Consiglio di Stato Sez. IV n. 9992 del 17 dicembre 2025
Rifiuti. Disciplina delle terre e rocce da scavo
Le terre e rocce da scavo possono essere escluse dalla disciplina dei rifiuti se ricorrono le condizioni previste dall’art. 185 d.lgs. 152/2006 relativo alle esclusioni dall’ambito di applicazione della suddetta disciplina. In particolare, sono esclusi dalla disciplina dei rifiuti: “b) il terreno (in situ), inclusi il suolo contaminato non scavato e gli edifici collegati permanentemente al terreno, fermo restando quanto previsto dagli articoli 239 e seguenti relativamente alla bonifica di siti contaminati; c) il suolo non contaminato e altro materiale allo stato naturale escavato nel corso di attività di costruzione, ove sia certo che esso verrà riutilizzato a fini di costruzione allo stato naturale e nello stesso sito in cui è stato escavato”. Il suolo escavato non contaminato e altro materiale allo stato naturale, utilizzati in siti diversi da quelli in cui sono stati escavati, devono essere valutati ai sensi degli articoli 183, comma 1, lettera a), 184-bis e 184-ter del codice dell’ambiente. In base a tali disposizioni, le terre e rocce da scavo possono essere qualificate come sottoprodotti ovvero, se sottoposte ad opportune operazioni di recupero, cessare di essere rifiuti. In quest’ultimo caso dovranno essere soddisfatte le condizioni di cui alle lettere da a) a d) dell’art 184 ter del d.lgs. n. 152/2006 e successive modificazioni, nonché gli specifici criteri tecnici adottati in conformità a quanto stabilito dal comma 2 del medesimo art. 184 ter.
Pubblicato il 17/12/2025
N. 09992/2025REG.PROV.COLL.
N. 02863/2024 REG.RIC.
N. 02962/2024 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 2863 del 2024, proposto dalla società Prelios Sgr S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Federico Vanetti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
la Regione Lombardia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Piera Pujatti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
nei confronti
della società Milanosesto S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Eva Maschietto, Giorgio Fraccastoro, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
del Comune di Sesto San Giovanni, dell’Agenzia Regionale per la Protezione dell'Ambiente – Arpa Lombardia, non costituiti in giudizio.
sul ricorso numero di registro generale 2962 del 2024, proposto dalla società Milanosesto S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesade dagli avvocati Eva Maschietto, Giorgio Fraccastoro, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
della Regione Lombardia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Piera Pujatti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
nei confronti
della Prelios Sgr S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Federico Vanetti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
del Comune di Sesto San Giovanni, dell’Agenzia Regionale per la Protezione dell'Ambiente – Arpa Lombardia, non costituiti in giudizio;
per la riforma
per entrambi i ricorsi
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (sezione Terza) n. 02262/2023, resa tra le parti.
Visti i ricorsi in appello con i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Lombardia e delle società Milanosesto S.p.A. e Prelios Sgr S.p.A.;
Visti tutti gli atti delle cause;
Relatrice nell'udienza pubblica del giorno 9 ottobre 2025 la consigliera Silvia Martino;
Uditi gli avvocati delle parti come da verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. Si sintetizzano i fatti sottesi alla presente controversia, come descritti nella sentenza impugnata e non contestata, in parte qua.
1.1. Il sito “Sesto San Giovanni” è stato inserito tra i “Siti di bonifica di Interesse Nazionale” con la legge n. 388/2000 ed include sia le aree occupate dal 1906 al 1995 dagli stabilimenti siderurgici della Falck, sia una parte delle aree dismesse della società Breda e della società Marelli c.d. ex Falck
Il complesso ex Falck comprende anche il lotto c.d. “Cluster 3”, cui si riferiscono i ricorsi in esame.
1.2. Le aree ex Falck sono state interessate dall’iniziativa della Milanosesto s.p.a., proprietaria di circa 143 ettari, per la realizzazione di progetti di carattere urbanistico – edilizio.
La società Prelios S.g.r. s.p.a., - società di gestione del Fondo immobiliare Unione Zero - ha acquistato da Milanosesto s.p.a. una parte delle aree ex Falck, corrispondenti al c.d. Comparto Unione, che include anche il Cluster 3.
La riqualificazione urbanistica del complesso prevede la realizzazione di residenze, uffici, laboratori di ricerca, università e piccoli spazi commerciali, oltre al recupero di edifici industriali di interesse storico, nonché la realizzazione di una nuova stazione ferroviaria e di un parco urbano.
1.3. Con decreto del Presidente della Regione Lombardia in data 14 maggio 2012, n. 4102 (successivamente integrato con d.P.G.R. 2015 n. 301 e d.P.G.R. 2018 n. 92), è stato approvato un Accordo di programma tra la Regione Lombardia, il Comune di Sesto San Giovanni e la Sesto Immobiliare Spa (ora Milanosesto Spa), finalizzato alla riqualificazione territoriale e ambientale delle aree dismesse dagli ex stabilimenti Falck.
1.4. Al fine di pianificare gli interventi di trasformazione e di edificazione è stato adottato, con deliberazione n. 38/2011 del Consiglio comunale di Sesto San Giovanni, un Programma Integrato di Intervento, poi oggetto di variante approvata con deliberazione G.C. n. 80 del 23.03.2016, cui ha fatto seguito la stipula, in data 03.08.2016, della relativa convenzione urbanistica.
1.5. Il PII ha previsto che l’attuazione degli interventi fosse preceduta dalla completa bonifica delle aree interessate, con certificazione rilasciata dagli Enti competenti; in base alla convenzione urbanistica spetta ai proprietari delle aree di procedere alla bonifica dei relativi sedimi.
1.6. In relazione agli obblighi di bonifica, la Società Milanosesto s.p.a., da un lato, ha condotto negli anni un’attività di caratterizzazione dei terreni con obiettivi di bonifica pari, in un primo tempo, alle concentrazioni soglia di contaminazione (CSC), di cui alla Tabella 1 colonna A o colonna B del d.lgs. n. 152/2006, in ragione delle destinazioni d’uso previste, dall’altro, ha chiesto di riutilizzare il materiale di scavo estratto nel contesto edile post bonifica come sottoprodotto, prevedendone la collocazione in siti esterni.
A tal fine, nel 2021 la società ha presentato alla Regione un’istanza per la valutazione, ai sensi del d.P.R. n.120/2017, del Piano di utilizzo di terre e rocce, prevedendo la bonifica nel rispetto delle soglie di contaminazione (CSC) e la Regione Lombardia ha autorizzato il Piano con decreto dirigenziale n. 5019 del 13 aprile 2022.
1.7. In seguito le società ricorrenti hanno presentato una variante all’iniziale Progetto operativo di bonifica (POB) in relazione al Cluster 3, ponendo quali obiettivi di bonifica non più le CSC, ma il rispetto delle concentrazioni derivanti dall’Analisi di Rischio sito specifica (AdR), ovvero le c.d. CSR (concentrazioni soglia di rischio) e tale variante è stata approvata dal M.I.T.E. con Decreto n. 18/USSRI del 3 marzo 2022.
1.8. Una volta approvata la variante, le società originarie ricorrenti hanno chiesto di riutilizzare il materiale di scavo prodotto nel contesto edile post bonifica Cluster 3 in siti esterni, considerando il materiale come un sottoprodotto, depositando un’istanza di aggiornamento, ai sensi del d.P.R. n. 120/2017, del Piano di utilizzo relativo all’Area “Ex Falck e Scalo Ferroviario” comprensiva del Cluster 3.
1.9. La Regione, al fine di verificare la sussistenza dei requisiti di cui al d.P.R. n. 120/2017, ha chiesto l’intervento dell’A.r.p.a. che si è espressa con apposita nota in data 23 giugno 2022.
1.10. A seguito di preavviso di rigetto, la Regione ha adottato il decreto dirigenziale n. 18281 del 14 dicembre 2022, recante il rigetto dell’istanza proposta.
1.11. Il diniego (che richiama il preavviso di rigetto e la nota A.r.p.a. del 23 giugno 2022,) è motivato nei seguenti termini:
a) [...] le aree sorgente di cui all’Analisi di Rischio sito specifica approvata corrispondono alla totalità del Cluster 3; pertanto, tutta l’area del Cluster 3 interessata dagli scavi, ad eccezione di limitate porzioni ricadenti nel Lotto 1A – 2a e Lotto 1A, è compresa nell’area sorgente, caratterizzata dalla presenza di suoli con concentrazioni di Rame, Cromo VI e/o Mercurio conformi alle C.S.R. sito specifiche, i cui valori sono superiori alla Col. A e inferiori alla Col. B [...]”;
b) le Linea Guida S.N.P.A. n. 54/2019 relative all’applicazione della disciplina per l’utilizzo delle terre rocce da scavo, prevedono che relativamente alle terre e rocce da scavo prodotte in aree già bonificate e certificate, al paragrafo 4.3 lett. b): “[…] sito certificato alle CSR a seguito di bonifica, sito con concentrazioni inferiori alle CSR: se lo scavo rientra nell’area della sorgente e le C.S.R. sono superiori alle C.S.C. (in ragione della colonna A o B Tabella 1 - Allegato 5 Parta Quarta Titolo V del d.lgs. n.152/06 in base alla destinazione d’uso), le terre e rocce non potranno essere gestite come sottoprodotti […]”, precisando inoltre che “[…] in relazione al possibile riutilizzo in sito del materiale scavato in un sorgente certificata alle C.S.R., occorre mettere in luce che qualora il modello concettuale dell’analisi di rischio con cui sono state determinate le C.S.R. subisca una modifica in relazione agli scavi, occorre valutare l’eventuale variazione delle C.S.R. obiettivo di bonifica [...]”.
1.12. Le odierne appellanti, con i rispettivi ricorsi, in primo grado hanno articolato le seguenti censure:
1. Violazione e falsa applicazione del d.P.R. n. 120/2017, degli artt. 177 e ss del d.lgs. n. 152/2006 e dell’art. 9 della Direttiva 2008/98/CE. Eccesso di potere per manifesta illogicità, disparità di trattamento, contraddittorietà e irragionevolezza.
La particolare fattispecie non sarebbe disciplinata espressamente dal d.P.R. n. 120/2017, contrariamente a quanto ritenuto dalla Regione, poiché esso non contiene specifiche disposizioni che regolano la possibilità di riutilizzare i materiali da scavo conformi alle CSC dei siti di destinazione se provenienti da siti bonificati con analisi di rischio sito specifica ai sensi del d.lgs. n. 152/2006, trattando solo del riutilizzo del materiale conforme alle CSR nello stesso sito di produzione, sull’assunto che le CSR siano superiori alle CSC delle aree di riutilizzo.
Sono, invece, le Linee Guidaa applicative approvate dal Sistema Nazionale per la Protezione dell’Ambiente (delibera 54/2019) che per la prima volta affrontano tale caso, escludendo la possibilità di utilizzare i materiali da scavo come sottoprodotti nel caso in cui provengano da aree sorgenti definite con Analisi di rischio, a prescindere dal fatto che questi materiali risultino comunque conformi alle CSC del sito di destino indicato nel Piano di Utilizzo. Anche in questo caso, però, le Linee Guida non considererebbero lo scenario in cui le CSR risultino inferiori alle CSC di Colonna B.
Non sarebbe in discussione la conformità dei materiali di scavo alle CSC dei siti di destino, ma solo la conformità di tali materiali con le CSC del sito di produzione che rappresenterebbe un criterio formale per qualificare come sottoprodotti i materiali scavati post Analisi di rischio.
Il riferimento da parte dell’Amministrazione al fatto che i materiali di scavo non siano conformi alle CSC (colonna A) del sito di produzione sarebbe pertanto un criterio di valutazione meramente formale, che non consente di escludere la qualificazione dei materiali come sottoprodotti da utilizzare extra sito.
La necessità di procedere ad un’interpretazione coerente con il principio di prevenzione dei rifiuti (ex artt. 178 e 179 del d.lgs. n. 152/2006 e art. 9 della Direttiva 2008/98/CE) evidenzierebbe l’illegittimità del provvedimento impugnato.
Pertanto, la circostanza particolare che le CSR approvate risultino comunque inferiori alle CSC di colonna B del sito di produzione giustificherebbe il riutilizzo dei materiali da scavo come sottoprodotti in siti di destinazione compatibili.
Sotto altro profilo, si lamenta che il riferimento fatto dall’Amministrazione ai valori di cui alla Tabella 1, colonna A (relativa a siti residenziali ed aree verdi), non sarebbe coerente con la fattispecie concreta, poiché nel sito di origine si prevede la realizzazione di un albergo, sicché il sito andrebbe qualificato come a destinazione produttiva e non residenziale, con conseguente necessità di fare riferimento ai soli valori della Colonna B (relativa a siti produttivi e industriali), rispettati tanto nel sito di origine, quanto in quello di destinazione.
Il d.P.R. n. 120/2017, secondo una interpretazione comunitariamente orientata, dovrebbe consentire di riutilizzare i materiali da scavo conformi alle CSR approvate nel contesto della procedura di bonifica, qualora tali materiali risultino anche conformi alle CSC di Tabella 1 Colonna A o Colonna B (“doppia conformità”), con la sola limitazione che i siti di destino abbiamo una destinazione d’uso
compatibile con tali concentrazioni e ciò in quanto non sussistono ragioni sanitarie e ambientali che giustifichino una restrizione in senso contrario.
2. Violazione e falsa applicazione dell’Allegato 5, al Titolo V, della Parte IV al d.lgs. n. 152/2006. Eccesso di potere per difetto di istruttoria e illogicità manifesta, nonché disparità di trattamento.
Volendo assumere per ipotesi – ma così non è – che sia sempre necessario verificare il rispetto delle CSC del sito di produzione anche in caso di applicazione dell’Analisi di Rischio, tale esercizio richiede comunque una puntuale valutazione del caso concreto.
Come noto, infatti, l’Allegato 5 alla Parte Quarta Titolo V del d.lgs. n. 152/2006 prevede solo due colonne di riferimento per le CSC: la colonna A riferita ai siti residenziali e verde e la colonna B riferita ai siti produttivi e commerciali.
Le destinazioni urbanistiche ed edilizie previste dal d.P.R. 380/2001 (art. 23 ter) e dagli strumenti di pianificazione territoriale, tuttavia, sono molto più varie rispetto a quelle espressamente considerate dal d.lgs. n. 152/2006, con il che occorre poi uno sforzo interpretativo per poter ricondurre tali destinazioni ad una delle due colonne di riferimento.
Da un punto di vista puramente urbanistico, infatti, le aree del PII e dello stesso Cluster 3 potrebbero astrattamente ricadere tanto in Tabella 1 Colonna A, quanto in Colonna B, a seconda delle scelte edilizie compiute dall’operatore di volta in volta nel corso del tempo.
La Regione ha assunto che la destinazione ricettiva sia riconducibile alla Colonna A del d.lgs. n. 152/2006. Emergerebbe così una lacuna istruttoria da parte della Regione. Inoltre, a prescindere dal fatto che il PII ammette una pluralità di funzioni urbanistiche insediabili nell’area, da un punto di vista ambientale, la destinazione ricettiva potrebbe comunque essere equiparata a quella commerciale/industriale, atteso che la permanenza dei clienti nella struttura è limitata nel tempo.
Dal punto di vista urbanistico, peraltro, tale tesi sarebbe stata recentemente sposata dal Consiglio di Stato (Sez. IV, 28.6.2018, n. 3987) il quale ha ritenuto che le strutture ricettive, in termini generali, debbano essere equiparate alle funzioni produttive, affermando precisamente che “gli alberghi vanno compresi […] negli impianti produttivi”, esistendo “una formale consacrazione a livello normativo (i.e. art. 1, lett. i. d.P.R. 7 settembre 2010 , n. 160), confermata, quanto al profilo esegetico, da un preciso orientamento giurisprudenziale, che equipara tout court una struttura alberghiera ad un impianto produttivo- artigianale”.
Le società hanno invocato altresì la disapplicazione del d.P.R. n. 120 del 2017 in quanto in contrasto, in thesi, con la normativa nazionale e unionale.
Il principio di prevenzione dei rifiuti è alla base della direttiva 2008/98/CE e del “Green Deal Europeo” di cui alla recente comunicazione della Commissione Europea n. 640 del 2019.
I medesimi obiettivi sono sposati e perseguiti anche a livello nazionale, essendo stati pienamente recepiti dal d.lgs. n. 152/2006 (artt. 177 e ss).
Il d.P.R. n. 120 del 2017 ha il compito di declinare i criteri già previsti dall’art. 184bis del d.lgs. n. 152/2006 per i sottoprodotti, rispetto alle terre e rocce da scavo, garantendo che il loro riutilizzo tal quale non credi pregiudizi per la salute e per l’ambiente.
Tuttavia il regolamento aggraverebbe il procedimento di riutilizzo dei materiali da scavo aumentando illogicamente la produzione di rifiuti e, quindi, confliggendo con il perseguimento degli obiettivi comunitari e nazionali senza trovare concrete giustificazioni nella tutela della salute e dell’ambiente.
1.12.1. Le società hanno articolato, altresì, una domanda di risarcimento del danno derivante, da un lato, dal ritardo nell’attuazione degli interventi privati programmati, e, dall’altro, da un potenziale maggior costo ad oggi stimabile in circa Euro 2.000.000 per incremento dei costi smaltimenti dei materiali da scavo in impianti esterni e per acquisto della fornitura di materiali di riempimento da terzi.
2. Con la sentenza oggetto dell’odierna impugnativa il T.a.r., riuniti i ricorsi, li ha respinti e ha compensato tra le parti le spese di lite.
3. La sentenza è stata impugnata, con separati gravami, dalle società, rimaste soccombenti.
Appello n. 2863 del 2024.
L’appello della società Prelios è affidato ai seguenti motivi.
La società, in sintesi, sostiene che la sentenza sarebbe affetta da tre fondamentali errori di giudizio:
1) un primo errore sarebbe rappresentato dal travisamento dei presupposti di fatto laddove il T.a.r. ha ritenuto che il modello concettuale alla base dell’AdR verrebbe modificato in caso di escavazione;
2) un secondo ulteriore errore consisterebbe nell’aver giudicato il sito come “contaminato” e, di conseguenza, il relativo materiale scavato idoneo a produrre impatti negativi a livello ambientale in caso di riutilizzo.
3) un terzo errore consisterebbe nel travisamento delle regole di flessibilità funzionale previste dal PII, rispetto alle scelte urbanistiche compiute dal soggetto attuatore con conseguente valutazione delle CSC di riferimento.
Nello specifico:
I. Primo motivo di impugnazione: error in iudicando per travisamento dei presupposti di fatto, manifesta contraddittorietà e illogicità laddove ritiene che gli scavi edilizi renderebbero non più attuale l’AdR
Il riferimento alla modifica del modello concettuale posto alla base dell’Analisi di Rischio non sarebbe stato neppure assunto a base del diniego opposto dalla Regione.
In ogni caso, l’AdR approvata dal Ministero considera uno scenario futuro incentrato sulla realizzazione di un edificio ricettivo, che contempla anche la realizzazione di scavi fino a 3 piani interrati.
La possibilità di realizzare gli scavi edili non è mai stata messa in discussione dagli enti, sfociando la sentenza in un manifesto extra petitum, peraltro, caratterizzato da un errore di valutazione sui fatti.
II. Secondo motivo di impugnazione: error in iiudicando per violazione e falsa applicazione del d.lgs. n. 152/2006 per qualificare il sito bonificato alle CSR come “contaminato”
Il secondo errore di giudizio viene ravvisato nell’asserita inidoneità dei materiali da scavo al riutilizzo in quanto il sito bonificato alle CSR rimarrebbe “contaminato” e il terreno proveniente da tale sito produrrebbe impatti ambientali negativi.
Tuttavia la procedura di bonifica è stata dichiarata chiusa dal Ministero dell’Ambiente con il Decreto Direttoriale n. 18/USSRI/ del 3 marzo 2022, il quale ha espressamente riconosciuto che, per effetto dell’intervenuta procedura di bonifica condotta con lo strumento dell’analisi di rischio, la matrice “suolo e sottosuolo” deve essere ora “definita come “non contaminata” ai sensi dell’articolo 240, comma 1, lett. f) del Decreto Legislativo 3 aprile 2006, n. 152”.
Sarebbe altresì pacifico tra le parti che i terreni oggetto di scavo in corrispondenza del Cluster 3 sarebbero addirittura inferiori alle CSC di Tabella 1A, come attestato inter alia dai sondaggi eseguiti nel 2023 in contraddittorio con ARPA fino alla quota prevista per lo scavo edilizio della struttura alberghiera (- 7 m).
Il terreno in questione non può dirsi contaminato né in fatto, né in diritto, risultando conforme sia alle CSR sia alle CSC.
Il riferimento all’art. 185 del d.lgs. n. 152 del 2006 operato dal T.a.r. sarebbe pertanto erroneo.
L’art. 26 del d.P.R. n. 120/2017, invece, farebbe riferimento alla produzione delle terre e rocce da scavo nei siti oggetto di bonifica, ossia in quei siti in cui il procedimento di bonifica è ancora in corso.
Tale disposizione non sarebbe quindi applicabile al caso in esame.
Le stesse linee guida SNPA n. 54/2019 chiariscono che tale articolo trova applicazione rispetto ai siti “per i quali è stato avviato il procedimento dal punto di vista amministrativo ex. artt. 242, 244, 250” e non invece ai siti non contaminati o già bonificati.
Non a caso, la procedura avviata dalla ricorrente per il riutilizzo dei materiali da scavo è quella “ordinaria” ai sensi degli articoli 9 e 10 del d.p.r. 120/2017 (da leggersi in combinato disposto con l’Allegato IV), la quale contempla il riutilizzo del materiale scavato conforme alle CSC anche in aree esterne al sito di provenienza.
III. Terzo motivo di impugnazione: error in iudicando per travisamento dei presupposti di fatto. Omessa pronuncia in merito alla “Violazione e falsa applicazione dell’Allegato 5, al Titolo V, della Parte IV al d.lgs. n. 152/2006. Eccesso di potere per difetto di istruttoria e illogicità manifesta, nonché disparità di trattamento”.
Con il secondo motivo di impugnazione, la società Prelios aveva fatto rilevare come la destinazione ricettivo-alberghiera dovesse essere ricondotta alla colonna B (commerciale/industriale) contemplata dall’Allegato 5 alla Parte Quarta Titolo V del d.lgs. n. 152/2006 e non alla Colonna A (residenziale e verde).
Il T.a.r. ha fatto rilevare che la destinazione d’uso alberghiera attualmente programmata sul Cluster 3 non risulterebbe “né certa, né immodificabile”.
Tuttavia tale flessibilità del PII non è liberamente esercitabile dal privato senza alcun controllo da parte del Comune, atteso che le effettive scelte urbanistiche e funzionali dei lotti o dei comparti sono attuate mediante la progettazione unitaria delle Unità di Coordinamento Progettuale (UCP).
Un conto, dunque, è considerare la flessibilità teorica ammessa dal PII, un conto è, invece, valutare i motivi di ricorso in funzione della scelta edilizia operata dal privato e approvata dal Comune con deliberazione di Giunta Comunale n. 37 del 23.2.2021 (successivamente aggiornata con deliberazione della medesima Giunta n. 210 del 3.8.2021).
Con riferimento al caso di specie, una volta scelta e approvata la funzione ricettiva, il ricorso non poteva che essere deciso con riferimento a questa, tanto più che la funzione urbanistica da considerare per la valutazione del Piano di Utilizzo non sarebbe mai stata in discussione tra le parti in causa.
Secondo l’appellante, la funzione ricettiva dovrebbe essere inquadrata, da un punto di vista ambientale, all’interno della destinazione commerciale/industriale (Tabella B), considerando che la permanenza dei clienti nella struttura sarebbe limitata nel tempo.
IV. Quarto motivo di impugnazione: omessa pronuncia in merito alla “Violazione e falsa applicazione del d.p.r. n. 120/2017, degli artt. 177 e ss del d.lgs. n. 152/2006 e dell’art. 9 della Direttiva 2008/98/CE. Eccesso di potere per manifesta illogicità, disparità di trattamento, contraddittorietà e irragionevolezza” ed alla disapplicazione dell’art. 10 del d.p.r. 120/2017.
Il T.a.r. avrebbe omesso di pronunciarsi sulla reale materia del contendere, ossia la legittimità del diniego opposto da Regione Lombardia unicamente fondato sul fatto che le terre da scavo in questione, pur (in thesi) conformi alle CSC (come sarebbe pacifico tra le parti), provengono da un sito bonificato con Analisi di Rischio.
Il T.a.r. non avrebbe poi considerato che il Piano di utilizzo è stato presentato ai sensi degli artt. 9 e 10 del d.P.R. n.120/2017.
Tale norma, ai fini del riutilizzo del materiale in siti esterni e nell’ottica di una efficace tutela dell’ambiente, richiede la verifica della conformità del materiale alle CSC sia con riferimento al sito di destino, sia con riferimento al sito di provenienza: circostanze, queste le quali sarebbero, a dire della società, pacificamente sussistenti nel caso di specie, a fronte della qualità del materiale alla luce degli esiti delle indagini eseguite in contraddittorio con ARPA.
Le terre e rocce da scavo provenienti dal Cluster 3 sarebbero idonee a soddisfare anche i criteri generali individuati dall’art. 184-bis, atteso che:
(a) le stesse sono originate da un “processo di produzione”, quale l’escavazione del suolo, di cui costituiscono parte integrante, e il cui scopo primario non è la produzione di tali terre (ma l’escavazione dei due piani interrati ai fini della realizzazione dell’edificio a destinazione ricettiva);
(b) è certo che tali terre sanno utilizzate, nel corso di un diverso processo di utilizzazione, e in particolare per il realizzo di sottofondi nelle aree del Sito individuate nel Piano di Utilizzo;
(c) tali terre possono essere utilizzate direttamente senza alcun ulteriore trattamento diverso dalla normale pratica industriale, proprio perché le stesse sarebbero conformi alle CSC del sito di destino;
(d) l’ulteriore utilizzo sarebbe legale, perché le terre sarebbero idonee a soddisfare tutti i requisiti pertinenti riguardanti tali terre e la protezione della salute e dell’ambiente;
Quanto all’ipotesi di disapplicazione in parte qua del d.P.R. n. 120/2017 per contrasto con la disciplina europea sovraordinata e, in particolare, con la Direttiva 2008/98/CE, la stessa sarebbe comunque del tutto residuale in quanto rileverebbe unicamente nell’eventualità in cui il giudice amministrativo finisca per ritenere che il dato normativo, sia primario (184-bis del d.lgs. 152/2006) che secondario (d.P.R. 120/2017), deponga a favore della tesi restrittiva e formalistica adottata dalla Regione Lombardia.
L’appellante ha riproposto, infine, anche la domanda di risarcimento del danno.
Appello n. 2962 del 2024.
I. Primo motivo di impugnazione: l’errore nell’interpretazione ed applicazione della disciplina in materia di sottoprodotto e di terre e rocce da scavo sotto il profilo dell’errato inquadramento del sito come un sito contaminato e della disciplina in materia di bonifiche dei suoli e sull’omessa considerazione del fatto che, nella specie, le terre sono conformi alle CSC.
La società Milanosesto s.p.a. ribadisce che il Cluster 3 è un sito bonificato: la bonifica è stata dichiarata chiusa dal Ministero dell’Ambiente con il Decreto Direttoriale n. 18/USSRI/ del 3 marzo 2022, (doc. n. 7 del fascicolo di primo grado cit.), nel quale (punto 2) “per l’effetto, per la matrice “suolo e sottosuolo”, l’area oggetto del documento “Progetto di variante – riferito al sublotto 1A2b - del Progetto operativo di bonifica dei suoli del “Lotto Ferroviario ex RFI….” È definita non contaminata ai sensi dell’art. 240, comma 1, lett. f) del d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152
Il T.a.r. Lombardia si è concentrato sul fatto che le CSR sarebbero superiori alle CSC, senza ricordare che il sito – per conferma di ARPA e della stessa Regione – presenta concentrazioni conformi alle CSC di Colonna A e di Colonna B.
II. Secondo motivo di impugnazione: omessa pronuncia e applicazione nel Cluster 3 della disciplina in materia di sottoprodotti ai sensi dell’art. 184-bis del D. Lgs. 152/06 e della Direttiva 2007/98/CE
Milanosesto ha presentato la Variante al Piano di Utilizzo delle terre e rocce da scavo alla Regione Lombardia sulla base dell’applicazione della disciplina di cui all’art. 184-bis del d.lgs. n.152/2006(per semplicità il “Codice dell’Ambiente”), correttamente citata anche dalla sentenza, in materia di “sottoprodotti” e cioè di quei materiali sottratti alla disciplina sui rifiuti, in omaggio ai principi che regolano l’economia circolare a livello dell’Unione Europea (tra i quali il principio di prevenzione nella creazione dei rifiuti di cui al considerando n. 6 e agli artt. 5 e 9 della Direttiva 2008/98/CE e artt. 178 e 179 del Codice dell’Ambiente), perché oggettivamente dotati di caratteristiche di valore e compatibilità ambientale tali da renderne raccomandabile il riutilizzo in luogo dello smaltimento.
A conferma del fatto che una normativa secondaria non possa considerarsi limitativa della norma primaria di riferimento, in un caso come questo, è sufficiente citare la giurisprudenza della Corte di Giustizia dell’Unione Europea proprio in materia di terre e rocce da scavo: si sottolinea che il richiamo alla sentenza del 17 novembre 2022 causa C-238/21 viene in rilievo in quanto tale decisione – al di là dell’impedimento rilevato nel caso austriaco sottoposto alla sua attenzione – applica i principi ricordati da altre pronunce, in materia di esclusione dalla disciplina dei rifiuti, di tutti i sottoprodotti (sentenza CGUE 14 ottobre 2020, C-629/19 punto 71), in quanto il termine rifiuto e sottoprodotto sono antitetici.
La giurisprudenza europea è chiara nell’attribuire al giudice nazionale la valutazione dei fatti e la verifica se i materiali da scavo costituiscano, nella fattispecie concreta, un sottoprodotto riutilizzabile senza arrecare danno all’ambiente (si vedano, a questo proposito, le considerazioni di cui ai punti 44, 46 e 47 della sentenza in causa C-238/21).
Tale valutazione non sarebbe stata operata dal T.a.r. il quale si sarebbe limitato a richiamare l’art. 26 del d.P.R. n. 120 del 2017 (non applicabile nella fattispecie in esame) sui siti oggetto di bonifica, e non avrebbe considerato che nella fattispecie concreta le terre e rocce da scavo oggetto del Piano di Utilizzo sarebbero conformi alle CSC di colonna A e di colonna B anche per ARPA.
L’esito della “non valutazione” operata dal T.a.r. potrebbe riscontrarsi a pag. 13 secondo paragrafo della sentenza impugnata, laddove dove il Tribunale conclude “atteso che tale qualificazione non è possibile nel caso di specie, come già precisato”, in assenza di qualsiasi motivazione sul punto.
Non vi è infatti dubbio che lo smaltimento in discarica di un sottoprodotto come rifiuto costituisca una sconfitta del diritto ambientale e comunque una violazione delle norme di settore.
III. Terzo motivo di impugnazione: l’applicazione arbitraria di assunzioni smentite in fatto dalle risultanze tecniche e dall’Analisi di Rischio Sito Specifica del Cluster 3. Il superamento di tale concezione sulla base di elementi di fatto e di diritto e la corretta applicazione del DPR 120 del 2017. L’irrilevanza delle SNPA in questo caso e il carattere non cogente delle medesime.
Il T.a.r. non avrebbe considerato che il Cluster 3 risulta - secondo l’appellante - bonificato alle CSC di colonna A e di colonna B, attribuendo rilievo fondamentale all’esito dell’Analisi di Rischio Sito Specifica, concentrandosi quindi sulle CSR, ma senza in alcun modo considerare il contenuto del Piano di Utilizzo (che fa riferimento a uno scavo pari a 6,50 m al di sotto dell’attuale piano campagna: si veda pag. 27 del PdU doc. 8 del fascicolo di primo grado) e il contenuto di detta Analisi di Rischio, la quale è stata redatta tenendo conto della realizzazione di tre piani interrati con una profondità sino a -9 m dal piano campagna, quindi con uno scavo espressamente previsto proprio dal modello concettuale dell’analisi di rischio.
A pagina 35 dell’Analisi di rischio (al punto 5.1.1), descrizione Area Albergo, si prevede la realizzazione appunto di alcuni piani interrati (prof. 6,5 m da p.c.) adibiti a parcheggio o a locali tecnici. Come dettagliato nel seguito l’Analisi di Rischio è stata cautelativamente condotta ipotizzando la realizzazione di 3 piani interrati (9 m da p.c.), in modo che, qualora si dovesse optare nel corso delle successive fasi progettuali per tale soluzione, non si renderebbe necessaria una revisione dell’Analisi di rischio.
Sulla base di questo elemento risulterebbe smentita la tesi sostenuta in sentenza, sulla base della quale l’escavazione proposta dal Piano di Utilizzo modificherebbe gli esiti dell’Analisi di rischio e, quindi, di per sé sarebbe comunque e in qualsiasi caso inammissibile spostare terreni oggetto di Analisi di rischio, anche quando questi terreni risultino conformi alle CSC (oltre che alle CSR) e anche quando l’Analisi di Rischio abbia previsto tale escavazione.
Alla luce di quanto sopra osservato rimangono sullo sfondo, in quanto (in thesi) del tutto irrilevanti, anche le Linee Guida n. 54 del 2019 del Consiglio del Sistema Nazionale per la Protezione dell’Ambiente (SNPA).
Tali Linee Guida non contemplerebbero il caso di specie in cui il sito bonificato alle CSR rispetti anche le CSC per la destinazione, ma si riferirebbero sempre a casi in cui le CSR presentino valori superiori alle CSC; il che non si verificherebbe per il Cluster 3.
Inoltre, tali Linee Guida non costituiscono fonte del diritto, essendo semplicemente norme tecniche di orientamento che non trovano copertura da parte di una norma di legge o di regolamento, non essendo incluse nel novero delle fonti del diritto ambientale in questa materia tassativamente indicate (per volontà costituzionale) dall’art. 195 del d.lgs. n. 152 del 2006.
La stessa legge n. 132 del 28 giugno 2016 che ha istituito il SNPA non attribuisce a tale sistema e ai suoi organi alcuna prerogativa normativa.
IV. Quarto motivo di impugnazione: error in iudicando in merito alla destinazione d’uso dell’Area e alla rilevanza della sua attualità. Della scorretta applicazione del principio di precauzione.
La destinazione d’uso attuale secondo il PII del Cluster 3 è quella turistico - alberghiera la quale sarebbe riconducibile alla colonna B della Tabella 1 (destinazioni commerciali, industriali ed assimilate). Il fatto che tale destinazione d’uso non sia “immodificabile” non rileverebbe atteso che una eventuale variante avverrebbe comunque sotto il controllo delle Autorità, anche sotto il profilo ambientale.
4. Si è costituita per resistere, in entrambi gli appelli, la Regione Lombardia.
5. Le società appellanti si sono costituite, rispettivamente, l’una nel giudizio promossa dall’altra.
6. Tutte le parti hanno depositato memorie, conclusionali e di replica, in vista della pubblica udienza del 9 ottobre 2025 alla quale l’appello è stato trattenuto per la decisione.
6.1. In via preliminare, si procede alla riunione degli appelli in epigrafe, in quanto proposti avverso la medesima sentenza.
7. Giova premettere, nella parte di interesse, la ricognizione della normativa di riferimento, richiamata puntualmente dal T.a.r.
7.1. Le terre e rocce da scavo possono essere escluse dalla disciplina dei rifiuti se ricorrono le condizioni previste dall’art. 185 d.lgs. 152/2006 relativo alle esclusioni dall’ambito di applicazione della suddetta disciplina.
In particolare, sono esclusi dalla disciplina dei rifiuti: “b) il terreno (in situ), inclusi il suolo contaminato non scavato e gli edifici collegati permanentemente al terreno, fermo restando quanto previsto dagli articoli 239 e seguenti relativamente alla bonifica di siti contaminati; c) il suolo non contaminato e altro materiale allo stato naturale escavato nel corso di attività di costruzione, ove sia certo che esso verrà riutilizzato a fini di costruzione allo stato naturale e nello stesso sito in cui è stato escavato”.
Il suolo escavato non contaminato e altro materiale allo stato naturale, utilizzati in siti diversi da quelli in cui sono stati escavati, devono essere valutati ai sensi degli articoli 183, comma 1, lettera a), 184-bis e 184-ter del codice dell’ambiente.
In base a tali disposizioni, le terre e rocce da scavo possono essere qualificate come sottoprodotti ovvero, se sottoposte ad opportune operazioni di recupero, cessare di essere rifiuti.
In quest’ultimo caso dovranno essere soddisfatte le condizioni di cui alle lettere da a) a d) dell’art 184 ter del d.lgs. n. 152/2006 e successive modificazioni, nonché gli specifici criteri tecnici adottati in conformità a quanto stabilito dal comma 2 del medesimo art. 184 ter.
7.2. Nel caso in esame, le appellanti hanno sostenuto che il materiale escavato, oggetto del Piano di utilizzo non approvato dalla Regione Lombardia, rientra nella definizione di “sottoprodotto”, ai sensi dell’art. 184 bis del d.lgs. n. 152 del 2006 con il quale è stato recepito il contenuto dell’art. 5 della direttiva 98/2008/CE.
La qualificazione come sottoprodotto postula che siano soddisfatte tutte le seguenti condizioni:
a) la sostanza o l’oggetto è originato da un processo di produzione, di cui costituisce parte integrante, e il cui scopo primario non è la produzione di tale sostanza od oggetto;
b) è certo che la sostanza o l’oggetto sarà utilizzato, nel corso dello stesso o di un successivo processo di produzione o di utilizzazione, da parte del produttore o di terzi;
c) la sostanza o l’oggetto può essere utilizzato direttamente senza alcun ulteriore trattamento diverso dalla normale pratica industriale;
d) l’ulteriore utilizzo è legale, ossia la sostanza o l’oggetto soddisfa, per l’utilizzo specifico, tutti i requisiti pertinenti riguardanti i prodotti e la protezione della salute e dell’ambiente e non porterà a impatti complessivi negativi sull’ambiente o la salute umana.
7.2. Il d.P.R. n. 120 del 2017 reca la “disciplina semplificata della gestione delle terre e rocce da scavo, ai sensi dell'articolo 8 del decreto-legge 12 settembre 2014, n. 133, convertito, con modificazioni, dalla legge 11 novembre 2014, n. 164”.
Nello specifico, il regolamento disciplina la gestione delle terre e rocce da scavo, con particolare riferimento:
a) alla gestione delle terre e rocce da scavo qualificate come sottoprodotti, ai sensi dell’articolo 184-bis, del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, provenienti da cantieri di piccole dimensioni, di grandi dimensioni e di grandi dimensioni non assoggettati a VIA o a AIA, compresi quelli finalizzati alla costruzione o alla manutenzione di reti e infrastrutture;
b) alla disciplina del deposito temporaneo delle terre e rocce da scavo qualificate rifiuti;
c) all'utilizzo nel sito di produzione delle terre e rocce da scavo escluse dalla disciplina dei rifiuti;
d) alla gestione delle terre e rocce da scavo nei siti oggetto di bonifica.
7.3. L’art. 4 del Regolamento, al fine di attribuire alle TRS la qualifica di sottoprodotti prevede, tra l’altro, che le stesse soddisfino “i requisiti di qualità ambientale espressamente previsti dal Capo II o dal Capo III o dal Capo IV del presente regolamento, per le modalità di utilizzo specifico di cui alla lettera b)” (comma 2, lett. d).
L’art. 10 stabilisce poi che “Qualora nelle terre e rocce da scavo le concentrazioni dei parametri di cui all’allegato 4 non superino le concentrazioni soglia di contaminazione di cui alle colonne A e B, Tabella 1, Allegato 5, al Titolo V, della Parte IV, del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, con riferimento alla specifica destinazione d’uso urbanistica del sito di produzione e del sito di destinazione indicati nel piano di utilizzo, il piano di utilizzo è predisposto e trasmesso secondo le procedure indicate nell'articolo 9” (comma 1).
7.4. Secondo quanto chiarito dalla “Linee guida sull’applicazione della disciplina per l’utilizzo delle terre e rocce da scavo” (delibera n. 54/2019 del Consiglio SNPA istituito dall’art. 13 della l. n. 132 del 2016), il d.P.R. 120/2017 individua la disciplina per la gestione delle terre e rocce da scavo anche quando prodotte nei siti oggetto di bonifica e per le relative attività di verifica e controllo poste in capo alle Agenzie di Protezione Ambientale dagli artt. 12, 25 e 26.
Nello specifico:
- l’art. 12 è riferito alle terre e rocce da scavo prodotte in cantieri di grandi dimensioni soggetti a VIA ed AIA che soddisfano i requisiti per la qualifica di sottoprodotto;
- gli artt. 25 e 26, invece, sono riferiti specificatamente alla gestione delle terre e rocce da scavo prodotte nei siti oggetto di bonifica già caratterizzati ed al loro riutilizzo esclusivamente interno al sito di produzione “e pertanto in questo caso il materiale scavato, conforme alle condizioni di utilizzo, appartiene alla fattispecie delle terre e rocce da scavo escluse dall’ambito di applicazione della normativa sui rifiuti e non a quella dei sottoprodotti”.
Secondo l’art. 26 del d.P.R. n. 120 del 2017:
“1. L’utilizzo delle terre e rocce prodotte dalle attività di scavo di cui all’articolo 25 all’interno di un sito oggetto di bonifica è sempre consentito a condizione che sia garantita la conformità alle concentrazioni soglia di contaminazione per la specifica destinazione d’uso o ai valori di fondo naturale. Nel caso in cui l’utilizzo delle terre e rocce da scavo sia inserito all’interno di un progetto di bonifica approvato, si applica quanto previsto dall'articolo 242, comma 7, del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152.
2. Le terre e rocce da scavo non conformi alle concentrazioni soglia di contaminazione o ai valori di fondo, ma inferiori alle concentrazioni soglia di rischio, possono essere utilizzate nello stesso sito alle seguenti condizioni:
a) le concentrazioni soglia di rischio, all’esito dell’analisi di rischio, sono preventivamente approvate dall’autorità ordinariamente competente, nell’ambito del procedimento di cui agli articoli 242 o 252 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, mediante convocazione di apposita conferenza di servizi. Le terre e rocce da scavo conformi alle concentrazioni soglia di rischio sono riutilizzate nella medesima area assoggettata all’analisi di rischio e nel rispetto del modello concettuale preso come riferimento per l'elaborazione dell'analisi di rischio. Non è consentito l’impiego di terre e rocce da scavo conformi alle concentrazioni soglia di rischio in sub-aree nelle quali è stato accertato il rispetto delle concentrazioni soglia di contaminazione;
b) qualora ai fini del calcolo delle concentrazioni soglia di rischio non sia stato preso in considerazione il percorso di lisciviazione in falda, l'utilizzo delle terre e rocce da scavo è consentito solo nel rispetto delle condizioni e delle limitazioni d'uso indicate all'atto dell'approvazione dell'analisi di rischio da parte dell'autorità competente”.
7.5. Le richiamate “Linee guida” contengono poi anche indicazioni aventi riguardo a “Terre e rocce da scavo prodotte in aree già bonificate e certificate” (par. 4.3.), in cui rientra la fattispecie qui in esame.
Vengono considerate le seguenti situazioni:
“a) sito certificato alle CSC: Le terre e rocce oggetto di scavo possono essere valutate ai sensi del DPR 120/2017 come sottoprodotto (in ragione della colonna A o B Tabella 1 - Allegato 5 Parta Quarta Titolo V del D.lgs 152/06 in base alla destinazione d’uso) fatta comunque salva una verifica per appurare che dalla data di certificazione alla data dello scavo non si siano verificati fenomeni che possano aver alterato lo stato dei luoghi post bonifica;
b) sito certificato alle CSR a seguito di bonifica, sito con concentrazioni inferiori alle CSR • Se lo scavo rientra nell’area della sorgente e le CSR sono superiori alle CSC (in ragione della colonna A o B Tabella 1 - Allegato 5 Parta Quarta Titolo V del D.lgs 152/06 in base alla destinazione d’uso), le terre e rocce non potranno essere gestite come sottoprodotti. In relazione al possibile riutilizzo in sito del materiale scavato in un sorgente certificata alle CSR, occorre mettere in luce che qualora il modello concettuale dell’analisi di rischio con cui sono state determinate le CSR subisca una modifica in relazione agli scavi, occorre valutare l’eventuale variazione delle CSR obiettivo di bonifica. In genere la questione della modifica del modello concettuale, che possa comportare la variazione in senso peggiorativo delle CSR oggetto di collaudo finale e quindi dell’eventuale riapertura del procedimento di bonifica, viene riportata come prescrizione nella certificazione finale di bonifica; ad ogni modo l’Autorità competente dovrà valutare la necessità di richiedere al Produttore idonea documentazione comprovante che la rimozione del materiale non comporti una variazione del modello concettuale che abbia come conseguenza una modifica in senso peggiorativo delle CSR oggetto di collaudo finale; in caso contrario occorrerà riaprire il procedimento di bonifica. • Se lo scavo interessa invece areali esterni alla sorgente, con concentrazioni inferiori alle CSC il materiale oggetto di scavo potrà essere valutato, ai sensi del DPR 120/2017, come sottoprodotto (in ragione della colonna A o B Tabella 1 - Allegato 5 Parta Quarta Titolo V del D.lgs 152/06 a seconda della destinazione d’uso) fatta comunque salva una verifica per appurare che dalla data di certificazione alla data dello scavo non si siano verificati fenomeni che possono aver alterato lo stato dei luoghi post bonifica”.
7.6. Giova anche ricordare che, secondo le definizioni contenute nell’art. 240 del Codice dell’ambiente, si definiscono: “b) concentrazioni soglia di contaminazione (CSC): i livelli di contaminazione delle matrici ambientali che costituiscono valori al di sopra dei quali è necessaria la caratterizzazione del sito e l'analisi di rischio sito specifica, come individuati nell'Allegato 5 alla parte quarta del presente decreto [...]”; “ c) concentrazioni soglia di rischio (CSR): i livelli di contaminazione delle matrici ambientali, da determinare caso per caso con l'applicazione della procedura di analisi di rischio sito specifica secondo i principi illustrati nell'Allegato 1 alla parte quarta del presente decreto e sulla base dei risultati del piano di caratterizzazione, il cui superamento richiede la messa in sicurezza e la bonifica. I livelli di concentrazione così definiti costituiscono i livelli di accettabilità per il sito”: [...] “d) sito potenzialmente contaminato: un sito nel quale uno o più valori di concentrazione delle sostanze inquinanti rilevati nelle matrici ambientali risultino superiori ai valori di concentrazione soglia di contaminazione (CSC), in attesa di espletare le operazioni di caratterizzazione e di analisi di rischio sanitario e ambientale sito specifica, che ne permettano di determinare lo stato o meno di contaminazione sulla base delle concentrazioni soglia di rischio (CSR)”; [...] “e) sito contaminato: un sito nel quale i valori delle concentrazioni soglia di rischio (CSR), determinati con l'applicazione della procedura di analisi di rischio di cui all'Allegato 1 alla parte quarta del presente decreto sulla base dei risultati del piano di caratterizzazione, risultano superati”, “f) sito non contaminato: un sito nel quale la contaminazione rilevata nelle matrici ambientali risulti inferiore ai valori di concentrazione soglia di contaminazione (CSC) oppure, se superiore, risulti comunque inferiore ai valori di concentrazione soglia di rischio (CSR) determinate a seguito dell'analisi di rischio sanitario e ambientale sito specifica”.
8. Nella fattispecie in esame, dal parere reso dall’ARPA e posto alla base del diniego impugnato, risulta quanto segue:
“L’intervento in progetto, da cui la produzione di terre e rocce da scavo oggetto dell’aggiornamento del PU, comporta l’esecuzione di scavi edilizi per la realizzazione dei piani interrati dell’edificio ad uso ricettivo/terziario previsto dalla PUC Unione 0 all’interno dell’area denominata Cluster 3, ricadente all’interno del più ampio P.I.I. “Aree ex Falck e Scalo ferroviario”, nel Comune di Sesto San Giovanni. [...] Il Sito di produzione è ubicato all’interno del Sito di Interesse Nazionale di Sesto San Giovanni e interessa i seguenti siti/lotti oggetto di procedimenti di bonifica della matrice suolo insaturo ai sensi dell’art. 242 del D.Lgs. 152/06, attualmente conclusi:
✓ ex Scalo Ferroviario ex RFI - Lotto 1A2b, con destinazione recettiva e commerciale e oggetto di intervento di rimozione rifiuti/riporti non conformi e con obiettivo di bonifica CSR definite a seguito di Analisi di Rischio e inferiori alle CSC di Tabella 1 Colonna B;
✓ Scalo ferroviario ex RFI - Lotto 1A2a, con destinazione d’uso commerciale/industriale e oggetto di intervento di rimozione rifiuti/riporti non conformi con verifica della conformità alle CSC di riferimento, interessato solo marginalmente dall’intervento in progetto;
✓ Lotto 1A - Sublotto 1Aa, con destinazione d’uso verde/residenziale e oggetto di bonifica della matrice suolo insaturo conclusa e certificata con riferimento alle CSC di Tabella 1 Colonna A, interessato solo marginalmente dagli scavi oggetto dell’aggiornamento in esame. [...].
L’intervento in progetto prevede l’esecuzione di uno scavo per la realizzazione dei piani interrati del futuro edificio, esteso a tutta la superficie di intervento e il cui fondo si attesterà alla quota di circa 135,15 m s.l.m., ovvero a profondità pari a circa 6,30 m dall’attuale piano campagna. Sono, inoltre, previste opere provvisionali lungo i lati sud-ovest, nord-ovest e nord-est costituite da diaframmi in c.a. di lunghezza 15 m e larghezza 60 cm.
Lo scavo si estenderà su tutta la superficie del Cluster 3, pari a circa 3.000 m2, per una volumetria complessiva indicata pari a 17.300 m3, dei quali:
✓ circa 1.380 m3 verranno gestiti come rifiuti in quanto trattasi di terreni frammisti a fanghi bentonitici, prodotti dalle attività di realizzazione delle opere di sostegno;
✓ circa 2.380 m3 saranno destinati a riutilizzo nel sito di produzione per rimodellamenti e rinterri, previo deposito presso i Siti di Deposito Intermedio individuati nel piano di utilizzo;
✓ circa 13.540 m3 saranno destinati a riutilizzo quali sottoprodotto presso siti esterni di proprietà di Milanosesto SpA, afferenti al medesimo comparto ex Falck nel SIN di Sesto San Giovanni. [...].
Dall’insieme delle suddette indagini ambientali è indicato che il terreno proveniente dagli scavi da effettuarsi in corrispondenza del Cluster 3 sia in parte conforme alle CSC di Colonna A e in parte (areali afferenti ai punti E93 e PZ4) alle CSR sito specifiche, inferiori alle CSC di Colonna B [...].
Con riferimento agli esiti delle attività di caratterizzazione eseguite nel Sito di produzione e al pregresso procedimento di bonifica conclusosi per il sito Scalo ferroviario ex RFI - Lotto 1A-2b a seguito di approvazione di CSR sito specifiche, si segnala che, dalla documentazione agli atti dell’Agenzia, risulta che le aree sorgente di cui all’Analisi di Rischio sito specifica approvata siano più ampie rispetto alle aree indicate in Figura 6.1 e corrispondano alla totalità del Cluster 3 ricadente nel Sublotto 1A2b.
Si precisa, inoltre, che le CSR approvate per il sito Scalo ferroviario ex RFI - Lotto 1A-2b (corrispondente al Cluster 3) risultano essere le seguenti:
- Rame 202,05 mg/kg;
- Cromo VI 3,3 mg/kg;
- Mercurio 2 mg/kg.
Pertanto, tutta l’area di scavo del Cluster 3, ad esclusione delle limitate porzioni ricadenti nei siti Scalo ferroviario ex RFI - Lotto 1A-2a e Lotto 1A, è compresa nell’area sorgente, caratterizzata dalla presenza di suoli con concentrazioni di Rame, Cromo VI e/o Mercurio conformi alle CSR sito specifiche, i cui valori sono compresi tra Colonna A e Colonna B.
Si richiama al riguardo quanto indicato al paragrafo 4.3 della Linea Guida SNPA n. 54/2019 per il caso b), ovvero:
“b) sito certificato alle CSR a seguito di bonifica, sito con concentrazioni inferiori alle CSR: Se lo scavo rientra nell’area della sorgente e le CSR sono superiori alle CSC (in ragione della colonna A o B Tabella 1 - Allegato 5 Parta Quarta Titolo V del D.lgs 152/06 in base alla destinazione d’uso), le terre e rocce non potranno essere gestite come sottoprodotti.” [...].
Per quanto concerne i Siti di destinazione nei quali il documento prevede il riutilizzo delle terre e rocce da scavo per l’esecuzione di ritombamenti di scavi di bonifica, si evidenzia che:
- ad oggi non si hanno indicazioni precise circa i tempi di conclusione dei procedimenti di bonifica relativi ai siti interessati dall’ Opera pubblica Parco Unione;
- la bonifica del Lotto 1A è eseguita e verificata per tutto il sito rispetto alla destinazione d’uso verde/residenziale; pertanto, anche le aree interessate dall’opera viaria Diagonale/Boulevard Unione 0 e Unione 1 sono state/saranno certificate con riferimento alle CSC di Colonna A. [...]”.
8.1. Il preavviso di rigetto, richiamandosi a tale parere, ha motivato il diniego di approvazione del Piano di utilizzo, sul rilievo, in particolare:
- che “con specifico riferimento agli esiti delle attività di caratterizzazione relative al “Cluster 3” e al pregresso procedimento di bonifica relativo al Lotto 1A - 2b a seguito di approvazione di C.S.R sito specifiche, ARPA Lombardia evidenzia nel proprio contributo tecnico scientifico che le aree sorgente di cui all’Analisi di Rischio sito specifica approvata risultano più ampie rispetto alle aree indicate nell’ambito del P.d.U. oggetto della presente istruttoria e che, di fatto, corrispondono alla totalità del “Cluster 3”; pertanto, tutta l’area del “Cluster 3” interessata dagli scavi, ad eccezione di limitate porzioni ricadenti nel Lotto 1A – 2a e Lotto 1A, è compresa nell’area sorgente, caratterizzata dalla presenza di suoli con concentrazioni di Rame, Cromo VI e/o Mercurio conformi alle C.S.R. sito specifiche, i cui valori sono superiori alla Col. A e inferiori alla Col. B”;
- che “le Linea Guida S.N.P.A. n. 54/2019, riguardanti l’applicazione della disciplina per l’utilizzo delle terre rocce da scavo, prevedono che relativamente alle Terre e rocce da scavo prodotte in aree già bonificate e certificate, al paragrafo 4.3 lett. b): “… sito certificato alle CSR a seguito di bonifica, sito con concentrazioni inferiori alle CSR: Se lo scavo rientra nell’area della sorgente e le C.S.R. sono superiori alle C.S.C. (in ragione della colonna A o B Tabella 1 - Allegato 5 Parta Quarta Titolo V del d.lgs. 152/06 in base alla destinazione d’uso), le terre e rocce non potranno essere gestite come sottoprodotti …” precisando inoltre che “… in relazione al possibile riutilizzo in sito del materiale scavato in un sorgente certificata alle C.S.R., occorre mettere in luce che qualora il modello concettuale dell’analisi di rischio con cui sono state determinate le C.S.R. subisca una modifica in relazione agli scavi, occorre valutare l’eventuale variazione delle C.S.R. obiettivo di bonifica …”.
8.2. Il provvedimento di diniego conclusivo, a sua volta, richiama le “criticità” evidenziate nel preavviso di diniego e non risolte dal proponente.
9. Ciò posto, il Collegio rileva, in primo luogo, che nel parere dell’ARPA richiamato nei provvedimenti impugnati, viene attestato che:
- relativamente al sito di produzione “dalla documentazione agli atti dell’Agenzia, risulta che le aree sorgente di cui all’Analisi di Rischio sito specifica approvata siano più ampie rispetto alle aree indicate in Figura 6.1 e corrispondano alla totalità del Cluster 3 ricadente nel Sublotto 1A2b. Si precisa, inoltre, che le CSR approvate per il sito Scalo ferroviario ex RFI - Lotto 1A-2b (corrispondente al Cluster 3) risultano essere le seguenti:
- Rame 202,05 mg/kg;
- Cromo VI 3,3 mg/kg;
- Mercurio 2 mg/kg.
Pertanto, tutta l’area di scavo del Cluster 3, ad esclusione delle limitate porzioni ricadenti nei siti Scalo ferroviario ex RFI - Lotto 1A-2a e Lotto 1A, è compresa nell’area sorgente, caratterizzata dalla presenza di suoli con concentrazioni di Rame, Cromo VI e/o Mercurio conformi alle CSR sito specifiche, i cui valori sono compresi tra Colonna A e Colonna B”.
In sostanza, non vi è conformità alle CSC di cui alla colonna A dell’allegato 5, al titolo V della parte IV del Codice dell’ambiente.
Inoltre, relativamente ai siti di destinazione indicati nel Piano di utilizzo, l’ARPA ha evidenziato che:
- “ad oggi non si hanno indicazioni precise circa i tempi di conclusione dei procedimenti di bonifica relativi ai siti interessati dall’ Opera pubblica Parco Unione;
- la bonifica del Lotto 1A è eseguita e verificata per tutto il sito rispetto alla destinazione d’uso verde/residenziale; pertanto, anche le aree interessate dall’opera viaria Diagonale/Boulevard Unione 0 e Unione 1 sono state/saranno certificate con riferimento alle CSC di Colonna A”.
Il parere dell’ARPA consente di escludere la fondatezza della principale tesi svolta delle appellanti relativa all’applicabilità, al caso in esame, degli articoli 9 e 10 del d.P.R. n. 120 del 2017.
Questi ultimi riguardano infatti l’ipotesi in cui “nelle terre e rocce da scavo le concentrazioni dei parametri di cui all'allegato 4 non superino le concentrazioni soglia di contaminazione di cui alle colonne A e B, Tabella 1, Allegato 5, al Titolo V, della Parte IV, del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152D.Lgs. 03/04/2006, n. 152, con riferimento alla specifica destinazione d'uso urbanistica del sito di produzione e del sito di destinazione indicati nel piano di utilizzo”.
Al contrario, nella fattispecie in esame, da un lato i valori delle CSR per cui è certificato il sito di produzione sono compresi tra la colonna A e la colonna B (e quindi sono superiori alle CSC di colonna A), dall’altro, quantomeno una parte dei siti di destinazione indicati nel P.d.U. è destinata ad essere certificata con riferimento alle CSA di colonna A.
10. Ciò chiarito, si osserva ulteriormente quanto segue.
10.1. Il primo motivo dell’appello della società Prelios (corrispondente al terzo motivo dell’appello della società Milanosesto) si fonda sul fatto che il modello concettuale dell’ADR, a differenza di quanto ritenuto dal T.a.r. (che avrebbe al riguardo integrato la motivazione del provvedimento impugnato), sarebbe del tutto compatibile con il progetto e con i successivi scavi edilizi.
10.2. Il Collegio rileva anzitutto che il T.a.r. non ha affatto integrato la motivazione dei provvedimenti impugnati.
Si è visto infatti che sia l’ARPA che la Regione hanno fatto specifico riferimento alle Linee guida in materia di gestione delle terre e rocce da scavo, nella parte in cui, al par. 4.3., lett. b) viene espressamente analizzata l’ipotesi di terre e rocce da scavo prodotti in “aree già bonificate e certificate” stabilendo, per l’ipotesi di sito “certificato alle CSR” che “Se lo scavo rientra nell’area della sorgente e le CSR sono superiori alle CSC (in ragione della colonna A o B Tabella 1 - Allegato 5 Parta Quarta Titolo V del D.lgs 152/06 in base alla destinazione d’uso), le terre e rocce non potranno essere gestite come sottoprodotti” e che per quanto riguarda il “possibile riutilizzo in sito del materiale scavato in un sorgente certificata alle CSR, occorre mettere in luce che qualora il modello concettuale dell’analisi di rischio con cui sono state determinate le CSR subisca una modifica in relazione agli scavi, occorre valutare l’eventuale variazione delle CSR obiettivo di bonifica”.
La questione della verifica del modello concettuale dell’Analisi di rischio, era stata quindi specificamente evocata nei provvedimenti impugnati.
Ad ogni buon conto, i rilievi delle società circa il fatto che l’Analisi di rischio abbia già preso in considerazione l’esecuzione degli scavi edilizi non sono risolutivi poiché la Regione è stata chiamata a verificare la tenuta di tale Analisi rispetto al Piano di utilizzo, il quale riguarda specificamente non lo scavo in sé ma la rimozione e lo spostamento delle TRS.
Le società, inoltre, non hanno dato alcuna prova del fatto che, già in sede di Analisi di rischio, sia stato accertato che la gestione delle TRS delineata nel P.d.U. non comporti alcuna variazione delle CSR oggetto di bonifica, o comunque, una modifica del modello concettuale posto alla base dell’A.d.R.
Risulta dunque corretta l’osservazione del T.a.r. secondo cui “I ricorrenti muovono da una lettura parcellizzata delle singole disposizioni del regolamento [n.d.r. del d.P.R. n. 120 del 2017] senza considerarne la necessaria correlazione con la disciplina della bonifica ed in particolare con le regole che governano la bonifica eseguita alle CSR e non alle CSC, bonifica che impone una precisa analisi di rischio parametrata ad un determinato modello di sito, che deve essere preservato per non vanificare, mediante l’estrazione e lo spostamento di materiale comunque contaminato, gli esiti della bonifica stessa”.
In tal senso il T.a.r. ha richiamato, tra l’altro, l’art. 26 del d.P.R. n. 120 del 2017 in cui tale questione viene espressamente affrontata.
Vero è che tale disposizione, come osservato dalle appellanti, disciplina l’utilizzo del materiale di scavo nei siti per cui la bonifica è ancora in corso.
Tuttavia, nella parte in cui la disposizione prescrive, ai fini dell’utilizzo delle TRS all’interno dello stesso sito di produzione il “rispetto del modello concettuale preso come riferimento per l’elaborazione dell’analisi di rischio”, stabilisce un principio applicabile anche al caso in esame, peraltro specificamente declinato nelle Linee Guida richiamate dall’ARPA e dalla Regione.
Sotto questo profilo, il T.a.r. ha pertanto ritenuto non dirimente “la conformità, più volte evidenziata negli atti di impugnazione, delle TRS alle CSC di Colonna B riferibili al sito di destinazione e a quello di origine”.
In disparte il fatto che, secondo quanto osservato dall’ARPA, tale compatibilità non è di fatto sicuramente sussistente nemmeno rispetto a tutti i siti di destinazione indicati nel Piano di utilizzo (in quanto certificati per le CSC di colonna A), nel corso del procedimento le proponenti non hanno dato specifiche garanzie in ordine al fatto che, non solo l’escavazione, ma anche la rimozione e lo spostamento del materiale non incida sulle condizioni del sito di origine, vanificando le risultanze della bonifica già eseguita.
10.3. La società hanno poi contestato la rilevanza delle Linee guida in materia, approvate con delibera n. 54 del 2019 dal Consiglio del Sistema nazionale per la protezione dell’ambiente.
10.3.1. Il Collegio rileva tuttavia che:
- le Linee guida sono state elaborate dal Consiglio del Sistema nazionale a rete per la protezione dell’ambiente, ai sensi dell’art. 3 della l. n. 132 del 2016, al fine di “adottare regole condivise per conseguire obiettivi di razionalizzazione, armonizzazione ed efficacia della attività e dei dati derivanti dalle funzioni assegnate al Sistema dall'art. 3 della L.132/16” (cfr. le premesse della delibera n. 54/2019);
- le suddette Linee guida, pur non costituendo una fonte del dritto, rappresentano un autorevole supporto interpretativo delle disposizioni legislative e regolamentari in esame;
- per quanto qui interessa, le stesse rappresentano altresì una ragionevole e logica applicazione dei rigorosi criteri stabiliti in sede europea al fine di stabilire se una sostanza, o un oggetto, possa essere qualificato come “sottoprodotto” e non come “rifiuto”:
- fra tali condizioni, figura anche la “certezza” che la sostanza o l’oggetto “soddisfa, per l’utilizzo specifico, tutti i requisiti pertinenti riguardanti i prodotti e la protezione della salute e dell’ambiente e non porterà a impatti complessivi negativi sull’ambiente o la salute umana” (cfr. l’art. 184 – bis, comma 1, lett. d del Codice dell’Ambiente;
- in tale ottica, le Linee guida costituiscono, come peraltro ammesso dalle stesse ricorrenti, un criterio tecnico idonee a valutare l’impatto sull’ambiente e la salute umana dei materiali in esame.
10.4. Ad ogni buon conto, alla luce delle disposizioni normative applicabili alla fattispecie, nel caso in cui l’obiettivo di bonifica sia costituito dalle CSR, pur potendo qualificarsi il sito così certificato come “non contaminato”, rimane il fatto che tale qualifica è strettamente dipendente dai valori individuati in esito all’Analisi di rischio “sito specifica” (art. 240, comma 1, lett. f) del codice dell’ambiente).
Da tale circostanza consegue la necessità, ai fini della gestione delle TRS, se non di “cristallizzare” lo stato dei luoghi – come icasticamente osservato dal T.a.r. – quantomeno di verificare il rispetto del modello concettuale preso a riferimento per l’elaborazione dell’Analisi di rischio, come espressamente indicato nell’art. 26 del d.P.R. n. 120 del 2017 per i siti di oggetto bonifica e dall’art. 4.3 delle Linee Guida per le aree “già bonificate e certificate”.
10.5. Il contenuto di queste ultime, laddove le stesse escludono che il materiale scavato nell’area della sorgente (in presenza di CSR superiori alle CSC in ragione della colonna A o B della Tabella 1 - Allegato 5 Parta Quarta Titolo V del d.lgs. 152/2006), possa essere gestito come sottoprodotto, costituisce, a bene vedere, una logica applicazione del dato normativo.
In tale ipotesi, poiché l’area sorgente è quella dalle quale ha avuto origine la contaminazione, è infatti evidente che la rimozione e lo spostamento extra situ di TRS conformi alle CRS non offre sufficiente certezza in ordine alla non alterazione non solo delle condizioni del sito di produzione ma anche di quello di destinazione, essendo le CSR determinate mediante un’analisi “sito specifica”, come tale non automaticamente applicabile ad un diverso contesto.
11. Il secondo motivo dell’appello di Prelios (e il primo motivo dell’appello di Milanosesto), contesta le statuizioni attraverso cui il T.a.r. ha asserito l’inidoneità dei materiali da scavo al riutilizzo in quanto il sito bonificato alle CSR rimarrebbe “contaminato” e il terreno proveniente da tale sito produrrebbe impatti ambientali negativi.
11.1. Il Collegio osserva che, se è vero che, in base all’art. 240, comma 1, lett. f) del Codice dell’ambiente, “sito non contaminato” è anche quello nel quale la contaminazione rilevata “risulti comunque inferiore ai valori di concentrazione soglia di rischio (CSR) determinate a seguito dell'analisi di rischio sanitario e ambientale sito specifica”, tuttavia, ai fini qui in esame, rileva anche la definizione di CSR, che lo stesso Codice dell’ambiente correla all’Analisi di rischio sito specifica, con le conseguenze evidenziate al paragrafo precedente.
In tal senso, il primo giudice ha correttamente sottolineato che le CSR – a differenza delle CSC che esprimono solo un valore generale di attenzione il cui superamento rende necessaria la caratterizzazione – “sono determinate sulla base di una specifica analisi di rischio, che è elaborata muovendo da una determinata situazione di fatto, risultante dal modello concettuale del sito (MCS) e che assurge a paradigma di riferimento”.
In tal senso, la Regione ha sottolineato che, a partire dai criteri di accettabilità del rischio sotto il profilo sanitario, l’Analisi di rischio permette di determinare, per un determinato scenario di riferimento definito dal M.C.S., i livelli di contaminazione accettabili, nonché gli obiettivi di bonifica per il sito in esame.
Le CSC e le CSR sono parametri (soglie) calcolati in maniera differente.
Pertanto, ben possono essere confrontate in riferimento allo stesso sito, ma non in riferimento a siti differenti.
Questo perché, se le CSC sono soglie sito generiche, le CSR, al contrario, sono calcolate in riferimento al modello studiato e costruito su e per un determinato sito.
Infatti, le CSC si qualificano come un valore/ soglia di attenzione, superato il quale occorre svolgere la caratterizzazione, mentre le CSR identificano il livello di contaminazione residua accettabile, in funzione delle specificità del sito in relazione all’utilizzo previsto/reale dello stesso, calcolato mediante Analisi di Rischio.
Nel caso in esame, non è peraltro contestato quanto fatto rilevare dalla Regione in ordine al fatto che “ai fini della gestione delle terre e rocce da scavo, la loro escavazione e riallocazione in sito possono incidere sulla geometria della sorgente di contaminazione sia in termini areali di profondità interessate, attivando percorsi diretti o ancora, incrementando il fattore di lisciviazione in falda. In tale nuovo e diverso scenario caratterizzato pertanto da un diverso M.C.S., il sito potrebbe essere considerato nuovamente contaminato. Infatti, se è pur vero che il rispetto delle CSR in sito comporta la non necessità di intervento, per contro, impone, tuttavia, di non modificare lo stato dei luoghi oggetto di Analisi di Rischio, pena la decadenza della stessa e la necessità di rielaborazione, utilizzando i nuovi parametri sito-specifici”.
È per tale ragione che, ai sensi dell’art. 26 del d.P.R. n. 120 del 2017, per i lotti con obiettivi di bonifica CSR, come quelli in esame, l’impiego delle terre e rocce prodotte dalle attività di scavo è possibile solo in situ qualora vi sia conformità alle concentrazioni soglia di rischio nel rispetto del modello concettuale preso come riferimento per l’elaborazione dell’Analisi di rischio.
11.2. Diversamente da quanto asserito dalle appellanti non è poi affatto pacifico “che i terreni oggetto di scavo in corrispondenza del Cluster 3” siano inferiori “alle CSC di Tabella 1A, come attestato inter alia dai sondaggi eseguiti nel 2023 in contraddittorio con ARPA fino alla quota prevista per lo scavo edilizio della struttura alberghiera (- 7 m)” (così l’appello di Prelios, pag.15).
Si è in già in precedenza riportato il parere dell’ARPA in cui viene precisato che tale circostanza è riscontrabile solo per il lotto 1A – sublotto 1Aa del Cluster 3 che è interessato solo “marginalmente” dagli scavi.
Dal contributo tecnico-scientifico fornito dall’Agenzia è altresì emerso che sebbene le CSR contenute nel “Cluster 3” rispetto ai parametri Rame, Mercurio e Cromo VI siano inferiori alla colonna B di Tabella 1 dell’Allegato 5 al Titolo V della Parte IV del d.lgs. 152/2006, non lo sono rispetto ai parametri relativi alla colonna A della medesima Tabella inerente alla destinazione d’uso del sito di produzione e, in alcuni casi, di quelli di destinazione, con la conseguente necessità di fare applicazione del già richiamato paragrafo 4.3 lett. b) delle Linee Guida SNPA n. 54/2019.
11.3. Va soggiunto che i dati messi in luce dall’ARPA non sono meramente burocratici o formali, bensì riscontri sostanziali delle indagini condotte in loco, sicché la fattispecie in esame non contrasta con il paradigma interpretativo indicato nella sentenza della Corte di Giustizia UE invocata dalle appellanti (sentenza del 17 novembre 2022, in causa C – 238/21) nella parte in cui afferma che il riferimento a criteri solo formali, “irrilevanti ai fini della protezione dell’ambiente” (par.72), non può ostacolare il riutilizzo dei materiali di scavo.
Come osservato dal primo giudice, il principio posto dalla Corte di Giustizia “non è riferibile al caso di specie, perché l’ostacolo al riutilizzo delle TRS non è formale, né collegato ad un mero adempimento burocratico, ma è sostanziale, trattandosi di materiale non qualificabile come sottoprodotto [...]” per le ragioni già evidenziate, collegate alla non conformità alle CSC di colonna A.
In tal senso, giova anche sottolineare che nella stessa sentenza della Corte di giustizia testé richiamata viene ricordato che “conformemente all’articolo 6, paragrafo 1, secondo comma, della direttiva 2008/98, i criteri relativi alla cessazione della qualifica di rifiuto includono, se necessario, valori limite per le sostanze inquinanti e tengono conto di tutti i possibili effetti negativi sull’ambiente della sostanza o dell’oggetto. Inoltre, gli Stati membri dispongono, nell’ambito previsto all’articolo 6, paragrafo 4, di tale direttiva, di un margine di discrezionalità quanto alla definizione di tali criteri” (par. 70).
12. Il terzo motivo dell’appello di Prelios (corrispondente al quarto motivo dell’appello di Milanosesto) ripropone la tesi secondo l’opera da realizzare – un albergo – dovrebbe essere qualificata come destinazione produttiva e non residenziale determinando in ogni caso l’irrilevanza dei valori di CSC della colonna A.
Il Collegio reputa che le argomentazioni con cui il T.a.r. ha rigettato le censure delle ricorrenti – ovvero che il Piano integrato di intervento è comunque modificabile – non meritino le critiche formulate in sede di appello.
In questa materia il principale criterio esegetico non può che essere informato al principio di precauzione, sicché il fatto che una certa destinazione non sia definitiva e che un programma urbanistico possa essere modificato al fine di consentire anche un uso prettamente residenziale delle aree che ne formano oggetto, non può essere considerato elemento neutro o indifferente, trattandosi di stabilire se è certo che “la sostanza o l’oggetto soddisfa, per l’utilizzo specifico, tutti i requisiti pertinenti riguardanti i prodotti e la protezione della salute e dell’ambiente e non porterà a impatti complessivi negativi sull’ambiente o la salute umana” (così l’art. 184 – bis del codice dell’ambiente).
Ad ogni buon conto si osserva che la riconduzione della destinazione turistico - ricettiva alla colonna B dell’Allegato 5 al titolo V della parte IV del Codice dell’ambiente, propugnata dall’appellante, non è supportata dall’allegazione di dati tecnico – scientifici.
In ogni caso, la stessa si pone in contrasto con i principi vigenti in materia urbanistica.
Occorre infatti ricordare che, nell’originaria formulazione dell’art. 23 – ter del d.P.R. n. 380 del 2001, la destinazione ricettiva era assimilata a quella residenziale.
A seguito delle modifiche apportate dal d.l. n. 133 del 2014, la categoria urbanistica “turistico – ricettiva” è ora autonoma e distinta sia da quella residenziale che da quelle commerciale e produttiva.
La Tabella 1 di cui all’Allegato 5 al titolo V della parte IV del Codice dell’ambiente stabilisce poi differenti CSC in rapporto alla “specifica destinazione d’uso dei siti da bonificare” distinguendo tra “Siti ad uso Verde pubblico e privato e residenziale” (colonna A) e “Siti ad uso Commerciale e Industriale” (colonna B).
Dal punto di vista ambientale, la riconduzione dell’uso in questione alla colonna A o alla colonna B in mancanza di più specifici indici normativi, deve essere operata sulla base di criteri tecnico – discrezionali.
In tale ottica, l’assimilazione della destinazione turistico – ricettiva alla destinazione residenziale, non risulta né illogica né irragionevole.
In ogni caso, come già evidenziato, l’opposta prospettazione non è confortata da alcun dato scientifico idoneo a dimostrare che la permanenza in una struttura alberghiera comporti effettivamente e generalmente un’esposizione limitata nel tempo, al pari di quella ipotizzabile per un sito produttivo o industriale.
12.1. Inconferente risulta poi il riferimento operato dalle appellanti alla sentenza della Sezione n. 3987 del 28 giugno 2018, poiché l ’assimilazione degli alberghi alle “attività produttive” ivi operata, riguarda l’applicazione del d.P.R. n. 160 del 2010, il cui articolo 1 stabilisce tale equiparazione solo ai fini del “presente regolamento”, relativo al riordino della disciplina del procedimento sullo sportello unico per le attività produttive.
13. Con il quarto motivo dell’appello Prelios (a cui sostanzialmente corrisponde il secondo motivo dell’appello di Milanosesto), si ribadisce la tesi secondo cui il diniego sarebbe solo formale e comunque sarebbe “unicamente fondato sul fatto che le terre da scavo in questione, pur conformi alle CSC (profilo pacifico tra le parti), provengono da un sito bonificato con Analisi di Rischio” (pag. 19 dell’appello di Prelios).
Si è tuttavia già evidenziato che:
- la conformità alle CSC riguarda solo la colonna B; inoltre per alcuni dei siti di destinazione ARPA ha valutato che vada applicata la colonna A;
- l’area di scavo si colloca integralmente nell’area sorgente del Cluster 3 e la bonifica è certificata per le CSR, risultando strettamente legata al sito per cui è stata effettuata l’A.d.R.
La valutazione effettuata dalla Regione risulta conforme a quanto previsto dal d.P.R. n. 120 del 2017 che indica precisamente quali debbano essere i requisiti (non formali, ma sostanziali) richiesti affinché le terre e rocce da scavo possano essere utilizzate come sottoprodotti (cfr. gli articoli 4, 10 e 26 del suddetto d.P.R.).
Si è poi già evidenziato che l’art. 26, comma 2, del d.P.R. n. 120 del 2017 (e l’omologa previsione del par. 4.3., lett. b) delle Linee guida per i siti già certificati, relativamente alle “aree della sorgente”), disciplina il solo riutilizzo ‘in situ’ dei materiali conformi alle CSR.
L’assenza di una previsione di utilizzo al di fuori del sito di produzione, in tale ipotesi, non è il sintomo di una lacuna legislativa ma il riflesso di una scelta del legislatore legata alla necessità di contemperare la disciplina in materia di prevenzione dei rifiuti con la salvaguardia degli effetti della bonifica.
13.1. Tale assetto normativo ed interpretativo, non configura poi alcuna violazione del principio di prevenzione dei rifiuti poiché il caso in esame riguarda TRS che non sono qualificabili come sottoprodotti, non già per ragioni formali, ma per ragioni sostanziali accertate, da un lato, dalle Autorità che hanno certificato la bonifica limitatamente al rispetto delle CSR e, dall’altro, dall’ARPA, che ha riscontrato il superamento delle CSC di colonna B relativamente all’area sorgente del Cluster 3, oggetto del Piano in esame.
In tal senso, è parimenti corretto il rilievo del T.a.r. secondo cui a ben vedere, la disciplina regolamentare di cui all’art. 26 (del d.P.R. n. 120 del 2017), consentendo a determinate condizioni il riutilizzo in situ del materiale conforme alla CSR, rappresenta un punto di equilibrio tra il principio di prevenzione da un lato (in quanto è tesa ad evitare che nella situazione in esame le TRS debbano essere trattate come rifiuti) e il principio di precauzione, dall’altro.
Lo stesso è a dirsi per l’omologa previsione relativa ai siti già bonificati e certificati, di cui all’art. 4.3, lett. b) delle Linee guida le quali, sostanzialmente, fanno applicazione degli stessi principi in questo caso specifico, non espressamente contemplato dal regolamento.
14. In definitiva, per quanto sopra argomentato, gli appelli riuniti devono essere respinti.
La complessità della materia induce peraltro a compensare integralmente tra le parti le spese del grado.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sugli appelli riuniti, come in epigrafe proposti, li respinge.
Compensa tra le parti le spese del grado.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 9 ottobre 2025 con l'intervento dei magistrati:
Luca Lamberti, Presidente FF
Silvia Martino, Consigliere, Estensore
Giuseppe Rotondo, Consigliere
Emanuela Loria, Consigliere
Luigi Furno, Consigliere
