniva prescritto che nelle aree assoggettate a vincolo “è fatto divieto [di] edificare costruzioni di qualsiasi tipo e destinazione, di eseguire scassi del terreno, di utilizzare l’area per scarichi e accumulo di rifiuti”.
Risulta agli atti che con atto in data 20 agosto 1997 l’Ufficio centrale per i beni archeologici, architettonici, artistici e storici del Ministero appellante ebbe ad esprimere nulla-osta al condono del piano interrato realizzato nell’ambito dell’immobile di proprietà dell’odierna appellata (avente causa del sig. Gulino, proprietario del bene al momento dell’imposizione del vincolo).
Risulta, ancora, agli atti che nel corso del 1998 l’odierna appellata ebbe a presentare al Comune di Tarquinia un’istanza finalizzata al completamento (sopraelevazione) del seminterrato a suo tempo realizzato dal signor Gulino, mediante la costruzione di un piano terra e di un soprastante vano-lavatoio.
A fronte di tale istanza la competente Soprintendenza archeologica per l’Etruria meridionale, dopo aver ripercorso le complesse vicende (sfociate, peraltro, in sede giudiziaria) che avevano interessato l’edificazione dell’area per cui è causa sin dalla prima iniziativa edificatoria avviata dal dante causa della signora Piccioni, concludeva comunque nel senso dell’assentibilità dell’intervento richiesto.
Nell’occasione, la Soprintendenza osservava che, fra gli elementi i quali deponevano nel senso dell’assentibilità del progetto (in deroga al vincolo insistente sull’area) militassero le seguenti considerazioni:
“- [che] la costruzione in progetto interessa esclusivamente l’area del manufatto esistente e che non saranno eseguiti scavi di alcun genere escludendo di conseguenza ogni rischio per il Patrimonio Archeologico del sottosuolo;
- (…) [che] l’edificio in progetto ricade in un’area purtroppo già intensamente edificata e che la sua altezza risulterà inferiore alla quasi totalità delle costruzioni circostanti”.
Ed ancora, l’atto di assenso veniva rilasciato:
“-considerata la peculiarità delle vicende sopra riportate, legate all’edificazione del terreno, che non si ripropongono in nessuno dei lotti del comprensorio di Ripagretta ancora non edificati [nonché]
- verificato che il progetto [della sig.ra Piccioni] non contrasta con le linee di salvaguardia archeologica individuate per la zona di Ripagretta da questa Soprintendenza in accordo con il Superiore Ministero”.
Dopo aver realizzato l’edificazione del primo piano dell’immobile (autorizzato a seguito del provvedimento soprintendizio da ultimo richiamato), la signora Piccioni rivolgeva alle competenti Amministrazioni una nuova istanza finalizzata all’ulteriore innalzamento della costruzione, attraverso l’edificazione di un altro piano fuori terra.
Con il provvedimento oggetto del primo ricorso (14 settembre 2006) la Soprintendenza per i beni archeologici dell’Etruria meridionale ebbe ad escludere qualunque ulteriore, possibile ampliamento del fabbricato in questione, osservando – per un verso – che la precedente autorizzazione rilasciata nel 1998 fosse giunta all’esito di una vicenda da considerarsi del tutto eccezionale ed irripetibile e che – per altro verso – “l’immobile ove sorge il fabbricato è integralmente soggetto a vincolo archeologico per la presenza nel sottosuolo di tombe etrusche e confina ad ovest con un terreno – ugualmente soggetto a vincolo – dove gli scavi della Soprintendenza hanno messo alla luce ben 17 tombe a camera”.
Il provvedimento da ultimo richiamato veniva impugnato dalla sig.ra Piccioni innanzi al T.A.R. del Lazio il quale, con la pronuncia oggetto del presente gravame, accoglieva il ricorso, annullando il provvedimento negativo.
Nell’occasione il T.A.R. osservava che l’impugnato provvedimento negativo risultasse affetto da lamentati di vizi di carenza di motivazione e contraddittorietà con precedenti provvedimenti.
In particolare, il provvedimento reiettivo risulterebbe illegittimo per non aver indicato in modo compiuto le ragioni che inducevano l’Organo statale a conclusioni diverse rispetto a quelle cui lo stesso Organo era giunto appena pochi anni prima (1998), allorquando – a fronte di una situazione complessivamente assimilabile all’attuale – aveva ritenuto di poter assentire la realizzazione del primo piano dell’edificio.
In particolare, il T.A.R. osservava che una fra le ragioni che avevano indotto nel 1998 la Soprintendenza a concedere il proprio assenso alla realizzazione della richiamata sopraelevazione (i.e.:il carattere ormai intensamente edificato dell’area ed il fatto che la costruzione in sopraelevazione non avrebbe comunque determinato il rischio di compromissione dei reperti archeologici in loco esistenti) fossero certamente valide anche in relazione alla nuova istanza proposta dalla signora Piccioni.
Ancora, il Tribunale laziale osservava che, avuto riguardo alle determinazioni già assunte nel corso del 1998, in tanto l’Organo statale avrebbe potuto opporre un diniego a fronte della nuova istanza di sopraelevazione, in quanto si fossero indicate in modo compiuto le ragioni per cui “la modesta modifica proposta possa avere un impatto negativo in un contesto già saturo di costruzioni di dimensioni ben più invasive” (sentenza, cit., p. 9).
Ed ancora, il T.A.R. osservava che il provvedimento di diniego sarebbe risultato illegittimo per avere operato una indebita confusione fra la nozione di ‘ulteriore ampliamento’ dell’edificio preesistente e i caratteri specifici dell’intervento richiesto (il quale era limitato al mero ‘innalzamento’ dell’immobile, nozione in alcun modo assimilabile, ai fini della tutela archeologica, a quella di ‘ampliamento’ dell’immobile).
La pronuncia in questione veniva gravata in sede di appello dal Ministero per i beni e le attività culturali, il quale ne chiedeva l’integrale riforma articolando un unico, complesso motivo di doglianza.
Si costituiva in giudizio la signora Piccioni la quale concludeva nel senso della reiezione del gravame.
Con ordinanza n. 2687/08 (resa all’esito della Camera di consiglio del 20 maggio 2008) questo Consiglio di Stato accoglieva la domanda di sospensione cautelare della pronuncia in epigrafe, osservando che “alla luce del vincolo gravante sull’area interessata dai provvedimenti impugnati in primo grado, l’appello presenta rilevanti profili di fumus”
All’udienza pubblica del giorno 2 marzo 2010 i procuratori delle parti costituite rassegnavano le proprie conclusioni e il ricorso veniva trattenuto in decisione.
DIRITTO
1. Con il ricorso in epigrafe, il Ministero per i beni e le attività culturali chiede la riforma della sentenza del T.A.R. del Lazio con cui è stato accolto il ricorso proposto dalla proprietaria di un immobile ubicato nell’ambito del territorio comunale di Tarquinia (Vt) e, per l’effetto, è stato annullato il provvedimento della competente Soprintendenza con cui si era espresso parere sfavorevole all’edificazione in un nuovo piano del fabbricato, in considerazione della consistenza del vincolo archeologico esistente sull’area.
2. Con l’unico motivo di gravame il Ministero appellante lamenta che la pronuncia oggetto di impugnativa risulti erronea per aver assunto ai fini del decidere che l’Organi statale disponesse – in relazione all’istanza proposta dalla sig.ra Piccioni nel corso del 2006 – di poter decisori quali quelli tipicamente esercitabili a fronte di autorizzazioni su beni soggetti a vincoli che non comportino vincoli di inedificabilità assoluta.
In tal modo decidendo, tuttavia, il T.A.R. avrebbe omesso di considerare che sull’area per cui è causa insisteva sin dal 1971 un vincolo di inedificabilità assoluta, il quale non avrebbe consentito neppure in astratto la complessiva ponderazione richiesta dalla signora Piccioni.
Nella tesi del Ministero appellante, quindi, “nessuna particolare motivazione [era] necessaria per respingere la richiesta di autorizzazione de qua, considerato che, se è pur vero che la sopraelevazione dell’edificio insistente sull’area vincolata non comporta lavori di scavo, essa determina comunque un incremento della volumetria del fabbricato, contrastante con il divieto di edificazione imposto dalla normativa di tutela” (ricorso, cit., pag. 5).
Ed ancora,la pronuncia in epigrafe risulterebbe meritevole di riforma per la parte in cui ha ritenuto che gravasse sull’Organo statale l’onere di esporre puntualmente le motivazioni le quali inducevano a conclusioni affatto diverse rispetto a quelle fornite nel 1998 (allorquando era stata autorizzata la costruzione del primo piano del fabbricato).
Secondo l’Avvocatura, un siffatto onere motivazionale non poteva dirsi in concreto esistente se solo si consideri che (in base alla consistenza del vincolo insistente sull’area) l’autorizzazione rilasciata nel corso del 1998 aveva un carattere del tutto eccezionale e derogatorio rispetto alla consistenza del vincolo, di guisa tale da non poter costituire un valido tertium comparationis per la valutazione delle successive determinazioni che la medesima Amministrazione avrebbe in seguito adottato in relazione alla medesima area.
Da ultimo, l’appellante osserva che la pronuncia gravata risulti meritevole di riforma per la parte in cui ha ritenuto che il carattere ormai quasi interamente edificato dell’area avrebbe dovuto indurre l’Organo statale ad una valutazione particolarmente attenta in ordine alle eventuali ragioni ostative al rilascio dell’atto di assenso. Al contrario –nella tesi dell’Avvocatura – le pregresse violazioni dei vincoli di tutela non giustificherebbero in alcun modo una qualsiasi forma di attenuazione del rigore nell’attuazione del vincolo e delle relative prescrizioni di salvaguardia.
2.1. I motivi di doglianza dinanzi sinteticamente richiamati, che possono essere esaminati in modo congiunto sono fondati.
In particolare, il Collegio osserva che risulti fondato il motivo di gravame con il quale si sottolinea che, in considerazione della consistenza obiettiva del vincolo insistente sull’area (importante l’inedificabilità assoluta), il provvedimento di diniego impugnato in prime cure rivestisse un carattere del tutto vincolato e non avrebbe potuto presentare in concreto un contenuto diverso, qualunque fosse il grado di approfondimento istruttorio in concreto dedicato alla questione da parte dell’Organo decidente.
Ed invero, la pronuncia gravata sembra presupporre che, a fronte di vincoli di inedificabilità assoluta imposti ai sensi dell’art. 21, l. 1° giugno 1939, n. 1089, graverebbero in capo all’Amministrazione procedente oneri valutativi e motivazionali assimilabili a quelli tipici dei vincoli di inedificabilità c.d. ‘relativa’ (in relazione ai quali spetta all’Amministrazione preposta alla tutela del vincolo un vaglio discrezionale in ordine al concreto nocumento che il rilascio del richiesto titolo abilitativo è idoneo ad arrecare al valore storico-archeologico oggetto di tutela, secondo i canoni tipici della discrezionalità di tipo tecnico).
Al contrario, in presenza di vincoli di inedificabilità expressisverbis qualificati come di carattere assoluto, non residua alcun margine di apprezzamento discrezionale in capo all’Organo statale, il quale dovrà limitarsi a verificare se la proposta di intervento implichi a qualunque titolo un episodio di carattere edificatorio per farne conseguire – in modo sostanzialmente automatico –la mera riconferma della sussistenza del vincolo (e, quale logico corollario, il diniego della proposta).
Né può ritenersi (come, pure, ipotizzato dal T.A.R.) che le prescrizioni vincolistiche poste a tutela dei beni archeologici dispiegherebbero la propria valenza preclusiva solo in presenza di istanze di ampliamento (per così dire – ‘in senso orizzontale’ -) degli immobili preesistenti, e non anche nel caso delle mere istanze di ‘innalzamento’ degli stessi.
Ed infatti, il divieto di edificazione di nuove costruzioni deve necessariamente essere inteso alla luce del pertinente quadro normativo, il quale ascrive alla nozione di ‘interventi di nuova costruzione’ (inter alia) l’ampliamento degli immobili esistenti all’esterno della sagoma esistente (art. 3, co. 1, lett. e.1), d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380), non consentendo – sotto tale aspetto – alcuna ontologica differenziazione in relazione agli interventi i quali comportino unicamente una sopraelevazione di immobili già realizzati.
Fermo restando il carattere dirimente ai fini del decidere di quanto appena osservato, si osserva poi che l’estensione della preclusione edificatoria anche agli interventi di sopraelevazione appare un logico corollario delle esigenze di tutela trasfuse nel decreto impositivo del vincolo, il quale espressamente menzionava (inter alia) l’esigenza di “garantire la piena visibilità e il decoro” dei monumenti esistenti nell’area.
Dal carattere di assolutezza del vincolo di inedificabilità esistente sull’area, deriva che il competente Organo statale non disponesse in alcun modo del potere di valutare discrezionalmente le ragioni che avrebbero potuto indurre ad ammettere una deroga al vincolo attraverso l’assentimento al proposto episodio di nuova edificazione.
Sotto tale aspetto, quindi, non rilevavano in alcun modo (né potevano in alcun modo indurre ad un diverso esito della vicenda provvedimentale) le ragioni che avevano indotto nel 1998 la Soprintendenza a ritenere – evidentemente, in modo erroneo – l’assentibilità di un primo intervento di sopraelevazione.
Né può in alcun modo ritenersi che un siffatto, pregresso errore nell’individuazione dell’ampiezza del vincolo (e delle conseguenti prescrizioni) potesse assurgere a parametro di valutazione per un giudizio comparativo fra la vicenda provvedimentale svoltasi nel 1998 e quella del 2006 (anche al fine di individuare gli elementi sintomatici della figura dell’eccesso di potere sotto la specie della contrarietà con precedenti provvedimenti o della disparità di trattamento).
Per ragioni analoghe, si esclude che il medesimo vizio dell’eccesso di potere per contraddittorietà e disparità di trattamento con precedenti provvedimenti potesse essere invocato in relazione agli atti con cui era stata in precedenza assentita la costruzione degli immobili circostanti, ovvero in relazione all’impatto verosimilmente ridotto che l’intervento proposto avrebbe presentato “in un contesto già saturo di costruzioni di dimensioni ben più invasive” (sentenza, cit., pag. 9)
Al riguardo si osserva che (fermo restando il dato dirimente relativo all’assenza di un potere discrezionale in capo all’Amministrazione nell’apprezzamento dell’ampiezza del vincolo insistente sull’area), i richiamati vizi non potrebbero comunque essere ravvisati nel caso che ne occupa.
Ed infatti, nel risolvere la vicenda di causa dovrebbe comunque trovare puntuale conferma il consolidato (e qui condiviso) orientamento giurisprudenziale secondo cui l’avvenuta edificazione di un'area o le sue condizioni di degrado non costituiscono ragione sufficiente per recedere dall'intento di proteggere i valori estetici o culturali ad essa legati, poiché l'imposizione del vincolo costituisce il presupposto per l'imposizione al proprietario delle cautele e delle opere necessarie alla conservazione del bene e per la cessazione degli usi incompatibili con la conservazione dell'integrità dello stesso (sul punto, cfr. –ex plurimis -: Cons. Stato, Sez. V, sent. 12 giugno 2009, n. 3770).
3. In base a quanto esposto, l’appello in epigrafe deve essere accolto e conseguentemente, in riforma della pronuncia in epigrafe, deve essere disposta la reiezione del primo ricorso..
Le spese fra appellante e appellata costituita seguono la soccombenza e vengono liquidate in dispositivo;ricorrono giusti motivi per compensare le spese nei rapporti con il Comune di Tarquinia.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Sesta, definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe, lo accoglie e per l’effetto, in riforma della pronuncia gravata, respinge il ricorso proposto dalla signora Piccioni innanzi al T.A.R. del Lazio e recante in n. 3209/08.
Condanna la signora Piccioni alla rifusione delle spese di lite, che liquida in complessivi euro 3.000 (tremila), oltre I.V.A., C.P.A. e spese generali, come per legge in favore della Amministrazione appellante; compensa per il resto.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 2 marzo 2010 con l'intervento dei Signori:
Giuseppe Barbagallo, Presidente
Roberto Garofoli, Consigliere
Giancarlo Montedoro, Consigliere
Roberto Giovagnoli, Consigliere
Claudio Contessa, Consigliere, Estensore
L'ESTENSORE
IL PRESIDENTE
Il Segretario
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 04/06/2010
