L’appropriazione della materia del “Governo del Territorio” da parte della Regione Toscana con il silente consenso dello Stato. (Spunto di riflessione all’indomani della emanazione della L.R.T. 31 gennaio 2012, n.4 – Manifesta illegittimità costituzionale di varie disposizioni di legge)
di MASSIMO GRISANTI
Con la promulgazione della Legge regionale 31 gennaio 2012, n. 4 la Regione Toscana insegna (vecchio vizio di noi toscani che ci sentiamo sempre “ganzi” fin dai tempi del Granducato) alle altre regioni a statuto ordinario come fare per modificare la Costituzione della Repubblica senza necessariamente percorrere le vie del Parlamento.
Se la questione non fosse seria, la mia potrebbe essere scambiata per una battuta di spirito.
Invece, l’insistenza con la quale la Regione Toscana continua nella strada di voler cercare scappatoie al giudicato della Corte Costituzionale (sentenza n. 182/2006) riguardo alla materia dell’edilizia antisismica, e rimedi avverso l’inopinata adozione della Delibera di Consiglio Regionale n. 431 del 19/6/2006 con la quale istituì – in difetto assoluto di attribuzione – una nuova zona sismica “3S”, mi porta ad intravedere, nell’azione legislativa della Regione, una qualche forma di “attentato” alla Costituzione.
La nuova legge regionale è un compendio di manifeste illegittimità costituzionali che, qualora non venissero sollevate innanzi alla Consulta dal Governo, finirebbe per far comprendere come vi sia un’Intesa trasversale che ha come fine quello di salvare la Casta Politica ed Amministrativa da manifesti episodi di irresponsabilità, per risolversi in assai probabile danno della pubblica incolumità dei Cittadini in caso di eventi tellurici (anche il recente sisma dell’Abruzzo non sembra aver insegnato niente se non a ridere e a fregarsi le mani per gli affari economici che si materializzano alla barba delle disgrazie altrui).
Ma scendiamo nel dettaglio, senza seguire l’ordine delle disposizioni di legge.
1. La Regione Toscana ha trasformato l’accertamento di conformità previsto e disciplinato dal legislatore statale all’art. 36 del D. Lgs. n. 378/2001 in un condono edilizio.
1.1 Occorre premettere che la Corte Costituzionale (sentenza n. 370/1988) ha avuto modo di statuire che:
“Tutto ciò discende dalla natura dell'"accertamento in conformità" (e della relativa sanatoria) ex art. 13, diversa da quella del procedimento in sanatoria di cui all'art. 35: il primo, infatti, e non quest'ultimo, si conclude positivamente soltanto allorché si accerti che, già nel momento in cui sono state realizzate, e, tuttora, nel momento della domanda di cui allo stesso art. 13, le opere non si rivelano contrastanti con gli strumenti urbanistici generali e di attuazione, pur essendo state costruite nella mancanza od in difformità dalla concessione od autorizzazione: la concessione in sanatoria di cui all'art. 13 accerta, pertanto, la natura solo "formale" e non "sostanziale" dell'abuso edilizio.”.
1.2 La formulazione dell’istituto dell’accertamento di conformità già previsto dall’art. 13 della Legge n. 47/1985 è rimasta inalterata con l’art. 36 del D. Lgs. n. 378/2001.
1.3 La Regione Toscana, sulla scorta dell’accertamento di conformità ex art. 36 del D. Lgs. n. 378/2001, ha previsto anch’essa – nella L.R.T. n. 1/2005 – tale istituto, mediante la formulazione dell’art. 140 che prevede la c.d. “doppia conformità”.
1.4 Lo stesso TAR Toscana (ex multis: Sez. III, con sentenza n. 6638/2010 (Pres. Radesi, Est. Di Santo) ha più volte stabilito che l’art. 36 del D.P.R. n. 380/2001 vuole la c.d. “doppia conformità”.
1.5 Lo stesso TAR Toscana (sentenza n. 1214/2011, Pres. Radesi, Est. Bellucci) ha invitato ad una lettura costituzionalmente orientata dell’art. 140 della L.R.T. n. 1/2005.
1.6 Orbene, in totale assenza di competenza legislativa (visto che nella materia del governo del territorio i principi fondamentali sono di esclusiva competenza statale), la Regione Toscana – mediante il combinato disposto delle novelle normative introdotte alla L.R.T. n. 1/2005 con le disposizioni di cui agli articoli 5, 6 e 7 della L.R.T. n. 4/2012 – ha completamente stravolto il contenuto dell’accertamento di conformità, trasformandolo in un condono edilizio.
1.7 Infatti, considerato che per ottenere il permesso in sanatoria non è più necessario che l’opera abusivamente eseguita abbia il requisito della c.d. “doppia conformità” alla disciplina edilizia (come espressamente prescrive l’art. 36 del D. Lgs. n. 378/2001) ecco che – in tutte le zone sismiche della Toscana, ovverosia in tutta la Toscana – è possibile ottenere il titolo abilitativo in sanatoria anche per abusi edilizi che, al momento dell’istanza di accertamento, non rispettano le norme tecniche antisismiche.
1.8 Ma vi è di più.
1.9 Nonostante che sia pacifico che l’accertamento di conformità ai sensi dell’art. 36 del D. Lgs. n. 378/2001 non ammette la modificazione dell’opera abusivamente eseguita al fine di ottenere il titolo in sanatoria, ecco che la Regione Toscana, invece, consente l’approvazione di un progetto di adeguamento sismico (come al tempo del condono edilizio ex Legge n. 47/1985) al fine di poter rilasciare il permesso a sanatoria.
1.10 La strampalatezza di una siffatta disposizione normativa emerge in tutta la sua forza nel caso in cui l’abuso edilizio è stato consumato in un palazzo condominiale e il progetto di adeguamento sismico vada ad interessare le strutture portanti (beni comuni ex art. 1117 c.c.) oltre a prevedere tali interventi in proprietà altrui.
1.11 Peraltro, oltre ad essere manifestamente in contrasto con gli articoli 2 e 36 del D. Lgs. n. 378/2001 (e quindi palesemente incostituzionale), il neo istituito condono edilizio toscano è pure in contrasto con la stessa L.R.T. n. 1/2005 e specificamente con l’articolo 76, il quale dispone che “La disciplina dell'attività edilizia contenuta nella presente legge non incide sull'applicazione delle vigenti disposizioni relative alla competenza legislativa dello Stato in particolare nelle materie penali e tributarie”.
1.12 Il novellato accertamento di conformità regionale – trattandosi di condono edilizio sine die – per non porsi in contrasto con le vigenti disposizioni statali (leggi: art. 36 del D. Lgs. n. 378/2001) non può che essere basato sul presupposto del riconoscimento – anche implicito, mediante il non esercizio del potere d’impugnativa alla Consulta, che così fornisce alla causa un contributo determinante – da parte dello Stato di una competenza legislativa esclusiva regionale riguardo ai principi fondamentali in materia di governo del territorio. Da qui la modifica dell’art. 117 della Costituzione con una ordinaria legge di una regione a statuto ordinario.
1.13 Infine, si evidenzia che la Regione Toscana non può nemmeno giustificare le novelle normative in commento con il motivo del perseguimento della maggior sicurezza possibile delle persone e dei beni rispetto ai fattori di rischio connessi all'utilizzazione del territorio (art. 1 della L.R.T. n. 1/2005) perché altrimenti si arriverebbe al paradosso che i formulati principi delle leggi regionali finirebbero per giustificare ogni modifica costituzionale ed ogni contrasto con i principi fondamentali contenuti nella legislazione statale.
1.14 Per non considerare che con siffatta legge la Regione Toscana pone i dirigenti comunali in una posizione alquanto scomoda: da un lato se non rilasciano i permessi a sanatoria possono essere denunciati per omissione d’atti d’ufficio, dall’atro se lo rilasciano possono essere denunciati per abuso d’ufficio. Il tutto alla faccia del buon andamento della pubblica amministrazione.
1.15 Per tali motivi ritengo che la L.R.T. n. 4/2012 contrasti con gli articoli 3, 25, 97 e 117, comma terzo della Costituzione.
***
2. La Regione Toscana ha istituito nuovi titoli abilitativi.
2.1 Il novellato articolo 118 della L.R.T. n. 1/2005 – ad opera dell’art. 5 della L.R.T. n. 4/2012 – introduce ex abrupto due nuovi titoli abilitativi in materia antisismica:
a) l’autorizzazione sismica in sanatoria;
b) la certificazione di rispondenza in sanatoria.
2.2 Anche di recente la Corte Costituzionale (sentenza n. 309/2011) era nuovamente intervenuta a ricordare che il settore dei titoli abilitativi nella materia del “Governo del territorio” è di esclusivo appannaggio della competenza legislativa esclusiva dello Stato (cfr. anche C. Cost. n. 303/2003).
2.3 Non vi è chi non veda che l’istituzione dell’autorizzazione sismica in sanatoria è del tutto contrastante con gli articoli 93 e 94 del D.P.R. n. 380/2001, così come ambedue i neo-istituiti titoli sismici in sanatoria sono in contrasto con l’art. 100 del D. Lgs. n. 378/2001.
2.4 Il contrasto deriva dal fatto che solamente la Regione è titolare della competenza propria (e pertanto non delegabile, a fortiori a liberi professionisti) di accertamento (art. 100 del D. Lgs. n. 378/2001):
a) sia delle violazioni procedimentali (assenza della preventiva autorizzazione sismica o della denuncia per i lavori eseguiti in zona a bassa sismicità);
b) sia delle violazioni sostanziali (violazioni delle norme tecniche) alla disciplina antisismica.
2.5 L’intero Capo IV della Parte II del D.P.R. n. 380/2001, ed in particolare l’art. 100 del D. Lgs. n. 378/2001, non prevede alcun speciale titolo abilitativo a sanatoria, con la conseguenza che per le violazioni procedurali (assenza di titolo) l’unica sanzione amministrativa prevista dalla legge statale è la demolizione, mentre per le costruzioni assistite ab origine dal titolo abilitativo ed eseguite in corso d’opera in difformità dalle norme tecniche è consentita l’adozione di provvedimenti di riduzione in conformità, che tuttavia non costituiscono titolo a sanatoria.
2.6 E’ evidente che il legislatore statale, a tutela del valore primario costituzionale della salute e della pubblica incolumità, è stato oltremodo severo nel punire la realizzazione di opere sine titulo mediante l’imposizione dell’irrogazione dell’esclusiva sanzione demolitoria, senza che sia possibile rimediare – in alcun modo – mediante il rilascio di titoli abilitativi a sanatoria.
2.7 Va da sé che laddove, invece, l’art. 100 prevede che per le opere dotate di titolo abilitativo preventivo realizzate in difformità dalle norme tecniche costruttive sia prevista la riduzione a conformità, tale provvedimento regionale – alla pari della sanzione già prevista dall’art. 12 della Legge n. 47/1985 ed oggi dall’art. 34 del D. Lgs. n. 378/2001 – consente il mantenimento dell’opera parzialmente difforme dal titolo, ma non ne consente, ai sensi dell’art. 36, il conseguimento del permesso a sanatoria (così facendo il legislatore ha confermato una forma di tolleranza dell’abuso, senza possibilità di ulteriori interventi sul bene se non quelli di carattere manutentivo).
2.8 Pertanto, l’articolo 5 della L.R.T. n. 4/2012 è manifestamente incostituzionale per contrasto con gli articoli 2, 94 e 100 del D. Lgs. n. 378/2001 e con gli articoli 3, 25, 97 e 117, commi secondo e terzo della Costituzione, in quanto la speciale normativa antisismica (rientrante nella competenza esclusiva statale della sicurezza e dei livelli essenziali delle prestazioni) esprime il principio fondamentale della assidua vigilanza e controllo delle costruzioni, che si caratterizza sia mediante la previsione di esclusivi titoli abilitativi sismici di carattere preventivo, sia mediante la voluta assenza di titoli abilitativi a sanatoria, sia mediante la comminazione della sola sanzione demolitoria per le opere eseguite sine titulo.
***
3. La Regione Toscana ha definito quali sono le zone di bassa sismicità.
3.1 Occorre premettere che in alcuna parte del complesso della disciplina antisismica statale si trova la definizione della “zona di bassa sismicità” o, meglio, si trova scritto che le zone sismiche 3 e 4 sono “a bassa sismicità”.
3.2 Ora, mentre prima dell’emanazione dell’O.P.C.M. n. 3274/2003 era del tutto evidente che la zona di bassa sismicità era la zona III (visto che ne esistevano solo tre), all’indomani della istituzione di quattro zone sismiche è del tutto arbitrario considerare “a bassa sismicità” le zone 3 e 4.
3.3 Invece, è del tutto evidente che mentre ora esiste una zona ad alta sismicità (la 1), quella a bassa sismicità non può che essere la zona 4. Quelle intermedie ben possono definirsi ambedue “a media sismicità”: la zona 2, a sismicità medio alta; la zona 3, a sismicità medio bassa.
3.4 E’ palese lo scopo per il quale la Regione Toscana ha voluto, in varie parti della novella normativa, indicare come zone di bassa sismicità la 3 e la 4.
3.5 Invero, è solo nelle zone di bassa sismicità che l’art. 94 del D. Lgs. n. 378/2001 consente di iniziare i lavori senza aver ancora ottenuto la preventiva autorizzazione sismica.
3.6 Ne consegue che per tutte le zone 3 (anche ex “3S”) i dirigenti degli Uffici regionali del Genio Civile sarebbero così affrancati dall’obbligo di rilasciare la preventiva autorizzazione sismica per l’inizio dei lavori.
3.7 Non a caso tutte le Regioni avevano denunciato, all’indomani della sentenza n. 182/2006 della Corte Costituzionale, l’inadeguatezza (per competenze e per numero) dei propri organici per far fronte alla valutazione di tutti i progetti ed al rilascio delle relative autorizzazioni sismiche preventive.
3.8 Numerose sono state le volte in cui le Regioni hanno chiesto allo Stato, in sede di Conferenza Unificata, di modificare l’art. 94 del D. Lgs. n. 378/2001 al fine di eliminare l’autorizzazione sismica (a tal proposito si segnala che a fine anno 2011, all’unanimità, le Regioni e le Province autonome, in Conferenza, hanno stabilito di chiedere nuovamente al Governo la modifica dell’art. 94).
3.9 L’arrogazione del potere, da parte della Regione, di attribuire alle zone 3 e 4 la definizione di “bassa sismicità” incide icto oculi nelle esclusive competenze statali inerenti il settore dei titoli abilitativi e delle relative sanzioni (cfr. Corte Costituzionale, n. 309/2011; n. 303/2003).
3.10 Pertanto, per il principio di precauzione, stante l’assenza di una disposizione legislativa statale che stabilisca quali sono le zone “a bassa sismicità” ai sensi e per gli effetti dell’art. 94 del D. Lgs. n. 378/2001, l’O.P.C.M. n. 3274/2003 - adottata ai sensi e per gli effetti sia del D. Lgs. 31 marzo 1998, n. 112 che dell’art. 83, comma 2 del D. Lgs. n. 378/2001 - che ha istituito quattro zone sismiche, i cui effetti si riverberano anche sul regime dei titoli abilitativi, deve essere correttamente interpretata nel senso che costituisce zona a bassa sismicità unicamente la zona 4.
3.11 Si consideri, parimenti, che le regioni non possono modificare i criteri generali stabiliti dallo Stato (con l’O.P.C.M. n. 3274/2003) per l’individuazione delle zone sismiche (cfr. Corte Costituzionale, n. 129/2006).
3.12 Per tali motivi ritengo che siano manifestamente incostituzionali, per violazione:
a) degli articoli 2, 83 e 94 del D. Lgs. n. 378/2001;
b) dell’art. 93 del D. Lgs. n. 112/1998;
c) degli articoli 3, 25 e 117, commi secondo e terzo della Costituzione;
tutte le disposizioni della L.R.T. n. 24/2012 che attribuiscono alla zona 3 (anche ex 3S) il carattere di zona “a bassa sismicità”.
***
4. La perdurante elusione del giudicato della sentenza n. 182/2006 della Corte Costituzionale.
4.1 Statuì il Giudice delle Leggi nel punto 3. del considerato in diritto:
“L'intento unificatore della legislazione statale è palesemente orientato ad esigere una vigilanza assidua sulle costruzioni riguardo al rischio sismico, attesa la rilevanza del bene protetto, che trascende anche l'ambito della disciplina del territorio, per attingere a valori di tutela dell'incolumità pubblica che fanno capo alla materia della protezione civile, in cui ugualmente compete allo Stato la determinazione dei principi fondamentali.”.
4.2 Le norme emanate con la Legge regionale Toscana n. 4/2012 costituiscono tutto men che meno quella vigilanza assidua che la Consulta ha riconosciuto alle intenzioni del legislatore contenute nel D.P.R. n. 380/2001.
4.3 E pensare che gli Organi di governo della Regione Toscana ad ogni pié sospinto ci tengono ad evidenziare la loro diversità morale rispetto alle altre regioni oppure a rimarcare la loro attenzione verso il territorio e le esigenze primarie dei Cittadini.
4.4 Come mai, se la Corte Costituzionale ha riconosciuto che è PALESE l’intento del legislatore statale di esigere un assiduo controllo contro il rischio sismico, gli Organi della Regione Toscana non riescono ancor oggi a vederlo?
Non sarà che la Regione, e le Sue strutture, non hanno il coraggio di assumersi – come vuole il principio di buona amministrazione – il coraggio della loro attività?
Vuole forse, la Casta Politica ed Amministrativa, riscuotere lauti stipendi – pagati con i soldi dei Cittadini – senza assumersi gli oneri derivanti dall’esercizio delle funzioni?
Vuole forse privatizzare tout court la salute e la l’incolumità pubbliche, rimettendo il nostro destino nelle mani di speculatori edilizi e di professionisti firmaioli senza scrupoli?
Come mai le associazioni ambientaliste e di tutela dei diritti dei Cittadini non si sono fatte sentire? Sono forse indirizzate?
4.5 A Voi il giudizio, che io ho già fatto intravedere il mio.
