Il “bonus rifiuti” svela gli arcani della tariffa rifiuti?

di Alberto PIEROBON

pubblicato su osservatorioagromafie.it. Si ringraziano Autore ed Editore 

1. Premessa. - 2. Il “ bonus sociale rifiuti” che parte dal 2019 e arriva (tardivamente) nel 2025. - 3. L’ARERA ed altri sulla componente perequativa. - 4. La terza componente perequativa nel sistema tariffa rifiuti per la Corte dei conti. - 5. Considerazioni più o meno “pratiche”.

1. -Premessa.Vorrei qui ricapitolare, in forma sintetica, alcune considerazioni sulla tariffa rifiuti (sulle quali mi riservo di intervenire in un prossimo contributo) ¹ prendendo l’occasione dal recente (invero inesausto) rimaneggiamento della disciplina di cui al c.d. “bonusrifiuti”².

Preliminarmente, in via generale, occorre essenzialmente ricordare che il presupposto di una qualsivoglia tassazione ambientale ³ consiste nel fattore di inquinamento, connesso all’evento produttivo e al meccanismo di incentivazione/disincentivazione delle relative attività (intese, non necessariamente, come gestione tout court), ciò in un nesso di causalità necessaria, ovvero nella relazione diretta tra il presupposto e il fatto materiale (unità fisica) guardato nel suo consumo, deterioramento o danno che dev’essere “risanato”. Qui si apre un mondo di discussioni e di posizioni che dovremmo seriamente disaminare, epperò non rientranti nell’economia del presente scritto.

Mi limito, in prima battuta, a segnalare che in questo meccanismo convivono più aspetti, un sincretismo che potrebbe portare alla coesistenza di più elementi, addirittura di quelli finora esclusi da molta dottrina (reddituali, patrimoniali).

Infatti, la dottrina si è chiesta, tra altro, se questi proventi/entrate rientrino (o non) nell’alveo pubblicistico di cui alla capacità contributiva (art. 53 Cost.). Per altri aspetti si è arrestata ad osservare che il servizio pubblico locale (SPL) della gestione dei rifiuti urbani (RU) è obbligatorio (nella sua non lontana origine igienico-sanitaria) ⁴ e che i soggetti passivi (ovvero chiunque occupi o detenga una superficie suscettibile di produrre rifiuti urbani) sono tenuti a concorrere ai costi del SPL.

Ciò risulta abbastanza corretto, ma tutto ciò avviene, o può avvenire, in quale misura? Quali effetti concreti si intendono realizzare o far realizzare in questo sistema? Come essi incidono nella articolazione tra le utenze ed entro le stesse, in rapporto a princìpi e valori che si intendono tutelare o perseguire? E il meccanismo da congegnare si inserisce (o non) nell’alveo tributario?

Queste domande (se non vere e proprie questioni) rimangono da sfondo ad ogni ragionamento che si vuole avviare sul SPL di gestione dei RU, ovvero, per essere più chiari sulla “politica” (che non si fa nei partiti, nel Parlamento, nei luoghi istituzionali… ma che spesso avviene in sede tecnica-amministrativa) che si vuole adottare riguardo all’ambiente e ai servizi pubblici ambientali, anche in rapporto al mercato e ai soggetti privati ivi operanti.

Quello che si dichiara volere (o che si “positivizza”) spesso arriva ad altro… ⁵ proprio per questo, in altra sede, ho provocatoriamente utilizzato l’accezione di «servizi pubblici preterintenzionali»⁶.

La natura giuridica del prelievo, fuori dai tanti infingimenti, rimane comunque pubblica⁷.

Soffermandosi sui criteri di riparto di queste «spese pubbliche» (da rivedere nei metodi tariffari come... «costi»), essi criteri guardano al comportamento umano, assieme al principio di uguaglianza di accesso alle risorse (se ciò avviene negativamente si aprono altri discorsi…) e alle famose «esternalità» (o «costi sociali»?) fronteggiate dalle (e quindi comprese nelle) spese pubbliche.

Qui la finanza locale, più vicina al territorio, al cittadino e all’utente, che ruolo può svolgere?

Sappiamo che la tutela del valore ambientale è di esclusiva competenza statale [art. 117, comma 2, lett. s) della Cost.], garantendone i livelli minimi e l’uniformità nel territorio nazionale, mentre, per le specifiche fonti inquinanti eventualmente presenti nei territori, si fanno riemergere le regole della responsabilità, della sussidiarietà, ecc. ricorrendo a più criteri, ad esempio quelli di adeguatezza, della proporzionalità e di coerenza, nell’effettiva connessione dei SPL ai proventi riferiti, per l’appunto, al territorio e alla sua comunità.

2. -Il “bonussociale rifiuti” che parte dal 2019 e arriva (tardivamente) nel 2025.Ora, a mio modesto avviso, il c.d. “ bonus sociale rifiuti” scoperchia talune questioni che erano state comodamente messe sotto l’uniformante tappeto della tariffazione, occultando taluni aspetti p.c.d. “contenutistici”, ma che portano a riconsiderare (gianninamente) anche aspetti di apice.

Anzitutto, si tratta di una riduzione tariffaria (impropriamente i mass media parlano di “sconto”) ⁸ «riconosciut(a) automaticamente» alla utenza domestica (UD) – rectius , nucleo familiare – ⁹ «disagiata» e cioè che versa in effettive e documentate situazioni economiche in quanto ricadente sotto l’ISEE di 9.530 euro o (per i nuclei familiari con quattro componenti) sotto l’ISEE dei 20 mila euro.

Come accennato, l’art. 57 bis, comma 2 del d.l. 26 ottobre 2019, n. 124, introdotto dalla legge di conversione 19 dicembre 2019, n. 157, è stato attuato (per i rifiuti) con cinque anni di ritardo (diversamente dal settore idrico ed elettrico), col d.p.c.m. 21 gennaio 2025, n. 24 (in vigore dal 28 marzo 2025).

Così dal 2025 (non senza difficoltà operative per gli enti locali e loro gestori, nella discrasia tra gli adempimenti contabili, regolamentari ¹⁰ e applicativi della novità in parola)¹¹, la tariffa rifiuti prevede l’applicazione di una nuova “voce” che ha “natura” di «componente perequativa».

Non entro negli aspetti di amplissima dimensione che sottostanno a questi importanti concetti (sbrigativamente evasi con definizioni e denominazioni che rimangono alla “superficie”) soffermandomi invece su alcuni aspetti di indole pratica, anche implicitamente parlando.

Prima però occorre completare la parte “descrittiva” della novità del bonus, ricordando che esso verrà riconosciuto agli anzidetti soggetti disagiati economicamente, sulla base dei dati che l’INPS condividerà col gestore del SPL, nelle modalità organizzative che saranno stabilite dall’ARERA (vedasi la già cit. delibera n. 133 del 2025).

3. -L’ARERA ed altri sulla componente perequativa.La cit. delibera ¹² ARERA ¹³ 15 maggio 2025, n. 176 «Conferma le disposizioni urgenti in materia di perequazione nel settore dei rifiuti urbani», modificando l’allegato “A” della delibera ARERA n. 386/2023 del 3 agosto 2023, che aveva incistato nel sistema del metodo tariffario (MTR) ARERA due componenti perequative:

a) la somma di 0,10 euro annui per i rifiuti accidentalmente pescati e volontariamente raccolti¹⁴;

b) la somma di 1,50 euro annui per le agevolazioni riconosciute per gli eventi eccezionali e calamitose che comportano interventi straordinari per la gestione e rimozione di rifiuti e macerie.

Ora si aggiunge, appunto, questa terza componente perequativa che inizialmente (per l’anno 2025) è stata fissata nella somma di euro 6 (sei) per ogni utente anno (sia utenza domestica che non) ¹⁵ onde coprire l’anzidetto bonus che viene stimato in una riduzione del 25 per cento dell’importo TARI o TP ovvero della media di spesa nazionale, ecc. da aggiornarsi nei successivi anni sotto l’egida di ARERA.

Queste entrate affluiranno alla Cassa per i servizi energetici e ambientali (CSEA) secondo il criterio del dichiarato/bollettato e non del riscosso/incassato. Il che ha suscitato la preoccupazione di molti Comuni o dei loro enti delegati (titolari del SPL), poiché in tal modo, nella casistica italiana delle zone (sembra, soprattutto, nel Sud Italia) che presentano un non trascurabile tasso di insoluti tariffari, il rischio è di aprire un “buco” tra quanto viene budgettato dalla CSEA e quanto i Comuni girano alla stessa.

E qui si pone la questione della più perspicua qualificazione di queste somme e del ruolo che assumono i soggetti titolari del SPL; troviamo infatti una forte eco di tutto questo nelle posizioni assunte da talune Sezioni di controllo della Corte dei conti che segnalano la necessità di un intervento nomofilatticoin parte qua.

4. -La terza componente perequativa nel sistema tariffa rifiuti per la Corte dei conti.Più esattamente, la Corte dei conti Lombardia, delibera n. 15 del 23 gennaio 2025, riconosce un rapporto di accessorietà alla componente CSEA rispetto alla tariffa, alla stregua di quanto avvenuto con il Tributo Ambientale Provinciale (TEFA)¹⁶, in ciò richiamandosi a una propria precedente delibera n. 487 del 14 novembre 2013¹⁷.

Per la Corte lombarda si tratta di «voci di costo aggiuntive» o di un «costo aggiunto» che vede l’ente titolare (il Comune) non come un semplice intermediario, per cui l’onere del mancato incasso di queste somme CSEA e degli eventuali interessi moratori per ritardati versamenti, ricade in capo al medesimo soggetto, cioè al Comune. Si porta a sostegno di questa tesi l’osservazione che l’entrata in parola non rientrerebbe nelle ipotesi tipizzate dell’allegato 13/1 al cit. d.lgs. 23 giugno 2011, n. 118¹⁸, non trattandosi quindi di «partite di giro» per «servizi per conto terzi» di cui all’art. 168 del TUEL le quali, per essere tali, dovrebbero equivalersi tra entrate e spese (allocandosi nel bilancio comunale al Titolo VI delle entrate e al Titolo IV delle spese), lasciando indenne il Comune, poiché in tal caso vanno considerate delle poste «finanziariamente neutre» (cfr. parere n. 456 del 25 ottobre 2012). Per cui, non ricorrendo nella componente perequativa de qua il meccanismo della partita di giro, il Comune va responsabilizzato al riguardo, avendo l’accortezza di inserire, nel bilancio comunale, queste entrate tra le «tasse» al Titolo I, e, correlativamente, inserendo le relative somme di uscita nella voce «spese correnti» per «trasferimenti» al Titolo I delle spese.

Diversa è la posizione della Corte dei conti, Sez. controllo, della Liguria di cui alla delibera n. 4 del 16 gennaio 2025 pur muovendo anch’essa dalla TEFA.

Per la Corte ligure, il presupposto della TEFA non consiste in una maggiorazione della tariffa, bensì in una voce di entrata aggiuntiva che non rientra tra i costi del sistema integrato di gestione dei RU da coprire con la tariffa. In proposito si richiama anche il parere n. 183 del 12 settembre 2024 dell’Agenzia delle Entrate. Invece, la nuova “entrata” avrebbe natura parafiscale degli oneri generali di sistema, più esattamente rientrerebbe nella categoria della «prestazione patrimoniale imposta» (art. 23 Cost.), fermo restando che il carattere della doverosità sarebbe solo un indizio del carattere tributario, altresì non ritenendosi rilevante che le somme in parola vengano impiegate per scopi di natura pubblicistica.

Ne viene, per la Corte ligure, che il rapporto de quo viene ad instaurarsi tra la CSEA (soggetto attivo creditore) e il titolare dell’utenza (soggetto passivo debitore), trovando applicazione l’art. 1188 c.c.¹⁹, mentre il soggetto titolare del SPL (il Comune) rimarrebbe estraneo al rapporto, donde la neutralità del bilancio comunale (richiamandosi il parere MEF 1° luglio 2024 RGS-SIOPE) trattandosi, appunto, di maggiorazioni al corrispettivo dovuto per la copertura di costi e non rientrando nel cumulo di costi riferiti al sistema integrato di gestione dei RU. Pertanto, conclusivamente, risulterebbe opportuno trattare queste somme come «partite di giro».

5. -Considerazioni più o meno “pratiche”.Mi pare che entrambe le posizioni manifestate dalle diverse Sezioni regionali della Corte dei conti, pur se formalmente ben formulate dovrebbero, a mio modesto avviso, considerare altri aspetti, spingendosi alla “sostanza” della problematica.

Più esattamente, alla fin fine saranno sempre le utenze del SPL a pagare il “conto” della tariffa, ovvero di tutti i loro costi: sia di quelli contemplati nel PEF che di quelli diciamo extra (TEFA, contributi perequativi, ecc.). Proprio perché saranno i gestori del SPL chiamati ad attivarsi (anche nel sistema dei conguagli, più o meno “surrettizi”) ²⁰ nella cinghia di trasmissione tra l’ente titolare del servizio (Comune o soggetto delegato o sovraordinato) e il soggetto gestore (affidatario del servizio, salvo l’ipotesi p.c.d. “residuale” dei servizi in economia)²¹.

Qualche anima bella obietterà: ma nel PEF approvato in sede di determinazione tariffaria queste componenti non vengono inserite! Non può però sfuggire che queste somme (entrate ed uscite) non vengono ivi inserite perché chi ha scritto la normativa vuole ribadire che (e tenere/trattenere, per continuare la mia metafora, nella cittadella fortificata) la componente perequativa non fa parte dei costi di gestione del servizio.

Ciò risponde al vero e impone di attenzionarci su questo aspetto: difatti essa componente perequativa “attinge” nella parte “fissa” e non variabile del provento (il che assume una certa importanza)²²; ma il costo finale di essa componente non ricade/ricadrà in carico alle utenze che (fuori dalle alchimie giuridiche) guardano ai costi inseriti e pagati nella bolletta (per le UD) o fattura (per le UND) finale. Oppure, nella interpretazione della Corte dei conti Lombardia, il costo sarà pagato (nell’anzidetto “gap”) dal Comune tramite altre poste contabili, comunque ricadendo sul cittadino, non senza contraddittori effetti distributivi rispetto a quelli previsti dalla disciplina tariffaria rifiuti.

Ove, infatti, si pretenda che i Comuni si facciano carico degli eventuali scostamenti tra le somme previste (nel dichiarato) e quelle incassate (introitate nella tariffa) cosa implicitamente si sta affermando?

Si sta dicendo che l’entrata è, di fatto, una sorta di imposta (malamente articolata nelle utenze: meglio forse sarebbe stato agganciarla al presupposto tariffario, piuttosto che ai “crani” delle utenze) budgettata dall’ARERA, ossia di un budget che va rispettato nei versamenti che saranno effettuati alla CSEA, in un certo senso spogliando i Comuni quantomeno nel loro ruolo di conoscenza del territorio e della propria utenza²³, potendo essi p.c.d. “riduttivamente” intervenire in queste attività²⁴.

Invece, si ripone il tutto sulla base dei dati che “girano” nel sistema complessivo di banche dati, comunicazioni dichiarazioni, ecc.²⁵. Quanta fiducia!

Eppoi, si tratta di entrate che vanno più correttamente finanziate dalla fiscalità generale (solidalmente: nell’uniformità nazionale?)²⁶, invece che dall’utenza tutta: ricordo ancora che l’attingimento di queste somme avviene nella parte fissa della tariffa, il che potrebbe essere corretto se l’iniziativa venisse armonizzata e resa coerente… dall’inizio alla fine. L’utenza (UD+UND) sarà anche solidale nel SPL dei rifiuti con i nuclei familiari disagiati, ma si troverà a pagare una tariffa gravata, si badi, non per delle «esternalità» (che invece potrebbero giustificarsi nella logica tariffaria!) bensì connessa agli aspetti sociali (economici correlati all’ISEE) che involgono, come si è accennato, altre questioni che portano a sovrastanti princìpi (che impingono a livello “costituzionale”).

A me pare che lo scopo (più o meno) recondito consista nello “alleggerire” i bilanci statali (o degli enti preposti dal sistema statale), caricando quelli “a valle” (nel caso dei Comuni), ovvero creando delle “partite viaggianti” (per usare un termine bancario) di somme che funzionano alla stregua di un project financing, col quale si pensa di avere risolto i problemi degli appalti pubblici, togliendo dal bilancio (in questo caso) comunale il corrispettivo dell’appalto che si sposta così (in altre forme tariffarie) direttamente all’utenza utilizzante il servizio. Gli amministratori potevano quindi proclamare che avevano realizzato una certa opera (ad es. una piscina) e, al contempo, che il bilancio comunale non veniva gravato di spese in conto capitale e in conto corrente²⁷. Una operazione che spesso è cosmetica.

Invero, si era già cercato di uscire dalle difficoltà di sperequazione e di disuguaglianza con i costi ed i fabbisogni standard (di cui alla legge delega n. 42 del 2009 e suoi decreti attuativi) dando spazio al pluralismo (in un piano di equiordinazione ex art. 114 Cost. nell’intreccio tra art. 116, comma 3 e art. 117 Cost.) anche con il famoso Titolo V ²⁸ Tant’è che si parla di coordinamento per obiettivi, da svolgersi mediante la leale cooperazione tra gli enti interessati.

Ma la programmazione degli enti possiamo dire “paesani” (e la loro autonomia tributaria) è stata sostituita da una logica perequativa di lungo termine, ove riemerge la problematica tra i cosiddetti «tributi di scopo» e la «unità di bilancio».

Rieccoci ai LEP [art. 117, comma 2, lett. m), Cost.] collegati ai servizi essenziali che guardano alle medie nazionali, ricorrendo al fondo di perequazione per colmare i gap. Qui si capisce meglio la funzione perequativa o no?

E, si badi: i LEP non possono prescindere (anzi!) dai diritti civili e sociali, cioè dai diritti fondamentali [art. 117, comma 2, lett. m), Cost.] quindi non vanno considerati e valutati solo per gli obiettivi, utilizzando triti e aridi indici e parametri tecnico-contabili²⁹.

Bisogna pertanto costituzionalmente garantire i princìpi di autonomia, solidarietà e uguaglianza (artt. 2,3 e 5 Cost.) valutando il contesto generale e specifico che, nell’attuale impalcatura disciplinare, sembra far venire meno la funzione garantistica dei LEP, in un regionalismo che sembra volersi essere competitivo piuttosto che cooperativo, snaturando la finalità del Titolo V Cost.

Anche per le tariffe dei SPL mi pare che questo breve ragionamento abbia un senso laddove si guardi all’insieme delle risorse pubbliche e non solo alla “parte” ritagliata di un SPL rifiuti, ovvero tra costi efficienti, costi standard, costi ammissibili, ecc. oltre a parametri, indici e medie che poi si richiedono, addirittura, nella valutazione di convenienza pubblica per gli affidamenti in house della gestione dei SPL³⁰.

Trovo vergognoso che la “Politica” sposti a livello tecnico tutti questi aspetti che sono assiologici, non tecnici, che dovrebbero essere invece il frutto di dialettiche con la società, non solo tra enti e palazzi vari. Invece, il tema viene schiacciato col pretesto della c.d. «spesa storica» che deve superarsi, sganciata dal contesto, ovvero in una invarianza che cristallizza le disuguaglianze territoriali. Insomma, e non è una novità questa, bensì una tendenza³¹: la politica lascia scorrere (rectius, vuole che così avvenga) in mani altrui (comitati tecnici, organismi, enti vari) queste delicate scelte strategiche e di fiscalità³².