Cass. Sez. III n. 2289 del 21 gennaio 2026 (CC 18 dic 2025)
Pres. Ramacci Rel. Calabretta Ric. Greco
Beni ambientali.Prevalenza della pianificazione paesaggistica nazionale sulle leggi regionali
La tutela dell'ambiente e del paesaggio è competenza esclusiva dello Stato, che pone un limite invalicabile alla potestà legislativa regionale, anche delle Regioni a statuto speciale come la Sicilia. Le norme regionali di semplificazione amministrativa o le circolari locali non possono derogare alla necessità della prescritta autorizzazione paesaggistica per interventi in aree vincolate, né possono istituire automatismi di proroga dei titoli paesaggistici basati sulla durata delle concessioni demaniali marittime.
RITENUTO IN FATTO
Il Tribunale di Siracusa rigettava l'istanza di riesame avanzata da Greco Simone Gaetano in relazione al decreto di sequestro preventivo emesso dal GIP presso il medesimo Tribunale con cui veniva disposto il sequestro preventivo dell'area sita nel Comune di Portopalo di Capo Passero, Isola delle Correnti, censita alla particella n. 63 del foglio 40 e dello stabilimento balneare ivi esistente denominato "SCIALAI", con annesse opere, strutture e beni. Il predetto stabilimento risulta dagli atti riferibile alla Greco Costruzioni & Servizi srl, amministrata dal ricorrente Greco Simone Gaetano, indagato per il reato di cui all'art. 181 d. l.gs 42/2004 perché nella predetta qualità realizzava uno stabilimento balneare su area sottoposta a tutela paesaggistica con il massimo livello di tutela 3, piano paesaggio locale 19 contesto "19i", in assenza della prescritta autorizzazione paesaggistica da rilasciarsi dalla Soprintendenza di Siracusa.
Avverso il provvedimento emesso dal Tribunale del riesame, l'indagato propone ricorso per cassazione, con il quale chiede in via principale l'annullamento dell'ordinanza impugnata e del decreto di sequestro preventivo, in via subordinata l'annullamento dell'ordinanza impugnata con rinvio ad altra sezione del Tribunale di Siracusa.
Il ricorso articola quattro distinti motivi.
Con il primo motivo si deduce violazione dell'art. 321 cod. proc. pen. in ordine alla sussistenza del fumus commissi delicti per errata applicazione dell'art. 181, comma 1 del d. lgs. 42/2004 per violazione del principio di irretroattività delle norme regolamentari e dell'art. 11 delle preleggi, errata valutazione dell'art. 146 del d. lgs. 42/2004 e della circolare dell'assessorato regionale dei beni culturali e dell'identità siciliana, prot. n. 26216 del 29.04.2016, in ordine alla validità temporale delle autorizzazioni paesaggistiche rilasciate per concessioni demaniali già esistenti. In particolare, censura l'ordinanza del riesame nella parte in cui ha ritenuto la sopravvenuta inefficacia della autorizzazione paesaggistica, deducendo, al contrario, che l'autorizzazione paesaggistica già rilasciata ex art. 146 d.lgs. 42/2004 avrebbe validità temporale pari a tutto il periodo della concessione demaniale in essere, in ragione della previsione di cui all'art. 42 u.c. della Legge Regionale Sicilia n. 3 del 2016.
Con il secondo motivo si censura l'ordinanza del Tribunale del riesame sempre con riferimento alla sussistenza del fumus, ma con riguardo alla ritenuta insussistenza di difformità tra lo stabilimento assentito a fini paesaggistici e quello oggetto della concessione demaniale. Sul punto il ricorrente contesta la valutazione svolta dal Tribunale con riferimento alla documentazione fornita dalla difesa, negando che siano state apportate modifiche strutturali allo stabilimento assentito, anzi evidenziando l'identità della struttura che, di anno in anno, attraverso travi appositamente numerate, viene smontata e rimontata, ulteriormente affermando che l'installazione di elementi facilmente amovibili e privi di parti in muratura non rientra tra gli interventi soggetti ad autorizzazione paesaggistica.
Con il terzo motivo si deduce violazione dell'art. 321 cod. proc. pen. per violazione dell'art. 42 della legge regionale n. 3 del 2016, sotto il profilo dell'insussistenza del fumus, per carenza dell'elemento soggettivo del reato contravvenzionale contestato derivante dall'incolpevole affidamento riposto nelle autorizzazioni rilasciate dalla pubblica amministrazione, atteso che la censurata omessa allegazione dell'autorizzazione paesaggistica all'istanza di proroga della concessione demaniale non sarebbe frutto di una volontaria induzione in errore da parte del ricorrente, a sua volta indotto in errore dal tenore delle disposizioni regionali in tema di semplificazione amministrativa (che assegnerebbero alla competenza degli Uffici del demanio marittimo sia lo svolgimento della fase procedimentale istruttoria, con il coinvolgimento delle autorità amministrative a suo tempo chiamate ad intervenire nell'iter procedimentale di rilascio della concessione, sia di provvedere alle necessarie comunicazioni agli enti coinvolti).
Con il quarto motivo il ricorrente contesta le motivazione addotte a sostegno del periculum, evidenziando che il Tribunale del riesame avrebbe allo scopo valorizzato l'argomento per il quale la libera disponibilità dell'area in capo all'indagato protrae le conseguenze del reato contestato e l'equilibrio ambientale e paesaggistico tutelato dal vincolo, omettendo di considerare la circostanza che, trattandosi di concessione demaniale stagionale, ogni anno al 30 settembre 2025 l'intero stabilimento viene rimosso e, pertanto, non può comportare alcuna lesione permanente all'habitat naturale: anzi, deduce che proprio il permanere del sequestro comporta l'inamovibilità della struttura per l'intera durata del processo.
All'udienza fissata per la trattazione orale, il Procuratore Generale si è riportato alle conclusioni depositate chiedendo il rigetto del ricorso. Il difensore ha insistito per l'accoglimento del ricorso ed illustrato la memoria, trasmessa nelle more dell'udienza, di replica alle conclusioni del PG.
CONSIDERATO IN DIRITTO
1. Il ricorso è inammissibile, anzitutto in ragione del fatto che il ricorrente è l'indagato in proprio, benché nella premessa del ricorso si legga che egli è indagato quale amministratore della Greco Costruzioni & Servizi srl, titolare dello stabilimento balneare denominato "Scialai", oggetto del decreto di sequestro (la cui estensione è compiutamente descritta nelle premesse dell'ordinanza gravata). Va, infatti, ribadito il principio secondo il quale vi è legittimazione ad impugnare il provvedimento che disponga una misura cautelare reale, ovvero che ne confermi l'applicazione, solo in quanto si vanti un interesse concreto ed attuale all'impugnazione stessa, che va individuato in quello alla restituzione della cosa come effetto del dissequestro (cfr. da ultimo Sez. 5 n. 52060 del 30/10/2019 Rv. 277753 - 04). L'indagato non titolare del bene oggetto di sequestro preventivo è legittimato a presentare richiesta di riesame del titolo cautelare purché vanti un interesse concreto ed attuale alla proposizione del gravame che, dovendo corrispondere al risultato tipizzato dall'ordinamento per lo specifico schema procedimentale, va individuato in quello alla restituzione della cosa come effetto del dissequestro (Sez. 5, n. 22231 del 17/03/2017 Rv. 270132 - 01). Nel caso di specie, quindi, il soggetto titolare dell'interesse concreto ed attuale ad impugnare il provvedimento ablatorio, e pertanto legittimato a proporre impugnazione ai sensi dell'art. 568, comma 4 codi proc. pen., è da individuarsi nella citata società Greco Costruzioni & Servizi srl, unica legittimata ad ottenerne la restituzione, mentre il ricorrente ha agito in proprio e non nella qualità di legale rappresentante. Né soccorre, sul punto, la recente decisione delle Sezioni Unite di questa Corte, di cui alla informazione provvisoria n. 15, inerente la decisione assunta alla udienza del 25 settembre 2025, per cui "la persona sottoposta ad indagini può proporre richiesta di riesame ove alleghi un interesse concreto ed attuale correlato agli effetti della rimozione del sequestro sulla sua posizione", posto che, nel caso in esame, a rigore, nessuna specifica deduzione risulta formulata in tal senso.
2. Anche a prescindere dal dedotto profilo di carenza di interesse, il ricorso è inammissibile per genericità poiché tutti i motivi dedotti non si confrontano con la compiuta motivazione del provvedimento di conferma emesso dal Tribunale del riesame e, comunque, propongono una rivalutazione in fatto degli esiti investigativi richiamati nel provvedimento medesimo, anche sotto il profilo della validità ed efficacia dell'autorizzazione paesaggistica rilasciata il 3 aprile 2012. Giova premettere, quanto ai poteri della Corte di Cassazione con riferimento ai provvedimenti cautelari reali, che la verifica delle condizioni di legittimità di tali misure, è circoscritta alle sole violazioni di legge ai sensi dell'art. 325 cod. proc. pen., e deve limitarsi al controllo della compatibilità tra la fattispecie concreta e quella legale ipotizzata (Sez. U, n. 6 del 27/03/1992, Midolini, Rv. 191327 - 01), né può risolversi in una anticipata decisione della questione di merito concernente la responsabilità dell'indagato e la concreta fondatezza della pretesa punitiva, salvo emergano difformità tra fattispecie astratta e fatto concreto ravvisabili ictu oculi. Il provvedimento impugnato, con motivazione scevra da profili di irragionevolezza, individua il fumus del reato oggetto di provvisoria incolpazione e ne verifica la tenuta, anche alla luce delle deduzioni difensive, con riferimento a tutte le questioni dedotte con i motivi di ricorso.
2.1 Quanto al primo motivo, in particolare, non coglie nel segno la dedotta violazione del principio di irretroattività della norma meno favorevole eventualmente sopravvenuta rispetto ad atti autorizzatori già conseguiti, poiché l'impostazione accusatoria e la motivazione del riesame individuano il fumus sul presupposto, peraltro risultante documentalmente dalle note della Soprintendenza di Siracusa richiamate a pagina 2 dell'ordinanza impugnata, che l'autorizzazione paesaggistica (rectius, il parere favorevole condizionato espresso in materia paesaggistica dalla competente Soprintendenza per i Beni Culturali e Ambientali di Siracusa, indirizzato alla società rappresentata dal ricorrente, alla Capitaneria di Porto, alla Azienda Foreste Demaniali ed al Comune di Portopalo, documento allegato dal ricorrente al ricorso) avesse, se non durata stagionale limitata alla stagione 2012, al più durata quinquennale rispetto alla data della sua emissione, avvenuta in data 3 aprile 2012, durata cessata, quindi, in carenza di ulteriori richieste di autorizzazione, alla successiva data del 3 aprile 2017. A fronte di una efficacia limitata nel tempo dell'autorizzazione paesaggistica, l'eventuale sopravvenienza di norme restrittive, in data successiva alla cessazione degli effetti del provvedimento autorizzatorio, non rientra nell'ipotesi censurata di applicazione retroattiva di norme regolamentari. Sotto altro profilo, il Tribunale del riesame ha, altresì, escluso che potesse essere condivisa la deduzione difensiva quanto alla inscindibile correlazione tra la proroga della concessione demaniale (avvenuta con silenzio assenso in esito alla istanza formalizzata in data 8 giugno 2020) e la proroga dell'efficacia dell'autorizzazione paesaggistica, proprio in ragione della riferita circostanza che alla data dell'8 giugno 2020, viceversa, la autorizzazione paesaggistica emessa il 3 aprile 2012 fosse già cessata. A fronte di tale motivazione, è preclusa a questa Corte una ulteriore rivalutazione della perdurante efficacia dell'autorizzazione paesaggistica emessa nel 2012 in ragione della successiva istanza di proroga della concessione demaniale, trattandosi di questione che attiene alla regolarità di procedimenti amministrativi per il rilascio di titoli abilitativi, rispetto alla quale eventuali censure relative ad errori in fatto concretano censure di merito precluse in questa sede (Sez. 3, n. 20571 del 28/04/2010, Alberti, Rv. 247189 - 01). Resta, peraltro, fermo che leggi regionali e disposizioni contenute in circolari amministrative, invocate dalla difesa a sostegno del motivo di ricorso fondato sulla asserita validità della autorizzazione paesaggistica in ragione della prorogata validità della concessione demaniale, giammai potrebbero essere interpretate in senso confliggente con la legge nazionale (cfr. Corte Cost. sentenza 17/11/2020 n. 240, per la quale «...la sfera di competenza statale in materia di "tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali", si impone al legislatore regionale, sia nelle Regioni a statuto speciale (sentenza n. 189 del 2016) che a quelle a statuto ordinario come limite all'esercizio di competenze primarie e concorrenti» (sempre sentenza n. 86 del 2019). Quanto detto non vanifica le competenze delle regioni e degli enti locali, «ma è l'impronta unitaria della pianificazione paesaggistica che è assunta a valore imprescindibile, non derogabile dal legislatore regionale in quanto espressione di un intervento teso a stabilire una metodologia uniforme nel rispetto della legislazione di tutela dei beni culturali e paesaggistici sull'intero territorio nazionale: il paesaggio va, cioè, rispettato come valore primario, attraverso un indirizzo unitario che superi la pluralità degli interventi delle amministrazioni locali» (sentenza n. 182 del 2006; la medesima affermazione è presente anche nelle successive sentenze n. 86 del 2019, n. 68 e n. 66 del 2018, n. 64 del 2015 e n. 197 del 2014)». Evidentemente, stante la diversità dei beni-interessi oggetto di tutela, si richiede validità ed efficacia della prescritta autorizzazione paesaggistica anche per gli stabilimenti realizzati in area demaniale che insistano, come nel caso di specie, in area sottoposta a tutela paesaggistica "con il massimo livello di tutela 3, piano paesaggio locale 19, contesto "19i" (come da contestazione riportata nel ricorso, pagg. 1-2).
2.2. Parimenti, è inammissibile il secondo motivo di ricorso, trattandosi di censura che attiene al merito del procedimento e che propone una rivalutazione degli elementi fattuali demandati alla cognizione del giudice di merito. In sintesi, a fronte della motivazione ampiamente svolta sul punto dal Tribunale del riesame attraverso il riepilogo delle emergenze investigative e la relativa comparazione con la documentazione addotta dalla difesa (che ne censura una valutazione errata), l'accertamento relativo alla circostanza fattuale della avvenuta realizzazione di modifiche alla struttura assentita in concessione risulta precluso a questo collegio: sul punto ci si limita ad osservare che, a pagina 2 dell'ordinanza impugnata, viene richiamato sia l'esito del sopralluogo svolto in data 24 aprile 2025, che quello del sopralluogo svolto alla successiva data del 19 maggio, all'esito dei quali la Polizia Municipale segnalava che le opere in corso di realizzazione all'atto del sopralluogo (un sistema di smaltimento dei reflui provenienti dallo stabilimento mediante interramento di due vasche in polietilene delle dimensioni di mt 1 X mt 1) erano difformi rispetto alla concessione demaniale e comunque realizzate in carenza della prescritta autorizzazione paesaggistica (anche tenendo conto delle condizioni apposte al provvedimento del 3.04.2012, che espressamente imponeva di non realizzare fosse Imhoff, ammettendo solo wc chimici smontabili e schermati da barriera vegetale). Si aggiunga che il Tribunale del riesame valorizza altresì (pagina 8 dell'ordinanza impugnata) il contenuto di una relazione tecnica, dalla quale risulta che "....l'indagato ha stravolto l'originario progetto assentito dalla Soprintendenza ed autorizzato dal demanio, poiché, a fronte di una superficie autorizzata pari a 1000 mq, veniva realizzato uno stabilimento di 3.225 mq, dunque con 2.225 mq di esubero, in totale difformità sia alla concessione demaniale 36/2913, sia al parere favorevole della Soprintendenza, titoli che, per ciò solo, non erano suscettibili di proroga.". A fronte della censurata difformità, non ulteriormente verificabile da questa Corte trattandosi di questione interamente attinente al merito, il Tribunale del riesame ritiene che non possa operare il meccanismo di semplificazione invece invocato, anche in questa sede, dal ricorrente e fondato sulle previsioni dell'articolo 42 della Legge Regionale n. 3/2016 e relativa circolare esplicativa. Concludendo, la censura formulata anche con il secondo motivo di ricorso propone una rivalutazione degli esiti investigativi, e pertiene alla regolarità dei procedimenti amministrativi, ambito fattuale precluso alla cognizione della Corte di Cassazione.
Quanto, infine, all'asserita non necessità di autorizzazione paesaggistica, ai sensi dell'art. 17 DPR 31/2017 (rectius allegato A.17 al DPR citato), per gli interventi che abbiano ad oggetto l'installazione esterna di elementi facilmente amovibili quali ombreggianti o altre strutture leggere prive di parti in muratura, si osserva che, anche sotto tale profilo, la censura sottopone alla corte una potenziale diversa ricostruzione delle difformità ritenute dal provvedimento impugnato, che (pagina 8 ) richiama, come detto, la relazione tecnica in atti, espressamente affermando che dalla stessa "... si evince che l'indagato ha stravolto l'originario progetto assentito dalla Soprintendenza ed autorizzato dal Demanio, poiché, a fronte di una superficie autorizzata pari a 1.000 mq veniva realizzato uno stabilimento di 3.225 mq, ...in totale difformità sia alla concessione demaniale n. 36/2013, sia al parere favorevole della Soprintendenza del 3.4.2012, titoli che, per ciò solo, non erano neppure suscettibili di proroga. ...".
2.3. Quanto al terzo motivo di ricorso, relativo alla sussistenza dell'elemento psicologico del reato contravvenzionale per cui si procede, si osserva che, anche sotto tale profilo, l'accertamento consentito in sede di legittimità rispetto a tale elemento costitutivo del reato, ferma restando la perimetrazione più ampia della cognizione della Corte quale limitata alla corrispondenza tra fattispecie astratta e fatto concreto, è limitata alle ipotesi di carenza di tale elemento soggettivo ictu oculi, ovvero di tale evidenza da consentire alla Corte di apprezzarne la mancanza (Sez. 3, n. 26007 del 05/04/2019, Pucci, Rv. 276015 - 01). Sotto tale profilo, l'ordinanza del riesame, dopo aver ricordato che in occasione della richiesta di proroga della concessione demaniale l'indagato aveva trasmesso una documentazione "lacunosa e fuorviante" all'Amministrazione, ne desume un atteggiamento non facilmente conciliabile con l'evidenza di una, opposta, condizione di affidamento in buona fede, sicché non si ritiene ricorra la prescritta ipotesi di manifesta carenza dell'elemento psicologico del reato, peraltro punito a titolo contravvenzionale. Anche sotto questo profilo, per quanto detto, è preclusa a questa Corte una rivalutazione in fatto, pur nella considerazione della particolarità della fase cautelare in cui il provvedimento è stato emesso.
2.4. Infine, quanto alla censura formulata con il quarto motivo di ricorso, relativa al requisito del periculum, si osserva che il Tribunale ha correttamente valorizzato, con motivazione scevra da profili di irragionevolezza, le circostanze correlate alla constatata presenza di lavori in corso di realizzazione, all'apertura al pubblico ed alla stessa perdurante esistenza dello stabilimento all'atto del sopralluogo. Sotto tale profilo, la censura mossa dal ricorrente, che evidenzia la natura stagionale della installazione, adduce una richiesta di sindacato sulla logicità della motivazione contenuta nel provvedimento impugnato, che l'art. 324 cod. proc. pen. non consente, poiché, in tema di provvedimenti cautelari reali, il ricorso per cassazione, per espressa disposizione di legge, è ammesso per le sole violazioni di legge.
3. Sulla base delle considerazioni che precedono, la Corte ritiene pertanto che il ricorso debba essere dichiarato inammissibile, con conseguente onere per il ricorrente, ai sensi dell'art. 616 cod. proc. pen., di sostenere le spese del procedimento. Tenuto, poi, conto della sentenza della Corte costituzionale in data 13 giugno 2000, n. 186, e considerato che non vi è ragione di ritenere che il ricorso sia stato presentato senza "versare in colpa nella determinazione della causa di inammissibilità", si dispone che il ricorrente versi la somma determinata, in ragione della consistenza della causa di inammissibilità del ricorso, in via equitativa, di euro 3.000,00 in favore della Cassa delle Ammende.
P.Q.M.
Dichiara inammissibile il ricorso e condanna il ricorrente al pagamento delle spese processuali e della somma di euro tremila in favore della Cassa delle Ammende. Così è deciso, 18/12/2025
