Il posizionamento alternativo delle antenne

di Maurizio Maria LUCCA

La sez. VI del Consiglio di Stato, con la sentenza 19 dicembre 2025, n. 10065, in riforma del primo grado ammette la possibilità di posizionare le antenne (stazione radio base, s.r.b.) in un luogo più adeguato indicato dall’Amministrazione comunale rispetto alle richieste dell’operatore di telefonia (in vicinanza di un asilo)1 ritenuto inidoneo, ritenendo (il sito alternativo individuato dall’Ente locale) - da valutazione dei dati tecnici - il segnale di trasmissione non compromesso, ovvero che la verificazione tecnica non ha dimostrato una evidenza tale da differenziare in senso peggiorativo il segnale (anzi senza significative diversità).
L’assimilazione delle antenne
È noto l’assimilazione legislativa delle infrastrutture private di telecomunicazione alle opere pubbliche di urbanizzazione primaria con la considerazione di diritto che afferma la generale compatibilità delle prime con qualsiasi destinazione urbanistica, ma non possono essere installate violando i vincoli presenti sull’area2, ponendo così un forte limite all’esercizio del potere urbanistico dei Comuni di conformazione del territorio comunale.
Tale compatibilità opera in ogni zona del territorio comunale3, sicché i criteri per la localizzazione, suscettibili di essere adottati dalle Amministrazioni comunali, non possono essere adoperati quale misura, più o meno surrettizia, di tutela della popolazione da immissioni elettromagnetiche, che l’art. 4 della legge n. 36 del 2001 riserva allo Stato4.
Occorre ribadire che si presenta legittima la scelta operata dall’Amministrazione comunale in sede di pianificazione, con la quale è stata limitata l’installazione di impianti di telefonia mobile nelle aree considerate a rischio idrogeologico elevato o soggette a vincoli, al fine di tutelare preminenti interessi pubblici, considerati, in tal caso, di natura prioritaria rispetto alla garanzia di un’adeguata copertura di rete, che comunque non risulta esclusa quando le fonti di pianificazioni consentono una diversa localizzazione degli impianti5.
Più in chiaro, la natura di opere di urbanizzazione primaria delle stazioni radio base è compatibile, di per sé, con qualsiasi destinazione urbanistica, salvo il rispetto di disposizioni specifiche di atti generali aventi rilevanza autonoma rispetto alla disciplina urbanistica6.
In particolare, il legislatore statale, nell’inserire le infrastrutture per le reti di comunicazione fra le opere di urbanizzazione primaria, ha inteso esprimere un principio fondamentale della normativa urbanistica, a fronte del quale la potestà regolamentare attribuita ai Comuni dall’articolo 8, comma 6, della legge 22 febbraio 1981, n. 36, non può svolgersi nel senso di un divieto generalizzato di installazione in aree urbanistiche predefinite, al di là della loro ubicazione o connotazione o di concrete (e, come tali, differenziate) esigenze di armonioso governo del territorio7.
Alla luce di tali rilievi, è stato precisato8 che la scelta di individuare un’area specifica ove collocare gli impianti, anche se in base al criterio della massima distanza possibile dal centro abitato o da luoghi sensibili, non può essere ammissibile, costituendo un limite alla localizzazione (non consentito) e non un criterio di localizzazione (consentito).
Tali principi, tuttavia, sono stati espressi tenendo conto dell’interesse nazionale, costituzionalmente rilevante in quanto afferente pure alla libertà della comunicazione, alla copertura del territorio e all’efficiente distribuzione del servizio, non potendo la potestà comunale individuare aree dove collocare gli impianti e impedire la realizzazione di una rete completa di infrastrutture di telecomunicazioni9.
Il Verificatore
Il Giudice Amministrativo, ai sensi del comma 4, dell’art. 63, Mezzi di prova, cpa, può ordinare l’esecuzione di una verificazione qualora reputi “necessario” l’accertamento di fatti o l’acquisizione di valutazioni che richiedono particolari competenze tecniche ovvero, “se indispensabile”, può disporre una consulenza tecnica: la verificazione e la consulenza tecnica d’ufficio sono legate a presupposti di necessarietà e indispensabilità nella ricerca della prova.
La verificazione, quindi, analogamente alla consulenza tecnica d’ufficio, è un mezzo istruttorio sottratto alla disponibilità delle parti ed affidato al prudente apprezzamento del giudice, rientrando nel suo potere discrezionale la decisione di disporre o meno la nomina dell’ausiliario10.
Si comprende che la verificazione è diretta ad appurare la realtà oggettiva delle cose, e si risolve essenzialmente in un accertamento diretto ad individuare, nella realtà delle cose, la sussistenza di determinati elementi, ovvero a conseguire la conoscenza dei fatti, la cui esistenza non sia accertabile o desumibile con certezza dalle risultanze documentali: la verificazione comporta l’intervento, in funzione consultiva del giudice, di un organismo qualificato per la risoluzione di controversie che implichino l’apporto di competenze tecniche essenziali ai fini della definizione della questione11.
Si estrinseca, in definitiva, in un “giudizio di risultato” che, come tale, non richiede un momento di contraddittorio, mentre il contradittorio concerne esclusivamente gli sviluppi e le risultanze della verificazione12.
La verificazione, in altre parole, ha una finalità di accertamento, ma pur sempre di fatti complessi, e dunque sulla base di competenze che implicano l’espressione di un sapere specifico, “in funzione consultiva del giudice”.
Laddove però il GA abbia ritenuto di dover disporre una verificazione, in quanto abbia rilevato la sussistenza dei presupposti che ne consiglino lo svolgimento al fine della completezza istruttoria, egli ben può affidarsi alla relazione conclusiva prodotta dal verificatore al fine di cogliere i profili tecnici necessari per giungere alla definizione della controversia13.
Fatto
L’Amministrazione civica impugna la sentenza del TAR che riteneva illegittimo il rigetto all’autorizzazione alla realizzazione di un impianto di telefonia mobile, ove il diniego veniva motivato dalla vicinanza (meno di centro metri) da una scuola materna comunale, interferiva sulla la programmata realizzazione di una pista ciclabile, l’assenza di un luogo alternativo, il mancato riscontro alle rischiste istruttorie.
I motivi dell’appello si basavano sulla contraddittorietà delle conclusioni del Verificatore dove da una parte riteneva che «il sito proposto dal Comune presenta generalmente prestazioni leggermente inferiori rispetto al sito individuato» dal gestore, dall’altra parte, il luogo indicato da quest’ultimo «garantisce un segnale significativamente migliore rispetto a quello ottenibile da un impianto collocato nel sito proposto dal Comune».
In termini diversi, gli esiti dell’integrazione istruttoria non potevano indurre il giudice ad una conclusione diversa se non in presenza di evidenti profili di illogicità rilevabili ictu oculi senza possibilità di discostarsi dalle conclusioni del Verificatore se non con congrua motivazione.
Inoltre, il Verificatore non avrebbe risposto al quesito formulato dal Giudice di prime cure con il quale era richiesto di accertare «se i siti alternativi indicati dal Comune resistente siano idonei a garantire le esigenze tecniche di copertura del servizio di cui al progetto per il quale è causa»: l’incaricato si sarebbe limitato a rilevare la sussistenza di «minime differenze» in termini di copertura di rete fra il sito individuato dal Comune e quello proposto dall’operatore senza tuttavia pronunciarsi esplicitamente sull’inidoneità del primo, con conseguente irragionevolezza della scelta di optare per la soluzione indicata dal gestore ritenuta “significativa” in termini di miglior qualità del segnale: manca una ponderata comparazione.
Merito
Il Giudice di seconde cure accoglie il motivo stante l’evidenza del travisamento in cui è incorso il TAR nel fondare la propria decisione su un’indimostrata idoneità della localizzazione auspicata dall’operatore ad assicurare un segnale “significativamente” migliore, discostandosi dalla valutazione tecnica espressa dal Verificatore.
È di tutto rilievo che la prima decisione non trova alcun riscontro dalla relazione del cit. Verificatore, limitandosi a un pronunciamento su una debole valutazione tecnica che non dimostra una effettiva differenziazione dei siti, anzi il tenore dei riscontri sono alquanto non significativi, nel senso di un’inaspettata perizia tanto che il miglioramento si limita a riferire di un «più marcato» segnale, senza aggettivazioni ulteriori.
In effetti, ed in sostanza, anche la relazione supplettiva precisava che «il sito proposto dal Comune presenta generalmente prestazioni leggermente inferiori rispetto al sito individuato», senza alcun reale discostamento del segnale: «non può quindi che rilevarsi come il giudizio di significativa prevalenza non trovi pieno riscontro nel giudizio espresso dal tecnico incaricato della verificazione».
Al riguardo, giova osservare (di contro) che il Verificatore ha fornito il proprio lavoro con attenzione e diligenza, sostenendo che tra i due siti sussistono lievi differenze: una intangibilità del segnale, rispondendo nella sua essenzialità al quesito posto dal GA in adempimento all’incarico ricevuto.
La fonte regolamentare
Ulteriore motivo ritenuto fondato la possibilità fornita dalla norma regolamentare di derogare i limiti di distanza minima dai «siti sensibili», purché giustificata dal miglioramento del segnale: nel caso di specie, l’Amministrazione dimostrava la presenza di impianti di telefonia in grado di soddisfare la bontà del segnale (buona copertura), mentre eventuali miglioramenti ricadrebbero in zone rurali e scarsamente edificate: aspetti confermati dal Verificatore.
Invero, il TAR avrebbe dovuto, per non svuotare di contenuto la norma (ritenuta legittima) effettuare un bilanciamento fra l’interesse alla protezione del sito sensibile e l’interesse a garantire una miglior copertura di rete, pur nell’assenza di alcuna impossibilità tecnica.
In effetti, la chiara redazione dell’articolo regolamentare in tema di impianti di telecomunicazione, impone una distanza dai «siti sensibili», nella specie un asilo nido, «non inferiore a mt. 100. Fatta salva l’impossibilità tecnica di assicurare una copertura del territorio, che il gestore dovrà dimostrare con opportuni elaborati tecnici».
Non appare scontato che la fonte regolamentare non vieta in radice la localizzazione degli impianti nella suddetta area14 ma lo consente seppur nel rispetto di prescrizioni tecniche che devono dimostrare evidenti pregiudizi del segnale non risolvibili, condizioni ritenute in maniera ragionevole, a mitigarne gli effetti indesiderati: la disciplina regolamentare non si traduce neppure in via indiretta in un divieto di localizzazione in quanto l’osservanza delle prefate prescrizioni non risulta oggettivamente impossibile dal punto di vista tecnico, ovvero eccessivamente oneroso per gli operatori15.
Il TAR, senza annullare la norma, superava in via interpretativa il suo contenuto, invocando i principi di «particolare favor del legislatore per la realizzazione di s.r.b.», e dunque procedere nel ritenere la proposta dell’operatore di telefonia la più favorevole per la ricezione del segnale.
Sul punto, il Collegio censura l’opzione ermeneutica non coerente con il chiaro dato letterale della disposizione regolamentare (in claris non fit interpretatio) che, con evidente riguardo alla sensibilità delle esigenze di protezione potenzialmente pregiudicate dall’installazione controversa (si rammenta la vicinanza ad un asilo), prevede espressamente che la deroga operi unicamente in presenza di una «impossibilità tecnica di assicurare una copertura del territorio».
Solo quando venga accertata la condizione individuata dal regolamento l’alternativa della localizzazione è ammissibile, mentre quando la soluzione individuata dall’Amministrazione ne consente la ricezione del segnale la deroga non risulta possibile: il Verificatore, nella sua relazione, nulla dimostra sul punto richiesto (ubi consistam), anzi attesta unicamente una leggera inferiorità del segnale (un insignificante deficit) garantito dalla localizzazione comunale, ossia, nel rispondere alla sua funzione di tecnico ausiliario del giudice, non rileva profili di alterazione del segnale tra i due siti ma una quasi identità o differenze minime (il focus del quesito).
In presenza di un risultato tecnico di tale valore argomentativo, il GA doveva giustificare in modo rafforzato il proprio convincimento, bilanciando gli interessi e dimostrando la prevalenza di quello privato rispetto a quello pubblico, avendo alternative possibili e praticabili, oltre ad una fonte regolamentare - chiara e puntuale - non annullata e neppure disapplicata16.
A ben vedere, non basta sostenere che in altre zone il segnale sarebbe meno potente per aggirare un divieto imposto a tutela dell’interesse della collettività (asilo), occorre dimostrare che il servizio di telecomunicazione non potrebbe essere fornito in alcun modo se non collocando la stazione radio base nella zona richiesta: tutte evenienze indimostrate e acclarate da una verificazione tecnica disposta dal GA17.
L’appello viene accolto con condanna alle spese.