Cass. Sez. III n. 20734 del 5 giugno 2026 (CC 15 aprile 2026) 
Pres. Aceto Rel. Battistini Ric. Gobbi
Urbanistica. Sequestro preventivo e interpretazione degli strumenti urbanistici locali

In tema di misure cautelari reali, il ricorso per cassazione contro ordinanze in materia di sequestro preventivo è ammesso solo per violazione di legge, categoria nella quale rientrano la mancanza assoluta o la mera apparenza della motivazione, ma non l'illogicità manifesta. L'interpretazione delle norme dei piani regolatori e degli strumenti urbanistici locali, pur integrando il parametro di legittimità urbanistica, costituisce un accertamento di fatto riservato al giudice di merito; ne consegue che il sindacato di legittimità è limitato alla verifica della non manifesta irragionevolezza dell'interpretazione adottata. In presenza di un permesso di costruire affetto da macroscopica illegittimità, desumibile dall'esistenza di vincoli storici palesi o dal superamento degli indici edificatori, il sequestro può interessare l'intero cantiere, non essendo consentito al giudice penale sostituirsi alla pubblica amministrazione nella scissione tra parti legittime e illegittime di un titolo unitario

RITENUTO IN FATTO

    Con l’ordinanza indicata il Tribunale di Ravenna, adito in sede di riesame ex art. 322 cod. proc. pen., ha confermato il decreto del Giudice per le indagini preliminari del medesimo Tribunale dell’8 settembre 2025, con il quale è stato disposto il sequestro preventivo impeditivo “dell’intero cantiere urbanistico sito in Fabbrico (RE) in via Bonfica n. 7, comprensivo dei manufatti realizzati e in corso di realizzazione e dell’area sulla quale gli stessi insistono, sviluppata sui terreni censiti al catasto del Comune di Fabbrico al foglio 1 mappali 45, 745, 75, 90, 93 e 96”.
    Avverso tale ordinanza hanno proposto ricorso per cassazione, a mezzo dei difensori di fiducia, Delfino Gobbi Frattini e la Società Agricola Gobbi Frattini S.r.l., articolandolo in una premessa in fatto e in cinque motivi di impugnazione che saranno enunciati nei limiti strettamente necessari ai fini della decisione ai sensi dell’art. 173 disp. att. cod. proc. pen.

2.1 Con il primo motivo i ricorrenti lamentano violazione di legge e vizio di motivazione. Deducono che veniva eccepito dinanzi al Tribunale il vizio di erronea interpretazione e/o applicazione del Capo V del RUE del Comune di Fabbrico il quale, in relazione all’edificio sito in via di Bonifica n. 7, catastalmente identificato al foglio 1 e mappale 45, con riferimento alla categoria d’intervento, non indica nessuno dei singoli casi di intervento di cui all’art. VII.13 del RUE ma, al contrario, specifica che trattasi di «insediamento rurale a specifica vocazione agricola» cui è attribuita la categoria d’intervento “IPA” (ovvero «Individuazione degli Insediamenti Rurali a specifica vocazione agricola»), da intendersi quale categoria a sé stante, comprensiva di tutte le tipologie di intervento ammesse nel territorio rurale con riferimento, appunto, agli insediamenti rurali a specifica vocazione agricola, e che il Tribunale ha errato nel sostenere, richiamando il primo paragrafo del Titolo VII, Capo V del RUE, che sancisce la «prevalenza delle indicazioni cartografiche rispetto a quelle fornite dal catalogo degli insediamenti rurali», che la presenza del vincolo sul fabbricato costituito dal cerchio rosso limiterebbe di per sé gli interventi edilizi realizzabili. Deducono, in particolare, a sostegno dell’unica lettura consentita ai sensi dell’art. 12 preleggi che in realtà non si è in presenza di un contrasto tra indicazioni fornite dalla cartografia e dal RUE, ma di specifiche indicazioni fornite dalla stessa cartografia e che sono, infatti, le tavole del PSC e del RUE, e non il regolamento, a qualificare l’area come ‘Ambito ad alta vocazione agricola’ ed il complesso di fabbricati come «insediamento rurale con specifica vocazione agricola - IPA», con conseguente possibilità, concessa dal RUE, di realizzare tutti gli interventi edilizi consentiti dal Titolo V, art. V.9 e dal Titolo VII del regolamento. Deducono, quindi, che l’errore in cui è incorso il Tribunale è stato determinante nel considerare illegittimo il permesso di costruire che ha acconsentito alla demolizione e alla difforme ricostruzione del fabbricato di Via Bonifica n. 7 e che, conseguentemente, sarebbe insussistente il fumus del reato.
2.2 Con il secondo motivo lamentano violazione di legge e vizio della motivazione. Deducono che: il tenore degli artt. V.9 e VII.18 del RUE rivela l’erroneità dell’affermazione del Tribunale secondo la quale «l’art. V.9 del RUE stabilisce che sugli edifici di pregio storico culturale e/o testimoniale - come quello di cui al foglio 1, mappale 45 - è possibile intervenire solamente con (a) restauro e risanamento conservativo; (b) ristrutturazione edilizia con vincolo parziale; (c) ristrutturazione edilizia con vincolo parziale a tutela dei caratteri stilistici del ‘900: (d) ristrutturazione edilizia con vincolo parziale a tutela dei caratteri rurali degli edifici»; l’art. V.9 del RUE, facendo precedere l’elenco delle tipologie di intervento dall’espressione «di norma», non ha il significato perentorio attribuito dal Tribunale; l’art. VII.18 del RUE, coerentemente con tale inciso, attribuisce rilevanza alla condizione di fatiscenza dei fabbricati, anche quando vincolati, stabilendo che in tali casi la loro ricostruzione possa avvenire con modalità nient’affatto riproduttive dell’impianto originario; la ritenuta non conformità dell’intervento con gli strumenti urbanistici appare apodittica e priva di motivazione in ragione della mancata comparazione da parte del Tribunale dell’edificio fatiscente poi demolito con quello in fase di costruzione sequestrato, nonché tra quest’ultimo e quello autorizzato dal permesso di costruire; la possibilità consentita dagli strumenti urbanistici, seppure con alcuni limiti, di ricostruzioni ampiamente modificative anche degli edifici vincolati avrebbe imposto l’approfondimento delle condizioni del fabbricato preesistente e di quello in fase di ricostruzione.
2.3 Con il terzo motivo lamentano violazione di legge e vizio di motivazione. Deducono che: l’affermazione conclusiva del Tribunale secondo cui le leggi regionali Emilia Romagna n. 24 del 2017 e n. 15 del 2013 autorizzano i Comuni a limitare i casi di ristrutturazione edilizia mediante demolizione non rappresenta argomentazione idonea a contestare la tesi secondo la quale nel concetto di ristrutturazione edilizia di cui all’art. V.9 del RUE rientra anche la demolizione e ricostruzione senza vincolo di sagoma e sedime; diversamente da quanto ritenuto dal Tribunale, la corretta interpretazione dell’art. V) del RUE alla luce dell’art. 3, commi 1, lett. d), e 2 del d.P.R. 380 del 2001 consente anche la ristrutturazione edilizia mediante demolizione e successiva ricostruzione; l’art. 3, comma 1, lett. d), d.P.R. n. 380 del 2001, come modificato dall’art. 30, comma 1, lett. a), del dl. n. 69 del 2013, consente la ricostruzione di un edificio “preesistente” con diversa volumetria e sagoma; tale aspetto è stato ulteriormente accentuato a seguito del d.l. n. 76 del 2020; l’ordinanza impugnata non si è confrontata con il rappresentato aggiornamento normativo; la legittimità degli atti amministrativi deve tenere conto dell’intero modello legale di riferimento, costituito dalla disciplina urbanistica nazionale, regionale e locale; il giudice non può limitarsi a ricavare la nozione di “ristrutturazione edilizia” dal solo RUE del 2002, ignorando la normativa nazionale nella sua attuale formulazione.
2.4 Con il quarto motivo lamentano violazione di legge e vizio di motivazione. Deducono che: nel secondo capo di imputazione provvisorio (capo B) è stato contestato un diverso reato rispetto a quanto fino a ora trattato; l’affermazione del Tribunale secondo la quale l’illegittimità del permesso di costruire consisterebbe nella maliziosa applicazione degli artt. VII.21 e VII.22 del RUE è frutto di un’errata applicazione dell’impianto normativo; non vi sono disposizioni del RUE che vietino l’applicazione congiunta delle due norme perché l’intervento edilizio contemplava sia ipotesi di ‘ristrutturazione/ampliamento’ (relativamente ai capannoni preesistenti) sia ipotesi di ‘nuova costruzione’ (relativamente ai capannoni edificati ex novo su un diverso mappale); vi è stata erronea applicazione dell’art. VII.4 del RUE e dell’art. 36 legge reg. Emilia Romagna n. 24 del 2017; è pacifica la presentazione di un Programma di Riconversione e Ammodernamento dell’Attività Agricola (PRA); la società del ricorrente ha agito conformemente a quanto stabilito dalla legislazione regionale che non richiedeva il PUA bensì il PRA; il PUA e il PRA hanno la medesima valenza di ‘strumenti urbanistici attuativi’; la sostanziale equipollenza tra il PUA e i PRA, con specifico riferimento agli interventi funzionali allo sviluppo delle attività agricole di cui all’art. 36, secondo comma, legge reg. Emilia Romagna n. 24 del 2017 è riconosciuta dal Responsabile dell’Area Disciplina del Governo del Territorio della Regione nel parere del 27 dicembre 2002 rinvenibile sul sito Internet della Regione e allegato al ricorso; il Tribunale ha errato nel negare l’applicazione dell’art. VII.4 del RUE che permette il superamento degli indici di edificabilità.
2.5 Con il quinto motivo lamentano violazione di legge e vizio di motivazione. Deducono che: nell’istanza di riesame, alla luce delle considerazioni del Giudice per le indagini preliminari, si sosteneva la natura sproporzionata e irragionevole del sequestro preventivo contraddittoriamente disposto sull’intero cantiere; secondo il Tribunale vi sarebbe perfetta equiparazione tra opere eseguite sine titulo e opere realizzate sulla base di un permesso di costruire illegittimo e che ne conseguirebbe l’impossibilità di circoscrivere l’oggetto del sequestro non potendo lo stesso esercitare un potere di valutazione discrezionale sostitutivo dell’amministrazione comunale; tale impostazione non è condivisibile; nel caso di formale rilascio del titolo edilizio se ne potrebbe sostenere l’assenza solo nell’ipotesi, diversa da quella in esame, della macroscopica illegittimità; quest’ultima deve escludersi a fronte della buona fede della Società Agricola Gobbi Frattini S.r.l.; la società ha agito nella convinzione, formata sulla base delle indicazioni del Comune, della piena conformità del progetto alla disciplina urbanistica; non sussiste alcun profilo di colpa in capo al Gobbi Frattini; il Tribunale ha omesso di confrontarsi con la giurisprudenza delle Sezioni Unite (Sez. U, n. 3 del 31/01/1987, Giordano, Rv. 173094 e Sez. U, 12/11/1993, n. 11635, Rv. 185319); la macroscopica illegittimità del permesso di costruire è da escludersi a fronte della buona fede della Società Agricola Gobbi Frattini S.r.l.; nel caso in esame non è possibile equiparare un provvedimento amministrativo (eventualmente) illegittimo a uno inesistente, per giustificare il permanere di una misura estesa ben oltre il limite delle violazioni contestate e, quindi, sproporzionata; la doglianza difensiva non era rivolta all’ottenimento di una sorta di nuovo permesso di costruire ma, al contrario, a limitare in sede esecutiva il sequestro impeditivo con riferimento all’area in relazione alla quale è pacificamente da escludersi qualsivoglia criticità di carattere urbanistico; la possibilità di un sequestro preventivo “parziale” può essere esclusa solo quando per le caratteristiche dell’illecito non sia possibile scindere la parte legittimamente realizzata da quella illegittima; nel caso di specie non ci si trova di fronte a un edificio unitario e/o a un corpo unico non scindibile; il decreto di sequestro preventivo e la sua conferma da parte del Tribunale di Reggio Emilia si pongono in radicale frizione con i criteri elaborati dalla giurisprudenza costituzionale, convenzionale ed eurounitaria in materia di proporzionalità e residualità della misura.

CONSIDERATO IN DIRITTO

    I ricorsi sono inammissibili.
    Deve, in primo luogo, rilevarsi che il ricorso proposto da Delfino Gobbi Frattini in proprio è inammissibile non avendo il ricorrente dedotto alcunché a sostegno dell’interesse personale all’annullamento dell’ordinanza impugnata. Pertanto, si procede all’esame del ricorso con riferimento alla ricorrente società Agricola Gobbi Frattini S.r.l.
    Il primo e il secondo motivo di ricorso possono trattarsi congiuntamente e devono ritenersi inammissibili. In punto di diritto deve richiamarsi la costante affermazione di questa Corte (cfr. ex plurimis Sez. U, n. 25932 del 29/05/2008, Ivanov, Rv. 239692; Sez. 2, n. 18951 del 14/03/2017, Napoli, Rv. 269656 - 01), secondo cui il ricorso per cassazione contro ordinanze emesse in materia di sequestro preventivo o probatorio, ai sensi dell’art. 325 cod. proc. pen., è ammesso solo per violazione di legge, in tale nozione dovendosi comprendere sia gli “errores in iudicando” o “in procedendo”, sia quei vizi della motivazione così radicali da rendere l’apparato argomentativo posto a sostegno del provvedimento del tutto mancante o privo dei requisiti minimi di coerenza, completezza e ragionevolezza e, quindi, inidoneo a rendere comprensibile l’itinerario logico seguito dal giudice. Non può invece essere dedotta l’illogicità manifesta della motivazione, la quale può denunciarsi nel giudizio di legittimità soltanto tramite lo specifico e autonomo motivo di cui alla lett. e) dell’art. 606 cod. proc. pen. (in tal senso, Sez. U, n. 5876 del 28/01/2004, Bevilacqua, Rv. 226710-01). Occorre, poi, rammentare come questa Corte abbia affermato che «se è vero che le norme contenute nei piani regolatori, in quanto integrano quelle del codice civile per effetto degli artt. 869, 871, 872 e 873 cod. civ., possono essere conosciute dal giudice di legittimità quali “norme giuridiche delle quali si deve tenere conto nell’applicazione della legge penale” (art. 606, lett. b, cod. proc. pen.), è altrettanto vero però, che l’interpretazione di tale norme è affare del giudice di merito. Sicché la non manifesta irragionevolezza dell’interpretazione del contenuto del piano regolatore e degli strumenti urbanistici costituisce un limite al sindacato di legittimità di legittimità sul punto, con conseguente inammissibilità delle relative censure (cfr., sul punto, Cass. civ., Sez. 2, n. 9857 del 24/04/2007, Rv. 596357 - 01, secondo cui l’indagine in ordine alla vigenza e al contenuto del piano regolatore generale e degli strumenti urbanistici locali costituisce un accertamento di fatto riservato all’apprezzamento che il giudice di merito deve compiere in base alle risultanze probatorie acquisite e che, come tale, è insindacabile in sede di legittimità, se non per vizio di motivazione)» (Sez. 3, n. 17516 del 30/10/2018, Alongi, Rv. 275596 - 02) Nel caso in esame il Tribunale, ha ritenuto infondato il motivo di impugnazione relativo all’omessa e/o gravemente erronea applicazione del capo V del RUE del Comune di Fabbrico richiamando quanto previsto nel titolo VII capo V del RUE in merito alla prevalenza da accordare alle indicazioni presenti sulla cartografia di piano in caso di contrasto tra le stesse e il catalogo degli interventi e quanto previsto dall’art. III.9 delle norme di attuazione del PSC in merito alla localizzazione con apposita simbologia (cerchio rosso e rettangolo verde scuro) degli insediamenti rurali del territorio comunale ove sono presenti edifici di pregio storico culturale e testimoniale meritevoli di tutela. In particolare, il Tribunale ha evidenziato che visionando l’allegato 34, riportante la tavola 2.1 del PSC del Comune di Fabbrico, e l’allegato 36 dell’informativa di reato, riportante la tavola 2.1 del RUE del predetto Comune, l’edificio presente al Foglio 1, mappale 45, è contraddistinto con cerchio rosso e rettangolo verde, tanto da essere individuato come edificio agricolo di pregio storico culturale e testimoniale con tipologia riconoscibile e ha, quindi, ritenuto che la valutazione dei vincoli esistenti debba essere effettuata sulla base della prevista prevalenza delle indicazioni cartografiche. Inoltre, il Tribunale ha ritenuto infondate anche le doglianze della difesa secondo le quali l’immobile di cui al capo A) non dovesse ritenersi edificio soggetto a restauro scientifico e a risanamento conservativo richiamando il contenuto dell’art. V.9 del RUE e rilevando che tra gli interventi previsti in tale disposizione non vi è la possibilità di procedere alla demolizione, con ricostruzione di un edificio con caratteristiche tipologiche differenti, a nulla rilevando che il volume edificatorio sia superiore o inferiore alla precedente costruzione abbattuta. Al riguardo il Procuratore generale, che ha richiesto l’annullamento dell’ordinanza impugnata solo con riferimento al quinto motivo di ricorso, ha osservato, tra l’altro, che «allorquando un R.U.E. classifica gli interventi ammessi su di un edificio come “Restauro e risanamento conservativo”, ciò significa che non ne /rnnnessa la demolizione e ricostruzione. Il restauro/risanamento è, infatti, uno strumento che, normalmente, presuppone la conservazione dell’organismo edilizio esistente. Può, certo, essere ammessa anche la ricostruzione mediante demolizione, ma laddove ciò sia espressamente previsto: laddove, cioè, la normativa comunale precisi che il “Restauro” possa avvenire anche tramite ricostruzione, in caso di crollo o degrado strutturale. In assenza di detta previsione, la demolizione e la ricostruzione sono, eventualmente, riconducibili non al concetto di restauro/risanamento bensì a quello di ristrutturazione edilizia, che il piano urbanistico comunale può limitare o vietare. Ecco perché non convince l’argomento della difesa secondo cui sarebbe ormai totalmente, ed a qualsiasi livello, assimilabile la ristrutturazione alla demolizione/ricostruzione: tale assimilazione, come nel caso di specie, può essere limitata a livello locale, ed in tal caso il permesso di demolire e ricostruire diviene incompatibile con il Regolamento Urbanistico dato. Non avrebbe, conclusivamente potuto emanarsi alcun permesso di costruire in presenza di un bene di tal fatta, se non previa esclusione dal novero degli edifici di pregio storico-culturale.». Ciò posto, la Corte ritiene che le argomentazioni contenute nell’ordinanza impugnata non siano manifestamente irragionevoli e, in ogni caso, deve escludersi che la motivazione sia mancante o apparente. Pertanto, i motivi di ricorso devono ritenersi inammissibili.
    Il terzo motivo di ricorso è inammissibile. La ricorrente lamenta la mancata considerazione dell’art. 3, primo comma, lett. d), d.P.R. n. 380 del 2001 così come da ultimo modificato dal d.l. 16 luglio 2020, n. 76, convertito dalla legge 11 settembre 2020, n. 120. Trattasi di motivo inammissibile perché contraddittorio in quanto con il ricorso, da un lato, si lamenta la errata interpretazione del RUE e, dall’altro, si invoca la sostanziale disapplicazione dell’art. V.9 del RUE (e, più in generale, del RUE perché superato dalla normativa sopravvenuta).
    Il quarto motivo di ricorso è inammissibile. Con le doglianze relative all’erronea applicazione degli artt. VII.21 e VII.22 del RUE, come già rilevato nell’esame del primo e del secondo motivo di ricorso, si sollecita una diversa interpretazione del RUE non consentita in sede di legittimità. Quanto alla lamentata violazione dell’art. 36 legge reg. Emilia Romagna n. 24 del 2017 e dell’art. VII.4 del RUE deve rilevarsi che la lettura della norma della legge regionale proposta dalla ricorrente non tiene conto del tenore letterale della stessa che consente la realizzazione di nuovi fabbricati solo con PRA e sempre nei limiti del PUG del quale fa parte (ed è attuativo) il RUE. Diversamente si consentirebbe il rilascio di permessi di costruire in deroga in assenza di delibera consiliare. Il PRA è ricognitivo solo dell’esigenza di costruire nuovi fabbricati, ma non consente la deroga agli indici urbanistici.
    Il quinto motivo di ricorso è inammissibile. Occorre, innanzitutto, rilevare che nella richiesta di riesame e, in particolare, nel VII motivo di gravame con il quale è stata lamentato, in via subordinata, il difetto di proporzionalità del sequestro, la ricorrente non aveva affrontato il tema dell’equiparazione tra opere eseguite sine titulo e opere realizzate sulla base di un permesso di costruire illegittimo né era stata posta la questione della buona fede. Le questioni sono state esaminate dal Tribunale per rispondere alle doglianze relative al difetto di proporzionalità. In ogni caso, le censure proposte, con le quali si sostiene che le difformità urbanistiche riguarderebbero solo parte minoritaria del complessivo intervento, sono manifestamente infondate e, pertanto, non può accogliersi la richiesta di annullamento formulata sul punto anche dal Procuratore generale. Richiamati e condivisi i principi espressi da questa Corte con sentenza Sez. 3, n. 37475 del 13/06/2019, Meola, Rv. 277672 - 01), ampiamente richiamata dal Tribunale, in tema di permesso di costruire assente, illegittimo o illecito, deve osservarsi che la buona fede invocata dalla ricorrente sulla base delle interlocuzioni fra la società agricola e il Comune di Fabbrico, tramite il geom. Zanoli (pag. 40 del ricorso), non tengono conto delle più ampie valutazioni della vicenda sotto il profilo soggettivo espresse nel decreto di sequestro preventivo richiamato nel ricorso e dal Tribunale. In tale provvedimento si legge che «Sul piano dell’elemento soggettivo, la macroscopicità del vizio - nel caso di specie l’evidente presenza di un vincolo storico-culturale e/o testimoniale che impediva la demolizione dell’edificio e il palese superamento della capacità edificatoria prevista per l’area - costituisce un chiaro e significativo indice di riscontro dell’elemento soggettivo della colpa (Cass. pen. n. 56678/2018), se non addirittura di dolo con riguardo alla posizione di Zanoli che ha consapevolmente e volutamente redatto false relazioni asseverate omettendo di indicare l’esistenza del vincolo gravante sull’immobile o affermandone espressamente l’inesistenza...». Il Giudice per le indagini preliminari ha, poi, dettagliatamente esaminato le false asseverazioni del geom. Zanoli nella relazione tecnica descrittiva allegata alla richiesta di rilascio del permesso di costruire del 3 agosto 2023, nella relazione tecnica asseverata collegata alla CILA per la demolizione del 19 marzo 2024 e nella relazione tecnica di asseverazione del 21 giugno 2024 collegata alla SCIA in variante di modifiche progettuali al permesso di costruire del 21 dicembre 2023. Per tali ragioni appare evidente che, allo stato, non possano escludersi “ictu ocuii” i profili della macroscopica illegittimità del titolo abilitativo rilasciato e dell’elemento soggettivo della colpa, normativamente richiesto per la punibilità del reato contravvenzionale, che potranno essere, senz’altro, oggetto di approfondimenti di merito. Ciò posto, la Corte ritiene che sia esente da vizi logico-giuridici la decisione del Tribunale con la quale si è ritenuto che le richieste della difesa non possono trovare accoglimento «dal momento che richiedono al giudice penale di sostituirsi alla pubblica amministrazione nell’esercitare un potere discrezionale di cui non è investito, e di compiere in luogo del Comune la valutazione dei limiti in cui le opere edilizie sarebbero potute essere ritenute conformi agli strumenti urbanistici e pertanto autorizzabili» e si è osservato «che il permesso di costruire è un unico titolo, e non si comprende come possa essere possibile scindere gli effetti dello stesso, tanto da ritenere legittime alcune opere e illegittime altre».
    Alla stregua delle considerazioni svolte, i ricorsi devono essere dichiarati inammissibili, con conseguente condanna dei ricorrenti, ai sensi dell’art. 616 cod. proc. pen., al pagamento delle spese del procedimento nonché al pagamento, non sussistendo elementi per ritenere che il ricorso sia stato proposto senza versare in colpa nella determinazione della causa di inammissibilità, della somma, in favore della Cassa delle ammende, equitativamente fissata in euro tremila.

P.Q.M.
Dichiara inammissibili i ricorsi e condanna i ricorrenti al pagamento delle spese processuali e della somma di euro tremila in favore della Cassa delle ammende.
Così deciso il 15/04/2026