TAR Friuli VG Sez. I n. 387 del 10 giugno 2010
Rifiuti. Decontaminaziione sito inquinato
La circostanza che la pubblica amministrazione non sia ancora riuscita a determinare l’effettiva responsabilità dell’inquinamento non può valere ad impedire e rendere illegittima l’adozione delle misure necessarie per procedere alla decontaminazione del sito, impregiudicata la questione relativa al definitivo accollo delle relative spese.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
N. 00387/2010 REG.SEN.
N. 00013/2010 REG.RIC.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Friuli Venezia Giulia
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
Sul ricorso numero di registro generale 13 del 2010, proposto da:
Prefir Srl, rappresentata e difesa dagli avv. Alessandro Bianchini, Roberto Pacini, con domicilio eletto presso Orio De Marchi Avv. in Trieste, via Fabio Severo 20;
contro
Regione Friuli-Venezia Giulia, rappresentata e difesa dall'avv. Gianna Di Danieli, domiciliata per legge in Trieste, piazza Unita' D'Italia 1;
Provincia di Udine, Agenzia Regionale Protezione Ambiente (Arpa) - Friuli Venezia Giulia, Asl 104 - Medio Friuli, non costituiti in giudizio;
Segreteria Generale T.A.R. in Trieste, p.zza Unita' D'Italia 7;
Comune di Premariacco, rappresentato e difeso dall'avv. Stefano Placidi, con domicilio eletto presso
per l'annullamento
previa sospensione dell'efficacia,
del decreto dd. 14.10.2009, del verbale della Conferenza dei Servizi dd. 17.9.2009; della successiva rettifica per errore materiale di detto verbale dd. 17.9.2009 e della nota n. 31950; della nota prot. 6336/2009 e della nota dd. 26.6.2009 del Comune di Premariacco; del verbale della conferenza dei servizi dd. 10.6.2009; delle note della Regione dd. 6.7.2009 e dd. 21.7.2009; della delibera della giunta comunale di Premariacco n. 92/2009; del piano di caratterizzazione proposto dalla Società INECO.
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di Regione Friuli-Venezia Giulia;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Premariacco;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 26 maggio 2010 il dott. Oria Settesoldi e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:
FATTO e DIRITTO
La ricorrente PREFIR srl è la attuale proprietaria dell’area su cui insistono le discariche Cecutti, ASPICA e PREFIR in località Firmano.
Nel corso del 2002 l’ARPA del FVG, Dipartimento provinciale di Udine, con nota prot. 10630/02 dd. 19.12.2002, aveva comunicato – ai sensi dell’art. 8 dell’allora vigente D.M. 471/1999 – la rilevata esistenza di una situazione di alterazione delle acque di falda presso il pozzo 7, situato nell’ambito della discarica PREFIR, in Comune di Premariacco, affermando che, nonostante i vari provvedimenti intrapresi, non era stato possibile determinare l’origine di tali alterazioni, attesa la coesistenza nell’area, a breve distanza, di più discariche nella titolarità di soggetti diversi.
Il Comune di Premariacco ha ottenuto un contributo regionale di euro 1.136.205,18 affinché, in applicazione dell’art. 250 del D. Lgs. 152/2006 - secondo cui, qualora non siano individuati i soggetti responsabili dell’inquinamento e non provvedano né il proprietario del sito né altri soggetti interessati, le procedure e gli interventi di bonifica devono essere realizzati dal Comune territorialmente competente – il Comune effettui le operazioni di bonifica delle aree inquinate, conformemente a quanto stabilito dall’art. 4 della L.R. 22/2007, quale “soggetto attuatore dell’intervento”.
Il Comune, non disponendo all’interno della struttura comunale di idonee figure professionali e degli strumenti necessari alla redazione del piano di caratterizzazione del sito inquinato, ha provveduto ad affidare ad una ditta esterna – la INECO s.r.l. – l’incarico per la redazione di tale primo atto propedeutico alla successiva bonifica del sito, come previsto dal D. Lgs. 152/2006.
La ditta incaricata ha provveduto a presentare il piano di caratterizzazione del sito inquinato ex-PREFIR presso Firmano, oggi occupato parzialmente dalla discarica gestita dalla società PREFIR, con i relativi elaborati, in data 13 maggio 2009 ed il Comune di Premariacco ha preso atto del piano di caratterizzazione del sito inquinato con deliberazione della Giunta Comunale di Premariacco n. 92 dd. 18.5.2009, stabilendo di inviarlo alle autorità competenti per l’approvazione.
Tale deliberazione è stata assunta all’esito di un’attività istruttoria che, in applicazione dell’art. 242, comma 12 del D. Lgs. 152/2006 – secondo cui “le indagini ed attività istruttorie sono svolte dalla provincia, che si avvale della competenza tecnica dell'Agenzia regionale per la protezione dell'ambiente e si coordina con le altre amministrazioni” - ha visto coinvolta anche la Provincia di Udine e l’ARPA, e che ha, nuovamente, sancito l’impossibilità di “individuare esattamente il punto di sversamento e dunque il responsabile dell’inquinamento” (nota dell’ARPA prot. 5090/2008 dd. 3.6.2008, assunta a seguito di esplicita domanda da parte della Provincia di Udine con nota prot. 45142/2008 dd. 15.4.2008).
In data 18 maggio 2009, il piano è stato trasmesso alla Regione per la convocazione della conferenza di servizi ex art. 242, comma 13 del D. Lgs. 152/2006,.
In data 10 giugno 2009 la Conferenza di Servizi, ha richiesto alcune integrazioni al piano di caratterizzazione, alle quali il Comune ha provveduto in data 26 giugno 2009.
In data 6 luglio 2009 il Servizio disciplina gestione rifiuti della Regione ha comunicato alla PREFIR – in qualità di proprietaria di aree coinvolte da operazioni previste dal piano - l’avvio del procedimento di approvazione del piano di caratterizzazione, al fine di consentirne il coinvolgimento.
Sotto questo profilo, in considerazione della complessità dell’argomento e su richiesta della PREFIR, la Conferenza di Servizi, originariamente convocata per il 23 luglio 2009, è stata posticipata al 2.9.2009, proprio al fine di consentire al privato di godere di un congruo termine per presentare memorie e documenti, con espresso avviso della possibilità di intervenire alla conferenza stessa al fine di esporre anche in tale sede le eventuali osservazioni.
La società PREFIR ha presentato una propria nota di osservazioni, redatta dall’incaricato studio legale, in data 14 settembre 2009, con la quale ha confermato la sua opposizione al procedimento già manifestata nella nota del 17 luglio 2009 affermando, in particolare, che:
- era “mancata la partecipazione della società fin dall’inizio del procedimento”
- “la società è proprietaria dell’area ma non è stato accertato che sia responsabile dell’inquinamento”;
- “le somme stanziate sono insufficienti per la bonifica dell’area e le soluzioni proposte non risolutive, con rischio di creare danni alla discarica PREFIR”, senza ottenere informazioni utili sull’inquinamento;
- “la società ritiene”, a seguito di alcuni incontri con le amministrazioni coinvolte e della presentazione di una proposta di fattibilità per una possibile sistemazione e bonifica dell’area, “di aver manifestato l’intenzione di intervenire nell’area di proprietà per la risoluzione dl problema”;
- “la società si dichiara disponibile a risolvere il problema con un progetto che preveda un bilancio economico in pareggio, facendo sottostare la gestione finale dell’area alle garanzie finanziarie trentennali oggi previste dalla normativa sulle discariche”.
La Conferenza di Servizi, nella riunione poi tenutasi in data 17 settembre 2009, ha approvato il piano di caratterizzazione, prevedendo una rimodulazione del cronoprogramma delle attività.
Riguardo alle osservazioni presentate dalla PREFIR, che ha partecipato alla Conferenza, ribadendole anche in tale sede, la Conferenza ha evidenziato che:
- “la partecipazione al procedimento è stata comunque garantita ed essa ha avuto l’opportunità di presentare memorie ed esprimere il proprio parere …
- il primo superamento delle concentrazioni limite ammissibili rilevato (al tempo date dal D.M. 471/1999) risalga al 2002 e da tale data la società non abbia mai manifestato formalmente alla Regione né alla Provincia di Udine l’intenzione di attivarsi per la bonifica del sito, in qualità di proprietario”;
- in riferimento alla manifestata intenzione di presentare un proprio progetto con la realizzazione di una contenuta attività di discarica per garantire l’acquisizione delle garanzie trentennali di controllo e manutenzione, “il piano provinciale di gestione dei rifiuti della Provincia di Udine impone anche nell’area di proprietà PREFIR s.r.l. un vincolo escludente la localizzazione di nuovi impianti ai sensi dell’art. 16 del piano regionale di gestione dei rifiuti (approvato con D.P.Reg. n. 44/Pres. dd. 19.2.2001)”, per cui la proposta della Prefir “risulti di fatto irrealizzabile nei termini ipotizzati dalla stessa”, fermo restando che viene sottolineato come : “agli atti della Direzione non risulta mai pervenuto alcun documento rapportabile ad un piano di caratterizzazione di cui alla parte IV del d.lgs. 152/2006 presentato dalla PREFIR medesima”.
In data 7 ottobre 2009, infine, il Direttore del Servizio disciplina gestione rifiuti, visto il parere conclusivo espresso dalla Conferenza dei Servizi, ha adottato il decreto n. 1924/UD/BSI/133, oggetto principale del presente ricorso.
Con note rispettivamente del 29 ottobre 2009 prot. 31950 e 14 dicembre 2009, il Servizio disciplina gestione rifiuti ha provveduto a due rettifiche del verbale della Conferenza.
In particolare, recependo una richiesta di correzione fatta dalla società in data 15 novembre, con la nota del 14 dicembre 2009 il Direttore del Servizio ha precisato anche che l’Amministrazione regionale, in quanto titolare del procedimento di bonifica, ha ampiamente consentito ai rappresentanti della PREFIR di esprimere compiutamente la loro posizione, prima di essere congedati dalla Conferenza per il prosieguo dei lavori; un tanto proprio nel rispetto dei principi della partecipazione degli interessati al procedimento, e nell’ottemperanza del dovere per la Pubblica Amministrazione di assumere ogni informazione rilevante.
Il ricorso deduce i seguenti motivi:
1) Perplessità – Illogicità manifesta – Violazione dell’articolo 97 della Costituzione – Eccesso e sviamento di potere per carenza di motivazione, istruttoria, travisamento dei fatti, difetto di presupposti, violazione del principio comunitario dell’applicazione delle migliori tecnologie a costi sopportabili – Incongruità, illogicità. Irrazionalità, contraddittorietà manifesta. Anche con precedenti provvedimenti –
Violazione e falsa applicazione dell’art. 244 e dell’art. 250 D.Lgs. 152/2006 e degli artt. 5-8 del D.M. 471/1999 – Mancanza di indagini volte ad individuare l’effettivo responsabile dell’inquinamento, così come previsto dall’art. 244 comma 2 del D. Lgs. 152/06 – Carenza di istruttoria
Violazione del contraddittorio – Violazione del principio del giusto procedimento – Travisamento dei fatti – Tardività
Violazione della sentenza n. 701/07 TAR Friuli Venezia Giulia
Violazione degli artt. 239 e segg. del decreto legislativo n. 152/2006. Violazione del giusto procedimento. Eccesso di potere per travisamento dei fatti, difetto dei presupposti, inesistente istruttoria e inesistente motivazione
2. Violazione e falsa applicazione dell’art. 14 e dell’art. 14 ter, nonché degli artt. 7, 8, 10 bis, 14 e segg. della legge 241/1990. Violazione del principio del contraddittorio e della trasparenza del procedimento amministrativo
Si sono costituiti in giudizio la Regione Friuli Venezia-Giula e il Comune di Premariacco controdeducendo per il rigetto del ricorso.
Il ricorso è infondato.
Con la prima censura la ricorrente sostiene, sostanzialmente, che il Decreto impugnato sarebbe lesivo dei propri legittimi interessi in quanto il piano di caratterizzazione approvato dalla Regione:
1. sarebbe privo di riscontri precisi e con un cronoprogramma eccessivamente vago e, per di più, suscettibile di aggravare la situazione di inquinamento andando ad intervenire su una situazione già compromessa da vari illeciti smaltimenti di rifiuti avvenuti in epoche passate, col rischio di amplificare lo stato di inquinamento della falda;
2. il piano redatto dalla ditta INECO per il Comune trascurerebbe di considerare che l’inquinamento della falda proverrebbe, in realtà, dall’area un tempo adibita a discarica e gestita dalla ASPICA, e sarebbe per ciò del tutto contraddittorio rispetto ai rilievi dell’ARPA svolti nel corso dell’anno 2002, della Provincia di Udine e della stessa ordinanza n. 32/04 del Comune di Premariacco; inoltre l’estensione del piano di bonifica anche alla zona su cui insiste la discarica Prefir, che pure risulta realizzata ed impermeabilizzata a regola d’arte, esporrebbe la ricorrente al rischio di vedersi espropriata l’area in virtù della trascrizione d’ufficio dell’onere reale ex art. 253 d.lgs 152/06;
3. esso sarebbe in contraddizione con le sentenze n. 601/2005 e n. 701/2007 del TAR FVG, che subordinavano l’adozione di provvedimenti comunali alla previa identificazione delle responsabilità nell’inquinamento.
Osserva in primis il Collegio che la circostanza – innegabile ed innegabilmente incresciosa – che la pubblica amministrazione non sia ancora riuscita a determinare l’effettiva responsabilità dell’inquinamento non può valere ad impedire e rendere illegittima l’adozione delle misure necessarie per procedere alla decontaminazione del sito, impregiudicata la questione relativa al definitivo accollo delle relative spese. Tra l’altro non va sottaciuto che, come esattamente puntualizzato nella difesa del Comune, tra gli obiettivi del piano di caratterizzazione vi è anche l’accurata definizione della situazione di inquinamento, da cui si potrà anche trarre dati che consentano di determinarne le cause precise e quindi anche di individuare il soggetto al quale va addossata la relativa responsabilità. Si deve infatti ricordare che ancora nel 2008 ARPA ( v. nota prot. 5090/2008) giustificava l’impossibilità di individuare il responsabile dell’inquinamento con la riscontrata impossibilità di individuare esattamente il punto di sversamento.
Ne consegue anche che, fermo restando che qualsiasi valutazione in ordine alla idoneità del piano di caratterizzazione approvato e del suo crono programma impinge nel merito di valutazioni tecnico-discrezionali rimesse ai competenti organi tecnici dell’amministrazione e sottratte al sindacato giurisdizionale di legittimità se non per macroscopica irragionevolezza, si deve anche osservare che sia il cronoprogramma che le operazioni programmate appaiono rispondere alla necessità di ulteriori indagini sulla falda con realizzazione di piezometri e monitoraggio delle acque sotterranee, evidenziata da ARPA in seno alla conferenza di servizi del 17.9.2009, prima di procedere all’escavazione. Questo esclude ogni apparente illogicità e/o contraddittorietà ed esaurisce il limite del controllo giurisdizionale esperibile.
Anche l’inclusione dell’area dove è attualmente ubicata la discarica Prefir risponde alla particolarità di una situazione in cui la maggior fonte di inquinamento è stata riscontrata proprio in corrispondenza del punto in cui era collocato il pozzo di asportazione del percolato ASPICA, che era inclinato di 45^ gradi su un lato sul quale è poi stata addossata la discarica PREFIR, il che rende evidentemente impossibile escludere dallo scavo l’area di tale discarica.
E’ poi evidente che, rilevata una situazione di inquinamento storico, come previsto dall’art. 242 c.1. del d.lgs 152/2006, devono necessariamente essere effettuati gli adempimenti che la stessa norma elenca per porre rimedio alla rilevata contaminazione del sito; pertanto, in caso in cui i responsabili della situazione di inquinamento non siano individuabili e non provvedano né il proprietario del sito né altri soggetti interessati, le procedure e gli interventi di cui all'articolo 242 devono essere realizzati d'ufficio dal comune territorialmente competente, come previsto dall’art. 250 dello stesso d.lgs.
Nel caso di specie si parla di una situazione di contaminazione storica emersa ancora nel 2001, sicchè è evidente che la proprietaria dell’area ha avuto tutto il tempo per decidere di avvalersi della facoltà di promuovere direttamente l’effettuazione degli interventi dettagliatamente descritti dall’art. 242 cit. e, non avendolo fatto, non può pretendere di bloccare la predisposizione d’ufficio da parte del Comune del piano di caratterizzazione. Va rimarcato, tra l’altro, che la ribadita disponibilità della ricorrente “da molti anni”, a cui si accenna anche nella nota 14.9.2009, a mettere in sicurezza l’area, non risponde, neanche come sequenza procedimentale, agli adempimenti richiesti dall’art. 242 cit. (che prevedono, nell’ordine: caratterizzazione del sito, analisi di rischio e infine la definizione definitiva del progetto operativo di intervento, salva, la necessità di adottare misure di messa in sicurezza del sito inquinato) e non poteva pertanto bastare ad evitare la necessità di un’attivazione d’ufficio del Comune.
E’ tra l’altro evidente come il decreto in questa sede impugnato non si ponga in contraddizione alcuna con le citate precedenti decisioni di questo TAR, posto che proprio l’acclarata illegittimità di ordinare alla PREFIR adempimenti che non tenevano conto della mancata prova della sua responsabilità dell’inquinamento ha reso necessaria la predisposizione del piano di caratterizzazione ad opera del Comune.
Con il secondo motivo di ricorso la ricorrente afferma che il piano di caratterizzazione sarebbe stato approvato dalla Regione in esito a un procedimento concluso senza il doveroso contraddittorio con la società, specialmente in sede di Conferenza dei Servizi del 10 giugno 2009 e del 17 settembre 2009.
In sostanza, il provvedimento impugnato sarebbe stato adottato in violazione dei principi del giusto procedimento, perché sarebbe stato illegittimamente compresso il contraddittorio con la società interessata che, unitamente alle altre società proprietarie delle aree e titolari delle autorizzazioni relative alle discariche di cui trattasi, non sarebbe stata coinvolta nella prima convocazione della conferenza dei servizi.
Risulta peraltro che la ricorrente – che è legittimata a dedurre unicamente doglianze relative all’omissione del contraddittorio nei propri confronti e non nei confronti di altri soggetti – abbia comunque ricevuto la comunicazione di avvio del procedimento dd 6.7.2009 ed abbia potuto partecipare ai lavori della conferenza dei Servizi con l’unica eccezione della riunione del 10.6.2009, che peraltro ha avuto unicamente un contenuto interlocutorio, essendosi risolta nella richiesta di predisposizione di integrazioni al progetto di piano di caratterizzazione.
Pertanto, considerato che la ricorrente non aveva titolo di partecipare al procedimento avviato dal Comune per la stesura del progetto di piano di caratterizzazione – che inoltre, nell’inerzia della proprietà, si rivelava atto dovuto - ma unicamente a quello avviato dalla Regione per la sua approvazione, è evidente che a questo ha potuto regolarmente partecipare.
A seguito dell’invio di avviso di avvio di procedimento la ricorrente ha infatti potuto regolarmente presentare le proprie osservazioni (dd. 17.7.2009) ed ha potuto esporre le proprie argomentazioni nell’ambito della conferenza dei Servizi del 17.9. 2009. Il fatto che i rappresentanti della società siano poi stati congedati dalla conferenza dopo l’avvenuta presentazione delle loro osservazioni non inficia la regolarità della procedura, posto che anche il comma 2 bis dell’art. 14 ter della l. 241/90, aggiunto dall’art. 9 comma 2 della l. 69/2009, sancisce il diritto dei soggetti proponenti il progetto dedotto in conferenza a parteciparvi senza diritto di voto, ipotesi che si sarebbe quindi realizzata solo se la ricorrente avesse approfittato della facoltà a lei concessa dalla legge di proporre direttamente il progetto di piano di caratterizzazione. Nessun dubbio sussiste pertanto riguardo al fatto che la Prefir abbia avuto modo di precisare la propria posizione davanti alle Amministrazioni decidenti, esponendo tutto ciò che riteneva opportuno manifestare in seno alla conferenza, nel corso di un dialogo con l’amministrazione regionale; la sua partecipazione appare pertanto pienamente rispettosa della garanzia del giusto procedimento, che impone alle Amministrazioni di acquisire e valutare il punto di vista del privato interessato.
Il Collegio rileva che le obiezioni formulate dalla società nella propria nota del 17 luglio 2009 e nel corso della Conferenza di servizi del 17 settembre 2009, che sono alla base anche dell’attuale ricorso, sono state ritenute superate dalle Amministrazioni partecipanti per le ragioni tecniche e giuridiche esposte ( come da verbale della Conferenza del 17 settembre 2009 e nota del Servizio disciplina gestione rifiuti del 14 dicembre 2009).
Non può dirsi, pertanto, violato alcun diritto di partecipazione e, di conseguenza, nemmeno il principio del giusto procedimento che non esclude la facoltà dell’amministrazione di limitare l’apporto collaborativo del privato ad un confronto sul piano tecnico nel momento in cui deve avvenire l’acquisizione di tutti gli elementi, riservandosi, invece, il momento valutativo ai fini della decisione.
Quello che appare da tutta la vicenda descritta è che PREFIR abbia fin dall’inizio ed in più occasioni rappresentato il proprio punto di vista, ma che tale punto di vista non sempre abbia trovato completo accoglimento da parte dell’amministrazione procedente, evenienza che consegue dell’esercizio del potere discrezionale attribuito dal legislatore alla Regione, cui spetta, in ultima analisi, sulla base delle valutazioni tecnico-scientifiche acquisite, ed anche, in particolare, della valutazione tecnica concernente l’efficacia delle previsioni progettuali prospettate dal proponente, attraverso i pareri resi al riguardo dall’A.R.P.A., la determinazione finale.
La fase interna rappresentata dalla redazione del progetto di piano di caratterizzazione da parte del Comune tramite l’affidamento alla ditta INECO non poteva richiedere anche il coinvolgimento della ricorrente, trattandosi di una fase di progettazione tecnica relativa ad un adempimento che si rivelava comunque, come già accennato, atto dovuto da parte del Comune. In ogni caso, infatti, la proposta di piano era solo la fase iniziale dell’elaborazione dello stesso ed è stata seguita dalla fase di valutazione da parte della conferenza dei servizi che ha sicuramente coinvolto anche la ricorrente.
Merita precisare anche che la lamentata impossibilità per PREFIR di partecipare alle fasi che hanno “fatto emergere l’esistenza di una contaminazione del terreno e della falda acquifera nell’area di cui trattasi” (pag. 28 del ricorso) risulta sicuramente smentita nei fatti dalla stessa ricorrente, la quale, nel riportare interi passaggi del precedente ricorso n. 554/04, dà conto, diffusamente, della sua partecipazione all’attività di indagine iniziata da ARPA sin dal 2001/2002, testimoniata, tra l’altro, dalla presentazione di “una relazione conoscitiva della situazione di fatto ed un piano di intervento per l’integrazione della rete di monitoraggio della falda” (pag. 10 del ricorso), nonché da uno “scambio di corrispondenza tra società e ARPA che permetteva di definire al dettaglio tutte le operazioni in relazione alle quali la PREFIR s.r.l. si rimetteva completamente alle determinazioni dell’Agenzia …. “ ( pag. 11 del ricorso).
Per tutte le considerazioni che precedono il ricorso è in ogni caso infondato e deve essere respinto.
Le spese vanno comunque compensate tra le parti per giusti motivi.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale del Friuli Venezia Giulia, definitivamente pronunciando sul ricorso in premessa, respinta ogni contraria istanza ed eccezione, lo rigetta.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Trieste nella camera di consiglio del giorno 26 maggio 2010 con l'intervento dei Signori:
Oria Settesoldi, Presidente FF, Estensore
Vincenzo Farina, Consigliere
Rita De Piero, Consigliere
IL PRESIDENTE, ESTENSORE
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 10/06/2010
