Le determinazioni della Conferenza Stato-Regioni nella gerarchia delle fonti in materia di rifiuti Pubblicato su Rifiuti, Bollettino di informazione normativa n. 6/1999

 

1. Premessa

Nel luglio del 1998 la Conferenza dei Presidenti delle Regioni e delle Province autonome adottava due determinazioni aventi ad oggetto “Recupero degli scarti di lavorazione che hanno fin dall’origine le caratteristiche delle materie prime“.

Con tali determinazioni si affermava che “ leggendo in maniera non restrittiva il D.M. 5 febbraio 1998 e, per analogia con quanto previsto dal D.M. stesso, sia possibile sottrarre alla normativa dei rifiuti quegli scarti di lavorazione che, fin dal momento in cui sono stati prodotti, senza aver subito alcun trattamento, abbiano le stesse caratteristiche delle materie prime indicate nell’Allegato I del più volte citato D.M. 5 febbraio 1998[1]”.

Alcune Regioni ( Veneto, Lombardia) hanno recepito e fatto proprie le determinazioni in questione.

Considerato che la soluzione proposta, lungi dall’essere una mera interpretazione della normativa vigente, di fatto supera la nozione normativa di rifiuto (poiché, comunque, esclude dall’applicazione della relativa disciplina sostanze di cui il detentore si disfi o abbia deciso o abbia l'obbligo di disfarsi, secondo la definizione dell’art. 6 lett. a) del Decreto Ronchi), occorre precisare la valenza giuridica delle determinazioni adottate dalla Conferenza dei Presidenti delle Regioni e delle Province autonome e, di conseguenza, delle delibere regionali che le recepiscono.

E’ necessario, in altri termini, non limitarsi al contenuto di tali deliberati (in linea teorica condivisibili come auspicio per una revisione normativa dei concetti di rifiuto e recupero) ma esaminarne l’efficacia nell’ambito delle fonti normative in materia di rifiuti.

 

2.  La Conferenza dei Presidenti delle Regioni e delle Province autonome

Tale organismo fu creato dalla legge 23 agosto 1988, n. 400, recante “ Disciplina dell'attività di Governo e ordinamento della Presidenza del Consiglio dei Ministri” .

I compiti che l’art. 12 assegnava alla Conferenza erano di informazione, consultazione e raccordo con l’azione del Governo (la Conferenza veniva infatti istituita, presso la Presidenza del Consiglio dei ministri), in relazione agli indirizzi di politica generale suscettibili di incidere nelle materie di competenza regionale, esclusi gli indirizzi generali relativi alla politica estera, alla difesa e alla sicurezza nazionale, alla giustizia.

Il comma 5 indica i casi in cui la Conferenza dovesse essere consultata:

a) linee generali dell'attività normativa che interessa direttamente le regioni e sulla determinazione degli obiettivi di programmazione economica nazionale e della politica finanziaria e di bilancio, salve le ulteriori attribuzioni previste in base al comma 7 del presente articolo;

b) criteri generali relativi all'esercizio delle funzioni statali di indirizzo e di coordinamento inerenti ai rapporti tra lo Stato, le regioni, le province autonome e gli enti infraregionali, nonché sugli indirizzi generali relativi alla elaborazione ed attuazione degli atti comunitari che riguardano le competenze regionali;

c) altri argomenti per i quali il Presidente del Consiglio dei ministri ritenga opportuno acquisire il parere della Conferenza.

In sostanza fin dalla nascita dell’organismo doveva distinguersi tra le ipotesi di consultazione obbligatoria e quelle in cui era mera facoltà del Governo avvalersi del suo apporto [2]. In entrambi i casi la funzione della Conferenza era ed è di mero supporto per il Governo, senza toccarne le prerogative e le sue determinazioni non assumono carattere vincolante[3]; come affermato dalla Corte costituzionale [4] “ l'attribuzione  alla  stessa del compito di dare pareri sui criteri generali  relativi all'esercizio della funzione statale di indirizzo e di coordinamento  non  incide sul fondamento costituzionale della funzione stessa”.  

Il D.Lgs. 28 agosto 1997, n. 281 [5] ha rivisitato l’istituto [6], specificando le competenze della Conferenza Stato-regioni, e la sua unificazione, per le materie ed i compiti di interesse comune, con la Conferenza Stato-città ed autonomie locali.

Dalla lettura dell’art. 2 si comprende come i compiti dell’organismo, sia pure ampliati e meglio specificati, siano rimasti fondamentalmente quelli di informazione, consultazione e raccordo con l’azione del Governo[7].

Trova, infine conferma la duplice natura, obbligatoria e facoltativa, della consultazione della Conferenza[8].

Investita della legittimità degli   artt. 2,  commi  5  e  6,  e  3  del  d.lgs.  28  agosto  1997,  n. 281,   nelle  parti  in  cui,  disciplinando  i  procedimenti  per  cui  sono obbligatoriamente  previste  la  consultazione  e, rispettivamente, l'intesa, con  la  conferenza Stato-Regioni, si consente al Governo, per ragioni di urgenza,  discrezionalmente  valutate,  di provvedere anche senza di esse, sottoponendo  l'atto  alla conferenza in  via successiva, la Corte costituzionale [9] , nel respingere la questione, ha ribadito il principio, estremamente importante in questa sede, per il quale non esiste un obbligo, di carattere generale, di sentire la Conferenza, ma che questo sussiste nelle sole ipotesi in cui il parere, o l’intesa, siano previste da una legge ordinaria.                       

Per comprendere lo spazio di operatività della Conferenza Stato-Regioni in materia di rifiuti è quindi necessario richiamare le disposizioni del decreto Ronchi che disegnano le competenze statali e regionali in materia.

 

 

3. Le funzioni statali e regionali in materia di rifiuti

Secondo i primi due commi dell’art. 18 del D.lgs 22/1997 (nel testo risultante dalle modifiche succedutesi nel tempo):

“ 1. Spettano allo Stato:

a) le funzioni di indirizzo e coordinamento necessarie all'attuazione del presente decreto da adottare ai sensi dell'articolo 8 della legge 15 marzo 1997, n. 59;

b) la definizione dei criteri generali e delle metodologie per la gestione integrata dei rifiuti, nonché l'individuazione dei fabbisogni per lo smaltimento dei rifiuti sanitari, anche al fine di ridurne la movimentazione;

c) l'individuazione delle iniziative e delle misure per prevenire e limitare, anche mediante il ricorso a forme di deposito cauzionale sui beni immessi al consumo, la produzione dei rifiuti, nonché per ridurre la pericolosità degli stessi;

d) l'individuazione dei flussi omogenei di produzione dei rifiuti con più elevato impatto ambientale, che presentano le maggiori difficoltà di smaltimento o particolari possibilità di recupero sia per le sostanze impiegate nei prodotti base sia per la quantità complessiva dei rifiuti medesimi;

e) la definizione dei piani di settore per la riduzione, il riciclaggio, il recupero e l'ottimizzazione dei flussi di rifiuti;

f) l'indicazione delle misure atte ad incoraggiare la razionalizzazione della raccolta, della cernita e del riciclaggio dei rifiuti;

g) l'individuazione delle iniziative e delle azioni, anche economiche, per favorire il riciclaggio ed il recupero di materia prima dai rifiuti, nonché per promuovere il mercato dei materiali recuperati dai rifiuti ed il loro impiego da parte della Pubblica Amministrazione e dei soggetti economici;

h) l'individuazione degli obiettivi di qualità dei servizi di gestione dei rifiuti;

i) la determinazione dei criteri generali per la elaborazione dei piani regionali di cui all'articolo 22, ed il coordinamento dei piani stessi;

l) l'indicazione dei criteri generali relativi alle caratteristiche delle aree non idonee alla localizzazione degli impianti di smaltimento dei rifiuti;

m) l'indicazione dei criteri generali per l'organizzazione e l'attuazione della raccolta differenziata dei rifiuti urbani;

n) la determinazione dei criteri generali e degli standard di bonifica dei siti inquinati, nonché la determinazione, d'intesa con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano, dei criteri per individuare gli interventi di bonifica che, in relazione al rilievo dell'impatto sull'ambiente connesso all'estensione dell'area interessata, alla quantità e pericolosità degli inquinanti presenti, rivestono interesse nazionale .

2. Sono inoltre di competenza dello Stato:

a) l'adozione delle norme tecniche per la gestione dei rifiuti, dei rifiuti pericolosi e di specifiche tipologie di rifiuti, nonché delle norme e delle condizioni per l'applicazione delle procedure semplificate di cui agli articoli 31, 32 e 33;

b) la determinazione e la disciplina delle attività di recupero dei prodotti di amianto e dei beni e dei prodotti contenenti amianto;

c) la determinazione dei limiti di accettabilità e delle caratteristiche chimiche, fisiche e biologiche di talune sostanze contenute nei rifiuti in relazione a specifiche utilizzazioni degli stessi;

d) la determinazione dei criteri qualitativi e qualiquantitativi per l'assimilazione, ai fini della raccolta e dello smaltimento, dei rifiuti speciali ai rifiuti urbani;

e) la definizione del modello e dei contenuti del formulario di identificazione di cui all'articolo 15, commi 1 e 5;

f) la definizione dei metodi, delle procedure e degli standard per il campionamento e l'analisi dei rifiuti;

g) la determinazione dei requisiti soggettivi e delle capacità tecniche e finanziarie per l'esercizio delle attività di gestione dei rifiuti;

h) la riorganizzazione e la tenuta del Catasto Nazionale dei rifiuti;

i) la regolamentazione del trasporto dei rifiuti e la definizione del formulario di cui all'articolo 15;

l) l'individuazione delle tipologie di rifiuti che per comprovate ragioni tecniche, ambientali ed economiche possono essere smaltiti direttamente in discarica;

m) l'adozione di un modello uniforme del registro di cui all'articolo 12 e la definizione delle modalità di tenuta dello stesso, nonché l'individuazione degli eventuali documenti sostitutivi del registro stesso ;

n) l'individuazione dei beni durevoli di cui all'articolo 44;

o) l'aggiornamento degli allegati al presente decreto;

p) l'adozione delle norme tecniche, delle modalità e delle condizioni di utilizzo del prodotto ottenuto mediante compostaggio, con particolare riferimento all'utilizzo agronomico come fertilizzante, ai sensi della legge del 19 ottobre 1984, n. 748, e successive modifiche e integrazione, del prodotto di qualità ottenuto mediante compostaggio da rifiuti organici selezionati alla fonte con raccolta differenziata;

p-bis) l'autorizzazione allo smaltimento di rifiuti nelle acque marine in conformità alle disposizioni stabilite dalle norme comunitarie e dalle convenzioni internazionali vigenti in materia; tale autorizzazione è rilasciata dal Ministro dell'ambiente, sentito il Ministro delle politiche agricole, su proposta dell'autorità marittima nella cui zona di competenza si trova il porto più vicino al luogo dove deve essere effettuato lo smaltimento ovvero si trova il porto da cui parte la nave con il carico di rifiuti da smaltire”[10].

Interessanti sono i successivi commi 3 e 4 poiché individuano le modalità e le forme di esercizio delle funzioni individuate in precedenza.

Orbene mentre secondo il comma 3 “ le funzioni di cui al comma 1 sono esercitate ai sensi della legge 23 agosto 1988, n. 400, su proposta del Ministro dell'ambiente, di concerto con i Ministri dell'industria, del commercio e dell'artigianato e della sanità, sentita la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano”, per il successivo comma 4 “ le norme regolamentari e tecniche di cui al comma 2 sono adottate, ai sensi dell'articolo 17, comma 3, della legge 23 agosto 1988, n. 400, con decreti del Ministro dell'ambiente, di concerto con i Ministri dell'industria del commercio e dell'artigianato e della sanità, nonché, quando le predette norme riguardano i rifiuti agricoli ed il trasporto dei rifiuti, di concerto, rispettivamente, con i Ministri delle risorse agricole, alimentari e forestali e dei trasporti e della navigazione”.

In sostanza, soltanto per l’esercizio delle funzioni indicate dal comma 1 è prevista la consultazione della Conferenza; al contrario nulla viene detto per quelle elencate nel comma 2 che seguono una procedura del tutto diversa. L’art. 17, comma 3, della legge 23 agosto 1988, n. 400, prevede infatti che “ Con decreto ministeriale possono essere adottati regolamenti nelle materie di competenza del ministro o di autorità sottordinate al ministro, quando la legge espressamente conferisca tale potere. Tali regolamenti, per materie di competenza di più ministri, possono essere adottati con decreti interministeriali, ferma restando la necessità di apposita autorizzazione da parte della legge. I regolamenti ministeriali ed interministeriali non possono dettare norme contrarie a quelle dei regolamenti emanati dal Governo. Essi debbono essere comunicati al Presidente del Consiglio dei ministri prima della loro emanazione.“.

La differenza si spiega con il fatto che le funzioni previste dai due commi hanno ambito e portata del tutto diverse: le prime ( comma 1) riguardano l’esercizio dei poteri di indirizzo e coordinamento della “ politica di gestione dei rifiuti”; a tale aspetto le Regioni non sono estraneee, in quanto incombe su di esse la responsabilità della pianificazione della gestione dei rifiuti nei rispettivi ambiti di competenza; le Regioni, in altri termini, concorrono ad attuare, in ambito locale, la politica ambientale secondo le linee guida delineatesi a livello nazionale. Logico, quindi, è il loro coinvolgimento nelle scelte che  tali linee devono tracciare.

Le funzioni previste dal comma 2 dell’art. 18, riguardano, invece, la fissazione di norme tecniche che devono necessaria necessariamente uniformi per tutto il territorio nazionale [11]. L’esigenza di coinvolgere le Regioni in tale tipo di decisione, non si avverte, in quanto, sul punto, le stesse hanno non hanno alcun potere, neppure parallelo e limitato all’ambito regionale.

Conferma tale osservazione il fatto che nelle ipotesi in cui si intende coinvolgere la Conferenza in decisioni che riguardano profili tecnici, il Decreto Ronchi lo prevede espressamente ( all’art. 11, in tema di catasto dei rifiuti; all’art. 17 riguardo alla bonifica e ripristino ambientale dei siti inquinati; all’art. 45, comma 4, in materia di rifiuti sanitari).

 

 

4. La valenza giuridica delle determinazioni adottate dalla Conferenza

Volendo ora tirare le conclusioni, va affermato che le determinazioni del 9 e 30 luglio 1998 non hanno forza di legge e non consentono in alcun modo una disapplicazione, sia pure parziale, del Decreto Ronchi e delle norme emanate in sua applicazione.

La funzione meramente consultiva, priva di forza di legge, dei deliberati della Conferenza, non può infatti incidere sui concetti fondamentali di rifiuto, né eludere la disciplina amministrativa prevista per le varie fasi di gestione.

Altrettanto dicasi per le delibere regionali che fanno proprie le determinazioni della Conferenza.

Né il problema affrontato dalle determinazioni in oggetto potrà essere risolto soltanto con l’emanazione di un atto di indirizzo e coordinamento, come da alcuni suggerito[12].

L’art. 18, lett. a) del Decreto 22/1997, richiama infatti l'articolo 8 della legge 15 marzo 1997, n. 59, il quale limita l’esercizio della funzione di indirizzo e coordinamento alle  funzioni amministrative regionali al coordinamento tecnico, nonché alle direttive relative all'esercizio delle funzioni delegate. Non è prevista ( né potrebbe essere altrimenti), la possibilità di derogare in alcun modo all’impianto del Decreto Ronchi ed ai concetti  fondamentali della gestione dei rifiuti. Si dovrà invece procedere, per risolvere il problema, a chiarire la nozione di rifiuto e procedere alla riformulazione del D.M.  5 febbraio 1998.

Resta da mettersi nei panni dell’operatore che, basandosi sulle determinazioni della Conferenza ( o di quelle regionali che le hanno recepite) abbia posto in essere una condotta illecita ( ad esempio trattando una mps come prodotto e quindi omettendo di seguire qualsiasi procedimento amministrativo che rendesse lecita e conforme a legge la gestione).

La questione non è di facile soluzione in quanto se è vero che, secondo l’art. 5 del codice penale, “Nessuno può invocare a propria scusa l'ignoranza della legge penale” , per cui, ragionando in modo rigoroso si dovrebbero comunque applicare le sanzioni ( penali e amministrative [13]), va tenuto presente che la Corte costituzionale, con sentenza 23-24 marzo 1988, n. 364, ha dichiarato la illegittimità dell'art. 5 c.p., nella parte in cui non esclude dall'inescusabilità dell'ignoranza della legge penale l'ignoranza inevitabile[14].

Orbene, tra le ipotesi di scusabilità dell’errore, viene individuato il caso in cui la P.A. adotti comportamenti tali da determinare l'erroneo convincimento della regolarità e liceità della condotta; l’affermazione, pur se corretta dalla precisazione che la scriminante della buona fede può trovare applicazione solo nell'ipotesi in cui l'agente abbia fatto tutto il possibile per adeguarsi al dettato della norma e questa sia stata violata per cause indipendenti dalla volontà dell'agente medesimo ( con la conseguenza che a carico di qualsiasi operatore economico sussiste sempre l’onere di una adeguata e completa informazione sull’applicazione della norma e di adottare, anche nel caso di dubbio fondato su contrasti giurisprudenziali, la soluzione più rigorosa), consente sicuramente spazi per tesi difensive fondate sul legittimo affidamento nei confronti delle determinazioni della Conferenza o, ipotesi ancor più delicata, di provvedimenti adottati dalle Regioni, cioè dagli stessi organi preposti al controllo amministrativo sulle attività di gestione dei rifiuti.

Vero è che il Giudice penale, a fronte di una attività di gestione dei rifiuti svolta in assenza di autorizzazione, recupero o iscrizione ben potrebbe comunque pervenire ( come più volte avvenuto [15]) ad una decisione di condanna, ma è innegabile che tali determinazioni della Conferenza ed i successivi provvedimenti regionali, lungi dal fornire aiuto agli operatori, introducono elementi di confusione e di ulteriore incertezza.

 

Pasquale Fimiani