Il venti per cento che non salva nessuno. Rifiuti interrati, terreni di riporto e la soglia del D.P.R. 120/2017: un discrimine che non è dove molti credono
di Matteo ROSSI
Succede spesso, nella pratica quotidiana del cantiere e della caratterizzazione ambientale, di trovarsi davanti a un'immagine piuttosto eloquente: uno scavatore apre una trincea, la benna torna su carica di terra mista a qualcosa che terra non è — plastica, tamburi arrugginiti, inerti di demolizione, rifiuti vari interrati chissà quando e chissà da chi. A quel punto, qualcuno in cantiere — o il consulente chiamato per gestire l'emergenza — tira fuori il D.P.R. 120/2017 e, con tono rassicurante, osserva che se i materiali di origine antropica non superano il 20% del peso complessivo, le terre si possono ancora gestire come sottoprodotti. Caso chiuso. Avanti con il Piano di Utilizzo.
Questa lettura è sbagliata. Non parzialmente: radicalmente. Ed è sbagliata in un modo che espone chi la adotta — e il proprio cliente — a conseguenze serie, sia sul piano della responsabilità amministrativa che su quello penale. L'errore nasce da una confusione concettuale di fondo: quella tra il terreno di riporto — categoria tecnico-giuridica precisa, con una storia normativa lunga e articolata — e il rifiuto interrato, che è tutt'altra cosa, con tutt'altro regime.
1. Cos'è davvero un materiale di riporto
Per capire perché il 20% non funziona come ci viene raccontato, bisogna partire dalla definizione. E la definizione, nel nostro sistema, ha un'origine precisa.
Il legislatore affronta per la prima volta la questione con il D.L. 25 gennaio 2012, n. 2, convertito dalla L. 24 marzo 2012, n. 28. Quella norma — con funzione di interpretazione autentica dell'art. 185 del D.Lgs. 152/2006 — estende il concetto di 'suolo' anche alle matrici materiali di riporto, definite come «una miscela eterogenea di materiale di origine antropica, quali residui e scarti di produzione e di consumo, e di terreno, che compone un orizzonte stratigrafico specifico rispetto alle caratteristiche geologiche e stratigrafiche naturali del terreno in un determinato sito, e utilizzate per la realizzazione di riempimenti, di rilevati e di reinterri».
Ogni parola conta. La Circolare MATTM prot. n. 0015786 del 17 novembre 2017 — emanata per chiarire i criteri applicativi dopo l'entrata in vigore del D.P.R. 120/2017 — ribadisce che la natura del terreno di riporto è assai variabile, in senso orizzontale e verticale anche su brevi distanze, e che in siti privi di adeguata documentazione delle attività antropiche pregresse la sua presenza può essere determinata solo attraverso un piano di campionamento molto fitto. Non si parla di qualsiasi presenza di materiale antropico nel suolo: si parla di un orizzonte stratigrafico riconoscibile, geologicamente unitario, formato nel tempo attraverso operazioni di riempimento, di livellamento, di rinterro.
Il riferimento classico è quello delle città storiche: il sottosuolo di Roma, di Napoli, di molti centri urbani medievali è fatto di strati dove macerie, scarti edilizi antichi, residui di demolizioni belliche si sono compattati con il terreno nel corso di secoli, fino a formare orizzonti stratigrafici che oggi non è possibile distinguere dal suolo naturale se non con indagini accurate. È di questo che parla il D.P.R. 120/2017: di materiale antropico che si è integrato strutturalmente con la matrice naturale, formando un orizzonte omogeneo e stratificato.
Tre sono gli elementi costitutivi richiesti dalla definizione, tutti e tre contemporaneamente necessari: la miscela eterogenea di materiale antropico e terreno naturale; l'essere un orizzonte stratigrafico specifico riconoscibile rispetto al contesto geologico circostante; l'essere stata originariamente utilizzata per riempimenti, rilevati o reinterri. Quest'ultimo elemento, spesso trascurato, è forse il più discriminante: il riporto non è un deposito casuale. È un intervento intenzionale, realizzato — seppure in epoche lontane e con materiali eterogenei — con una finalità costruttiva o di sistemazione del territorio.
2. Cosa dice l'art. 4, comma 3, del D.P.R. 120/2017
Con questa premessa, il quadro normativo diventa molto più chiaro. L'art. 4, comma 3, del D.P.R. 120/2017 stabilisce che, nei casi in cui le terre e rocce da scavo contengano materiali di riporto, la componente di origine antropica frammista ai materiali di origine naturale non può superare il 20% in peso, da quantificarsi secondo la metodologia dell'Allegato 10. Alle matrici di riporto così definite si applicano poi ulteriori verifiche: il rispetto delle CSC di cui alla Tab. 1, Allegato 5, Titolo V, Parte IV del D.Lgs. 152/2006, e la conformità al test di cessione per i parametri pertinenti, finalizzato a escludere rischi di contaminazione per le acque sotterranee.
La norma è collocata sistematicamente tra i criteri per qualificare le terre e rocce da scavo come sottoprodotti, e si apre con una clausola condizionale: 'nei casi in cui le terre da scavo contengano materiali di riporto'. Non dice 'nei casi in cui siano presenti materiali di origine antropica'. Dice riporto. La distinzione non è semantica: è il presupposto logico dell'intera disciplina. La soglia del 20% è una regola di dettaglio all'interno di un percorso già avviato, che presuppone a monte l'accertamento che il materiale antropico rinvenuto sia effettivamente qualificabile come matrice di riporto nel senso tecnico-giuridico della norma.
Anche l'Allegato 10, che descrive la metodologia per la quantificazione della componente antropica, conferma questa impostazione: la valutazione non è finalizzata alla specifica delle singole classi merceologiche, bensì a separare il terreno con caratteristiche stratigrafiche e geologiche naturali dai materiali di origine antropica. Il campionamento va condotto sul materiale «tal quale» e la quantità massima del 20% è riferita all'orizzonte stratigrafico costituito da materiale di origine naturale e materiale di origine antropica. La metodologia presuppone dunque già che si stia parlando di un orizzonte stratigrafico: un contesto fisico e geologico che i rifiuti interrati, per loro natura, non presentano.
3. Il rifiuto interrato non è un terreno di riporto
Chiarita la nozione di riporto, il salto logico che porta a confonderla con il rifiuto interrato appare nella sua piena evidenza. Un fusto di solventi esausti sepolto illegalmente a tre metri di profondità, una stratificazione di rifiuti da demolizione recente scaricati abusivamente durante un cantiere, una massa di plastica e inerti mista a terra abbandonata quando già vigeva l'obbligo di conferimento a impianto autorizzato: nessuno di questi materiali forma un orizzonte stratigrafico specifico. Nessuno di essi è stato utilizzato per riempimenti, rilevati o reinterri. Non si sono compattati con il suolo nel corso di decenni. Non rispondono alla definizione.
La dottrina ambientale è esplicita: se il materiale antropico interrato deriva da un'attività illecita — un abbandono avvenuto quando già esisteva l'obbligo di gestirlo come rifiuto — la qualificazione di riporto è esclusa, e il materiale mantiene la propria natura giuridica originaria. Il materiale di riporto si forma attraverso un atto intenzionale con funzione costruttiva riconoscibile. Il rifiuto interrato nasce invece da un atto illecito di abbandono o deposito incontrollato, che presuppone la volontà di disfarsi di qualcosa eludendo le norme.
Il Consiglio di Stato, con la sentenza n. 5768/2021, ha chiarito che persino quando il materiale sia qualificabile come riporto in senso tecnico, se il test di cessione ha esito negativo esso «mantiene la sua natura intrinseca di rifiuto e, come tale, va in linea di principio rimossa per intero». La logica è simmetrica per i rifiuti interrati: se la premessa della qualifica di riporto non regge già sul piano della definizione, non vi è alcuna soglia percentuale che possa sanare la situazione.
4. Merceologia, pericolosità, test di cessione: tutti criteri irrilevanti
Qui occorre essere molto netti, perché è il punto dove più frequentemente si annida l'errore successivo — quello di chi, pur avendo inteso che i rifiuti interrati pongono un problema, cerca comunque una via di uscita nelle caratteristiche fisico-chimiche del materiale.
Non rileva la tipologia del rifiuto. Che si tratti di inerti da demolizione, di plastiche, di terre di risulta contaminate, di fusti metallici o di qualsiasi altra categoria merceologica, la qualificazione giuridica di rifiuto — con il correlato obbligo di gestione disciplinata dalla Parte IV del D.Lgs. 152/2006 — non dipende dalla natura del materiale, ma dal fatto che quel materiale sia stato depositato o abbandonato nel suolo in violazione di legge.
Non rileva la pericolosità. Che il rifiuto sia classificabile come pericoloso o non pericoloso, che rechi un codice EER a specchio o un codice assoluto, nulla cambia rispetto alla questione centrale: quel materiale non è una matrice di riporto e non può essere assimilato ad essa.
Non rileva, soprattutto, l'esito del test di cessione. Questo è forse l'equivoco più insidioso, perché il test di cessione è lo strumento utilizzato dal D.P.R. 120/2017 per valutare il rischio di migrazione di contaminanti dalle matrici di riporto verso le acque sotterranee. Ma il test di cessione è uno strumento di verifica ambientale, non uno strumento di qualificazione giuridica. Un rifiuto interrato che supera brillantemente il test di cessione — perché inerte, perché non rilascia contaminanti in soluzione, perché chimicamente stabile — non cessa per questo di essere un rifiuto. Rimane tale, perché la sua qualificazione dipende dalla sua origine e dalla modalità del suo deposito, non dalla sua pericolosità attuale per le acque sotterranee.
Rifiuto è, rifiuto rimane. Qualunque sia la sua composizione chimica, qualunque sia la sua percentuale sul totale del materiale scavato: il rifiuto interrato costituisce per definizione una fonte di contaminazione potenziale e va rimosso.
Il ragionamento è rigoroso nella sua semplicità: il test di cessione serve a distinguere le matrici di riporto gestibili in situ da quelle che devono essere rimosse perché fonte attiva di contaminazione. Ma questo presuppone già che si stia parlando di matrici di riporto. Se il materiale è un rifiuto interrato, il test di cessione non è nemmeno lo strumento pertinente: l'unico percorso è quello della gestione come rifiuto ai sensi della Parte IV del TUA, con la sequenza obbligata che il Titolo V disegna per le fonti di contaminazione.
5. Art. 245 TUA: la sequenza che non si può saltare
La presenza di rifiuti interrati non è soltanto una questione di qualificazione del materiale escavato. Apre un fronte parallelo e autonomo: il procedimento di bonifica ai sensi del Titolo V, Parte IV del D.Lgs. 152/2006. La scoperta di rifiuti interrati attiva l'obbligo di notifica ex art. 245, comma 2, TUA per il proprietario o gestore dell'area: comunicazione alla Regione, alla Provincia e al Comune, e avvio delle misure di prevenzione. Non è un'opzione. Non dipende dalla quantità dei rifiuti né dalla loro percentuale in peso rispetto al suolo circostante. Non dipende dall'esito di alcuna analisi chimica.
L'art. 239, comma 2, lett. a), TUA disegna poi la sequenza procedurale con chiarezza: la rimozione e lo smaltimento dei rifiuti abbandonati o depositati in modo incontrollato precedono la caratterizzazione del sito. Solo dopo la rimozione si verifica se sussista un superamento dei valori di attenzione che imponga un vero e proprio intervento di bonifica. Non si tratta di una scelta gestionale alternativa al Piano di Utilizzo: è la precondizione logica e giuridica di qualsiasi altra azione. Non si può costruire un Piano di Utilizzo sulle spalle di un rifiuto interrato che avrebbe dovuto essere rimosso prima ancora di aprire il cantiere.
6. Perché l'errore è così diffuso — e così pericoloso
L'equivoco nasce da una lettura superficiale del combinato disposto tra art. 4, comma 3, D.P.R. 120/2017 e la Circolare MATTM prot. 0015786/2017, che ha precisato le modalità operative per la gestione delle matrici di riporto. La circolare introduce una gerarchia sequenziale di verifiche — rispetto del 20%, conformità alle CSC, superamento del test di cessione — che alcuni interpretano come una griglia applicabile indistintamente a qualunque terreno con presenza di materiale antropico.
In realtà quella gerarchia presuppone già accertato, a monte, che il materiale antropico rinvenuto sia una matrice materiale di riporto nel senso tecnico-giuridico del D.L. 2/2012. Se quella premessa non regge, l'intera costruzione cade: il D.P.R. 120/2017 è, per sua stessa natura e funzione, una disciplina derogatoria rispetto alla gestione ordinaria dei rifiuti — come ricordano esplicitamente le Linee Guida SNPA — e l'onere della prova del possesso di tutti i requisiti dell'art. 4 grava interamente e senza eccezioni su chi ne invoca l'applicazione.
Le conseguenze pratiche di questa confusione sono pesanti. Chi gestisce come sottoprodotto un materiale contenente rifiuti interrati — anche quantitativamente inferiori al 20% del peso totale — rischia di configurare una gestione di rifiuti non autorizzata ai sensi dell'art. 256 TUA. Chi omette la notifica ex art. 245 TUA in presenza di una situazione di potenziale contaminazione espone il proprio cliente a ordinanze di messa in sicurezza, diffide e, nei casi più gravi, contestazioni penali.
Conclusione
Quando in un cantiere compaiono materiali antropici nel suolo, la prima domanda da porsi non è «quanti sono in percentuale?», ma «cosa sono e come ci sono arrivati?» La risposta determina tutto il resto.
Se l'indagine storica e stratigrafica porta a riconoscere un orizzonte di riporto storicamente consolidato — macerie antiche, inerti edilizi compenetrati nel suolo nel corso di decenni, materiali frammisti alla matrice naturale in modo uniforme e riconoscibile — si apre il percorso del D.P.R. 120/2017, con la verifica del 20% secondo la metodologia dell'Allegato 10, il test di cessione e il rispetto delle CSC.
Se invece ciò che la benna porta in superficie sono rifiuti interrati — materiali abbandonati o depositati illecitamente quando già esisteva l'obbligo di conferirli a impianto autorizzato — la soglia del 20% è semplicemente irrilevante. Irrilevante è anche la loro tipologia merceologica, irrilevante la loro classificazione come pericolosi o non pericolosi, irrilevante persino l'esito di qualunque test chimico. Rifiuto è, rifiuto rimane. E come tale costituisce una fonte di contaminazione potenziale ai sensi del Titolo V del TUA, con una sequenza obbligata che non ammette scorciatoie: notifica, misure di prevenzione, rimozione del rifiuto, solo allora eventuale caratterizzazione del sito residuo.
Confondere le due fattispecie non è solo un errore tecnico. È un rischio concreto per chi opera nel settore e per i propri clienti. Il D.P.R. 120/2017 è una deroga alla disciplina dei rifiuti, costruita per valorizzare il riuso delle terre e contenere la produzione di rifiuti. Non è un'amnistia per i rifiuti interrati.
Riferimenti normativi — D.P.R. 120/2017, art. 4 c. 3 e All. 10 — D.L. 25 gennaio 2012, n. 2, conv. L. 28/2012, art. 3 c. 1 — D.Lgs. 152/2006, artt. 184-bis, 239, 240, 245, 256 — Circolare MATTM prot. n. 0015786 del 17 novembre 2017 — Cons. Stato, Sez. IV, n. 5768/2021 — Linee Guida SNPA sull'applicazione del D.P.R. 120/2017.
