TAR Lazio RM, Sez. II-Ter, n. 9650, del 12 settembre 2014
Urbanistica.Definizioni di lottizzazione

Si ha una lottizzazione abusiva sostanziale o materiale di terreni a scopo edificatorio quando vengono iniziate opere che comportino trasformazione urbanistica od edilizia dei terreni stessi in violazione delle prescrizioni degli strumenti urbanistici, vigenti o adottati, o comunque stabilite dalle leggi statali o regionali o senza la prescritta autorizzazione. E’ configurabile una lottizzazione abusiva giuridica o negoziale quando tale trasformazione venga predisposta attraverso il frazionamento e la vendita, o atti equivalenti, del terreno in lotti che, per le loro caratteristiche quali la dimensione in relazione alla natura del terreno e alla sua destinazione secondo gli strumenti urbanistici, il numero, l'ubicazione o la eventuale previsione di opere di urbanizzazione ed in rapporto ad elementi riferiti agli acquirenti, denuncino in modo non equivoco la destinazione a scopo edificatorio. (Segnalazione e massima a cura di F. Albanese)

N. 09650/2014 REG.PROV.COLL.

N. 03548/2002 REG.RIC

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3548 del 2002, proposto da: 
Euclide Spa, in persona del legale rappresentante pro tempore, e Renzo Boccanera, rappresentati e difesi dagli avvocati Federico Mannucci e Stefano Duranti, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Federico Mannucci in Roma, via G.D. Romagnosi, 20;

contro

Comune di Roma (ora Roma Capitale), in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avv. Andrea Magnanelli, con domicilio eletto presso l’Avvocatura Capitolina in Roma, via del Tempio di Giove, 21;

per l'annullamento

della determinazione dirigenziale n. 18 del 4 gennaio 2002 con la quale la XX Circoscrizione del Comune di Roma (ora XX Municipio) ha ingiunto: a) la sospensione della asserita attività lottizzatoria a scopo edificatorio eseguenda sul terreno di proprietà, vietando l’uso dei suoli interessati e delle opere eseguende con atti inter vivos; b) l’acquisizione gratuita al patrimonio indisponibile del Comune dei terreni de quibus trascorsi novanta giorni dalla notifica della predetta determinazione;

di ogni altro atto presupposto, preordinato, coordinato, consequenziale e comunque connesso e, in particolare, della determinazione dirigenziale n. 456/bis adottata il 17 dicembre 1996.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Roma;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 25 giugno 2014 il dott. Roberto Caponigro e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO e DIRITTO

1. I ricorrenti espongono che:

la Società Euclide Spa, con atto del 15 marzo 1966, ha acquistato nel Comune di Roma, località “Tenuta Borghetto Pietra Pertusa”, un terreno di mq 40.680 ricadente in area con destinazione H1 (“agricolo”) secondo il PRG del Comune di Roma approvato il 16 dicembre 1965;

la Società Euclide Spa, con istanza del 10 agosto 1966, ha chiesto al Comune di poter edificare un fabbricato unifamiliare, su una porzione della detta proprietà, della superficie di un ettaro pari al lotto minimo in zona H1;

il Sindaco del Comune di Roma, con nota del 12 novembre 1966, ha subordinato il rilascio del titolo edificatorio alla stipula di un atto d’obbligo;

la Società Euclide, con atto d’obbligo del 18 gennaio 1967, ha assunto i relativi impegni e, in particolare, ha vincolato una superficie di mq 10.000 a servizio dell’erigenda costruzione, poi autorizzata con licenza del 9 maggio 1967, confinante con la maggior proprietà e con la strada provinciale “Sacrofano – Cassia”;

la Società Euclide, con successivo atto del 12 novembre 1971, ha acquistato un altro terreno a confine con la detta proprietà, di circa tre ettari, sul quale insistono un fontanile, una porcilaia ed un pozzo artesiano, anch’esso ricadente in zona H di PRG, per cui è divenuta proprietaria di un’area di complessivi mq 73.000 circa;

la Società Euclide ha concesso in locazione al signor Boccanera la porzione di proprietà composta dal fabbricato unifamiliare e dai 10.000 mq vincolati con il richiamato atto d’obbligo;

il signor Boccanera ha dato inizio ad un’opera di sfruttamento agricolo dell’immobile, tale da renderlo un’entità autonoma e separata dalla restante proprietà acquisita;

la destinazione di PRG, nel tempo, ha subito variazioni, da H1 ad H2, per effetto della variante di PRG n. 2632 del 3 agosto 1974, e poi, da H2 ad H3, per effetto della deliberazione consiliare n. 279 del 23 luglio 1991;

la Società Euclide, in data 17 marzo 1994, ha provveduto ad operare un frazionamento catastale approvato e depositato al Comune di Roma;

la Società Euclide, con atto del 14 novembre 1994, ha ceduto al signor Boccanera il lotto di mq 13.641, che il medesimo conduceva da anni coltivandolo direttamente, corrispondenti al manufatto reale edificato nel 1967, ai 10.000 mq vincolati a servizio della detta abitazione con il richiamato atto d’obbligo del 18 gennaio 1967, ed alla particella 335 di mq 2.640;

la Società Euclide, con atto del 30 dicembre 1994, ha alienato alla Società T.E.I. i residui mq. 59.359 sui quali insistevano semplici accessori agricoli (fontanone ecc.);

Il Comune di Roma, con determinazione dirigenziale n. 18 del 4 gennaio 2002, ha disposto nei confronti della Società Euclide, quale lottizzatore, e dei signori Stefano, Danilo e Renzo Boccanera, quali lottisti, nonché della Società TEI Srl, quale lottista, la sospensione della lottizzazione in corso e, nel contempo, ha ingiunto ai suddetti il divieto di disporre dei suoli e delle opere descritte e delle eventuali opere in corso con atto tra vivi.

Con lo stesso provvedimento, il Comune ha altresì specificato che, trascorsi novanta giorni dalla notifica della determinazione, il terreno è acquisito gratuitamente di diritto al proprio patrimonio disponibile con immissione in possesso dell’amministrazione e demolizione d’ufficio delle opere descritte e di ogni altra opera nel frattempo eseguita.

I ricorrenti rappresentano altresì che, rispettivamente in data 31 gennaio 2012 e 1° febbraio 2012, hanno ricevuto la notificazione della determinazione dirigenziale n. 456/bis, adottata il 17 dicembre 1996, con cui era data comunicazione dell’avvio del procedimento nonostante la già avvenuta assunzione della misura di disciplina edilizia definitiva.

Il ricorso è articolato nei seguenti motivi di impugnativa:

In via preliminare, sulla determinazione dirigenziale n. 456 bis del 17 dicembre 1996.

Violazione e falsa applicazione degli artt. 7 e segg. l. n. 241 del 1990, nonché dell’art. 97 Cost. sul buon andamento dell’azione amministrativa. Eccesso di potere per illogicità ed ingiustizia manifesta.

L’intero procedimento teso a dimostrare l’avveramento dell’attività lottizzatoria a scopo edilizio sarebbe viziato per l’omessa comunicazione di avvio del procedimento e l’impossibilità dei ricorrenti di parteciparvi poiché la comunicazione è stata notificata successivamente all’ordinanza di acquisizione.

Sulla determinazione dirigenziale n. 18 del 4 gennaio 2002.

Violazione e falsa applicazione dell’art. 18 l. n. 47 del 1985 in relazione alla l.r. n. 34 del 1974 ed all’art. 11 N.T.A. del PRG di Roma. Eccesso di potere per errore nei fatti presupposti, carenza di istruttoria.

La vendita delle due distinte proprietà della Società Euclide non potrebbe ritenersi lottizzazione abusiva a scopo edificatorio in quanto, la prima, nella sua maggiore estensione (mq. 10.000), è inedificabile perché vincolata a servizio della costruzione regolarmente assentita dall’amministrazione comunale nel 1967, mentre il secondo immobile, ricadendo in zona H3 (con la quale l’edificazione è consentita su lotti di mq. 50,000 e con un indice dello 0,01 mc/mq), avrebbe comunque le caratteristiche del lotto minimo prescritto dal PRG adottato.

L’attività negoziale posta in essere dai ricorrenti, in definitiva, sarebbe consistita nella alienazione: a) in parte di un immobile già regolarmente edificato previo l’asservimento di un’area di mq 10.000 (lotto minimo allora prescritto) su espressa richiesta dell’amministrazione comunale; b) in parte di un immobile che possiede le caratteristiche di lotto minimo (5 ettari) ora vigente.

La lottizzazione non si configurerebbe nella sola cessione di aree, richiedendo, invece, l’utilizzazione del suolo per l’insediamento di complessi residenziali, abitativi o meno che siano.

In particolare, ai sensi dell’art. 18 l. n. 47 del 1985, la lottizzazione abusiva andrebbe intesa come inizio di opere che comportino trasformazione urbanistica o edilizia dei terreni in violazione delle prescrizioni degli strumenti urbanistici, ovvero senza autorizzazione alcuna, come anche nella predisposizione della stessa mediante il frazionamento e la cessione in lotti del terreno che, in relazione alla natura di questo e alla sua destinazione secondo gli strumenti urbanistici e ad altri riferimenti, “denuncino in modo non equivoco la destinazione a scopo edificatorio”.

Nel caso di specie, in assenza di edificazione ed urbanizzazione successiva al 1967 (data di edificazione del manufatto in precedenza richiamato) da parte della Società Euclide, del signor Boccanera o della Società T.E.I., non potrebbe neppure ipotizzarsi l’esistenza di una lottizzazione materiale.

Violazione e falsa applicazione dell’art. 3 l. n. 241 del 1990. Eccesso di potere per difetto di motivazione. Carenza di pubblico interesse.

L’onere di motivazione non potrebbe essere superato con il mero richiamo alle norme indicate a sostegno della asserita ipotesi di lottizzazione abusiva.

Roma Capitale si è costituita in giudizio per resistere al ricorso-

I ricorrenti hanno prodotto memoria a sostegno delle proprie difese.

L’istanza cautelare è stata accolta con ordinanza di questa Sezione n. 3449 del 20 giugno 2002.

All’udienza pubblica del 25 giugno 2014, la causa è stata trattenuta per la decisione.

2. Il ricorso è fondato e va accolto in quanto risulta condivisibile, assorbite le ulteriori censure, il prospettato vizio di difetto di motivazione, non avendo l’amministrazione fornito elementi sufficienti per una ragionevole configurazione della fattispecie di lottizzazione abusiva.

Il Comune di Roma – visto, tra gli altri, l’art. 18 l. n. 47 del 1985 - ha adottato il provvedimento impugnato “considerato che: Soc. Euclide r.l. esegue la lottizzazione abusiva a scopo edificatorio di un terreno agricolo in via Sacrofanese n. 91”.

In particolare, ha rappresentato che tale terreno, di mq 73.000 circa, è contraddistinto nel modo seguente: terreno di mq 21.060 diviso in due lotti rispettivamente di mq 13.641 circa, oggetto di vendita ai fratelli Boccanera con atto in data 14 novembre 1994, e di mq 7.580 circa, oggetto di vendita alla Società T.E.I., unitamente ad altro appezzamento di terreno confinante per complessivi mq 59.359 circa, con atto di compravendita del 30 dicembre 1994.

L’art. 18, comma 1, l. n. 47 del 1985, ratione temporis vigente ed ora riprodotto dall’art. 30, comma 1, d.P.R. n. 380 del 2001, detta una duplice nozione di lottizzazione abusiva.

Si ha una lottizzazione abusiva sostanziale o materiale di terreni a scopo edificatorio “quando vengono iniziate opere che comportino trasformazione urbanistica od edilizia dei terreni stessi in violazione delle prescrizioni degli strumenti urbanistici, vigenti o adottati, o comunque stabilite dalle leggi statali o regionali o senza la prescritta autorizzazione”.

E’ configurabile una lottizzazione abusiva giuridica o negoziale “quando tale trasformazione venga predisposta attraverso il frazionamento e la vendita, o atti equivalenti, del terreno in lotti che, per le loro caratteristiche quali la dimensione in relazione alla natura del terreno e alla sua destinazione secondo gli strumenti urbanistici, il numero, l'ubicazione o la eventuale previsione di opere di urbanizzazione ed in rapporto ad elementi riferiti agli acquirenti, denuncino in modo non equivoco la destinazione a scopo edificatorio”.

La condotta sottesa alla integrazione della fattispecie illecita – che integra un grave attentato alle potestà di Governo del territorio previste ed espressamente normate dall’art. 117 della Costituzione, incidendo sulla potestà programmatoria urbanistica e, insieme, sull’assetto del territorio – riposa, quindi, nella erezione di opere (c.d. lottizzazione materiale) ovvero nella intrapresa di iniziative giuridiche (c.d. lottizzazione negoziale) che comportano una trasformazione urbanistica o edilizia dei terreni in violazione delle prescrizioni urbanistiche (cfr. Cons. Stato, V, 19 giugno 2014, n. 3115).

A differenza della lottizzazione abusiva materiale – la quale rileva ex se in relazione al tipo di opere realizzate – la lottizzazione cd. “negoziale" o "cartolare" si fonda sulla presenza di "elementi indiziari", da cui risulti, in modo non equivoco, la destinazione a scopo edificatorio del terreno. Tali elementi indiziari (descritti con elencazione normativa non tassativa) non devono però essere presenti tutti in concorso fra di loro, in quanto è sufficiente anche la presenza di uno solo di essi, rilevante e idoneo a far configurare, con margine di plausibile veridicità, la volontà di procedere a lottizzazione.

Le due tipologie di attività illecite volte alla lottizzazione (lottizzazione materiale e negoziale) possono essere espletate anche congiuntamente (cosiddetta lottizzazione abusiva mista), in un "intreccio" di atti materiali e giuridici comunque finalizzati a realizzare una trasformazione urbanistica e/o edilizia dei terreni non autorizzata, oppure in violazione della pianificazione vigente.

Lo scopo edificatorio, peraltro, non è quello riposto in animo da ciascun proprietario che confidi nell’evoluzione della pianificazione urbanistica in senso a se favorevole, quanto piuttosto quello di colui che intende immediatamente ed in contrasto con la pianificazione vigente, trasformare o favorire la trasformazione urbanistica dell’area creando una nuova maglia urbana (cfr. Cons. Stato, IV, 16 aprile 2014, n. 1904).

L’esistenza dello scopo può essere dedotto da una serie di indizi, secondo un’indicazione normativa non tassativa, e solo quando lo stesso è provato, sia pur indiziariamente, può ritenersi integrata la fattispecie che determina la sanzione penale, e quella amministrativa nella specie irrogata (acquisizione al patrimonio disponibile dell’amministrazione).

Nella fattispecie in esame, gli elementi indiziari non sono stati sufficientemente provati dall’amministrazione in quanto la vendita delle due proprietà di per sé sola non può configurare in modo non equivoco la destinazione a scopo edificatorio e, quindi, un’ipotesi di lottizzazione abusiva, anche in considerazione del fatto che non è dato riscontro di alcuna realizzazione di opere che comporti la trasformazione urbanistica o edilizia delle aree in violazione degli strumenti urbanistici.

Di conseguenza, il ricorso va accolto e, per l’effetto, va annullato il provvedimento impugnato, salvi gli ulteriori provvedimenti dell’amministrazione.

3. Le spese del giudizio seguono la soccombenza e, liquidate complessivamente in € 2.000,00 (duemila/00), sono poste, in parti uguali, a favore dei ricorrenti ed a carico dell’amministrazione comunale resistente.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Sezione Seconda Ter, accoglie il ricorso in epigrafe e, per l’effetto, annulla il provvedimento impugnato.

Condanna l’amministrazione comunale resistente al pagamento delle spese del giudizio, liquidate complessivamente in € 2.000,00 (duemila/00), in favore, in parti uguali, dei ricorrenti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 25 giugno 2014 con l'intervento dei magistrati:

Maddalena Filippi, Presidente

Roberto Caponigro, Consigliere, Estensore

Mariangela Caminiti, Consigliere

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 12/09/2014

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)