Sul mutamento di destinazione d'uso ex art. 23-ter D.P.R. 380/2001
(Commento a Corte costituzionale, n. 86/2026 dep. 21.5.2026)
di Massimo GRISANTI
Nella sentenza n. 86/2026 depositata il 21 maggio 2026 la Corte costituzionale ha dato la propria autorevole interpretazione delle disposizioni dell’art. 23-ter, co. 1-quater, del d.P.R. 380/2001 che così recitano:
“1-quater. Per le singole unità immobiliari, il mutamento di destinazione d’uso di cui al comma 1-ter è sempre consentito, ferma restando la possibilità per gli strumenti urbanistici comunali di fissare specifiche condizioni, inclusa la finalizzazione del mutamento alla forma di utilizzo dell’unità immobiliare conforme a quella prevalente nelle altre unità immobiliari presenti nell’immobile. Nei casi di cui al comma 1-ter, il mutamento di destinazione d’uso non è assoggettato all’obbligo di reperimento di ulteriori aree per servizi di interesse generale previsto dal decreto del Ministro dei lavori pubblici 2 aprile 1968, n. 1444, e dalle disposizioni di legge regionale, né al vincolo della dotazione minima obbligatoria di parcheggi previsto dalla legge 17 agosto 1942, n. 1150. Resta fermo, nei limiti di quanto stabilito dalla legislazione regionale, ove previsto, il pagamento del contributo richiesto per gli oneri di urbanizzazione secondaria. Per le unità immobiliari poste al primo piano fuori terra o seminterrate il cambio di destinazione d’uso è disciplinato dalla legislazione regionale, che prevede i casi in cui gli strumenti urbanistici comunali possono individuare specifiche zone nelle quali le disposizioni dei commi da 1-ter a 1 -quinquies si applicano anche alle unità immobiliari poste al primo piano fuori terra o seminterrate”.
Al punto 18.1.1. la Corte ha statuito:
“… Come ricorda il Presidente del Consiglio dei ministri, la finalità delle modifiche introdotte con il d.l. n. 69 del 2024, come convertito, è quella di agevolare i mutamenti di destinazione d’uso; finalità che trova una giustificazione nella circostanza che, nelle zone A), B) e C) di cui all’art. 2 del d.m. n. 1444 del 1968, tale mutamento avviene tendenzialmente in un contesto già urbanizzato, ove l’incremento del carico urbanistico si presume pertanto compensato o ridimensionato.
Da ciò deriva la previsione che non è necessario corrispondere gli oneri di urbanizzazione primaria, in quanto la relativa richiesta si tradurrebbe in una sostanziale duplicazione di costi a fronte dell’unicità dei servizi già predisposti nella zona interessata. Continua, invece, a essere dovuto, ove previsto e nei limiti di quanto stabilito dalla legislazione regionale, il pagamento del contributo richiesto per gli oneri di urbanizzazione secondaria, i quali non possono essere ritenuti come un’automatica duplicazione di costi, in quanto funzionali alla vita di relazione degli abitanti della zona interessata (sugli oneri di urbanizzazione si veda, da ultimo, anche la sentenza n. 61 del 2026, punto 9 del Considerato in diritto) …”.
«Tendenzialmente» e «si presume» sono parole e locuzioni ‘chiave’ che devono far riflettere gli operatori del diritto, perché è secondo il loro significato che deve essere inteso il giudizio della Corte. Ossia, la norma ricavabile dalla disposizione, il titolo abilitativo previsto dal legislatore e i suoi giuridici effetti si reggono sull’assunto che il Comune abbia dimostrato – nello strumento urbanistico generale o attuativo, giusto quanto impongono le forme prescritte dall’art. 6 d.m. 1444/1968 – di conoscere (mediante l’anagrafe edilizia) il carico urbanistico presente nella zona territoriale omogenea A) o B) o C), nonché di aver previsto come correggere gli effetti determinanti il disordine urbanistico a causa dell’inesistenza – nelle misure minime di legge ex art. 41-quinquies L. 1150/1942 e artt. 3, 4 e 5 d.m. 1444/1968 – delle varie qualità di aree per standard e di opere di urbanizzazione.
In parole semplici, una disposizione come quella del comma 1-quater dell’art. 23-ter t.u.e. non può essere applicata nei numerosissimi casi di ‘mala urbanistica modello milanese et similia’ presenti sul tutto il territorio nazionale ove emerga, peraltro talvolta in modo lapalissiano anche per l’uomo qualunque, che non esistono gli standard ex d.m. 1444/1968. E l’homo eiusdem generis et condicionis che assevera gli interventi edilizi ha gli strumenti (alias deve avere) per comprendere ex ante se nella zona territoriale omogenea oggetto d’intervento non esistono le opere di urbanizzazione (primaria e secondaria).
Ovviamente, la previsione dell’art. 23-ter, co. 1-quater, t.u.e. non può trovare applicazione qualora gli strumenti urbanistici comunali – e ve ne sono tanti, approvati nel silenzio o con l’operato delle regioni – sono stati formati senza la suddivisione del territorio per zone omogenee ex d.m. 1444/1968. Né il legislatore ne consente l’applicazione nelle ‘zone’ ad esse assimilabili, o assimilate dallo strumento urbanistico comunale, perché ha espressamente previsto, all’interno del testo unico dell’edilizia, quando l’effetto delle norme che richiamano le zone omogenee ex d.m. 1444/1968 sono estese o estensibili anche a quelle assimilate (v. art. 3, co. 1, lett. d); art. 23, co. 1-ter). E il caso non ricorre per il comma 1-quater.
Così recita l’art. 6 d.m. 1444/1968, mai considerato a sufficienza anche dai giudici (basta leggere le sentenze amministrative o penali):
“Art. 6. Mancanza di aree disponibili.
l Comuni che si trovano nell’impossibilità, per mancanza di aree disponibili, di rispettare integralmente le norme stabilite per le varie zone territoriali omogenee dai precedenti articoli 3, 4 e 5 debbono dimostrare tale indisponibilità anche agli effetti dell’art 3, lett. d) e dell’articolo 5, n. 2 della legge n. 765”.
Costituisce norma di principio fondamentale desumibile dall’art. 6 d.m. citato quella che impone la stringente dimostrazione di impossibilità oggettiva di poter adibire le aree libere a standard urbanistici. Ergo, in tal caso l’impossibilità di un’area di ricevere le opere di urbanizzazione chiude la strada a qualsiasi legittima aspettativa dei proprietari di utilizzarla per attività edilizia privata.
Se l’assenza di tale dimostrazione – come è assente nella pressoché totalità degli strumenti urbanistici che non sono equilibrati nel sinallagma tra elementi primario (insediamento) e secondario (standard) del carico urbanistico – è funzionale alla concessione di capacità edificatoria privata da parte di compiacenti autorità comunali, dall’altro lato impedisce l’applicazione dell’art. 23-ter, co. 1-quater, t.u.e.
Chi ha formulato le disposizioni del comma 1-quater conosce in quale stato sono gli strumenti urbanistici comunali e certamente confida nel fatto che a fronte di colui che intenda sfruttare l’ambiguità della disposizione il Comune giammai porrà ostacoli, altrimenti costituendo, il comando inibitorio o il provvedimento in autotutela che dovrebbe essere adottato dal responsabile dell’ufficio tecnico comunale, un’aperta confessione della non rispondenza del PRG alle norme del d.m. 1444/1968. Piuttosto se vi sarà occasione, per i giudici, di approfondire la questione, ciò avverrà dinanzi ad impugnazioni che verranno svolte dai confinanti o dai condomini. E in un momento in cui i cittadini hanno pochi soldi in tasca per difendere i loro interessi nonché per accedere alla giustizia ci manca poco che occorra accendere un mutuo, ben poche saranno le possibilità di leggere una sentenza sulla questione.
Concludendo, un rischio calcolato, quello del legislatore, il quale confida che alcuno vorrà frapporre ostacoli acché l’attività edilizia non si fermi. Alter ego una Corte costituzionale che dal suo canto ben poteva essere meno criptica nel dare motivazioni che, tutto sommato, avrebbero avuto il fine di proteggere il territorio dal continuo assalto speculativo, da un lato, e di evitare di produrre maggior insicurezza nei centri abitati, da un altro lato (visto che è ormai certificato che il disordine urbanistico porta a violenze e ingiustizie, oltre a incidere direttamente il patrimonio dei cittadini dequalificando il valore dei loro immobili di proprietà).
