Consiglio di Stato Sez. IV n. 10458 del 30 dicembre 2025
Rifiuti.Responsabilità del gestore dell'impianto e dei soggetti conferenti

Non può porsi a carico dei soggetti conferenti persino il rischio di condotte illecite poste in essere dal gestore dell’impianto in relazione al recupero del rifiuto - dagli stessi conferito - per la produzione di prodotti non compatibili, in mancanza del test di cessione, in quanto suscettibili di determinare il rilascio di sostanze inquinanti delle matrici ambientali. L’assenza di un potere di controllo sul ciclo di produzione del gestore dell’impianto relativo alla fase di recupero dei rifiuti conferiti non può essere fonte di responsabilità in caso di inquinamento ambientale per avere accettato il rischio di condotte illecite da parte del gestore che il ricorso ad un test di cessione generalizzato avrebbe impedito in radice, poiché l’inquinamento, quale evento di danno, rappresenta la conseguenza della condotta commissiva illecita del gestore e non della violazione di una generica posizione di garanzia del soggetto conferente che ha legittimamente confidato nel corretto recupero del rifiuto nel processo produttivo, conformemente al titolo autorizzatorio, per la realizzazione di “conglomerati cementizi” per i quali non era richiesto il test di cessione. Della commissione dell’illecito risponde solo il gestore dell’impianto che lo ha commesso non anche il soggetto conferente che legittimamente fa affidamento sulla correttezza professionale e sulla perizia del gestore dell’impianto, regolarmente autorizzato a ricevere una determinata tipologia di rifiuti per operazioni di recupero non richiedenti il test di cessione e che non può essere onerato di prevedere e prevenire persino condotte illecite altrui che esulano peraltro dalla propria sfera di controllo.

Pubblicato il 30/12/2025

N. 10458/2025REG.PROV.COLL.

N. 07127/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7127 del 2024, proposto dalla Regione Toscana e dalla Provincia di Arezzo, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall’avvocato Fabio Ciari, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Sergio Fienga in Roma, Piazzale delle Belle Arti 8;

contro

Consorzio Aquarno S.p.A. e Consorzio Depuratore di Santa Croce sull’Arno S.p.A., in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dagli avvocati Giovanni Calugi, Fabio Beconcini, con domicilio eletto presso lo studio del primo in Firenze, via Gino Capponi n. 26;
T.C.A. - Trattamenti Ceneri Auroargentifere S.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Francesco Fonderico, Andrea Farì, con domicilio eletto presso lo studio del secondo in Roma, via di San Sebastianello, n. 9;
Chimet S.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Roberto Alboni e Roberto Borgogno, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Arpat - Agenzia Regionale per la Protezione Ambientale della Toscana, Comune di Bucine, Azienda Sanitaria Locale Usl - Toscana Sud Est, Lerose S.r.l. in Liquidazione, Amministrazione Giudiziaria Lerose S.r.l., non costituiti in giudizio;
Agenzia nazionale per l’amministrazione dei Beni Confiscati alla Criminalità organizzata Roma, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Seconda) n. 00409/2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Consorzio Aquarno S.p.A., del Consorzio Depuratore di Santa Croce sull’Arno S.p.A., della Agenzia Nazionale per l’amministrazione dei Beni Confiscati alla Criminalità Organizzata Roma, di T.C.A. - Trattamenti Ceneri Auroargentifere S.p.A. e di Chimet S.p.a.;

Visti gli appelli incidentali proposti da T.C.A. - Trattamenti Ceneri Auroargentifere - S.p.a., da Chimet S.p.a., dal Consorzio Aquarno S.p.A. e dal Consorzio Depuratore di Santa Croce sull’Arno S.p.A.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 10 aprile 2025 il Cons. Luca Monteferrante e uditi per le parti gli avvocati presenti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Il presente giudizio ha ad oggetto il sito codice Sisbon Ar – 1261 «Impianto di stoccaggio e di trattamento rifiuti non pericolosi in Località Le Valli - Zona Cave», situato nel Comune di Bucine (AR), già gestito dalla società Lerose S.r.l. ora in amministrazione giudiziaria.

L’impianto in virtù dell’autorizzazione rilasciata dalla Provincia di Arezzo con D.D. n. 201 del 15 aprile 2013 poteva raccogliere varie tipologie di rifiuti, per un quantitativo totale di 100.000 ton/anno, poi ridotte (D.D. 45 del 18 marzo 2015) a 56.000 ed era autorizzato a svolgere operazioni di stoccaggio e di recupero di rifiuti non pericolosi, finalizzate alla relativa trasformazione in prodotti, ai sensi dell’art. 184-ter del d. lgs. 152/2006.

All’esito di indagini ambientali veniva accertato, nel suddetto sito, il superamento dei limiti di legge, nelle matrici suolo superficiale e acque sotterranee, con riferimento ad alcune sostanze.

ARPAT, in data 29 giugno 2021, nell’ambito delle attività di campionamento condotte a supporto delle indagini penali avviate, accertava in particolare il superamento:

- delle Concentrazioni Soglia di Contaminazione (CSC) per le acque sotterranee di cui alla tabella 2 Allegato 5 Titolo V Parte IV D. Lgs. 152/2006, nel pozzo interno all’impianto Lerose e in un pozzo privato posto all’esterno dell’impianto di gestione rifiuti, per i parametri Idrocarburi totali e Boro nel primo e Idrocarburi totali, Boro, Solfati e Manganese nel secondo;

- delle Concentrazioni Soglia di Contaminazione (CSC) per il suolo superficiale di cui all’allegato 5 Titolo V della parte Quarta D. Lgs 152/2006 - tab 1 colonna B (aree ad uso commerciale ed industriale) per i parametri Selenio e Zinco, oltre a superamenti dei limiti di cui alla tabella 1 colonna A (aree ad uso verde pubblico e privato e residenziale) in punti di campionamento esterni all’impianto per i parametri Idrocarburi, Berillio, Cadmio, Cobalto, Cromo, Nichel, Rame, Selenio, Zinco.

Con decreto n. 8461 del 28 aprile 2023 la Regione Toscana dava atto che la conclusione delle indagini istruttorie aveva consentito di accertare, secondo il criterio del “più probabile che non”, il nesso causale tra le sostanze per le quali era stato riscontrato il superamento delle Concentrazioni Soglia di Contaminazione (CSC) nelle matrici ambientali, e i rifiuti conferiti da alcuni operatori economici nell’impianto Lerose S.r.l. di Bucine, individuando quali soggetti responsabili della potenziale contaminazione del sito AR-1261 le società di seguito elencate:

a) Lerose S.r.l., con sede legale a Cutro (Crotone), in quanto «pur essendo consapevole in forza dell’autorizzazione rilasciata dalla Provincia di Arezzo con Deliberazione Giunta Provinciale n. 201/2013 e successiva Determinazione Dirigenziale n. 45/ EC 18/03/2015, del quantitativo massimo trattabile, pari a 200t/a, di rifiuti corrispondenti ai codici EER 060902, 100601, 100602, 100809, 100811, 101003 e delle operazioni (allegato C Parte IV D.lgs 152/06 R5 ed R13) che potevano essere svolte con dette tipologie di rifiuti, corrispondenti a quelle indicate alle lettere f) produzione di conglomerati cementizi [R5] e h) realizzazione di rilevati e sottofondi stradali (il recupero è subordinato all'esecuzione del test di cessione sul rifiuto tal quale secondo il metodo in allegato 3 al presente decreto) [R5], risulta aver accettato presso il proprio impianto notevoli quantitativi di rifiuti, codice EER 100601, che dati gli esiti del test di cessione accertati con il presente procedimento, sono risultati non idonei per essere gestiti per le operazioni di recupero indicate dall’autorizzazione rilasciata e dalla stessa ricondotte a quelle del D.M. 05/02/1998 allegato 1, punto 4.1.3 lettera h) realizzazione di rilevati e sottofondi stradali (il recupero è subordinato all'esecuzione del test di cessione sul rifiuto tal quale secondo il metodo in allegato 3 al presente decreto) [R5] e in considerazione del fatto che le operazioni di cui alla lettera f) produzione di conglomerati cementizi [R5], non potevano essere svolte presso l’impianto Lerose S.r.l. di Bucine in quanto, se pur ricomprese nel provvedimento di autorizzazione, l’impianto di recupero rifiuti non risulta aver prodotto detti conglomerati cementizi; risulta inoltre avere accettato rifiuti con caratteristiche di pericolosità e in grado di cedere sostanze nocive per l’ambiente e la salute e di avere eseguito, in assenza di autorizzazione e con materiale risultato contaminato e in grado di rilasciare sostanze inquinanti, modifiche morfologiche in una parte dell’area occupata dall’impianto che hanno portato ad un apprezzabile innalzamento delle originarie quote del sito. Gli accertamenti tecnico amministrativi condotti hanno inoltre evidenziato il sistematico trasferimento di materiali aggregati riciclati non legati, definiti 0-30 fine, contenenti KEU (rifiuto che esita dai processi di depurazione dell’impianto Consorzio Aquarno di Santa Croce sull’Arno), dall’impianto di recupero rifiuti di Pontedera a quello di Bucine, entrambi gestiti dalla società Lerose S.r.l., materiali conferiti all’impianto di Bucine per, la dichiarata, produzione di conglomerati cementizi, produzione che non risulta essere mai stata condotta presso detto impianto e che si ritiene possano essere stati utilizzati anche per le modifiche morfologiche realizzate nel sito dato che, il test di cessione sui campioni di materiale di riporto rinvenuto e sui campioni di top soil prelevati da Arpat nel corso degli accertamenti del 29/06/2021, ha evidenziato la cessione per vari parametri tra i quali Cromo, Cromo VI e Antimonio, parametri che caratterizzano e sono chimicamente affini al rifiuto KEU; Per questo Lerose srl deve rispondere agli interventi di rimozione della fonte primaria di contaminazione costituita dai rifiuti presenti sul sito AR-1261, rifiuti che se sottoposti ad analisi di cui all'allegato 3 del D.M del 98 rilasciano concentrazioni di inquinanti superiori ai limiti di legge e che quindi possono produrre un pericolo per le matrici suolo, sottosuolo e acque sotterranee, alla caratterizzazione del sito e a provvedere alle conseguenti attività di cui alla parte IV, Titolo V del D.lgs 152/06»;

b) società T.C.A. S.p.A. di Capolona (AR) «per aver conferito le scorie residue prodotte dal proprio reparto fusione all’impianto Lerose S.r.l. di Bucine, impianto di cui la conferente detentrice dei rifiuti conosceva, o avrebbe dovuto conoscere, il tipo di autorizzazione e le relative modalità di trattamento e recupero dei rifiuti conferiti nonché i processi di trattamento eseguiti per le finalità dell’attività. Il rifiuto conferito, indipendentemente dalla sua codifica (attribuzione del codice EER) non poteva essere conferito all’impianto di recupero Lerose S.r.l. perché, se sottoposto al test di cessione, non rispettava i limiti imposti dalla normativa per essere impiegato nell'attività di recupero per le quali la ditta era autorizzata, corrispondenti a quelle indicate alle lettere f) produzione di conglomerati cementizi [R5] e h) realizzazione di rilevati e sottofondi stradali (il recupero è subordinato all'esecuzione del test di cessione sul rifiuto tal quale secondo il metodo in allegato 3 al presente decreto) [R5] di cui al D.M. 05/02/1998 allegato 1 sub allegato 1 4.1.3 cui l’autorizzazione in possesso della società Lerose S.r.l. riconduce le operazioni R5 di cui all’allegato C Parte IV D.lgs 152/06 mentre le operazioni finalizzate alla produzione di conglomerati cementizi, pur comprese nell’autorizzazione, non venivano eseguite dalla società Lerose srl; pertanto T.C.A. S.p.A. in qualità di produttore del rifiuto doveva, secondo i disposti dell’art.188 del D. Lgs 152/06, sincerarsi di inviare il rifiuto ad impianto autorizzato la cui attività consentisse la corretta gestione del rifiuto stesso al fine di non arrecare danni alla salute e l'ambiente. Invece T.C.A. S.p.A., omettendo di svolgere l’azione dovuta per legge al produttore, ha concorso con il gestore dell'impianto alla gestione illecita del rifiuto che ha portato alla produzione di un materiale aggregato riciclato capace di cedere inquinanti nell'ambiente e quindi capace di produrre pericolo per le matrici ambientali definite dall’art. 240 lettera a) del D.lgs 152/06. Infatti i parametri per i quali sono stati rilevati superamenti nell’eluato del rifiuto riconducibile a T.C.A. S.p.A., contenuto nello scarrabile - Floruri, Arsenico, Cromo, Mercurio, Antimonio, Selenio, Boro e Zinco - sono stati rilevati anche nel test di cessione condotto sui campioni di materiale prelevati dalla trincea CB1 realizzata in corrispondenza dell’area oggetto della modifica morfologica realizzata da Lerose srl in assenza di autorizzazione, i cui esiti analitici hanno evidenziato la cessione per i parametri Arsenico, Cromo totale, Boro, Rame, Selenio, Vanadio, COD, Cloruri, Floruri e Solfati, e rilevabili anche dal test di cessione eseguito sui n. 4 campioni (LB1, LB2, LB3 e LB4) di top soil prelevati da Arpat in data 29/06/2021, che restituisce un quadro di elevata capacità di rilascio di sostanze potenzialmente in grado di contaminare le matrici ambientali quali Cromo, Cromo VI, Selenio, Solfati; Boro, Antimonio, Nichel, Rame superamenti riscontrati anche nella matrice acque sotterranee per alcuni parametri quali il Boro e Solfati; Per questo T.C.A. SpA deve rispondere, in quanto corresponsabile con Lerose srl, agli interventi di rimozione della fonte primaria di contaminazione costituita dai rifiuti presenti sul sito AR-1261, rifiuti che se sottoposti ad analisi di cui all'allegato 3 del D.M del 98 rilasciano concentrazioni di inquinanti superiori ai limiti di legge e che quindi possono produrre un pericolo per le matrici suolo, sottosuolo e acque sotterranee, alla caratterizzazione del sito e a provvedere alle conseguenti attività di cui alla parte IV, Titolo V del D.lgs 152/06»;

c) Chimet S.p.a., con sede in Badia al Pino (AR) «per aver conferito all’impianto Lerose S.r.l. di Bucine le scorie prodotte dal reparto – Settore C - trattamenti pirometallurgici, fusione ceneri, macinazione e flottazione scoria, impianto di cui la conferente detentrice dei rifiuti conosceva, o avrebbe dovuto conoscere, il tipo di autorizzazione e le relative modalità di trattamento e recupero dei rifiuti nonché i processi di trattamento eseguiti per le finalità dell'attività. Il rifiuto conferito, indipendentemente dalla sua codifica (attribuzione del codice EER) non poteva essere conferito all’impianto di recupero Lerose srl perché, se sottoposto al test di cessione, non rispettava i limiti imposti dalla normativa per essere impiegato nell'attività di recupero per le quali la ditta era autorizzata, corrispondenti a quelle indicate alle lettere f) produzione di conglomerati cementizi [R5] e h) realizzazione di rilevati e sottofondi stradali (il recupero è subordinato all'esecuzione del test di cessione sul rifiuto tal quale secondo il metodo in allegato 3 al presente decreto) [R5] di cui al D.M. 05/02/1998 allegato 1 sub allegato 1 4.1.3 cui l’autorizzazione in possesso della società Lerose srl riconduce le operazioni R5 di cui all’allegato C Parte IV D. Lgs. 152/06 mentre le operazioni finalizzate alla produzione di conglomerati cementizi, pur comprese nell’autorizzazione, non venivano eseguite dalla società Lerose srl; pertanto Chimet S.p.A. in qualità di produttore del rifiuto doveva, secondo i disposti dell’art.188 del D. Lgs 152/06, sincerarsi di inviare il rifiuto ad impianto autorizzato la cui attività consentisse la corretta gestione del rifiuto stesso al fine di non arrecare danni alla salute e l'ambiente. Invece Chimet S.p.A., omettendo di svolgere l'azione dovuta per legge al produttore, ha concorso con il gestore dell'impianto alla gestione illecita del rifiuto che ha portato alla produzione di un materiale aggregato riciclato capace di cedere inquinanti nell'ambiente e quindi capace di produrre pericolo per le matrici ambientali definite dall’art. 240 lettera a) del D.lgs 152/06. Infatti i parametri per i quali sono stati rilevati superamenti nell’eluato del rifiuto riconducibile a Chimet S.p.A., Residuo Baia, Cumulo 30mc e Cumulo 7) - Arsenico, Cromo, Cromo VI, Mercurio, Antimonio, Selenio, Boro e Zinco - sono stati rilevati anche nel test di cessione condotto sui campioni di materiale prelevati dalla trincea CB1 realizzata in corrispondenza dell’area oggetto della modifica morfologica realizzata da Lerose srl in assenza di autorizzazione, i cui esiti analitici hanno evidenziato la cessione per i parametri Arsenico, Cromo totale, Boro, Rame, Selenio, Vanadio, COD, Cloruri, Floruri e Solfati, e rilevabili anche dal test di cessione eseguito sui n. 4 campioni (LB1, LB2, LB3 e LB4) di top soil prelevati da Arpat in data 29/06/2021, che restituisce un quadro di elevata capacità di rilascio di sostanze potenzialmente in grado di contaminare le matrici ambientali quali Cromo, Cromo VI, Selenio, Solfati; Boro, Antimonio, Nichel, Rame superamenti riscontrati anche nella matrice acque sotterranee per alcuni parametri quali il Boro e Solfati; Per questo CHIMET SpA deve rispondere, in quanto corresponsabile con Lerose S.r.l., agli interventi di rimozione della fonte primaria di contaminazione costituita dai rifiuti presenti sul sito AR-1261, rifiuti che se sottoposti ad analisi di cui all'allegato 3 del D.M del 98 rilasciano concentrazioni di inquinanti superiori ai limiti di legge e che quindi possono produrre un pericolo per le matrici suolo, sottosuolo e acque sotterranee, alla caratterizzazione del sito e a provvedere alle conseguenti attività di cui alla parte IV, Titolo V del D.lgs 152/06»;

d) Consorzio Aquarno S.p.a. con sede in Santa Croce sull’Arno (PI) poiché «pur essendo consapevole delle caratteristiche analitiche del KEU e delle sue capacità di rilascio di sali e metalli se sottoposto a test di cessione - a seguito delle comunicazioni annuali fatte da ARPAT Dipartimento di Pisa alla società medesima, circa gli esiti analitici dei campionamenti sul KEU eseguiti in occasione delle attività ispettive svolte presso il suddetto impianto con lo scopo di accertare il rispetto delle prescrizioni A.I.A. - non ha effettuato il test di cessione sul KEU ai sensi della tabella di cui all’Allegato 3 D.M. 05/02/1998, così come prescritto al punto 5.1 lettera b) allegato A alla D.D. n.1735/2013 della Provincia di Pisa ed al punto 13.2.3 lett. d) D.M. 05/02/1998. Il Consorzio Aquarno spa il quale negli anni aveva svolto studi comportamentali sul KEU che ne indicavano il recupero più adatto in cementifici e nei conglomerati bitumosi, proprio in virtù della conoscenza delle caratteristiche analitiche del KEU, non poteva esentarsi dalla responsabilità di verificare la regolarità delle operazioni di recupero o smaltimento poste in essere da Lerose srl, ai sensi degli articoli 178 e 188 D.Lgs. 152/2006 i quali stabiliscono, rispettivamente, che la gestione dei rifiuti costituisce attività di pubblico interesse il cui svolgimento richiede la cooperazione e la responsabilizzazione di tutti i soggetti coinvolti nella produzione, distribuzione, nell’utilizzo e nel consumo del rifiuto e che il produttore iniziale o altro detentore del rifiuto conserva la responsabilità dell’intera catena di trattamento e, quindi non solo della regolarità delle operazioni da essi stessi poste in essere ma anche di quelle dei soggetti che precedono o seguono il loro intervento; Gli accertamenti tecnico amministrativi condotti hanno evidenziato il sistematico trasferimento di materiali aggregati riciclati non legati, definiti 0-30 fine, contenenti KEU (rifiuto che esita dai processi di depurazione dell’impianto Consorzio Aquarno di Santa Croce sull’Arno), dall’impianto di recupero rifiuti di Pontedera a quello di Bucine, entrambi gestiti dalla società Lerose S.r.l., materiali conferiti all’impianto di Bucine per, la dichiarata, produzione di conglomerati cementizi, produzione che non risulta essere mai stata condotta presso detto impianto e che si ritiene possano essere stati utilizzati anche per le modifiche morfologiche realizzate nel sito dato che, il test di cessione sui campioni di materiale di riporto rinvenuto e sui campioni di top soil prelevati da Arpat nel corso degli accertamenti del 29/06/2021, ha evidenziato la cessione per vari parametri tra i quali Cromo, Cromo VI e Antimonio, parametri che caratterizzano e sono chimicamente affini al rifiuto KEU»;

e) il Consorzio Depuratore di Santa Croce sull’Arno S.p.A., con sede in Santa Croce Sull’Arno (PI), per il seguente motivo: «in quanto dal 01/01/2004 controlla e coordina (società controllante) il Consorzio Aquarno S.p.a. Via del Bosco 283 in Santa Croce sull’Arno (società controllata) il quale per questo è soggetto a “direzione e coordinamento con maggioranza voti esercitabile” da parte del Consorzio Depuratore di Santa Croce sull’Arno spa, in virtù della partecipazione pressoché totalitaria della controllante Consorzio Depuratore di Santa Croce sull’Arno spa (93,30%) al capitale della sua controllata (Consorzio Aquarno spa). Infatti, a seguito dell’applicazione da parte della giurisprudenza amministrativa della concezione sostanzialistica di impresa elaborata dalla giurisprudenza comunitaria, all’individuazione dei responsabili della contaminazione in base al principio chi inquina paga, è possibile imputare la responsabilità della condotta di inquinamento non solo all’autore materiale della condotta stessa (in questo caso il Consorzio Aquarno spa società “controllata”) ma è possibile estenderla anche alla società controllante del Consorzio Aquarno spa che è individuabile nel Consorzio Depuratore di Santa Croce sull’Arno spa».

Con il medesimo decreto la Regione intimava loro, ai sensi dell’art. 244, comma 2, del d. lgs. 152/2006:

«- a presentare, entro 60 (sessanta) giorni dalla notifica del presente provvedimento, alla Regione e agli enti coinvolti il piano di rimozione della fonte primaria di contaminazione costituita dai rifiuti presenti sul sito AR-1261 - Lerose srl di Bucine - con indicazione degli impianti di destinazione dei rifiuti e cronoprogramma delle attività che dovranno, comunque, essere avviate entro i successivi 45 (quarantacinque) giorni;

- a presentare al Comune di Bucine (AR), amministrazione competente ai sensi della Legge Regionale n.30/2006 (Funzioni amministrative di competenza comunale in materia di bonifica dei siti contaminati), entro 30 (trenta) giorni dalla notifica del presente provvedimento, il Piano di Caratterizzazione del sito identificato con codice SISBON AR-1261 denominato “Lerose srl Bucine località Le Valli - Zona Cave” ed identificato al Catasto Terreni Comune di Bucine al Foglio 3 particelle 31, 67 e al Foglio 4 particelle 1, 2, 8, 9, 10, 37, 115, 167 e proseguendo, successivamente, nell’iter tecnico-amministrativo finalizzato alla bonifica del sito ai sensi del Titolo V Parte IV D. Lgs. 152/2006».

TCA S.p.a. (Ric. 669/2023), Chimet S.p.a. (Ric. 687/2023), Consorzio Depuratore di Santa Croce sull’Arno S.p.a. (Ric. 727/2023) e Consorzio Aquarno S.p.a. (Ric. 728/2023), con distinti ricorsi al T.a.r. per la Toscana hanno impugnato il suddetto provvedimento n. 8461/2023, unitamente agli atti presupposti e consequenziali, analiticamente specificati nella sentenza di primo grado (cui si rinvia) chiedendone l’annullamento, ciascuna per la parte di specifico interesse, per i motivi analiticamente elencati dal T.a.r. ai punti 3, 3.1., 3.2., 3.3, 3.4. della sentenza appellata cui si rinvia, in applicazione del principio di sinteticità degli atti di cui all’art. 3 c.p.a..

TCA S.p.a. e Chimet S.p.a. domandavano altresì, con motivi aggiunti, l’annullamento in parte qua del decreto di proroga n. 11175/2023 e del decreto dirigenziale, sempre di proroga n. 16935 del 4 agosto 2023.

Poiché in tutti i ricorsi era stata dedotta l’incompetenza della Regione, in favore della Provincia, all’adozione del decreto impugnato, come da testuale previsione dell’art. 244 del d. lgs. 152/2006, nonché l’illegittimità costituzionale delle norme regionali che trasferivano la competenza stessa alla Regione, nella pendenza del giudizio di primo grado la Regione Toscana adottava il decreto n. 22490 del 24 ottobre 2023 recante convalida del decreto n. 8461 del 2023, in attuazione dell’art. 28 quinquies della legge regionale n. 25/1998, introdotto dalla legge regionale n. 31 del 2023 (recante attribuzione alla Regione, sia pure in via provvisoria, di competenze provinciali) e della convenzione stipulata con la Provincia di Arezzo in data 24 ottobre 2023 per l’esercizio provvisorio delle funzioni provinciali da parte della Regione.

Il predetto decreto veniva adottato dall’ufficio unico regionale previsto dalla normativa transitoria introdotta nella l.r. n. 25/1998 dalla l.r. n. 31/2023.

In particolare, l’art. 4, comma 1, della l.r. n. 31/2023 introduceva, nella l.r. n. 25/1998, l’art. 28 quinquies che - in attuazione della pronuncia n. 129/2019 della Corte Costituzionale dichiarativa della illegittimità costituzionale, tra le altre disposizioni censurate, dell’art. 5, comma 1, lettere e) e p), della legge della Regione Toscana 18 maggio 1998, n. 25 che avocava alla Regione funzioni in materia di rifiuti (sanzioni e autorizzazioni) precedentemente spettanti alle Province, violando la competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia ambientale (art. 117, comma 2, lettera s) Cost.) - prevedeva la riacquisizione delle competenze ambientali oggetto di causa da parte della Provincia così statuendo: «Relativamente alle funzioni di cui all'articolo 6, comma 1 bis, lettere c), d), ed e), le province e la Città metropolitana di Firenze subentrano nei procedimenti in corso» (comma 1); nel contempo, in dichiarata applicazione del principio di conservazione dell’attività amministrativa, le Province medesime: «provvedono alla convalida degli atti già posti in essere dalla Regione, alla data di entrata in vigore della legge regionale 31 luglio 2023, n. 31» (comma 1).

Tale decreto veniva impugnato con nuovi motivi aggiunti da parte di tutte le società ed enti ricorrenti al fine di chiederne l’annullamento per i motivi esposti dal T.a.r. ai punti 10, 10.1., 10.2, 10.3, 10.4 della sentenza appellata cui si rinvia ai sensi dell’art. 3 c.p.a., essenzialmente incentrati sul tema della legittimità della convalida operata dalla Regione.

Il T.a.r. per la Toscana riuniti i quattro ricorsi, con sentenza n. 409 del 28 febbraio 2024 li ha accolti per le seguenti motivazioni:

a) Quanto al ricorso proposto da T.C.A.:

1. dopo aver ricostruito al punto 14.1.1.1. la normativa regionale in vigore anche alla luce degli effetti della sentenza della corte costituzionale n. 129 del 2019, il T.a.r. in primo luogo giudica legittimo il procedimento di convalida seguito dalla Regione ritenendo l’originario decreto n. 8461 del 2023 affetto non da nullità bensì da annullabilità. Aggiunge che la competenza all’adozione dell’atto di convalida nel periodo transitorio che va dalla stipula della convenzione di cui all’art. 3 della L.R. 31/2023 al 31 dicembre 2024 (arco temporale nell’ambito del quale veniva adottato il decreto 22490/2023) è demandata, ai sensi del combinato disposto dell’art. 28-quinquies, comma 1, e dell’art. 28 quater, comma 1, della l.r. 25/1998, all’ufficio unico regionale individuato con apposita convenzione (effettivamente sottoscritta il 24 ottobre 2023), che agisce, nel medesimo periodo transitorio, mediante lo svolgimento di attività imputata oggettivamente e soggettivamente alla provincia.

2. Esclude che si verta in materia di ordine di rimozione dei rifiuti, ai sensi dell’art. 192 del d. lgs. n. 152 del 2006.

3. Nel merito della legittimità sostanziale del decreto 22490/2023, e dell’originario decreto 8461/2023, da quello convalidato, al punto 14.1.2. il T.a.r. procede con l’analisi del disposto di cui all’art. 188, comma 4, del d. lgs. n. 152 del 1996 ed esclude la configurabilità di una responsabilità in capo a T.C.A. stante la corretta compilazione dei formulari di cui all’art. 193, attestanti la regolare consegna dei rifiuti al gestore dell’impianto di recupero Lerose. Inoltre osserva che l’obbligo di assoggettamento a test di cessione sul rifiuto in quanto tale, diversamente da quanto ritenuto dalla Regione, non potrebbe evincersi dalla documentazione in atti, né dalla normativa vigente, con riferimento ai conferimenti effettuati da TCA S.p.a.;

b) ad identiche conclusioni, nel senso dell’esonero da responsabilità, il T.a.r. è pervenuto nell’analisi della posizione di CHIMET s.p.a;

c) ribadendo la legittimità della convalida, ha escluso la responsabilità anche in capo Consorzio Aquarno, sul presupposto per cui risulterebbe acclarato che Aquarno non conferiva KEU presso l’impianto di Bucine, dove è stato rilevato l’inquinamento, bensì soltanto presso quello di Pontedera. Tale impianto era certamente abilitato a ricevere KEU, in virtù dell’integrazione dell’AIA disposta dalla Provincia di Pisa con l’atto n. 3834 del 21 agosto 2012, che espressamente consentiva a Lerose il trattamento di rifiuti con codice CER 190112. L’AIA rilasciata a Lerose per Pontedera, inoltre, imponeva, in via generale, di sottoporre a test di cessione tutti i prodotti in uscita da tale impianto, ma non i fanghi sintetizzati in ingresso;

d) infine, considerato che la posizione del Consorzio Depuratore, è integralmente e pienamente dipendente da quella di Aquarno, il T.a.r. ha ritenuto che il disposto annullamento della parte del decreto 22490/2023 (e del convalidato decreto 8461/2023) che individua tra i soggetti responsabili della contaminazione di Bucine la società Aquarno, non può che determinare, in via consequenziale e necessaria, l’annullamento della parte dei suddetti atti che individua quale responsabile il Consorzio Depuratore.

Avverso la predetta sentenza ha interposto appello la Regione Toscana chiedendone la integrale riforma in quanto errata in diritto.

Si sono costituite in giudizio la TCA S.p.a., Chimet S.p.a., il Consorzio Depuratore di Santa Croce sull’Arno S.p.a. e il Consorzio Aquarno S.p.a. per resistere all’appello, chiedendone la reiezione in quanto infondato. Hanno anche proposto quattro distinti appelli incidentali al fine di:

- contestare la sentenza appellata nella parte in cui ha ritenuto legittimo il provvedimento di convalida, impugnato con motivi aggiunti in primo grado, insistendo nella tesi della configurabilità di un’invasione della competenza legislativa statale in materia ambientale, anche ad opera della legge regionale adottata per dare attuazione alla sentenza della Corte costituzionale n. 129 del 2019;

- riproporre le censure di primo grado non esaminate dal T.a.r., una volta esclusa la loro responsabilità nella causazione dell’inquinamento del sito.

All’udienza pubblica del 10 aprile 2025 la causa è stata trattenuta in decisione, previo deposito di memorie conclusive e di replica con cui le parti hanno nuovamente illustrato le rispettive tesi difensive.

Preliminarmente dev’essere disattesa l’eccezione di cessazione della materia del contendere o, in subordine, di improcedibilità sollevata da CHIMET s.p.a. per avere la Regione, nelle more del presente giudizio, adottato il decreto n. 12043 del 03.06.2024 con il quale si è sostituita alle società appellate e alla società Lerose in Amministrazione giudiziaria, nella realizzazione d’ufficio degli interventi ordinati con i provvedimenti impugnati in primo grado, al fine di consentire l’avvio della bonifica senza dover attendere l’esito di questo giudizio.

Accertata l’indisponibilità a provvedere dei soggetti obbligati in via principale, l’esecuzione degli interventi di bonifica da parte della Regione non è infatti riconducibile all’esercizio di una facoltà, ma, costituendo ottemperanza ad un obbligo di legge sancito dall’art. 240 del d. lgs. n. 152 del 2006 (“Qualora i soggetti responsabili della contaminazione non provvedano direttamente agli adempimenti disposti dal presente titolo ovvero non siano individuabili e non provvedano né il proprietario del sito né altri soggetti interessati, le procedure e gli interventi di cui all’articolo 242 sono realizzati d’ufficio dal comune territorialmente competente e, ove questo non provveda, dalla regione…”), non può integrare alcuna acquiescenza rispetto alla sentenza appellata.

L’interesse permane infatti, quanto meno, con riferimento all’azione di rivalsa nei confronti dei responsabili o, in mancanza, del proprietario incolpevole, nei limiti di legge, per il recupero delle spese di bonifica.

Tanto premesso, ed in applicazione del criterio della ragione più liquida, secondo quanto precisato circa l’ordine di trattazione dei motivi, valevole anche per l’esame dei gravami, (cfr. Cons, Stato, Ad. Plen., n. 5 del 2015) occorre prendere le mosse dall’appello principale proposto dalla Regione Toscana la cui infondatezza consente di dichiarare improcedibili i quattro appelli incidentali, per sopravvenuta carenza di interesse alla loro disamina.

Con il primo motivo la Regione Toscana ha dedotto: “Erroneità della sentenza del TAR Toscana n. 409/2024 nella parte in cui afferma che nell’impianto di Bucine i rifiuti identificati con CER 100601 fossero impiegati anche per la produzione di conglomerati cementizi (par. 14.1.2, 14.1.2.1, 14.1.2.2). Travisamento dei fatti e dei contenuti dell’autorizzazione per la gestione dell’impianto di Lerose a Bucine. Contraddittorietà. Illogicità. Ingiustizia manifesta”.

Lamenta che, con riguardo alle attività di recupero autorizzate presso l’impianto di Bucine, il T.a.r. per la Toscana avrebbe erroneamente ritenuto che i rifiuti identificati col CER 100601 fossero impiegati, oltre che nella realizzazione di rilevati e sottofondi stradali (per cui era prescritta la conformità ai valori limiti del test di cessione, ai sensi del DM 5.02.1998), anche nella produzione di conglomerati cementizi. A partire da 1.01.2016 l’impianto per la produzione di conglomerati cementizi non era infatti più autorizzato, essendo già scaduta l’autorizzazione rilasciata in forma semplificata n. 7/EC/2014, e quindi i rifiuti CER 10 06 01, che TCA e CHIMET hanno conferito dal 2017 al 2019, potevano essere destinati esclusivamente alla realizzazione di rilevati e sottofondi stradali, con obbligo del preventivo test di cessione sul rifiuto tal quale.

Con il secondo motivo ha dedotto “Erroneità illogicità e contraddittorietà della sentenza del TAR Toscana n. 409/2024 nella parte in cui ha ritenuto che i conferitori del CER 100601 (TCA e CHIMET) non fossero obbligati alla preventiva esecuzione del test di cessione previsto dal DM 5.02.1998 (par. 14.1.2, 14.1.2.1, 14.1.2.2, 15 e 15.1). Violazione e/o errata applicazione dell’art. 188, D.Lgs. 152/2006. Violazione del DM 5.02.1998. Contraddittorietà. Illogicità. Ingiustizia manifesta”.

Sull’erroneo presupposto per cui i rifiuti conferiti da TCA e CHIMET fossero indistintamente destinati alla realizzazione di rilevati e sottofondi stradali (per cui è espressamente prescritta la conformità ai valori limiti del test di cessione ai sensi del DM 5.02.1998) e alla produzione di conglomerati cementizi, il T.a.r. per la Toscana ha ritenuto che le due società non fossero tenute ad effettuare il test di cessione per verificare che i propri rifiuti rispettassero i valori limiti del DM 5.02.1998.

Deduce pertanto la erroneità della sentenza nella parte in cui il T.a.r. ha affermato che la TCA (ma il discorso vale anche per la CHIMET stante il rinvio operato al paragrafo 15 della sentenza) “del tutto regolarmente conferiva senza eseguire il test, ben potendo ritenere in assoluta buona fede che, nel caso in cui l’attività di recupero effettivamente svolta nell’impianto di Bucine fosse stata quella della realizzazione di fondi e sottofondi stradali, sarebbe stato proprio il gestore dell’impianto ad effettuare il test, o a richiederlo al soggetto conferente” e “in seguito al conferimento del proprio rifiuto, non poteva certamente ritenersi tenuta a controllare l’esercizio e la gestione dell’impianto”.

Con il terzo motivo ha dedotto “Erroneità, illogicità e contraddittorietà della sentenza del TAR Toscana n. 409/2024 nella parte in cui ha escluso la responsabilità della TCA e della CHIMET sulla base dell’art. 188, comma 4, lett. b), D.Lgs. 152/2006 (14.1.2.3, 14.1.2.4, 15 e 15.1). Violazione e/o errata applicazione dell’art. 188, D.Lgs. 152/2006. Violazione del DM 5.02.1998. Violazione del principio chi inquina paga. Violazione degli artt. 242 e 244, D.Lgs. 152/2006. Violazione della Direttiva 2004/35/CE del 21.04.2004 e dell’art. 311, comma 2, D.Lgs. 152/2006. Travisamento sui presupposti di fatto per l’applicazione dell’art. 188, comma 4, lett. b), D.Lgs. 152/2006 con riferimento ai conferimenti di TCA.”.

Lamenta che il T.a.r. avrebbe errato nel ritenere TCA e CHIEMT s.p.a. esenti da responsabilità sul presupposto del rispetto formale degli adempimenti prescritti dall’art. 188, comma 4, lett. b), del d. lgs. n. 152/2006 (ai sensi del quale “la responsabilità del produttore o del detentore per il recupero o smaltimento dei rifiuti è esclusa nei seguenti casi: (…..) b) conferimento dei rifiuti a soggetti autorizzati alle attività di recupero o di smaltimento a condizione che il detentore abbia ricevuto il formulario di cui all’articolo 193 controfirmato e datato in arrivo dal destinatario entro tre mesi dalla data di conferimento dei rifiuti al trasportatore ovvero che alla scadenza di detto termine il produttore o detentore abbia provveduto a dare comunicazione alle autorità competenti della mancata ricezione del formulario”) – e cioè mediante verifica che l’impianto di destinazione sia autorizzato a ricevere un determinato CER e che l’abbia effettivamente ricevuto con il conseguimento della quarta copia controfirmata del FIR - laddove il principio generale della responsabilità condivisa presuppone a carico del produttore obblighi sostanziali di controllo, vigilanza e cooperazione a garanzia della chiusura del ciclo vita dei rifiuti medesimi.

Il T.a.r. avrebbe errato anche nell’affermare che la regolarità del deposito dei FIR da parte di TCA non sarebbe stata contestata dalla Regione sicchè difetterebbe anche il rispetto formale di quanto prescritto dall’art. 188, comma 4 lett. b) del d. lgs. n. 152 del 2006.

In ogni caso la responsabilità delle due società nella causazione del danno ambientale dovrebbe essere accertata alla stregua di criteri di imputazione oggettiva, incentrati sul nesso di causalità, senza necessità di dimostrare il dolo o la colpa, secondo principi ormai pacifici e pedissequamente applicati dalla Regione nella adozione degli atti impugnati.

I tre motivi, riferiti congiuntamente alla posizione delle società TCA e CHIMET s.p.a., in quanto strettamente connessi, possono essere esaminati congiuntamente e sono infondati.

Dall’autorizzazione n. 201 del 15.4.2013 rilasciata dalla Provincia di Arezzo a Lerose per la realizzazione dell’impianto di stoccaggio e di recupero rifiuti emerge che i rifiuti con codice 10.06.01, ricompresi nella categoria 4.1, avrebbero dovuto essere stoccati in cassone (attività R13), e recuperati secondo due differenti tipologie di attività, entrambe rientranti nella categoria R5, e consistenti nella produzione di conglomerati cementizi (cfr. Allegato 1 suballegato 1 al D.M. 25.2.1998 punto 4.1.3 lettera “f)” e nella realizzazione di rilevati e sottofondi stradali (lettera “h)” del medesimo suballegato 1 punto 4.1.3.).

Il D.M. 25.2.1998 (Allegato 1, Suballegato 1 punto 4.1.3.) prevede per l’attività di cui alla lettera “h)” - ma non per quella contraddistinta alla lettera “f)” - l’esecuzione di test di cessione sul rifiuto (e dunque in ingresso al sito di Bucine).

Secondo la prospettazione regionale poiché tale test di cessione non è stato eseguito, TCA dovrebbe ritenersi responsabile per aver concorso all’inquinamento del sito, sottraendo i rifiuti conferiti ad una fase di controllo finalizzata a prevenire il pericolo di inquinamento.

Contesta sul punto quanto affermato dal T.a.r. secondo cui “posto che la società Lerose S.r.l. era certamente autorizzata (almeno per quanto emerge dall’AIA) al recupero dei rifiuti con CER 10.06.01 mediante la produzione di conglomerati cementizi che non prevedevano l’esecuzione del test in ingresso, la società TCA S.p.a., del tutto regolarmente, conferiva senza eseguire il test, ben potendo ritenere in assoluta buona fede che, nel caso in cui l’attività di recupero effettivamente svolta nell’impianto di Bucine fosse stata quella della realizzazione di fondi e sottofondi stradali, sarebbe stato proprio il gestore dell’impianto ad effettuare il test, o a richiederlo al soggetto conferente”.

Poiché infatti l’attività di recupero autorizzata era anche quella della “realizzazione di rilevati e sottofondi stradali” per i quali il test di cessione era espressamente prescritto dalla lettera “h)” punto 4.1.3. Allegato 1 Suballegato 1 al D.M. 5 febbraio 1998 e conseguentemente dall’autorizzazione provinciale n. 201 del 15.4.2013, secondo la Regione il soggetto conferente non poteva prescindere da tale adempimento, anche se lo stesso non era richiesto per tutte le attività di recupero poiché con il conferimento egli ha comunque accettato il rischio che i rifiuti potessero essere impiegati dal gestore anche per attività di recupero per le quali il test era prescritto, senza che il gestore provvedesse ad eseguirlo. La società era infatti obbligata a consegnare il rifiuto “in sicurezza” e a renderlo idoneo per ciascuna delle possibili attività di recupero condotte nell’impianto, non potendo controllare le successive fasi di trattamento una volta eseguito il conferimento.

Aggiunge la Regione che, non solo era prevedibile che il test potesse essere omesso in un contesto promiscuo di attività di recupero (per alcune delle quali il test non era previsto), ma era anche evitabile laddove il soggetto conferente si fosse fatto egli stesso parte diligente, atteso che l’impiego del rifiuto anche per la produzione di “rilevati e sottofondi stradali” non solo era possibile ma era anche probabile, essendo la Lenori a ciò espressamente autorizzata dalla Provincia, laddove il produttore deve porre in essere tutte le azioni sotto il proprio controllo necessarie a garantire la circolazione del rifiuto in sicurezza.

In ogni caso, quanto precede vale, per la Regione, a fortiori, se si considera che erra il T.a.r. per la Toscana nell’affermare che: “la società Lerose S.r.l. era certamente autorizzata (almeno per quanto emerge dall’AIA) al recupero dei rifiuti con CER 10.06.01 mediante la produzione di conglomerati cementizi che non prevedevano l’esecuzione del test in ingresso”.

Infatti, né la delibera provinciale n. 201/2013 (che il T.a.r. per la Toscana denomina AIA sebbene si tratti di un’autorizzazione rilasciata ai sensi dell’art. 208 del d. lgs. n. 152/2006), né le relative modifiche avrebbero mai autorizzato l’impianto di produzione di conglomerati cementizi, per i motivi esposti ai punti 1.1. e 1.2. dell’appello, mentre tale impianto sarebbe stato autorizzato solo con l’Autorizzazione rilasciata in forma semplificata n. 7/EC/2014 ma scaduta all’epoca dei conferimenti di TCA e CHIMET.

Quindi non v’era alcun motivo per esonerare TCA dall’obbligo di eseguire il test di ingresso in relazione all’unica attività di recupero autorizzata, quella relativa alla realizzazione del fondo e del sottofondo stradale per la quale il test di ingresso era certamente dovuto.

Analoghe considerazioni varrebbero per CHIMET s.p.a., parimenti responsabile dell’inquinamento per avere omesso il test di cessione.

Il motivo è infondato in quanto, come eccepito da TCA e da CHEMIT s.p.a., l’impianto Lerose era stato autorizzato dalla Provincia di Arezzo con provvedimento n. 201 del 15.4.2013 anche alla produzione di “conglomerati cementizi”, pei quali il punto 4.1.3. dell’Allegato 1 Suballegato 1 al D.M. 5.2.1998 non richieste il test di cessione.

La documentazione depositata proprio dalla Regione Toscana in primo grado (cfr. deposito del 6.7.2023 doc. 12 e 13, nonché deposito del 24.10.2023 doc. 25, 26, 27, 28, per tutti, in ricorso RG 687 del 2023) è inequivoca in tale senso.

In particolare, nel verbale della seduta della conferenza di servizi del 21.12.2012 si legge che “La Conferenza, con parere unanime, ritiene che il Progetto presentato possa essere rimesso all’esame del competente organo provinciale, per la eventuale conseguente approvazione, solo a seguito della presentazione alla Provincia ed a tutti gli altri Enti componenti la Conferenza, della seguente documentazione integrativa:

− dovrà essere presentata la tabella indicante le tipologie di rifiuto in ingresso all’impianto i relativi quantitativi che si intendono gestire, indicando le effettive operazioni che si intendono condurre all’interno dell’impianto, nonché le rispettive aree di stoccaggio;

− dovrà essere presentata una procedura gestionale che illustri, nel dettaglio, gli accorgimenti che si intendono attuare per rassicurare che gli stoccaggi di rifiuti siano eseguiti separatamente per tipologie analoghe, così come individuate dal D.M. 05/02/1998, nonché le modalità di certificazione di tutti i materiali prodotti dall’impianto e che consenta, per ciascun prodotto ottenuto, di individuare le singole tipologie di rifiuto che lo ha generato”.

Tali documenti integrativi sono stati trasmessi da Lerose e sono stati depositati dalla Regione Toscana nel giudizio di primo grado (vedi supra).

Nella tabella indicante le tipologie di rifiuto in ingresso all’impianto e “le effettive operazioni che si intendono condurre all’interno dell’impianto”, sotto la voce “attività finale di recupero”, in corrispondenza della tipologia 4.1., è menzionata espressamente la “produzione di conglomerati cementizi” di cui alla lettera “f)” che, a differenza della lettera “h)”, relativa alla “realizzazione di rilevati e sottofondi” stradali” – anch’essa ivi menzionata - non richiede il test di cessione, il cui richiamo figura solo in corrispondenza della lettera h).

Quanto al documento descrittivo della “procedura gestionale” finalizzato a descrivere nel dettaglio “le modalità di certificazione di tutti i materiali prodotti dall’impianto e che consenta, per ciascun prodotto ottenuto, di individuare le singole tipologie di rifiuto che lo ha generato”, si legge nella “Relazione tecnica: documentazione integrativa richiesta nella conferenza di servizi per impianti di gestione dei rifiuti del 21.12.2012 al punto “2.2- MODALITA' DI CERTIFICAZIONE DI TUTTI I MATERIALI PRODOTTI” quanto segue “Per i materiali prodotti è previsto: a – se aggregati destinati alla produzione di conglomerati e di materiali per l'edilizia.

Su richiesta di aziende utilizzatrici esterne si procederà alla formulazione di particolari e specifiche miscele di aggregati riciclati da utilizzarsi nella produzione di conglomerati cementizi e di materiali per l'edilizia…… L'utilizzo di aggregati riciclati nella produzione di conglomerati o di materiali per

l'edilizia non è subordinato alla effettuazione del testo di cessione.

b – se aggregati da utilizzare per la formazione di rilevati, sottofondi stradali, piazzali industriali.

Le miscele di aggregati utilizzate per la formazione di rilevati, sottofondi stradali, piazzali industriali devono presentare valori del test di cessione conformi ai valori di cui all'allegato 3 del DM 186 / 06, come indicato nel Piano di gestione operativa è previsto che….”.

Di tale documentazione si dà espressamente atto nella autorizzazione provinciale n. 201 del 2013 che a p. 5 riporta “VERIFICATO la conformità della documentazione integrativa presentata rispetto alle

richieste formulate dalla Conferenza di Servizi del 21/12/2012, tenutasi ai sensi del combinato disposto dell’art. 208 D.Lgs. 152/2006, dell’art. 6 della L.R. 25/1998 e degli artt. 14 e seguenti della L. 241/1990;”.

Quindi anche la documentazione integrativa richiesta dalla conferenza di servizi, tramessa dalla società e formalmente approvata dalla Provincia indicava chiaramente che, ai fini del recupero, era prevista anche la produzione di “conglomerati cementizi”, specificando espressamente che, per tale attività, non era richiesto il test di cessione.

Ne discende che le società conferenti, a buon diritto hanno confidato nella autorizzazione provinciale che consentiva espressamente il recupero dei rifiuti dalle stesse conferiti anche per l’attività di produzione di “conglomerati cementizi” per la quale non era richiesto il test di cessione.

La tesi regionale secondo cui le due società avrebbero comunque dovuto sottoporre al test di cessione i rifiuti conferiti atteso che nell’impianto di Lerose erano recuperati anche per la “realizzazione di rilevati e sottofondi stradali” - per i quali il test di cessione è invece previsto dall’Allegato 1 Suballegato 1 al D.M. 25.2.1998 punto 4.1.3 lett. h) - prova troppo poiché non può porsi a carico dei soggetti conferenti persino il rischio di condotte illecite poste in essere dal gestore dell’impianto in relazione al recupero del rifiuto - dagli stessi conferito - per la produzione di prodotti non compatibili, in mancanza del test di cessione, in quanto suscettibili di determinare il rilascio di sostanze inquinanti delle matrici ambientali.

L’assenza di un potere di controllo sul ciclo di produzione del gestore dell’impianto relativo alla fase di recupero dei rifiuti conferiti non può essere fonte di responsabilità in caso di inquinamento ambientale per avere accettato il rischio di condotte illecite da parte del gestore che il ricorso ad un test di cessione generalizzato avrebbe impedito in radice, poiché l’inquinamento, quale evento di danno, rappresenta la conseguenza della condotta commissiva illecita del gestore e non della violazione di una generica posizione di garanzia del soggetto conferente che ha legittimamente confidato nel corretto recupero del rifiuto nel processo produttivo, conformemente al titolo autorizzatorio, per la realizzazione di “conglomerati cementizi” per i quali non era richiesto il test di cessione.

Della commissione dell’illecito risponde solo il gestore dell’impianto che lo ha commesso non anche il soggetto conferente che legittimamente fa affidamento sulla correttezza professionale e sulla perizia del gestore dell’impianto, regolarmente autorizzato a ricevere una determinata tipologia di rifiuti per operazioni di recupero non richiedenti il test di cessione e che non può essere onerato di prevedere e prevenire persino condotte illecite altrui che esulano peraltro dalla propria sfera di controllo.

Non è probante in senso contrario quanto eccepito dalla Regione Toscana circa il fatto che l’impianto di produzione dei conglomerati cementizi sarebbe stato autorizzato solo in via provvisoria e per un breve periodo, anteriore ai conferimenti delle due società, poiché costoro hanno legittimamente fatto affidamento su una autorizzazione provinciale (la n. 201 del 2013), di durata decennale, che non è mai stata revocata quanto ai codici di rifiuti conferibili e di prodotti recuperabili, che indicano chiaramente, tra le “attività finali di recupero”, da un lato la codifica 4.1., espressamente menzionando i conglomerati cementizi, dall’altra la “MESSA IN RISERVA [R13] PER PRODUZIONE DI AGGREGATI RICICLATI PER UTILIZZO IN OPERE DI INGEGNERIA (UNI EN 13242 : 2008) [R5] dove si menziona la certificazione UNI EN 13242 : 2008 che comprende, indistintamente, sia gli aggregati riciclati “non legati” che quelli “legati” che non richiedono il test di cessione.

Pertanto i soggetti conferenti non potevano che fare affidamento su tali indicazioni tecniche per le quali i rifiuti erano conferibili anche per il recupero di conglomerati cementizi per i quali non era richiesto il test di cessione, non essendo tenuti e non potendo conoscere le vicende interne alla gestione dell’impianto e l’evoluzione dei rapporti tra il gestore e l’autorità provinciale, con particolare riferimento alla effettiva messa in esercizio dell’impianto di produzione del conglomerato.

La Regione Toscana obietta che nella autorizzazione provinciale n. 201 del 2013 punto 18 p. 12 è precisato che “l’impianto dovrà essere realizzato e gestito secondo le specifiche riportate nella documentazione prodotta, nonché le prescrizioni e puntualizzazioni contenute nel presente Atto. Alcune delle prescrizioni contenute nel presente atto possono includere indicazioni relative ad accorgimenti previsti negli elaborati prodotti e ne ribadiscono, pertanto, il contenuto, definendolo, se del caso, in modo più preciso. Qualora il presente atto comprenda prescrizioni più restrittive rispetto al contenuto della documentazione prodotta, valgono le suddette prescrizioni”.

Senonchè l’autorizzazione provinciale in nessun punto esclude che i rifiuti conferiti - appartenenti alla categoria di cui al punto 4.1. del Suballegato 1 all’Allegato 1 al D.M. 5.2.1998 – possano essere recuperati anche per la produzione di conglomerati cementizi, secondo quanto indicato sia nella relazione tecnica originaria allegata all’istanza di rilascio dell’autorizzazione (cfr. p. 6 “Dal processo di trattamento si ottengono aggregati riciclati rispondenti alle caratteristiche della UNI EN 13242 : 2008 “Aggregati per materiali non legati e legati con leganti idraulici per l'impiego in opere di ingegneria civile e nella costruzione di strade””) sia in quella integrativa trasmessa da Lerose in ottemperanza ai chiarimenti chiesti dalla conferenza di servizi del 21.12.2012 dove si specifica espressamente che per tale produzione non è richiesto il test di cessione, trattandosi di aggregati riciclati “legati”.

Non giova alla tesi regionale neppure che in calce all’ “ELENCO TIPOLOGIE DI RIFIUTI DA SOTTOPORRE A RECUPERO” si rinvenga la precisazione per cui “Le lavorazioni di recupero effettuate in impianto sono esclusivamente lavorazioni meccaniche mirate alla produzione di aggregati riciclati rispondenti alle specifiche della UNI EN 13242 : 2008”.

Ciò in quanto gli aggregati rispondenti alle predette specifiche, come si è visto, ricomprendono sia gli aggregati non legati che quelli “legati” tra i quali sono pacificamente ricompresi i conglomerati cementizi”, espressamente menzionati sia tra le attività finali di recupero, tipologia “4.1” sia nella relazione tecnica integrativa paragrafo 2.2. p. 9 e 10 (sub allegato 5 produzione Regione Toscana del 24 ottobre 2023 in fascicolo primo grado, per tutti ricorso RG 687 del 2023) documenti – come si è visto - tutti richiamati ed approvati con l’autorizzazione provinciale n. 201 del 2013.

Da altra angolazione la Regione osserva che secondo il combinato disposto degli artt. 178 e 188, del d. lgs. n. 152/2006 chi produce rifiuti e li gestisce professionalmente, come nel caso delle ricorrenti in primo grado, è investito di più penetranti obblighi di diligenza, controllo e vigilanza sia perché soggetto qualificato ed in possesso delle necessarie risorse e conoscenze, sia in virtù dei principi di responsabilizzazione e cooperazione di tutti i soggetti che intervengono nella filiera della gestione dei rifiuti e della posizione di garanzia da ciascuno rivestita in ordine alla correttezza di tale gestione.

Infatti, l’art. 178 del d. lgs. n. 152/2006, chiarisce, al comma 3, che “la gestione dei rifiuti è effettuata conformemente ai principi di precauzione, di prevenzione, di proporzionalità, di responsabilizzazione e di cooperazione di tutti i soggetti coinvolti nella produzione, nella distribuzione, nell’utilizzo e nel consumo di beni da cui originano i rifiuti, nel rispetto dei principi dell’ordinamento nazionale e comunitario, con particolare riferimento al principio comunitario “chi inquina paga”. A tal fine la gestione dei rifiuti è effettuata secondo criteri di efficacia, efficienza, economicità e trasparenza”.

L’art. 188, del d. lgs. 152/2006, al comma 4, precisa che “La consegna dei rifiuti, ai fini del trattamento, dal produttore iniziale o dal detentore ad uno dei soggetti di cui al comma 1, non costituisce esclusione automatica della responsabilità rispetto alle operazioni di effettivo recupero o smaltimento”.

Nella presente materia opera il c.d. principio della responsabilità condivisa, estesa ai soggetti che operano nella filiera della gestione dei rifiuti (cfr. Consiglio di Stato, Sez. II, 27 novembre 2020, n. 7509).

Le società TCA e CHIMET avrebbero dovuto accertare quali attività di recupero e trattamenti fossero autorizzate presso l’impianto di Bucine e, verificato che da tale trattamento potevano originare solo aggregati riciclati non legati (nella fattispecie i rilevati e sottofondi stradali), avrebbero agevolmente appreso che ai fini del conferimento era necessario procedere preventivamente al test di cessione per la verifica dei limiti del DM 5.02.1998; eseguendo il test avrebbero poi agevolmente accertato che quei rifiuti non potevano essere recuperati come rilevati e sottofondi stradali, collocati a diretto contatto con le matrici ambientali, in quanto, il test di cessione avrebbe dimostrato il rilascio di inquinanti in concentrazioni superiori ai limiti del DM 5.02.1998.

Ciò anche in ragione del fatto che la verifica della compatibilità del rifiuto rispetto ai trattamenti eseguiti nell’impianto di destinazione, come l’esecuzione del test di cessione previsto dal DM 5.02.1998, è a carico del produttore del rifiuto medesimo. Infatti l’art. 8 del DM 5.02.1998 stabilisce che “4. Il campionamento e le analisi sono effettuate a cura del titolare dell’impianto ove i rifiuti sono prodotti almeno in occasione del primo conferimento all’impianto di recupero e, successivamente, ogni 24 mesi e, comunque, ogni volta che intervengano modifiche sostanziali nel processo di produzione.”.

Le difese regionali non sono condivise dal Collegio per le seguenti motivazioni.

Alla luce di quanto osservato nella disamina del primo motivo di appello, dal principio generale della responsabilità condivisa discendono, a carico del produttore, obblighi sostanziali di controllo, vigilanza e cooperazione a garanzia della chiusura del ciclo vita dei rifiuti medesimi nei limiti della concreta ed effettiva esigibilità di tali obblighi che, nella specie, va esclusa, non potendo i soggetti conferenti ingerirsi nel processo di recupero dei rifiuti - posto sotto la diretta ed esclusiva responsabilità del gestore dell’impianto – neppure per verificare la effettiva produzione di conglomerato cementizio finalità di recupero per il quale l’impianto era comunque espressamente autorizzato.

Accertata la non esigibilità di tali obblighi di controllo e di vigilanza, gli stessi non possono essere convertiti in una generica posizione di garanzia di prevedere e prevenire ogni possibile violazione della normativa di settore da parte del gestore dell’impianto poiché una tale posizione si risolve in un obbligo di impedire l’evento di danno (inquinamento ambientale) di tale ampiezza da configurare una fattispecie di responsabilità oggettiva pura, sganciata cioè non solo dal principio di colpevolezza ma anche da ogni contributo di tipo causale - anche solo in termini di aumento del rischio di inquinamento - che configura un meccanismo di imputazione incompatibile con il principio comunitario “chi inquina paga” nella interpretazione che ne ha dato la Corte di giustizia UE.

La giurisprudenza di questo Consiglio ha infatti chiarito che l’accertamento del nesso fra una determinata presunta causa di inquinamento ed i relativi effetti si basa sul criterio del “più probabile che non”, perciò richiede che il nesso eziologico ipotizzato dall’autorità competente sia più probabile della sua negazione, conformemente all’orientamento della Corte di Giustizia dell'Unione europea, la quale, nell’interpretare il principio “chi inquina paga”, ha fornito una nozione di causa in termini di aumento del rischio, ossia come contribuzione da parte del produttore al rischio del verificarsi dell’inquinamento (cfr. Cons. Stato, Ad. Plen., 22 ottobre 2019, n. 10; Cons. Stato, sez. IV, 7 gennaio 2021, n. 172; Corte Giust. UE, 9 marzo 2010, C-378/08; Corte Giust. UE, 4 marzo 2015, C-534/13; Cons. Stato, sez. IV, 4 dicembre 2017, n. 5668; Cons. Stato, sez. IV, 18 dicembre 2018, n. 7121; Cons. Stato, sez. IV, 1 aprile 2020, n. 2195; Cons. Stato, sez. IV, 21 febbraio 2023, n. 1776.

Nella specie deve escludersi, per le ragioni esposte, che le società conferenti abbiano contribuito ad un aumento del rischio di inquinamento, tenuto conto che si sono limitate a conferire rifiuti della categoria 4.1. ex Suballegato 1 all’Allegato 1 al DM 5.2.1998, senza test di cessione, secondo quanto espressamente indicato nella autorizzazione provinciale rilasciata ai sensi dell’art. 208 del d. lgs. n. 152 del 2006.

Poiché il rifiuto poteva legittimamente essere conferito senza test di cessione, ogni violazione relativa alle modalità del recupero e soprattutto dello stoccaggio deve essere riferita in via esclusiva al gestore dell’impianto, non potendosi rinvenire alcuna condotta di tipo commissivo od omissivo, riferibile alle società conferenti, che abbia potuto anche solo aumentare il rischio di inquinamento.

Ne discende che anche il secondo ed il terzo il motivo devono essere respinti in quanto dai principi di corresponsabilità nella gestione del ciclo dei rifiuti non può essere desunta una responsabilità in capo ai soggetti conferenti a titolo di concorso in un illecito che resta imputabile in via esclusiva al gestore dell’impianto per non avere recuperato il rifiuto conferito per finalità di riutilizzo coerenti con la modalità del conferimento che nella specie non prevedeva il test di cessione, conformemente al titolo autorizzatorio.

Da quanto precede discende che può farsi luogo all’assorbimento della parte residua del terzo motivo di appello attesa la irrilevanza dei FIR ai fini della dimostrazione della causa di esonero da responsabilità che, per i motivi esposti, non è configurabile in radice in capo alle società conferenti.

Con specifico riferimento alla posizione del Consorzio Aquarno, la Regione ha articolato il seguente quarto motivo di appello: “Erroneità, illogicità e contraddittorietà della sentenza del TAR Toscana n. 409/2024 nella parte in cui ha escluso la responsabilità del Consorzio Aquarno sulla base dell’art. 188, comma 4, lett. b), D.Lgs. 152/2006 (par. 16.1.2., 16.1.2.1., 16.1.2.2, 16.1.2.3, 16.1.2.4 e 16.1.3). Violazione e/o errata applicazione dell’art. 188, D.Lgs. 152/2006. Violazione del DM 5.02.1998. Travisamento dei fatti e dei contenuti delle autorizzazioni del Consorzio Aquarno e dell’impianti di Lerose a Pontedera. Contraddittorietà. Violazione del principio chi inquina paga. Violazione della Direttiva 2004/35/ CE del 21.04.2004 e dell’art. 311, comma 2, D.Lgs. 152/2006.”.

Lamenta che il T.a.r. per la Toscana avrebbe erroneamente affermato che tale società, in base ai contenuti della propria autorizzazione, non fosse tenuta alla preventiva esecuzione del test di cessione bensì ai soli controlli quantitativi e qualitativi previsti dalle tabelle A8 e A9 di tale autorizzazione, senza tuttavia avvedersi che neppure tali controlli venivano effettuati. Deduce pertanto che il T.a.r. avrebbe quindi applicato, ancora una volta ed altrettanto erroneamente, l’esenzione prevista dall’art. 188, comma 4, lett. b), del d. lgs. n. 152/2006 secondo una lettura formalistica della disposizione.

Con la determina dirigenziale n. 1732/2013, poi volturata al Consorzio Aquarno con determina dirigenziale n. 2566/2014, la Provincia di Pisa ha autorizzato il conferimento a recupero del rifiuto KEU codice CER 190112.

Quindi in base al DM 5.02.1998 se il CER 190112 viene recuperato nella realizzazione di manufatti edilizi, all’interno dei quali è inglobato con l’aggiunta di leganti o altri trattamenti idonei a rimuovere o immobilizzare gli eventuali inquinanti presenti nel rifiuto, non è richiesto il test di cessione. Viceversa se il CER 190112 non è sottoposto ai suddetti trattamenti ed è impiegato nella formazione di rilevati e nei recuperi ambientali, la norma prescrive l’esecuzione del test di cessione sul rifiuto “tal quale” (ossia prima dell’avvio a recupero e a carico del produttore del rifiuto) per la verifica del rispetto dei limiti del medesimo DM 5.02.1998.

In coerenza con la suddetta previsione, la Regione rammenta che l’autorizzazione distingueva quindi i controlli che il Consorzio Aquarno era tenuto ad effettuare sul KEU in ragione della destinazione di tale rifiuto, ossia:

a) ove conferito a impianti di recupero per la produzione diretta di materiali o manufatti per l’edilizia, come i conglomerati cementizi, veniva prescritto un controllo sia quantitativo che qualitativo (tabella A9), quest’ultimo funzionale all’attività di recupero svolta nell’impianto di destinazione;

b) ove conferito a impianti di recupero che non producono direttamente materiali e manufatti per l’edilizia, bensì, come nell’impianto di Lerose, meri aggregati per rilevati e recuperi ambientali veniva prescritto il test di cessione per la verifica del rispetto dei limiti del DM 5.02.1998.

Precisa la Regione che il Consorzio Aquarno conferiva il KEU esclusivamente all’impianto di Lerose a Pontedera, il quale era stato autorizzato a ricevere il CER 190112 con determina dirigenziale della Provincia di Pisa n. 3834/2012 (doc. 15 RG 728/23) che aveva integrato l’originaria autorizzazione n. 3330/2010.

Aggiunge che analogamente all’impianto di Bucine, pure l’impianto di Pontedera era autorizzato ad eseguire operazioni meramente meccaniche. Infatti la determina n. 3834/2012, proprio con riferimento al CER 190112, specificava che “Le suddette tipologie di rifiuti vengono inserite nel ciclo produttivo dell’impianto attraverso la miscelazione con altre tipologie di rifiuti, triturazione e vagliatura per l’ottenimento di materiali per l’edilizia”.

Precisa tuttavia che, stante il ciclo produttivo autorizzato (triturazione, vagliatura e miscelazione dei rifiuti tra loro), solo dai rifiuti provenienti dalla demolizione edilizia potevano essere pacificamente ricavati i “materiali per l’edilizia” cui si riferisce l’autorizzazione. Diversamente il recupero di rifiuti derivanti da processi industriali che, come nel caso di specie, generano “ceneri pesanti e scorie” potenzialmente contaminanti, poteva avvenire solo se tali rifiuti sin dall’origine rispettavano i valori limiti del DM 5.02.1998 e delle CSC e ciò doveva essere accertato tramite la preventiva caratterizzazione analitica del rifiuto tra cui l’esecuzione del test di cessione, nella specie non eseguito dal Consorzio.

Con il quinto motivo la Regione ha dedotto “Erroneità, illogicità e contraddittorietà della sentenza del TAR Toscana n. 409/2024 nella parte in cui ha escluso l’esistenza del nesso di causalità tra la condotta del Consorzio Aquarno e la contaminazione del sito di Bucine (par. 16.1.2., 16.1.2.1., 16.1.2.2, 16.1.2.3, 16.1.2.4 e 16.1.3). Violazione degli artt. 242 e 244, D.Lgs. 152/2006. Violazione e/o errata applicazione dell’art. 188, D.Lgs. 152/2006. Violazione del principio chi inquina paga. Violazione della Direttiva 2004/35/CE e dell’art. 311, comma 2, D.Lgs. 152/2006”.

Lamenta che il T.a.r. per la Toscana avrebbe erroneamente escluso che la contaminazione del sito di Bucine potesse essere imputata al Consorzio Aquarno perché tale società conferiva il KEU esclusivamente all’impianto di Pontedera che era autorizzato a riceverlo.

I due motivi possono essere esaminati congiuntamente e sono infondati.

Il T.a.r. ha escluso la responsabilità del Consorzio Acquarno sul presupposto per cui risulterebbe acclarato che il predetto Consorzio non conferiva KEU presso l’impianto di Bucine, dove è stato rilevato l’inquinamento, bensì soltanto presso quello di Pontedera.

Tale impianto era certamente abilitato a ricevere KEU, in virtù dell’integrazione dell’AIA disposta dalla Provincia di Pisa con l’atto n. 3834 del 21 agosto 2012, che espressamente consentiva a Lerose il trattamento di rifiuti con codice CER 190112.

L’autorizzazione provinciale rilasciata a Lerose per l’esercizio dell’impianto di Pontedera (determina n. 3330 del 2010 allegato A punto 2), inoltre, imponeva, in via generale, di sottoporre a test di cessione tutti i prodotti in uscita da tale impianto, ma non i fanghi sintetizzati in ingresso.

Nulla può essere rimproverato al Consorzio sulla scelta unilaterale di Lerose di trasferire i fanghi conferiti presso l’impianto di Pontedera nell’impianto di Bucine.

Nel contempo, la società produttrice dei fanghi ben poteva conferirli, senza l’esecuzione di previo test di cessione sul rifiuto, per l’attività di recupero costituita dalla realizzazione di materiale per l’edilizia, come previsto dall’AIA.

In nessun modo è dato desumere dall’autorizzazione rilasciata per l’impianto di Pontedera che il recupero di rifiuti derivanti da processi industriali che, come nel caso di specie, generano “ceneri pesanti e scorie” potenzialmente contaminanti (codice CER 190112), poteva avvenire solo se tali rifiuti sin dall’origine rispettavano i valori limiti del DM 5.02.1998 e delle CSC, requisito da accertare tramite la preventiva caratterizzazione analitica del rifiuto tra cui l’esecuzione del test di cessione.

E’ la stessa Regione ad ammettere (cfr. p. 45 e 46 appello) che la determina n. 3834/2012, proprio con riferimento al CER 190112, specificava che “Le suddette tipologie di rifiuti vengono inserite nel ciclo produttivo dell’impianto attraverso la miscelazione con altre tipologie di rifiuti, triturazione e vagliatura per l’ottenimento di materiali per l’edilizia” senza che la stessa prescrivesse per i rifiuti di origine industriale la preventiva verifica del rispetto dei valori limite del DM 5.02.1998.

E’ sempre Regione ad ammettere che l’impianto di Pontedera, per via dei trattamenti meccanici autorizzati, non poteva produrre manufatti edilizi, come i conglomerati cementizi, né cemento, né argilla espansa (cioè le destinazioni delle lettere a), b) e c) di cui al DM 5.02.1998), ma poteva destinare gli aggregati derivanti dal proprio ciclo produttivo anche ad impianti autorizzati alla produzione di manufatti edilizi di cui alle sopra citate lettere a), b) e c), oltre che alla formazione di rilevati o recuperi ambientali, essendo la previa esecuzione del test di cessione dovuta da parte del produttore del rifiuto solo in questa ultima ipotesi.

E il Consorzio ha dimostrato di aver stipulato un contratto con il gestore dell’impianto di Pontedera proprio con tale finalità di produrre manufatti edilizi per le destinazioni di cui alle lettere a), b) e c) di cui al DM 5.02.1998.

Il contratto del 14.09.2012 (doc. 7 depositato dal Consorzio Aquarno nel giudizio RG 728/23), prevedeva che il rifiuto KEU dovrà essere tassativamente inviato all’impianto Lerose srl di Pontedera con destinazione RECUPERO IN R5. Il rifiuto verrà utilizzato per la miscelazione con altre materie prime con destinazione la produzione di: 1. LATERIZI (presso le fornaci Laterizi Arbia Spa e Donati Laterizi s.r.l.) 2. CONGLOMERATI CEMENTIZI (presso la ditta Profeti Marmi Di Profeti Luca Gabriele & C. S.N.C.) 3. PAVIMENTI AUTOBLOCCANTI (presso le ditte Paver costruzioni spa e Pavimental spa).

Pertanto il T.a.r. correttamente conclude osservando che “risulta del tutto carente la ricostruzione, anche in via meramente presuntiva, dell’imputabilità al Consorzio (che conferiva i propri fanghi sinterizzati a Pontedera), della contaminazione rilevata a Bucine. Non veniva invero dimostrata, né ricostruita anche solo in via presuntiva, la riconducibilità ad azioni od omissioni poste in essere dal consorzio conferente, del trasporto del KEU da Pondera a Bucine.” E ancora “Nel caso di specie, il nesso causale tra la condotta di Aquarno e la contaminazione del sito di Bucine non è stato dimostrato; anzi, risulta documentalmente provata la riconducibilità della presenza di KEU a Bucine al trasporto illegittimo dei fanghi posto in essere da Lerose. È dunque illegittima l’individuazione del Consorzio ricorrente quale responsabile del danno ambientale”.

Tale percorso argomentativo è condiviso dal Collegio.

La Regione (cfr. p. 49 appello) obietta che poiché Lerose non ha provveduto ad impiegare il rifiuto KEU con la finalità concordata (Recupero in R5) la responsabilità del produttore sarebbe rimasta ferma e, in base al principio della responsabilità condivisa, vi sarebbe violazione della disciplina perché per l’impiego poi fattone da Lerose presso l’impianto finale di destinazione a Bucine (recupero ambientale quale sottofondo stradale) occorreva sottoporre il rifiuto al test di cessione della cui mancanza il produttore sarebbe responsabile.

La difesa non può essere condivisa poiché, quanto al criterio di imputazione della responsabilità dell’inquinamento in capo al Consorzio, è stato l’inadempimento del gestore Lerose nella lavorazione presso l’impianto di Pontedera a causare l’inquinamento presso l’impianto di Bucine.

Non è contestato che gli accertamenti condotti da ARPAT e dai CT della Procura hanno evidenziato che il KEU non veniva impiegato nelle destinazioni pattuite con il contratto del 2012, bensì nella realizzazione di rilevati e recuperi ambientali che richiedevano la verifica del rispetto dei limiti del DM 1998 ma il Consorzio Aquarno non aveva la giuridica possibilità di verificare che il KEU venisse effettivamente impiegato nelle attività di recupero pattuite nel contratto del 2012, non potendosi ingerire nella sfera di controllo del gestore dell’impianto, neppure in forza degli obblighi che ricadono sul produttore di un rifiuto secondo il principio della responsabilità condivisa ed estesa.

Non può pertanto ritenersi sussistente alcuna colpa in vigilando sul ciclo di recupero del rifiuto conferito che, in mancanza del test di cessione, ha successivamente concorso a causare l’inquinamento presso l’impianto di Buccino, perché il Consorzio non aveva il potere di accertare se il gestore avrebbe rispettato il contratto circa la destinazione finale del KEU, non avendo poteri di controllo su quella fase di gestione del ciclo del rifiuto e tanto meno di ingerenza nelle scelte imprenditoriali del gestore dell’impianto.

In capo al Consorzio non è neppure configurabile una condotta che dal punto di vista causale abbia concorso all’inquinamento nel sito di Bucine in termini di aumento del rischio in quanto è stata la condotta abnorme del gestore dell’impianto di Pontedera che, in palese violazione degli obblighi assunti, ha reso possibile l’invio del KEU presso l’impianto di Bucine, in mancanza del test di cessione, non richiesto invece per il conferimento presso l’impianto di Pontedera, per le ragioni esposte.

Il principio della responsabilità condivisa presuppone comunque, quanto meno, un contributo causale del produttore del rifiuto nella causazione dell’inquinamento in termini di aumento del rischio che, nella specie, non è configurabile in quanto eliso, ai sensi dell’art. 41, comma 3 c.p. (“Le cause sopravvenute escludono il rapporto di causalità quando sono state da sole sufficienti a determinare l’evento”) dalla condotta illecita attiva di un terzo, contraria al regime di circolazione e di utilizzo del rifiuto e posta in essere in palese e grave violazione delle indicazioni fornite dal produttore del rifiuto.

Analoga esclusione del nesso di causalità va affermata in relazione alla condotta omissiva di Lerose rispetto all’obbligo di eseguire il test di cessione rispetto a tutti i prodotti in uscita, secondo quanto prescritto dall’autorizzazione all’esercizio dell’impianto di Pontedera n. 3330 del 2010 in quanto tale doverosa verifica, ove esperita, avrebbe eliso ogni rilevanza della omissione del test di cessione contestata al Consorzio Aquarno.

In ogni caso vale, al riguardo, quanto già osservato in punto di responsabilità condivisa del produttore del rifiuto nella disamina dei primi tre motivi di appello cui si rinvia.

Con il sesto motivo di appello la Regione ha dedotto “Erroneità della sentenza del TAR Toscana n. 409/2024 nella parte in cui, esclusa la responsabilità del Consorzio Aquarno nella contaminazione del sito di Buicine, ha omesso di pronunciarsi sulla responsabilità del Consorzio Depuratore di Santa Croce Sull’Arno (par. 17). Omessa pronuncia”.

Lamenta che la sentenza del T.a.r. per la Toscana sarebbe illegittima e ingiusta anche nella parte in cui ha ritenuto il Consorzio Depuratore Santa Croce non responsabile, in quanto la posizione di quest’ultima società sarebbe integralmente e pienamente dipendente da quella di Aquarno.

Il motivo è infondato.

Poiché per le ragioni esposte dev’essere esclusa una responsabilità in capo al Consorzio Aquarno nell’inquinamento del sito di Bucine, parimenti nessuna responsabilità può configurarsi in capo al Consorzio che esercita sulla stessa un potere di direzione e controllo.

In ogni caso non è stato provato che il Consorzio Depuratore Santa Croce esercitasse poteri di indirizzo sul Consorzio Acquarno, tali da determinarne le scelte operative (rimesse, in materia ambientale, in capo al direttore tecnico, in forza di specifica procura), nonostante il controllo societario sicchè, a fortiori, deve escludersi che abbia, in qualche modo, potuto concorrere all’inquinamento del sito di Bucine, stante la piena autonomia operativa del Consorzio Aquarno che comunque, per le ragioni esposte, non può ritenersi responsabile dell’inquinamento.

Alla luce delle motivazioni che precedono l’appello deve pertanto essere respinto con conseguente improcedibilità dei quattro appelli incidentali per sopravvenuta carenza di interesse ed assorbimento dei restanti motivi non esaminati dal T.a.r. e riproposti in appello dalle quattro società appellate.

La oggettiva complessità degli accertamenti in fatto induce il Collegio a ritenere sussistenti giusti motivi per disporre la compensazione integrale delle spese del grado tra tutte le parti costituite.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge, dichiara improcedibili gli appelli incidentali e compensa le spese del grado tra le parti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 10 aprile 2025 con l'intervento dei magistrati:

Vincenzo Neri, Presidente

Michele Conforti, Consigliere

Luca Monteferrante, Consigliere, Estensore

Luigi Furno, Consigliere

Paolo Marotta, Consigliere