Operatività degli Atti di Programmazione degli Interventi in Campania  secondo le previsioni della  L. R. 16/2004

di Antonio VERDEROSA

La legge regionale 16/2004  "Norme sul Governo del Territorio" sancisce all’art. 3 che la pianificazione comunale si attua mediante disposizioni strutturali che costituiscono il Piano Urbanistico Comunale (P.U.C.), con validità a tempo indeterminato, tese a individuare le linee fondamentali della trasformazione a lungo termine del territorio, e mediante disposizioni programmatiche, Atti di Programmazione degli Interventi (A.P.I.), tese a definire gli interventi di trasformazione fisica e funzionale del territorio in archi temporali limitati, correlati alla programmazione finanziaria dei bilanci annuali e pluriennali delle amministrazioni interessate. A norma dell'art. 25 della medesima legge, con delibera di Consiglio Comunale è adottata la disciplina (A.P.I.) degli interventi di tutela, valorizzazione, trasformazione e riqualificazione del territorio comunale da realizzare nell'arco temporale di tre anni; in conformità alle previsioni del P.U.C. e senza modificarne i contenuti. Gli A.P.I. hanno valore ed effetti del programma pluriennale di attuazione disciplinato dalla legge 28 gennaio 1977, n. 10, articolo 13, e dalla legge regionale 28 novembre 2001, n. 19, articolo 5, e si coordinano con il bilancio pluriennale comunale. Gli A.P.I. in relazione agli interventi di riqualificazione e di nuova edificazione, prevedono:

a) le destinazioni d'uso e gli indici edilizi;
b) le forme di esecuzione e le modalità degli interventi di trasformazione e conservazione dell'assetto urbanistico;
c) la determinazione delle opere di urbanizzazione da realizzare o recuperare, nonché degli interventi di reintegrazione territoriale e paesaggistica;
d) la quantificazione degli oneri finanziari a carico del comune e di altri soggetti pubblici per la realizzazione delle opere previste, indicandone le fonti di finanziamento.
Gli A.P.I. sono dunque lo strumento finalizzato a pianificare l'attuazione delle previsioni e delle scelte compiute e convalidate nel Piano Urbanistico Comunale nell'arco temporale di tre anni, di fatto integrando e rendendo operativo il P.U.C.. Gli A.P.I. rappresentano quindi un passaggio significativo per i territori in riferimento al governo dei processi in corso e comunque prevedibili nel medio periodo. La redazione degli A.P.I. rappresenta quindi un'opportunità per individuare, tra gli interventi programmati, un insieme integrato di progetti (pubblici e privati), condivisi e coerenti cui dare priorità di realizzazione e sui quali far convergere le risorse, le competenze e l'impegno alla loro realizzazione di una pluralità di soggetti nel generale interesse della collettività.

Il programma triennale per la realizzazione di opere pubbliche, ai sensi degli art. 126 e 128 D.Lgs. 163 del 12/04/2006, si coordina con le previsioni degli A.P.I. (art. 25 comma 6 legge reg. 16/2004). Per le opere pubbliche o di interesse pubblico la delibera di approvazione degli Atti di Programmazione degli Interventi comporta la dichiarazione di pubblica utilità, di indifferibilità e urgenza dei lavori previsti negli stessi, nel rispetto degli strumenti di partecipazione procedimentale stabiliti dalla normativa vigente (art. 25 comma 4 legge reg. 16/2004). E’ chiaro che per espressa definizione normativa , segnatamente l’art. 3 della L.R. 16/2004, secondo cui, la pianificazione comunale si attua mediante:

a) disposizioni strutturali, con validità a tempo indeterminato, tese a individuare le linee fondamentali della trasformazione a lungo termine del territorio, in considerazione dei valori naturali, ambientali e storico-culturali, dell'esigenza di difesa del suolo, dei rischi derivanti da calamità naturali, dell'articolazione delle reti infrastrutturali e dei sistemi di mobilità;

b) disposizioni programmatiche (A.P.I.), tese a definire gli interventi di trasformazione fisica e funzionale del territorio in archi temporali limitati, correlati alla programmazione finanziaria dei bilanci annuali e pluriennali delle amministrazioni interessate.

L’art. 25 della L.R. n. 16 del 2004 prevede, al primo e al settimo comma, che: “1. Con delibera di Consiglio comunale è adottata, in conformità alle previsioni del P.U.C. e senza modificarne i contenuti, la disciplina degli interventi di tutela, valorizzazione, trasformazione e riqualificazione del territorio comunale da realizzare nell'arco temporale di tre anni …Gli atti di programmazione degli interventi sono approvati per la prima volta contestualmente all'approvazione del P.U.C.…..

Infatti il quadro normativo prevede che la Componente Operativa assume carattere conformativo per la totalità delle aree trasformate all’indomani della vigenza dello strumento che pertanto non può essere considerato efficace a formazione progressiva (come del resto tutti gli atti amministrativi che si formano immediatamente). Infatti sui suoli trasformabili, matura l’obbligo per i proprietari di provvedere al pagamento dell’imposizione fiscale. Gli atti di Programmazione, infatti “programmano nel tempo l’attuazione di tutte le aree trasformabili” . Pertanto le aree così rappresentate conformano il carico urbanistico individuato

Ad ogni modo, va evidenziato che la norma di cui al comma 1 dell’art. 25 della legge regionale n. 16 del 2004 ha carattere ordinatorio e cogente, poiché essa impone ai Comuni una chiara indicazione di carattere temporale (tre anni non rinnovabili tacitamente), in chiave organizzativa, circa la durata della programmazione degli interventi di tutela, valorizzazione, trasformazione e riqualificazione del territorio comunale.

In applicazione dell’art. 25 della L.R.C. n. 16/2004, rubricato “atti di programmazione degli interventi”:

- comma 1: “con delibera di Consiglio comunale è adottata, in conformità alle previsioni del P.U.C. e senza modificarne i contenuti, la disciplina degli interventi di tutela, valorizzazione, trasformazione e riqualificazione del territorio comunale da realizzarenell'arco temporale di tre anni”;

- comma 3: “gli atti di programmazione degli interventi hanno valore ed effetti del programma pluriennale di attuazione disciplinato dalla legge 28 gennaio 1977, n. 10, articolo 13, e dalla legge regionale 28 novembre 2001, n. 19, articolo 5, e si coordinano con il bilancio pluriennale comunale”.

Univoca la portata di detta previsione normativa.

Gli atti di programmazione:

- hanno efficacia temporale limitata: tre anni;

-producono gli effetti del piano pluriennale di attuazione di cui alla L. n. 10/1977;

- si coordinano con il bilancio comunale.

Sul punto, una precisazione.

La previsione di un’efficacia temporale limitata (tre anni) è finalizzata proprio a contenere, entro un arco temporale definito, le limitazioni derivanti dall’inserimento delle aree di proprietà privata nell’ambito degli A.P.I. e, dunque, dai vincoli derivanti sul diritto di proprietà.

Per l’effetto, le relative limitazioni hanno perso definitivamente efficacia, decorsi i prescritti tre anni dall’entrata in vigore di detta delibera.

Il dato è pacifico.

Sicchè, venuta meno qualsivoglia limitazione riconducibile agli invocati A.P.I., è evidente che la sola ed unica disciplina applicabile è – recte, resta - quella di cui alle NN.TT.A. dei vigenti strumenti urbanistici

In altri e più chiari termini, il riferimento agli A.P.I. è erroneo:

- perché trattasi di atti superati per decorso del termine triennale di efficacia ; sicchè, si riespandono i poteri connessi al diritto di proprietà e la piena disciplina di zona. Ciò è inequivico e non sono ammesse diverse interpretazioni che si appaleserebbero del tutto inconferenti;

- perché, a tutto voler concedere, l’eventuale inclusione di un intervento nell’ambito di un A.P.I. non preclude comunque il diritto dei proprietari di realizzare direttamente l’intervento originariamente programmato dall’Ente; anzi, il decorso del termine di efficacia comporta la immediata riespansione dei poteri e delle facoltà inerenti al diritto di proprietà e, dunque, il diritto di realizzare un intervento del tutto conforme alla disciplina urbanistica di zona.

Diversamente argomentando, l’espressa previsione di un arco temporale limitato entro il quale gli interventi devono essere non solo programmati ma anche realizzati (si cfr. art. 25 – comma 1 della L.R.C. n. 16/2004) sarebbe tamquam non esset.

Tirando le fila, decorso il termine triennale di efficacia:

- vengono meno le prescrizioni e le limitazioni contenute negli Atti di programmazione;
- trova applicazione il regime ordinario rappresentato dalle NTA degli strumenti urbanistici.

Fatta tale premessa, si osserva ancora quanto segue.

Non è condivisibile l’assunto secondo il quale la perimetrazione delle zone di trasformazione a mezzo A.P.I. non decade fino a diversa indicazione da effettuarsi a mezzo di apposita deliberazione di C.C..

E ciò:

- prima di tutto perché, come sopra evidenziato, non vi è alcuna perimetrazione effettuata dal Piano urbanistico generale ;

- sotto altro profilo, perché il termine di efficacia ha una durata determinata ed inderogabile: tre anni dalla relativa approvazione.

In una diversa ed improbabile ottica - ovvero voler ritenere che gli A.P.I. approvati e scaduti conserverebbero efficacia fino all’adozione di una nuova delibera di C.C., significherebbe:

- violare apertamente il regime normativo succitato;

- assoggettare le aree incluse nell’ambito di A.P.I. (scaduti per decorso del termine di efficacia ex lege) ad inammissibili limitazioni sine die,chiaramente illegittime come da univoca giurisprudenza in tema di vincoli.

Limitazioni che la previsione del termine triennale di efficacia intende proprio evitare .

A ciò aggiungasi le seguenti – ulteriori – considerazioni.

La prima.

Voler ritenere che la programmazione effettuata solo mediante l’approvazione degli A.P.I. (e non realizzata nel termine previsto) possa avere un’efficacia ultrattiva significherebbe ammettere una variante al vigente P.U.C. senza, tuttavia, aver attivato il procedimento all’uopo prescritto.

E ciò, ovviamente, non è consentito.

La seconda.

Come sopra evidenziato, il termine previsto dall’art. 25 della L.R.C. n. 16/2004 attiene all’efficacia tout court degli Atti di Programmazione adottati dall’Ente.

Tale norma, infatti, non reca alcuna distinzione tra la componente programmatica/pianificatoria degli A.P.I. e quella prettamente finanziaria di tali Atti.

Il termine di efficacia degli A.P.I. è, cioè, unico ed attiene agli A.P.I. complessivamente intesi . Non di meno prima del termine di scadenza gli A.P.I. possono essere variati in funzione del sopravvenuto fabbisogno, di nuove esigenze di trasformazione del territorio.

Qualsivoglia eventuale limitazione potrebbe discendere solo dall’approvazione di eventuali piani attuativi / di recupero.

In mancanza, alcuna limitazione può giammai discendere da una mera perimetrazione postuma, non accompagnata da alcuna effettiva istruttoria e da nessun provvedimento di effettiva attuazione.

Scaduta l’efficacia degli A.P.I., equiparati ai programmi pluriennali di attuazione ai sensi dell’art. 25 – comma 3 della L.R.C. n. 16/2004, trova applicazione il regime di cui all’art. 13 della L. n. 10/1977, il quale, al comma 5, espressamente prevede che, “fino all'approvazione dei programmi di attuazione, al di fuori dei casi previsti nel precedente comma, la concessione è data dai comuni obbligati soltanto su aree dotate di opere di urbanizzazione o per le quali esista l'impegno dei concessionari a realizzarle”.

In mancanza di A.P.I. efficaci, cioè, è comunque consentito il rilascio di apposita concessione edilizia –recte, secondo il vigente regime normativo, di permesso di costruire – in presenza di aree dotate di opere di urbanizzazioneo attraverso il Permesso di Costruire convenzionato.

Nella specie di A.P.I. scaduti, giova ricordare come la giurisprudenza del Consiglio di Stato abbia già avuto modo di chiarire, in primo luogo, che " la previsione di strumento urbanistico che subordina l'attività edificatoria alla preventiva formazione di un piano attuativo, non impedendo in modo assoluto l'edificazione, non è soggetta a decadenza” (sezione quarta,25 agosto 2003, n. 4812). Ora, nel caso di zone completamente urbanizzata, non vi è alcuna necessità di completare le urbanizzazioni e pertanto, rende sempre applicabili gli indici generali di edificabilità previsti per la zona dal piano urbanistico comunale e rende possibile, all'amministrazione comunale, di valutare caso per caso di singole domande di intervento edilizio diretto sulla stregua di una ricognizione di fatto dello stato di urbanizzazione della zona, sicchè, è certamente consentito il rilascio del P.di C.

Le limitazioni introdotte con le delibera di approvazione degli Atti di Programmazione degli Interventi scaduti perdono efficacia a seguito del decorso del termine triennale di efficacia dei predetti A.P.I.

Conseguentemente, in mancanza di una perimetrazione di dette aree nell’ambito del P.U.C., trova sempre applicazione la disciplina relativa alla zona.

Il decorso il termine triennale di efficacia comporta la riespansione dei poteri e delle facoltà relative al diritto di proprietà e, dunque, il diritto di realizzare un intervento del tutto conforme alla disciplina urbanistica di zona .

Come detto, prima del termine di scadenza gli A.P.I. possono essere variati in funzione del sopravvenuto fabbisogno, di nuove esigenze di trasformazione del territorio (esistenza di manifestazioni di interesse, formalizzate da soggetti economici, contratti di pre-lifting, etc.) e dimensionalmente adeguati rispetto alle stesse, o all’esigenza di delocalizzazione di attività produttive giudicate incompatibili con gli abitati. .

Conseguentemente l’aggiornamento degli Atti di Programmazione degli Interventi (A.P.I.) del PUC, è sempre possibile mediante riapertura dei termini per la raccolta di “manifestazione di interesse” finalizzata all’acquisizione di istanze da parte dei privati proprietari delle aree e degli immobili ricadenti negli ambiti di trasformazione del piano strutturale.

È, inoltre, corretto l’assunto secondo cui l’art. 25 della L.R.C. n. 16/2004 non reca alcuna distinzione, con riguardo al termine di efficacia, tra la componente programmatica/pianificatoria e quella prettamente finanziaria degli A.P.I.

Conseguentemente, il termine triennale di efficacia attiene agli A.P.I. complessivamente intesi.

Si delinea pertanto una lineare modalità attuativa che necessita la sola presentazione della richiesta di P. di C. convenzionato di cui all’art. 28 bis del DPR 380/2001, in quanto a le esigenze di urbanizzazione (se necessarie) possano essere soddisfatte con una modalità semplificata ed a carico del soggetto attuatore. Il permesso di costruire convenzionato, ovverossia uno strumento d’attuazione semplificato, ora codificato dall’art. 28 bis T. U. Ed., per effetto del cd. decreto “Sblocca Italia” (D. L. 133/2014), ivi contemplando la possibilità che <gli interventi possono essere attuati anche dai proprietari singoli o riuniti in consorzio all’interno dei sub-ambiti individuati> ; dunque, coerentemente con gli intendimenti del legislatore regionale, che tale ipotesi aveva previsto addirittura in deroga agli strumenti urbanistici , tali aree sono divenute trasformabili i a mezzo di titolo diretto convenzionato.

Antonio Verderosa