Consiglio di Stato Sez. IV n. 1885 del 9 marzo 2026
Urbanistica.Variante urbanistica automatica e computo degli standard a verde

L’approvazione del progetto di un’opera pubblica di interesse statale da parte del Commissario straordinario ha valore di variante urbanistica puntuale, perfezionando l’intesa tra Stato e Regione e modificando legittimamente le previsioni del PRG vigente. La dotazione minima inderogabile degli standard urbanistici, ai sensi del D.M. n. 1444/1968, deve essere rapportata alla quantificazione generale complessiva (18 mq/abitante) e non alle singole categorie di servizi, riferendosi all'intera zona territoriale omogenea e non al singolo quartiere. Nelle zone B, tale dotazione è ridotta della metà (9 mq/abitante) e le aree destinate a parco pubblico urbano all'interno dell'opera, purché aperte alla collettività, concorrono correttamente al soddisfacimento degli standard, non potendo essere considerate meramente pertinenziali. Il potere di pianificazione è discrezionale e modificabile in funzione di sopravvenute esigenze pubbliche, escludendo la configurabilità di aspettative dei privati al mantenimento di precedenti destinazioni di zona

Pubblicato il 09/03/2026

N. 01885/2026REG.PROV.COLL.

N. 07471/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7471 del 2024, proposto dal Comitato di scopo “Per un parco verde di quartiere alle ex Casermette: Capozzi e Milano”, in persona del legale rappresentante pro tempore, nonché dai sig.ri Ettore Bucciero, Vito Angiulli, Donato Cippone, Nicola Dardes, Francesco De Martino, Vincenzo Madetti, Riccardo Monno e Leonardo Scorza, in relazione alla procedura CIG 9081679697, rappresentati e difesi dall'avvocato Fabrizio Lofoco, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Associazione ambientalista “Fare Verde”, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Luigi Campanale, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Presidenza del Consiglio dei Ministri, Ministero della giustizia, Ministero della difesa, Ministero della cultura, Ministero dell’economia e delle finanze, Ministero dell’ambiente e della sicurezza energetica, Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, Ministero dell’interno, Ministero delle imprese e del Made in Italy, Agenzia del Demanio, Agenzia delle dogane e dei monopoli, Autorità di bacino distrettuale dell’Appennino meridionale, Commissario Straordinario per l’opera “Parco della Giustizia”, Ing. Antonio Ottavio Ficchì e Presidente della Corte di Appello di Bari, nonché in qualità anche di Presidente della Commissione permanente, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;
Enac – ente nazionale aviazione civile, Enav – ente nazionale assistenza volo, Arma dei Carabinieri - Comando Regione Carabinieri Forestale Puglia, non costituiti in giudizio;
Comune di Bari, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Chiara Lonero Baldassarra, Nino Sebastiano Matassa, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Città metropolitana di Bari, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Alessia Strada, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Enel Distribuzione s.p.a., Rtp Atelier(s) Alfonso Femia s.r.l. (Mandataria), Proger s.p.a. quale componente del Rtp e nella qualità di mandante, Magnanimo Ingegneri Associati s.r.l. quale componente del Rtp e nella qualità di mandante, Land Italia s.r.l. quale componente del Rtp e nella qualità di mandante, Consiglio Nazionale degli Ingegneri, Regione Puglia, Agenzia Regionale per la Protezione dell'Ambiente della Puglia - Arpa Puglia, Acquedotto Pugliese s.p.a., Consorzio di bonifica Terre D’Apulia, Comando provinciale dei Vigili del fuoco di Bari, ASL di Bari, Telecom Italia s.p.a., Terna s.p.a., Snam Rete Gas s.p.a., Ente per lo sviluppo dell’irrigazione e la trasformazione fondiaria in Puglia, Lucania e Irpinia, Provincia di Bari, Consorzio per l’area di sviluppo industriale di Bari, Amtab, Fast Web s.p.a., Wind Tre s.p.a., Vodafone Italia s.p.a., Open Fiber s.p.a., Fibercoop s.r.l., Rete Gas Bari - Azienda Municipale s.p.a., Infratel Italia s.p.a., Italia Nostra Onlus, Associazione Regionale Legambiente, Coordinamento regionale di cittadini, associazioni e comitati territoriali per la salvaguardia dell’ambiente e del clima e per la tutela dei territori Puglia, Comitato per la tutela del territorio area metropolitana di Bari - Studio Legale Ambrosio, Comitato per lo sviluppo del verde pubblico, Wwf Italia Onlus, Fai, nonché per conoscenza Procura della Repubblica di Bari presso il Tribunale di Bari e Procura Regionale della Corte dei Conti presso la sezione giurisdizionale per la Puglia, non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Puglia, sezione seconda, n. 00789/2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio, con appello incidentale, della Presidenza del Consiglio dei Ministri, Ministero della giustizia, Ministero della difesa, Ministero della cultura, Ministero dell’economia e delle finanze, Ministero dell’ambiente e della sicurezza energetica, Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, Ministero dell’interno, Ministero delle imprese e del Made in Italy, Agenzia del Demanio, Agenzia delle dogane e dei monopoli, Autorità di bacino distrettuale dell’Appennino meridionale, Commissario Straordinario per l’opera “Parco della Giustizia”, Ing. Antonio Ottavio Ficchì, Presidente della Corte di Appello di Bari, nonché in qualità anche di Presidente della Commissione permanente;

Visti l’atto di costituzione in giudizio, con appello incidentale, proposto dal Comune di Bari;

Visto l’atto di costituzione in giudizio della Città metropolitana di Bari;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 18 settembre 2025 il Cons. Rosario Carrano e uditi per le parti gli avvocati come da verbale.

FATTO

1. – Giunge nuovamente all’esame di questo Consiglio la complessa vicenda riguardante la realizzazione del Parco della Giustizia di Bari presso l’area occupata dalle Caserme dismesse “Capozzi” e “Milano”.

2. – Per quanto qui interessa, occorre premettere che il Comitato di scopo, unitamente ad alcuni cittadini, avevano già impugnato il bando di concorso di progettazione per la realizzazione del suddetto Parco della Giustizia di Bari, il cui ricorso è stato dichiarato inammissibile per carenza di interesse (T.a.r. Puglia, sede di Bari, 22 agosto 2022, n. 1174), con sentenza confermata anche in appello (Cons. Stato, sez. IV, 23 maggio 2023, n. 5104).

3. – Con successivo ricorso (r.g. T.a.r. n. 1009 del 2022), i ricorrenti hanno impugnato il provvedimento di aggiudicazione del concorso di progettazione per la realizzazione del Parco della Giustizia.

4. – Con ulteriore ricorso (r.g. T.a.r. n. 498 del 2023) i medesimi ricorrenti hanno poi impugnato il progetto di fattibilità tecnica ed economica (di seguito, anche solo P.F.T.E.) presentato dall’aggiudicatario.

5. – Con un primo ricorso per motivi aggiunti del 3 luglio 2023, hanno impugnato la deliberazione del Consiglio Comunale di Bari n. 35 del 3 aprile 2023, con la quale l’ente comunale in sede di Conferenza dei servizi ha espresso parere favorevole all’approvazione del P.F.T.E.

6. – Con un secondo ricorso per motivi aggiunti del 31 ottobre 2023, hanno impugnato anche la determinazione conclusiva della Conferenza di servizi n. 206 del 3 agosto 2023, con cui il Commissario straordinario ha approvato il P.F.T.E.

7. – Con la sentenza impugnata, il T.a.r. ha riunito i suddetti ricorsi e li ha respinti ritenendoli infondati.

8. – Con atto di appello, la parte ricorrente ha reiterato in chiave critica i motivi di primo grado.

9. – Con apposito ricorso, il Comune di Bari ha proposto appello incidentale avverso il capo di sentenza con cui è stata respinta l’eccezione di inammissibilità del ricorso n. 1009 del 2022 per difetto di interesse ad agire (pag. 6-8 dell’appello incidentale), chiedendo nel merito il rigetto dell’appello principale.

10. – Con apposita memoria, si è costituita la Città metropolitana di Bari, chiedendo il rigetto dell’appello principale.

11. – Con un ulteriore ricorso, le amministrazioni statali indicate in epigrafe hanno proposto appello incidentale avverso il capo di sentenza con cui sono state respinte le eccezioni di inammissibilità del ricorso di primo grado per difetto di legittimazione attiva e di interesse ad agire (pag. 13-19 dell’appello incidentale).

12. – Si è costituita anche l’associazione ambientalista “Fare Verde”, con atto di adesione all’appello principale.

13. – All’udienza pubblica del 18 settembre 2025, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. – In via preliminare, il Collegio ritiene di dover ribadire quanto già affermato da questa Sezione nel precedente reso sulla medesima vicenda, con statuizione passata in giudicato, secondo cui “fino al momento dell’approvazione del progetto di fattibilità tecnica ed economica dell’opera da parte del Commissario straordinario del Parco della Giustizia di Bari, la lesione dedotta dai ricorrenti non è concretamente ipotizzabile” (Cons. Stato, sez. IV, 23 maggio 2023, n. 5104, punto 13 della motivazione).

Ne caso di specie, tale approvazione è avvenuta con la determinazione conclusiva della Conferenza di servizi n. 206 del 3 agosto 2023, impugnata con i secondi motivi aggiunti nel ricorso n. 498 del 2023.

2. – Ciò posto, il Collegio ritiene di poter prescindere dalle eccezioni di inammissibilità sollevate con gli appelli incidentali, essendo l’appello principale infondato nel merito.

3. – Con il primo motivo di appello, i ricorrenti hanno innanzitutto dedotto una violazione della dotazione minima inderogabile di “verde di quartiere” (pag. 11-13 dell’appello).

3.1. – Sul punto, la sentenza impugnata (capo VI.1, pag. 29-30 della sentenza) ha richiamato le indagini preliminari all’indizione del concorso di progettazione statuendo che il bando di gara “si basa su rilevanti studi e approfondimenti tecnici”, evidenziando altresì la “accurata istruttoria” che ha preceduto la gara, come confermato dal documento di indirizzo alla progettazione e dall’altra documentazione tecnica di gara da cui risulterebbe la “fattibilità dell’opera”, oltre alla quantificazione degli standard.

3.2. – A tal riguardo, la parte appellante ha ribadito il suo “assunto di fondo”, ossia che sarebbe necessaria una “revisione urbanistica complessiva (una Variante Generale) e non limitata alla sola area di intervento” (pag. 11 dell’appello), come risulterebbe dal parere n. 30 del 2023 del Consiglio superiore dei lavori pubblici (pag. 12 dell’appello); inoltre, ha dedotto un vizio di omessa pronuncia sulla censura di insostenibilità dell’intervento, in relazione alla irrealizzabilità della dotazione minima inderogabile di “verde di quartiere” di 11 mq/abitante, imposta dal piano regolatore generale (di seguito, PRG): quest’ultimo avrebbe imposto un vincolo di destinazione a verde proprio sulle aree in cui risultano ubicate le caserme, non essendo allocabile altrove, per cui la variante urbanistica in questione “non avrebbe una ricaduta sulla sola area di intervento, ma inciderebbe su tutto il territorio comunale, richiedendo una valutazione di più ampio respiro per la riallocazione dello standard”, richiamando sul punto il suddetto parere del Consiglio superiore dei lavori pubblici; inoltre, ha evidenziato un contrasto tra le delibere di Consiglio comunale n. 27 del 23 e 35 del 2023 in ordine alla quantificazione dello standard a verde (dapprima ritenuto insufficiente e poi in esubero), essendo invece irrilevante l’attuale stato di degrado dell’area.

4. – La censura è infondata.

4.1. – In via generale, giova innanzitutto ribadire che spetta al giudice il potere-dovere di interpretare e qualificare giuridicamente le domande e le eccezioni proposte in giudizio sulla base dei fatti allegati, a prescindere dalle formule utilizzate dalle parti.

In secondo luogo, giova altresì ribadire che nel processo amministrativo l’omessa pronuncia, da parte del giudice di primo grado, su censure e motivi di impugnazione costituisce tipico errore di diritto, deducibile in sede di appello sotto il profilo della violazione del disposto di cui all’art. 112 c.p.c., che è applicabile al processo amministrativo con il correttivo secondo il quale l’omessa pronuncia su un vizio del provvedimento impugnato deve essere accertata con riferimento alla motivazione della sentenza nel suo complesso, senza privilegiare gli aspetti formali, cosicché essa può ritenersi sussistente soltanto nell’ipotesi in cui risulti non essere stato esaminato il punto controverso e non quando, al contrario, la decisione sul motivo d’impugnazione risulti implicitamente da un’affermazione decisoria di segno contrario ed incompatibile (cfr. Cons. Stato, sez. V, 9 giugno 2025, n. 4971).

Pertanto, per integrare gli estremi del vizio di omessa pronuncia non basta la mancanza di un’espressa statuizione del giudice su ogni singola argomentazione delle parti, potendo ravvisarsi una statuizione implicita di rigetto quando la pretesa avanzata col capo di domanda non espressamente esaminato risulti incompatibile con l’impostazione logico-giuridica della pronuncia.

4.2. – Ciò posto in termini generali, deve ritenersi che, con la censura in esame, la parte abbia inteso contestare la mancata adozione di una variante generale al PRG, non essendo idonea una variante puntuale limitata al singolo intervento, in quanto la sottrazione della dotazione di aree a verde di quartiere imporrebbe di localizzare altrove tale standard.

4.3. – A tal riguardo, deve innanzitutto escludersi la sussistenza di un vizio di omessa pronuncia da parte del primo giudice, avuto riguardo alla complessiva impostazione logico-giuridica della pronuncia che depone nel senso di ritenere implicitamente respinte le argomentazioni non espressamente esaminate nel corpo della pur lunga e articolata motivazione.

4.4. – In secondo luogo, occorre richiamare il consolidato orientamento giurisprudenziale in ordine alla distinzione tra variante generale e variante puntuale al piano regolatore, da cui discende una diversa disciplina in ordine alla decorrenza dei termini per la loro impugnazione.

Invero, sussiste una variante “generale” quando la modifica urbanistica riguarda una pluralità di aree distinte, situate in diverse parti del territorio comunale, mentre la variante va considerata “parziale” o “puntuale” quando riguarda l’area del soggetto che intende impugnarla o anche le aree oggetto di una modificazione finalizzata al perseguimento di una determinata finalità, specificamente riferibile ad una specifica parte del territorio comunale, come risulta confermato anche dall’art. 11, comma 1, lett. a), del t.u. espropriazioni, il quale ha previsto che va trasmesso l’avviso di avvio del procedimento quando si tratti di una variante allo strumento urbanistico, volta alla apposizione di un vincolo preordinato all’esproprio, per la realizzazione di una “singola opera pubblica” (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 8 gennaio 2025, n. 102; Cons. Stato, sez. IV, 25 marzo 2019, n. 1946; cfr. anche Cons. Stato, Sez. IV, 8 settembre 2023, n. 8224 che fa riferimento a varianti urbanistiche “specifiche” o “particolari”).

4.5. – Nel caso di specie, si tratta chiaramente di una variante puntuale al piano regolatore per la realizzazione di una determinata opera pubblica di interesse statale che consegue all’approvazione del relativo progetto in sede di conferenza di servizi (c.d. variante automatica), ai sensi dell’art. 9, d.l. n. 121 del 2021.

Tale disposizione, infatti, prevede che “L’approvazione del progetto da parte del Commissario tiene luogo dei pareri, nulla osta e autorizzazioni necessari ai fini della localizzazione dell’opera, della conformità urbanistica e paesaggistica dell’intervento, della risoluzione delle interferenze e delle relative opere mitigatrici e compensative. L’approvazione del progetto perfeziona, ad ogni fine urbanistico ed edilizio, l’intesa tra Stato e regione, in ordine alla localizzazione dell’opera, ha effetto di variante degli strumenti urbanistici vigenti”, con la precisazione che la “variante urbanistica, conseguente all’approvazione del progetto, comporta l’assoggettamento dell’area a vincolo preordinato all’esproprio” (art. 9, comma 3, d.l. n. 121 del 2021).

Peraltro, come già evidenziato dal primo giudice, si tratta di un meccanismo già previsto dall’ordinamento in via generale, in base al quale l’approvazione del progetto preliminare o definitivo di un’opera pubblica o di pubblica utilità che risulti non conforme alle previsioni urbanistiche vigenti può avere l’effetto legale di variante allo strumento urbanistico (cfr. art. 19 t.u. espropriazioni) se adottata, per quanto qui interessa, nella forme della conferenza di servizi (art. 10, comma 1, t.u. espropriazioni), che è una modalità espressamene prevista nel caso di localizzazione di opere pubbliche di interesse statale che risultino difformi dagli strumenti urbanistici locali (art. 3, d.P.R. 18 aprile 1994, n. 383, recante la disciplina dei procedimenti di localizzazione delle opere di interesse statale), come appunto nel caso di specie.

Pertanto, deve escludersi che l’adozione di una variante puntuale finalizzata alla localizzazione di un’opera pubblica di interesse statale costituisca una modalità illegittima di esercizio del potere di pianificazione: non si tratta di una deroga illegittima, ma di una modifica consentita dall’ordinamento.

4.6. – A ben vedere, però, la censura in ordine alla mancata adozione di una variante generale sottintende, in realtà, una diversa doglianza, ossia quella secondo cui sarebbe stata omessa una considerazione generale in ordine al rispetto degli standard urbanistici in occasione dell’approvazione del progetto in esame, con particolare riferimento alle aree destinate a verde pubblico.

La censura relativa alla sottrazione di aree a “verde di quartiere” costituisce la censura principale che pervade l’intero atto di appello e sorregge una serie di altre censure minori che trovano in tale assunto il loro presupposto fondamentale.

Tale assunto è infondato.

4.7. – Come è noto, ai fini della formazione di nuovi strumenti urbanistici comunali o della revisione di quelli esistenti, debbono essere osservati limiti inderogabili di densità edilizia, di altezza, di distanza tra fabbricati, nonché rapporti massimi tra spazi destinati agli insediamenti residenziali e produttivi e spazi pubblici o riservati alle attività collettive, a verde pubblico o a parcheggio (c.d. standard urbanistici), definiti per zone territoriali omogenee con apposito decreto ministeriale (art. 41-quinquies, legge 17 agosto 1942, n. 1150, introdotto dall’art. 17 della legge 6 agosto 1967, n. 765).

Con specifico riferimento ai rapporti tra insediamenti residenziali e spazi pubblici è stata fissata una quantità complessiva di “spazi pubblici o riservati alle attività collettive, a verde pubblico o a parcheggio”, con esclusione degli spazi destinati alle sedi viarie, pari a 18 mq/abitante, insediato o da insediare (art. 3, comma 1, d.m. 2 aprile 1968, n. 1444).

Tale quantità complessiva, va ripartita “di norma” in varie tipologie, tra cui, per quanto qui interessa, un’area di 9 mq/abitante “per spazi pubblici attrezzati a parco e per il gioco e lo sport, effettivamente utilizzabili per tali impianti con esclusione di fasce verdi lungo le strade” (art. 3, comma 2, lett. c), d.m. n. 1444 del 1968).

Inoltre, si prevede che la suddetta quantità minima di spazi di 18 mq/abitante è soggetta “alle articolazioni e variazioni” per le singole zone territoriali omogenee “in rapporto alla diversità di situazioni obiettive” (art. 4, d.m. n. 1444 del 1968).

A tal riguardo, occorre fare alcune brevi puntualizzazioni in ordine al carattere della inderogabilità delle suddette previsioni.

4.7.1. – In primo luogo, si deve ribadire che, ai sensi del d.m. 2 aprile 1968, n. 1444, la “dotazione minima inderogabile” va riferita alla quantificazione generale (18 mq/abitante) di cui all’art. 3, comma 1, e non già alle singole categorie (ad es., 9 mq/abitante per verde pubblico) di cui all’art. 3, comma 2.

Sul punto, infatti, la giurisprudenza amministrativa è constante nell’affermare che “ai fini della valutazione della correttezza del dimensionamento degli standard occorre fare riferimento non già alle singole categorie indicate dall’art. 3 del DM 1444/68, bensì alla quantificazione generale” (Cons. Stato, sez. IV, 12 novembre 2024, n. 9067), in ossequio al principio di diritto elaborato dall’Adunanza plenaria in tema di sovradimensionamento degli standard, in base al quale “la motivazione specifica va riferita alle previsioni urbanistiche complessive di “sovradimensionamento”, indipendentemente dal riferimento alla destinazione di zona di determinate aree” (Ad. plen. 22 dicembre 1999, n. 24, punto 4.2 della motivazione).

4.7.2. – In secondo luogo, occorre precisare che la suddetta dotazione minima complessiva (18 mq/abitante) non assume il medesimo carattere di inderogabilità con riferimento alle diverse zone territoriali omogenee (art. 4, d.m. n. 1444 del 1968).

In particolare, ai sensi dell’art. 2, d.m. n. 1444 del 1968, occorre distinguere, per quanto qui interessa, tra le parti del territorio interessate da agglomerati urbani che rivestono “carattere storico, artistico o di particolare pregio ambientale” (zona A – c.d. zona di pregio), parti del territorio “totalmente o parzialmente edificate” diverse dalla precedente (zona B – c.d. zona di completamento) e parti del territorio “destinate a nuovi complessi insediativi, che risultino inedificate” o nelle quali la edificazione preesistente non raggiunga i limiti di superficie e densità della precedente zona (zona C – c.d. zona di espansione).

In base a tale distinzione, si precisa quindi che la quantità minima complessiva (18mq/abitante) “deve essere assicurata integralmente” solo con riferimento alle zone C di espansione (art. 4, punto 3 – Zone C, d.m. n. 1444 del 1968), mentre con riferimento alle zone A e B, le aree destinate agli standard (art. 3, d.m. n. 1444 del 1968) vanno computate “in misura doppia di quella effettiva” (art. 4, punto 2 – Zone B, d.m. n. 1444 del 1968), con la conseguenza di dover ritenere che in tali zone la dotazione minima inderogabile sia pari a complessivi 9 mq/abitante (in luogo dei 18 mq/abitante).

4.7.3. – Infine, va anche aggiunto che tale diversa quantificazione degli standard, pari alla metà per le zone A e B, non risulta nemmeno essere assolutamente inderogabile.

Invero, con specifico riferimento alla zona B, che qui interessa, nel caso in cui l’amministrazione comunale dimostri l’impossibilità di raggiungere la predetta quantità minima “gli spazi stessi vanno reperiti entro i limiti delle disponibilità esistenti nelle adiacenze immediate, ovvero su aree accessibili tenendo conto dei raggi di influenza delle singole attrezzature e della organizzazione dei trasporti pubblici” (art. 4, punto 2 – Zone B, d.m. n. 1444 del 1968).

Conseguentemente, deve ritenersi che, nonostante l’inderogabilità degli standard, con le diverse quantificazioni per le singole zone territoriali omogenee, permanga comunque un certo margine di discrezionalità dell’amministrazione nell’esercizio del potere di pianificazione urbanistica finalizzato alla dotazione degli standard, con riguardo ad alcune zone particolari, come quella in esame.

4.8. – Da quanto fin qui esposto, ne deriva l’infondatezza dell’assunto di parte appellante secondo cui la variante in esame non rispetterebbe la dotazione minima di verde di 9 mq/abitante.

4.8.1. – Innanzitutto, la prospettazione di parte appellante è erronea nella parte in cui pretende di quantificare lo standard a verde pubblico rispetto al singolo quartiere Carrassi e non invece, come previsto dal d.m. n. 1444 del 1968, con riferimento alla relativa zona territoriale omogenea (nella specie, zona B, denominata dal PRG come “Aree centrali”).

Ad ogni modo, anche in tal caso, non si riscontrerebbe la dedotta violazione.

La parte appellante, infatti, non considera che nella zona B, come quella in esame, le aree destinate a standard valgono il doppio (ossia, la dotazione minima si riduce della metà: da 18 mq/abitante a 9 mq/abitante), per cui il parametro di riferimento per le aree a verde pubblico non è dato dai 9 mq/abitante, bensì da 4,5 mq/abitante, che, peraltro, non devono neanche essere necessariamente ubicati all’interno della stessa zona B, potendo anche essere allocati nelle immediate vicinanze, qualora il piano regolatore dimostri l’impossibilità di reperire tali spazi all’interno della medesima zona.

4.8.2. – In senso contrario, non vale argomentare in ordine alla carenza di verde pubblico sulla base delle c.d. aree inficiate.

La parte appellante, invero, non ha contestato i dati contenuti nella sentenza impugnata relativi alla diminuzione della popolazione residente (avendo anzi preso come base di calcolo gli stessi dati forniti dal Comune), ma ha dedotto che il computo delle superfici destinate a verde pubblico sarebbe errato in quanto non terrebbe conto del fatto che alcune aree originariamente destinate a verde di quartiere da parte del PRG sarebbero state poi di fatto “inficiate” da “costruzioni illegittime e/o illecite” (c.d. aree inficiate).

L’assunto è infondato, in quanto il dimensionamento degli standard rappresenta un vincolo inderogabile nei confronti degli strumenti urbanistici che sono tenuti a inserire delle previsioni urbanistiche rispettose dei minimi inderogabili.

Ne consegue, quindi, che la questione relativa all’effettiva corrispondenza tra la previsione urbanistica e lo stato di fatto del territorio è del tutto irrilevante ai fini della legittimità della variante puntuale, trattandosi di una questione che attiene alla fase attuativa del PRG.

Nel caso di specie, quindi, deve ritenersi corretta la valutazione effettuata dal Comune di Bari secondo cui “in relazione al grado di trasformazione delle aree (inficiate, libere, edificate per differenti funzioni) le previsioni di PRG possono essere attuate mediante esproprio, per cui lo stato di fatto non rileva sulla analisi della variante per la cui approvazione è individuato l’interesse all’allocazione sul territorio della corrispondente infrastruttura” (delibera di Consiglio comunale n. 35 del 3 aprile 2023).

Ad ogni modo, anche tenendo conto delle c.d. aree inficiate ed anche limitando l’indagine al solo quartiere Carrassi, si avrebbe comunque uno standard a verde di 4,69 mq/abitante (pag. 26 dell’appello), superiore al minimo per la zona B, per come sopra quantificato, pari a 4,5 mq/abitante.

4.8.3. – Infine, il dato indicato dall’appellante è comunque errato perché non tiene conto dei circa 7 ettari ubicati nell’area oggetto di intervento che sono urbanisticamente destinati a “verde di quartiere” e che avranno effettivamente tale destinazione all’esito della realizzazione dell’opera pubblica.

Sul punto, infatti, è rimasta priva di specifica contestazione la statuizione di primo grado secondo cui tale area verde rappresenta non già una pertinenza degli uffici giudiziari, ad esclusivo servizio degli stessi, bensì un vero e proprio “parco pubblico urbano”, aperto alla collettività, che in quanto tale vale certamente a costituire uno standard urbanistico (cfr. capo X.4, pag. 57-58 della sentenza).

4.9. – In senso contrario, non vale richiamare la delibera del Consiglio comunale di Bari n. 27 del 13 marzo 2023 al fine di argomentare in ordine alla carenza di aree a verde nel quartiere Carrassi, nonché per sostenere una asserita contraddittorietà con la verifica del rispetto degli standard operata nella successiva delibera del medesimo Consiglio comunale n. 35 del 3 aprile 2023, con cui è stato espresso il parere favorevole all’approvazione del P.F.T.E.

A ben vedere, infatti, si tratta di due delibere non comparabili tra loro, avendo oggetto e finalità del tutto diverse.

4.9.1. – Con la delibera di Consiglio comunale n. 27 del 13 marzo 2023, il Comune di Bari ha adottato una variante puntuale al PRG a titolo di riclassificazione urbanistica di una c.d. area bianca, ossia divenuta priva di disciplina urbanistica a seguito della decadenza del vincolo preordinato all’esproprio per la realizzazione della viabilità pubblica.

Con tale delibera, il Comune ha respinto l’istanza di ritipizzazione della proprietaria volta a conseguire una destinazione ad “attività terziarie” (art. 39 delle NTA del PRG), attribuendo a tale area una destinazione a “verde pubblico di quartiere” (art. 31 delle NTA del PRG) in continuità con le tipizzazioni limitrofe ed “in virtù anche della carenza di aree a verde esistenti nel quartiere Carrassi” (pag. 6, che richiama la relazione istruttoria del 7 aprile 2021 sulla verifica del verde nel quartiere Carrassi).

In particolare, in base a tale relazione istruttoria, sarebbe emerso che nel quartiere Carrassi vi sarebbe un deficit di aree a verde pari a 180.370 mq, avuto riguardo alla popolazione insediata (32.592) e alle quantità minime previste dal PRG (358.512 mq) e del d.m. (293.328) rispetto alla superficie a verde rilevata nel quartiere (125.680 mq) e a quella destinata a verde pubblico dal PRG ancora priva di edificazione (52.462 mq).

Pertanto, vi sarebbe una quantità di aree a verde pari a 5,47 mq/abitante (pag. 32 della delibera n. 27 del 2023 - relazione istruttoria del 7 aprile 2021 sulla verifica del verde nel quartiere Carrassi).

Orbene, la suddetta delibera n. 27 del 2023 rappresenta una specifica ipotesi di variante puntuale avente ad oggetto un’area c.d. bianca, la cui adozione costituisce una tipica espressione del potere di pianificazione, ampiamente discrezionale.

Peraltro, si tratta di un provvedimento c.d. plurimotivato nel quale la carenza di verde nel quartiere Carrassi è solo una delle varie motivazioni poste a fondamento della scelta di non destinare l’area in questione a servizi, ma a verde pubblico.

Ciò posto, deve ritenersi che, sebbene il d.m. non imponga di verificare gli standard sulla base dei singoli quartieri, ciò non esclude che il Comune, nell’esercizio della propria discrezionalità pianificatoria, ben possa utilizzare tale criterio per motivare la propria scelta di destinare un’area a verde pubblico piuttosto che ad un’altra destinazione urbanistica.

Si tratta, quindi, di una facoltà, non di un obbligo per il Comune, il quale è invece tenuto a rispettare la dotazione minima di standard con riferimento alle singole zone territoriali omogenee.

4.9.2. – Con la successiva delibera n. 35 del 2023, invece, il Comune ha effettuato una verifica della quantità di aree a verde pubblico non sulla base del singolo quartiere Carrassi (come invece nella delibera n. 27 del 2023), bensì con riferimento alla più ampia zona del Municipio II per poi estenderla progressivamente alla zona territoriale omogenea (Aree centrali) e, infine, all’intero territorio comunale.

Tale delibera n. 35 del 2023, a differenza della precedente, non ha ad oggetto la riclassificazione urbanistica di un’area bianca, bensì la variante urbanistica finalizzata alla realizzazione di una opera pubblica di interesse statale.

Si tratta, quindi, di provvedimenti e motivazioni non comparabili e non contrastanti tra loro e, pertanto, irrilevanti ai fini che qui interessano.

Peraltro, dalla motivazione della suddetta delibera n. 35 del 2023, si evince chiaramente come la verifica sulle quantità di aree a verde sia stata effettuata sull’intero territorio comunale, con ampia ed articolata istruttoria, il che vale a sconfessare la censura sottesa al primo motivo di appello secondo cui sarebbe stata necessaria una variante generale al fine di verificare il rispetto degli standard su larga scala.

5. – Con la seconda censura, i ricorrenti hanno dedotto una irrealizzabilità del progetto per l’asserito insostenibile “aumento del traffico veicolare”, con conseguenze sul piano della salute e dell’ambiente (pag. 13-16 dell’appello).

5.1. – Sul punto, la sentenza impugnata (capo VI.2, pag. 31-34 della sentenza), dopo aver rilevato come la doglianza si fondi su affermazioni ipotetiche finalizzate a sindacare il merito amministrativo, ha statuito che l’amministrazione ha adeguatamente affrontato il tema del flusso veicolare, evidenziando: a) la programmazione di un apposito svincolo nella tangenziale; b) la localizzazione in ambito già servito da mezzi pubblici; c) l’intervento in aree già edificate, con strutture ricettive che saranno sostituite da uffici, con ridotto carico antropico e contenimento del consumo di suolo, in conformità con il piano paesaggistico territoriale regionale della Puglia (PPTR), art. 37 delle NTA.

Ha escluso, sotto altro profilo, l’aumento dell’inquinamento, alla luce della realizzazione di “interventi multi-obiettivo” consistenti nell’adozione di tecniche di progettazione e nell’utilizzo di materiali in linea con le moderne esigenze di rigenerazione urbana e sostenibilità ambientale.

5.2. – A tal riguardo, la parte appellante ha dedotto che: a) l’attuale sistema viario che conduce alle due ex caserme sarebbe “insufficiente di per sé e senz’altro precario” anche alla luce dei dati sull’aumento del flusso veicolare contenuti nei documenti di gara; b) sarebbe in contrasto con il PRG nella parte in cui prescrive l’obbligo di allontanare dalle aree centrali le strutture sovracomunali; c) il contenimento del consumo di suolo si potrebbe meglio realizzare con il progetto alternativo della Cittadella della Giustizia (c.d. progetto Pizzarotti), che consumerebbe solo 5 ettari di suolo, su cui il T.a.r. avrebbe omesso di pronunciarsi.

5.3. – La censura è infondata in quanto non si confronta con tutte le argomentazioni utilizzate dal primo giudice nella propria motivazione e sopra sinteticamente riportate: in particolare, non viene contestata, né sotto il profilo della idoneità tecnica e né sotto il profilo della loro ragionevolezza, la previsione di un apposito svincolo nella tangenziale nonché la presenza di servizi di trasporto pubblico.

Quanto alla localizzazione in aree edificate ai fini del contenimento del consumo di suolo, non vi è nessuna specifica censura avverso la statuizione di primo grado secondo cui ciò sarebbe conforme all’art. 37 NTA del piano paesaggistico territoriale regionale della Puglia, avente peraltro natura sovraordinata al PRG.

Infine, quanto alla proposta alternativa (c.d. progetto Pizzarotti), si tratta di argomentazione palesemente infondata: come è noto, tale proposta è stata oggetto di un ampio e complesso contenzioso con l’Impresa Pizzarotti s.p.a., che si è chiuso con la pronuncia dell’Adunanza plenaria di questo Consiglio di Stato n. 11 del 2016, che ha respinto l’azione di ottemperanza della predetta società finalizzata all’accertamento del suo diritto ad eseguire il progetto proposto all’Amministrazione.

In particolare, l’Adunanza plenaria ha statuito che “Le sentenze ottemperande riconoscono solo un obbligo di natura procedimentale, la cui ulteriore attuazione risulta, peraltro, ormai preclusa dall’insormontabile ostacolo rappresentato dalla sentenza della Corte di Giustizia 10 luglio 2014, C-213/13, la quale, intervenendo su un tratto di procedimento non investito dal giudicato, ha diretta applicazione e prevale, secondo un criterio di successione temporale, sulla “regola conformativa” desumibile dalle sentenze amministrative rese dalla Quinta Sezione del Consiglio di Stato nel corso della vicenda in oggetto” (Ad. plen. n. 11 del 2016).

Si tratta, in altri termini, di un progetto non più realizzabile alla luce delle suddette vicende giudiziarie.

6. – Con la terza censura, i ricorrenti hanno dedotto l’insufficienza dell’area interessata dall’intervento, anche ai fini della destinazione di aree a verde (pag. 16-32 dell’appello).

6.1. – Sul punto, la sentenza impugnata (capo VI.3.1 e VI.3.2, pag. 34-42 e capo X.4, pag. 57-58 della sentenza) ha innanzitutto ribadito l’inammissibilità della censura trattandosi di sindacato del merito amministrativo, evidenziando che nella specie si tratta di un’opera pubblica di interesse statale che può essere realizzata anche in deroga alle vigenti prescrizioni urbanistiche alla luce della normativa speciale di cui all’art. 9, d.l. n. 121 del 2021, secondo cui l’approvazione del progetto ha l’effetto di variante urbanistica.

Con specifico riferimento alla sottrazione delle aree a verde pubblico di quartiere, ha evidenziato che il PRG del 1976 ha imposto un vincolo di destinazione a standard delle medesime aree con una previsione che è rimasta sostanzialmente non attuata, stante la presenza delle due caserme, peraltro in una zona ormai in stato di degrado.

Inoltre, ha escluso la violazione della dotazione minima di verde per ogni residente, quantificando il relativo standard sulla base dello sviluppo demografico della città, con la duplice precisazione secondo cui: a) il PRG di Bari computa le aree a verde con riferimento non già ai singoli quartieri (nella specie, il quartiere Carrassi) come ritenuto dal ricorrente, ma all’intero complesso della città costruita, identificata nella specie con la zona territoriale omogenea delle “Aree centrali”, per cui “non è corretto dire che lo standard urbanistico vada assicurato al singolo quartiere” (cfr. art. 17, penult. comma, l. n. 765 del 1967, d.m. n. 1444 del 1968, art. 43 NTA del PRG di Bari); b) nel PRG di Bari le aree a “verde urbano”, finalizzate ad integrare la dotazione dello standard urbanistico, hanno lo stesso regime conformativo delle aree “a verde di quartiere” e sono regolamentate dalla stessa disposizione (art. 31, NTA del PRG di Bari), pur essendo riconducibili ai parchi di cui all’art. 4, punto 5, d.m. n. 1444 del 1968.

Pertanto, ha concluso sul punto nel senso che “a seguito della realizzazione del Parco della Giustizia si avrà un notevole incremento delle superfici da destinare a verde pubblico” (pag. 38 della sentenza), essendo prevista la realizzazione di un parco urbano per almeno 6,5 ettari sui 14 ettari totali destinati al Parco della Giustizia.

Infine, ha ritenuto infondato l’assunto del ricorrente secondo cui l’art. 5 del d.m. n. 1444 del 1968 imporrebbe la realizzazione di aree a verde che dovrebbero aggiungersi a quelle previste nel dimensionamento del PRG, in quanto tale norma si riferisce “al terziario privato, non già alle opere pubbliche che costituiscono esse stesse uno standard”, senza considerare che la realizzazione di uffici giudiziari non comporta un incremento della popolazione insediata su cui va quantificata la dotazione minima di verde (pag. 41-42 della sentenza), con l’ulteriore precisazione per cui la “concreta destinazione impressa con i provvedimenti impugnati” all’area verde in esame è di “parco aperto al pubblico”, per cui non è corretto escludere dal computo di verde tale area sulla base dell’assunto secondo cui quest’ultima sarebbe posta necessariamente a servizio del polo giudiziario (capo X.4, pag. 57-58 della sentenza).

6.2. – A tal riguardo, la parte appellante ha suddiviso il motivo di appello in tre punti.

6.2.1. – In primo luogo (punto A, pag. 16-17 dell’appello), ha innanzitutto evidenziato che le doglianze in primo grado sarebbero state respinte sulla base dell’assunto di fondo per cui “la P.A. può derogare a tutto” (pag. 16 dell’appello).

Ciò posto, ha ribadito che sarebbe stata necessaria una variante generale al PRG e non una variante puntuale (“terminologia sconosciuta”: così pag. 16 dell’appello), venendo in rilievo delle modifiche strutturali al PRG (“variante strutturale”) che necessiterebbe di una procedura ordinaria di variante, mentre nella specie sarebbe stata omessa, in sede di conferenza di servizi, la verifica complessiva degli impatti dell’opera pubblica sul PRG ai fini del bilanciamento degli impatti derivanti dalla privazione dello standard a verde.

6.2.2. – In secondo luogo (punto B, pag. 17-18 dell’appello), ha evidenziato che il PRG avrebbe previsto espressamente che l’area in questione avrebbe dovuto essere restituita alla collettività come verde di quartiere una volta dismesse le caserme.

6.2.3. – In terzo luogo (punto C, pag. 18-32 dell’appello), ha censurato il capo di sentenza con cui vengono contestati i conteggi del ricorso di primo grado ai fini della dimostrazione della violazione dello standard in questione.

Più precisamente, ha dedotto che: a) i calcoli si baserebbero su di un presupposto erroneo, costituito dalla sovrapponibilità del “verde di quartiere” (caratterizzato dalla prossimità: accessibilità nel raggio di 500 m) al “verde urbano” (ubicato in qualsiasi area urbana), trattandosi invece di dotazioni distinte ed infungibili; b) il verde di quartiere dovrebbe essere parametrato non all’intera città, ma alla zona territoriale omogenea (“Aree centrali”) e, all’interno di questa, al singolo quartiere (“Carrassi”); c) sulla base della popolazione della zona territoriale omogenea “Aree centrali” indicata nel PRG (289.000 abitanti), il verde di quartiere sarebbe inferiore allo standard minimo (9 mq/abitante secondo il d.m. n. 1444/1968 e 11 mq/abitante secondo il PRG di Bari); d) non vi sarebbe nessun esubero di aree a verde, in quanto il T.a.r. non avrebbe tenuto conto del fatto che alcune aree originariamente destinate a verde di quartiere da parte del PRG sarebbero state poi di fatto “inficiate” da “costruzioni illegittime e/o illecite” (c.d. aree inficiate), per cui il primo giudice avrebbe dovuto scomputare dal calcolo la relativa superficie (pari a 195,15 ettari); e) sarebbero irrilevanti ai fini del calcolo del verde di quartiere gli ulteriori interventi programmati (c.d. parco della rinascita sulle aree ex Fibronit, c.d. piano del ferro e c.d. parco lineare urbano); f) l’opera pubblica in questione non costituirebbe essa stessa uno standard, ma al contrario sarebbe soggetta al rispetto delle dotazioni di verde e parcheggi di cui all’art. 5, d.m. n. 1444/1968, come peraltro ribadito dai documenti di gara.

6.3. – Il motivo di appello è infondato.

6.3.1. – Con riguardo al primo punto (necessità di variante generale), si tratta di una censura ripetitiva di quanto già esposto, per cui si può rinviare alle relative argomentazioni (cfr. Ad. plen. n. 5 del 2015).

6.3.2. – Con riguardo al secondo punto (restituzione dell’area a seguito di dismissione delle caserme), al di là della questione sulla natura precettiva o programmatica della previsione di PRG sulla destinazione a verde di tali aree, deve ritenersi che una simile previsione non possa vincolare per il futuro l’amministrazione nell’esercizio del proprio potere di pianificazione urbanistica, dal momento che le previsioni urbanistiche sono destinate per loro natura ad essere modificate in funzione dell’evolversi delle esigenze di sviluppo urbanistico del territorio.

Invero, costituisce principio assolutamente consolidato quello per cui una destinazione di zona precedentemente impressa non determina l’acquisizione, una volta e per sempre, di una aspettativa non più mutabile, essendo appunto questa modificabile, oltre che in variante, con un nuovo piano regolatore generale, conseguenza di una nuova e complessiva valutazione del territorio, alla luce dei mutati contesti e delle esigenze medio tempore sopravvenute (Cons. Stato, sez. IV, 25 maggio 2016, n. 2221; sez. IV, 8 giugno 2011, n. 3497).

Pertanto, la modifica di tale destinazione urbanistica, mediante un’apposita variante conseguente all’approvazione del progetto di opera pubblica in questione, costituisce una eventualità del tutto fisiologica che di per sé non implica nessun profilo di illegittimità.

6.3.3. – Con riguardo al terzo punto (conteggi sulla quantificazione dello standard), si tratta di una censura ripetitiva di quanto già esposto, per cui si può rinviare alle relative argomentazioni (cfr. Ad. plen. n. 5 del 2015).

7. – Con la quarta censura, i ricorrenti hanno dedotto delle “violazioni deontologiche” da parte dei progettisti aggiudicatari del concorso, nella parte in cui avrebbero omesso di verificare e segnalare il mancato rispetto della dotazione delle aree a verde nel quartiere Carrassi (pag. 32-33 dell’appello).

7.1. – Sul punto, la sentenza impugnata (capo VI.4, pag. 42-43 della sentenza) ha respinto la censura (che lamentava anche una illegittima inversione procedimentale) richiamando l’effetto legale di variante urbanistica derivante dall’approvazione del progetto di fattibilità tecnica ed economica (art. 9, d.l. n. 121 del 2021), che costituisce un modulo procedimentale che l’ordinamento conosce in via ordinaria e che risulta essere non solo “consueto e legittimo, ma persino virtuoso”.

7.2. – La censura è innanzitutto inammissibile per difetto di interesse nella parte in cui fa valere i medesimi vizi (violazione degli standard a verde) sotto la veste di una asserita violazione deontologica da parte dei progettisti.

Invero, l’eventuale responsabilità disciplinare dei progettisti, derivante dall’asserita violazione deontologica, non comporterebbe alcuna utilità nei confronti della parte appellante, con la conseguenza di dover dichiarare l’inammissibilità della censura.

Per come formulata, infatti, la censura si scontra con il rilievo secondo il quale l’oggetto del giudizio nel processo amministrativo non è il rispetto formale della legge (c.d. giurisdizione oggettiva), ma la tutela di una posizione giuridica soggettiva (c.d. giurisdizione soggettiva) che presuppone un interesse concreto e attuale per la cui tutela si rende necessario l’intervento giurisdizionale.

7.3. – Nel merito, la censura è anche infondata in quanto il presupposto su cui si fonda l’asserita violazione deontologica (violazione degli standard a verde) non sussiste nel caso di specie, come già argomentato in relazione alle precedenti censure, a cui si rinvia.

8. – Con la quinta censura, i ricorrenti hanno contestato “l’andamento della procedura”, che avrebbe onerato i ricorrenti di plurime e autonome impugnative (pag. 33-34 dell’appello).

8.1. – Sul punto, la sentenza impugnata (capo VI.5 e VI.6, pag. 43 della sentenza) ha statuito, da un lato, che si tratta di una procedura accelerata senza alcuna compressione del diritto di difesa e, dall’altro, ha rinviato ai precedenti punti con riferimento alla ripetizione della medesima censura sulla carenza di dotazione a verde.

8.2. – A tal riguardo, la parte appellante ha dedotto, sul primo profilo, che gli appellanti sono stati costretti a proporre tre ricorsi al T.a.r. ed un appello in Consiglio di Stato “con evidente aggravio processuale ed economico”; sul secondo profilo, ha dedotto un vizio di omessa pronuncia sulla censura relativa all’incremento dell’indice di fabbricabilità che sarebbe illegittimo perché comporterebbe la sottrazione di aree a verde che non potrebbero essere rintracciate in altre aree del medesimo quartiere, denunciando nuovamente una carenza di istruttoria della procedura di gara.

8.3. – La prima parte della censura è inammissibile per difetto di specificità, dal momento che non si comprende la ragione per cui la necessità di esperire una pluralità di ricorsi giurisdizionali dovrebbe costituire un motivo di illegittimità della relativa procedura amministrativa; la seconda parte della censura, come correttamente rilevato dal primo giudice, è meramente ripetitiva di quanto già dedotto in ordine alla asserita violazione degli standard a verde.

9. – Con il secondo motivo di appello principale (pag. 35-58), i ricorrenti hanno impugnato i capi di sentenza con cui è stato respinto il ricorso di primo grado n. 498 del 2023, nonché il primo ed il secondo ricorso per motivi aggiunti.

9.1. – Con il ricorso di primo grado n. 498 del 2023, i ricorrenti avevano dedotto un unico motivo di censura in base al quale il progetto di fattibilità tecnica ed economica del Parco della Giustizia di Bari presentato alla conferenza di servizi sarebbe illegittimo perché presenterebbe “sostanziali modifiche” (con particolare riferimento all’aumento dei costi dell’opera, delle volumetrie, delle altezze degli edifici, di superfici a parcheggi e di aree a verde) rispetto al progetto acquisito all’esito dell’aggiudicazione del concorso di progettazione (cfr. pag. 35-44 dell’appello).

9.2. – Sul punto, la sentenza impugnata ha ritenuto tale doglianza inammissibile sia per difetto di interesse ad agire e sia perché afferente al merito tecnico (capo VII, pag. 43-44 della sentenza).

In secondo luogo, l’ha ritenuta anche infondata nel merito in relazione a ciascun profilo: i) sul costo dell’opera (capo VII.1, pag. 44-45 della sentenza); ii) sulla quantificazione della volumetria (capo VII.2, pag. 46-47 della sentenza); iii) sulle altezze e le distanze tra edifici (capo VII.3, pag. 47 della sentenza); iv) sulle aree per i parcheggi (capo VII.4, pag. 47-48 della sentenza); v) sulla superficie del parco urbano (capo VII.5, pag. 48-49 della sentenza).

9.3. – Con l’atto di appello, la parte ricorrente ha impugnato solamente i cinque capi di sentenza (dal capo VII.1 al VII.5, pag. 44-49) che si sono espressi sul merito delle censure (cfr. pag. 35-44 dell’appello, con relative rubriche), senza tuttavia impugnare il principale capo di sentenza (capo VII, pag. 43-44 della sentenza) con cui il primo giudice ha ritenuto tale doglianza sulle modifiche complessivamente inammissibile.

Sul punto, infatti, il T.a.r. ha evidenziato che tutte le suddette modifiche costituiscono “adeguamenti progettuali nati dal confronto tra la P.A. e i progettisti che non alterano significativamente i parametri fondamentali dell’opera pubblica, non al punto da incidere sulla posizione soggettiva dei ricorrenti, per i quali l’aumento di superfici a parcheggi e ad aree a verdi sarebbe piuttosto un vantaggio, la lievitazione dei costi dell’opera non lederebbe i loro diretti interessi, mentre non è provato che l’aumento di volumi e altezze degli edifici progettati costituisca per essi un vulnus diretto e concreto”, aggiungendo, poi, che la “doglianza, peraltro, è inammissibile poiché afferisce al merito tecnico, quindi a valutazioni di lata discrezionalità, insindacabili ad intrinseco dinanzi al Giudice amministrativo” (capo VII, pag. 43-44 della sentenza).

9.4. – Nei confronti di tale statuizione di inammissibilità, la parte appellante non ha proposto nessuna specifica censura, con la conseguenza di doverla ritenere passata in giudicato e, pertanto, sottratta ad un nuovo sindacato giurisdizionale.

Ne deriva, quindi, l’inammissibilità per difetto di interesse di tutte le relative censure di merito che non possono esser scrutinate in appello in mancanza della previa riforma del capo di sentenza relativo alla loro inammissibilità.

10. – Con il primo ricorso per motivi aggiunti in primo grado, i ricorrenti avevano contestato il parere favorevole del Comune di Bari all’approvazione del progetto di fattibilità tecnica ed economica, nonché la verifica di assoggettabilità a valutazione di impatto ambientale (pag. 44-49 dell’appello).

10.1. – Sul punto, la sentenza impugnata (capo VIII, pag. 49 della sentenza) ha ritenuto legittimo tale parere essendo stato adottato a seguito di “approfondita istruttoria, motivato e documentato”, ritenendo per il resto le censure riproduttive di quelle di cui al ricorso principale n. 498 del 2023.

10.2. – A tal riguardo, la parte appellante ha ribadito che l’amministrazione avrebbe dovuto verificare l’allocabilità dello standard violato attivandosi per una “variante generale” allo strumento urbanistico, oltre a reiterare la censura di omessa verifica di compatibilità dell’intervento con gli standard minimi inderogabili di cui al d.m. n. 1444 del 1968 (cfr. pag. 44-47 dell’appello).

Ha dedotto, quindi, un vizio di omessa pronuncia, riproponendo le censure di primo grado (pag. 47-49 dell’appello).

10.3. – La censura è infondata in quanto non sussiste nessuna omessa pronuncia sul punto, venendo piuttosto in rilievo una statuizione di rigetto esplicito, motivata anche per relationem.

Peraltro, come correttamente ritenuto dal primo giudice, si tratta di censure sostanzialmente ripetitive di quelle già dedotte, per cui il rinvio interno alla motivazione deve ritenersi del tutto legittimo (cfr. Ad. plen. n. 5 del 2015).

11. – Con il secondo ricorso per motivi aggiunti in primo grado, i ricorrenti avevano impugnato il progetto di fattibilità tecnica ed economica, come presentato nella conferenza di servizi, recante modifiche al progetto aggiudicato con la gara (pag. 49-53 dell’appello).

11.1. – Sul punto, la sentenza impugnata (capo IX.1, pag. 50 della sentenza) ha ritenuto assorbite le censure di illegittimità derivata dai vizi degli atti presupposti (impugnati con il ricorso introduttivo e con i primi motivi aggiunti) “stante il giudizio di infondatezza già espresso a tal riguardo”, mentre ha escluso il vizio di difetto di istruttoria “per le ragioni già espresse in precedenza in ordine alla compatibilità urbanistica del progetto” (capo IX.1, pag. 50 della sentenza).

11.2. – A tal riguardo, la parte appellante ha ribadito che il progetto sarebbe illegittimo perché si sarebbe dovuta adottare una “variante generale” ai fini della verifica della possibilità di allocare altrove le dotazioni minime di verde e che sarebbe illegittima anche la delibera di Consiglio comunale n. 35 del 2023 sulla compatibilità urbanistica dell’opera, in quanto sarebbe fondata su presupposti erronei e contraddetti dalla delibera n. 27 del 2023 del medesimo ente.

11.3. – Le censure sono infondate in quanto meramente ripetitive, come già statuito dal T.a.r., con una statuizione che è rimasta sostanzialmente incontestata.

12. – Con un’ulteriore censura (del medesimo secondo ricorso per motivi aggiunti in primo grado), i ricorrenti hanno contestato la mancata valutazione ambientale strategica (VAS) e la mancata presentazione del documento di fattibilità delle alternative di progetto (docFAP).

12.1. – Sul punto, la sentenza impugnata ha escluso la necessità della VAS alla luce del tenore testuale dell’art. 6, comma 12, d.lgs. n. 152 del 2006, in combinato disposto con l’art. 9, d.l. n. 121 del 2021, aggiungendo, peraltro, come nella nota n. 108 del 2022 il Commissario abbia esplicitato le ragioni per le quali si è ritenuto applicabile la verifica di assoggettabilità a valutazione di impatto ambientale (capo XI.3, pag. 50-52 della sentenza).

In secondo luogo, con riferimento alla localizzazione dell’opera e alle alternative di progetto (c.d. docFAP), ha innanzitutto rilevato che la scelta del sito risale ad un d.P.C.M. del 2017 non impugnato dai ricorrenti, ribadendo in ogni caso la tardività della censura in quanto avrebbe dovuto essere articolata già con il primo dei ricorsi riuniti (capo XI.4, pag. 52 della sentenza).

In ogni caso, oltre che irricevibile, ha ritenuto la censura anche infondata nel merito.

Invero, premesso che il documento di fattibilità delle alternative progettuali (docFAP) deve precedere il documento di indirizzo alla progettazione (DIP), ha ritenuto che “l’esame contenuto nel DIP soddisfa pienamente il contenuto del DocFAP” in quanto considera anche le altre alternative progettuali tra le varie proposte (1. Consolidamento; 2. Concentramento; 3. Delocalizzazione; 4. Nuovo Polo della Giustizia), inclusa la c.d. opzione zero, corrispondente alle ipotesi di consolidamento e concentramento (capo XI.4, pag. 52-54 della sentenza).

12.2. – A tal riguardo, la parte appellante ha ribadito che il PFTE riguarderebbe un’area estesa del territorio comunale e, pertanto, dovrebbe essere assoggettato a VAS e che il DIP sarebbe carente dell’analisi costi-benefici ai fini della scelta tra le alternative progettuali, come evidenziato anche nel parere del Consiglio superiore dei lavori pubblici, oltre alla assenza di attualizzazione dei dati del traffico e del fabbisogno di aree a parcheggio (pag. 53-55 dell’appello).

12.3. – La censura in ordine al mancato assoggettamento a VAS è inammissibile in quanto generica e meramente ripetitiva, non contenendo una specifica contestazione delle argomentazioni utilizzate sul punto dalla sentenza impugnata.

12.4. – La censura in ordine al DIP è infondata in quanto, come correttamente evidenziato dal primo giudice, lo stesso Consiglio superiore dei lavori pubblici ha espresso parere favorevole proprio perché le alternative sono state vagliate, mentre il riferimento all’analisi costi-benefici ivi contenuto, ed enfatizzato dalla parte appellante, rappresenta in realtà un mero auspicio (“sarebbe opportuno”) la cui valutazione rientra nell’insindacabile giudizio discrezionale dell’amministrazione, rispetto al quale la parte appellante non ha evidenziato specifici profili di manifesta irragionevolezza o travisamento dei fatti in ordine alla localizzazione e alle alternative progettuali.

13. – Con un’ultima censura del medesimo secondo ricorso per motivi aggiunti, la parte appellante ha impugnato il capo di sentenza con cui sono state respinte in maniera cumulativa varie censure articolate nel ricorso.

13.1. – Sul punto, la sentenza impugnata (capo X, pag. 54-60 della sentenza) ha respinto le “numerose doglianze” rassegnate dai ricorrenti “in modo diffuso e randomizzato” nei vari atti difensivi, relative ai seguenti aspetti:

a) omessa considerazione degli aspetti idrogeologici: sul punto, il primo giudice ha ritenuto la censura non corrispondente al vero, trattandosi di aspetto valutato sia nel procedimento di valutazione ambientale che in sede di conferenza di servizi ed oggetto di diverse relazioni che trattano il tema idrogeologico, con la precisazione che anche il parere comunale ha escluso la sussistenza di rischi di tale natura (capo X.1, pag. 54-55 della sentenza);

b) omessa considerazione delle prescrizioni contenute nel parere del Consiglio superiore dei lavori pubblici, che avrebbe imposto la non approvazione del progetto: sul punto, il primo giudice ha ritenuto la censura infondata, in quanto il Commissario straordinario ha approvato il PFTE includendo nel relativo provvedimento anche le prescrizioni del Consiglio superiore dei lavori pubblici, con la precisazione che il suddetto parere è complessivamente favorevole all’intervento in questione (capo X.2, pag. 55-56 della sentenza);

c) violazione degli indici di fabbricabilità a causa dell’edificazione di solo metà del compendio: sul punto, il primo giudice ha ritenuto la censura infondata in quanto la distribuzione interna dei volumi attiene alla discrezionalità progettuale e l’indice di fabbricabilità va calcolato sull’intera superficie dell’area, trattandosi di un unico lotto, fermo restando che l’effetto di variante urbanistica derivante dall’approvazione del progetto “perfeziona, per legge, i caratteri quantitativi, dimensionali e di destinazione del progetto dell’infrastruttura di interesse generale e ridefinisce il regime conformativo delle aree interessate”; a tal riguardo, il primo giudice ha anche osservato che i ricorrenti “dicono di agire per perorare un parco di quartiere, ma si lamentano poi che un parco possa essere davvero realizzato, utilizzando l’argomento che, così facendo, ci sarebbe una violazione degli indici di fabbricabilità”, aggiungendo che nella specie non si tratta “di un mero giardino di pertinenza degli edifici, ma di un parco pubblico aperto alla cittadinanza” (capo X.3, pag. 56-57 della sentenza);

d) l’area destinata a verde non potrebbe essere considerata come standard di PRG perché dovrebbe essere posta necessariamente a servizio del polo giudiziario ai sensi dell’art. 5, comma 2, d.m. n. 1444 del 1968: sul punto, il primo giudice ha ritenuto la censura infondata, sia perché tale norma non si applica al caso di specie (opera pubblica) ma solo agli insediamenti privati e sia perché non tiene conto della “concreta destinazione impressa” con i provvedimenti impugnati che hanno configurato l’area in questione come “parco aperto al pubblico” e, come tale, idoneo a soddisfare il raggiungimento dello standard (capo X.4, pag. 57-58 della sentenza);

e) violazioni della legge di gara: ha osservato che i ricorrenti non sono operatori economici che hanno partecipato alla gara di progettazione, per cui non hanno interesse a sollevare le relative censure (capo X.5, pag. 58 della sentenza);

f) errata indicazione degli esiti del provvedimento commissariale impugnato all’interno degli elaborati di PRG aggiornati, nella parte in cui viene indicata la stessa tipizzazione per le due diverse aree (ex caserma Capozzi ed ex caserma Milano): sul punto, ha osservato che la censura è infondata in quanto si tratta di una mera “espressione sintetica riassuntiva che rinvia per relationem al contenuto dei provvedimenti di variante adottati”, ove è indicata la specifica tipizzazione per ciascuna area; inoltre, la censura è anche inammissibile (trattandosi, eventualmente, di mero errore materiale, privo di contenuto provvedimentale) oltre che inconferente, trattandosi di questione non dedotta nel ricorso, né nei motivi aggiunti (capo X.6, pag. 58-59 della sentenza);

g) l’area oggetto di intervento dovrebbe essere qualificata come bosco: sul punto, ha ritenuto la censura infondata, trattandosi di “una dismessa area militare, edificata in zona urbana e in disuso da anni”, oltre a non essere interessata da vincoli boschivi o paesaggistici, fermo restando la mancata dimostrazione del requisito dimensionale ai sensi del d.lgs. n. 34 del 2018, nonché l’espressa esclusione dalla nozione di bosco degli spazi verdi urbani, come quello di specie, e, in ogni caso, l’inapplicabilità del divieto di trasformazione dei boschi alle attività autorizzate, tra cui vi è proprio l’opera pubblica (capo X.7, pag. 59-60 della sentenza).

13.2. – A tal riguardo, la parte appellante (cfr. pag. 55-58 dell’appello) ha ribadito che:

a) sugli aspetti idrogeologici, la Regione Puglia avrebbe espresso un parere (prot. n. 1247 del 30 gennaio 2023) con cui avrebbe evidenziato che l’area in questione è ricompresa nelle aree vulnerabili alla contaminazione salina, richiedendo una revisione del progetto e l’acquisizione del parere del gestore del servizio idrico integrato;

b) sulla corretta lettura del parere del Consiglio superiore dei lavori pubblici, ha dedotto che “le parole del Consiglio sono state del tutto ignorate” (pag. 56 dell’appello) nella parte in cui ha espresso un “auspicio che una strategia generale di riorganizzazione urbanistica e dei servizi, sia a livello locale, che metropolitano, vada fatta in tempi brevi”;

c) sulla violazione degli indici di fabbricabilità, ha reiterato la medesima censura di primo grado, evidenziando che i ricorrenti non si lamentano della costruzione di un parco, ma della privazione del verde di quartiere a cui erano originariamente destinate le aree delle due caserme, senza che vi fosse stata una riallocazione degli standard;

d) sulle violazioni delle leggi di gara, ha dedotto che la violazione degli atti di gara “vizia il progetto presentato, incidendo in via diretta sui diritti e gli interessi vantati dai ricorrenti” (pag. 57 dell’appello);

e) sull’erronea definizione dell’area in questione negli elaborati di PRG, ha reiterato la censura di primo grado;

f) sulla qualificazione dell’area in termini di “bosco”, ha ribadito i dati dimensionali che non sarebbero stati sconfessati dalle controparti.

13.3. – Le censure sono infondate.

13.3.1. – Con riguardo al primo punto (aspetti idrogeologici: parere regionale prot. n. 1247 del 30 gennaio 2023 sulla contaminazione salina), non sussiste nessun difetto di istruttoria e motivazione, dal momento che tale aspetto è stato espressamente e adeguatamente preso in considerazione: invero, come evidenziato nella delibera impugnata, con nota prot. n. 6691 del 1° giugno 2023 (assunta a prot. 164 del 5 giugno 2023), nell’ambito della conferenza di servizi, la Sezione risorse idriche della Regione Puglia, richiamando il suddetto parere prot. n. 1247 del 30 gennaio 2023 reso nell’ambito della procedura di verifica di assoggettabilità a VIA, ha rappresentato che la previsione di progetto relativa alla realizzazione di un pozzo artesiano per l’alimentazione idrica del lago e l’integrazione della vasca di raccolta delle acque meteoriche utilizzata per l’irrigazione delle aree a verde del parco, “risulta in contrasto con le misure di tutela previste per le aree interessate da contaminazione salina” con contestuale richiesta di revisione delle scelte progettuali.

Sul punto, però, la stessa delibera impugnata ha evidenziato che con nota del 9 giugno 2023 (assunta a prot. 172 pari data), il RT incaricato del progetto ha attestato che “sono già state valutate e verificate soluzioni atte a garantire l’autosufficienza idrica ed idraulica del sito, per l’irrigazione del parco e per l’alimentazione del lago. Tali soluzioni saranno in ogni caso implementate senza apportare modifiche sostanziali al progetto”.

Pertanto, in merito al suddetto “parere di parziale difformità” della Regione Puglia – sezione risorse idriche, con le relative condizioni e prescrizioni, è stato evidenziato che “risultano poter essere accolte senza necessità di modifiche sostanziali sull’oggetto della conferenza (conferenza di servizi istruttoria propedeutica all’approvazione del PFTE), in quanto relative ai successivi livelli progettuali o fasi di attuazione dell’intervento, con espressa salvezza delle valutazioni circa eventuali ulteriori assensi da acquisirsi sul successivo livello progettuale nonché di quanto qui di seguito osservato” (punto 5, pag. 25, delibera impugnata).

Ne consegue, quindi, che nessun difetto di istruttoria e motivazione sussiste sul punto, trattandosi di un rilievo che non osta all’approvazione del progetto di fattibilità tecnica ed economica, attenendo piuttosto ai successivi livelli di progettazione.

13.3.2. – Con riguardo al secondo punto (“auspicio” del Consiglio superiore dei lavori pubblici), la censura è infondata in quanto, dal un lato, i rilievi contenuti nel parere sono stati recepiti nel provvedimento finale e, dall’altro lato, perché la suddetta riorganizzazione urbanistica in tempi brevi rappresenta un mero “auspicio”, privo di qualsiasi valore vincolante o viziante.

13.3.3. – Con riguardo al terzo punto (indici edificabilità e standard a verde), si tratta di censura meramente ripetitiva di quanto già detto in ordine alla infondatezza della violazione dello standard a verde, su cui si fonda anche la censura relativa alla violazione degli indici di fabbricabilità, per cui si può rinviare alle relative argomentazioni.

13.3.4. – Con riguardo al quarto punto (violazione legge di gara), la censura è inammissibile per difetto di specificità, essendosi limitata a ribadire la sussistenza di un generico interesse, senza ulteriormente argomentare sul punto.

13.3.5. – Con riguardo al quinto punto (erronea definizione dell’area in questione negli elaborati di PRG), la censura è ugualmente inammissibile, essendosi la parte limitata a reiterare la censura di primo grado, oltre che infondata, in quanto dal complessivo tenore degli atti risulta chiaramente che con la variante in esame, una parte della superficie complessiva è stata destinata ad “area per edifici giudiziari” (art. 32, lett. h, NTA del PRG) ed una parte ad “area adibita a verde di quartiere” (art. 31, NTA del PRG), in conformità alla precedente destinazione già impressa alla medesima area.

13.3.6. – Con riguardo al sesto punto (qualificazione dell’area in termini di “bosco”), la censura è infondata.

A tal riguardo, va innanzitutto ribadito che, ai fini della tutela paesaggistica dei boschi (art. 134, comma 1, lett. b) e art. 142, comma 1, lett. g), d.lgs. n. 42 del 2004), il legislatore rimanda alla nozione recepita dal legislatore nazionale con l’art. 2 (“Definizione di bosco e di arboricoltura da legno”) del d.lgs. n. 227 del 2001 che tuttavia è stato abrogato dal d.lgs. 3 aprile 2018, n. 34 (Testo unico in materia di foreste e filiere forestali).

In secondo luogo, occorre aggiungere che accanto alla suddetta nozione normativa di bosco, la giurisprudenza fa costantemente riferimento anche ad una nozione sostanziale perché essa è finalizzata all’apposizione del vincolo di tutela paesaggistica (Cons. Stato, sez. I, 4 dicembre 2020, n. 1962).

Ciò posto, deve quindi ribadirsi che ai fini della sussistenza di un bosco soggetto a vincolo paesaggistico occorre non solo la sussistenza di un preciso requisito dimensionale, secondo la definizione normativa (art. 3, co. 3, d.lgs. n. 34 del 2018), ma anche la sussistenza di un requisito naturalistico e paesaggistico, secondo la nozione sostanziale di bosco, dovendo trattarsi di un sistema vivente complesso, tendenzialmente permanente, tale da sviluppare un ecosistema in grado di autorigenerarsi, nonché costituire un elemento proprio e tendenzialmente stabile della forma del territorio, originariamente caratteristico del paesaggio (Cons. Stato, sez. IV, 18 ottobre 2024, n. 8385; Cons. Stato, sez. IV, 4 marzo 2019 n. 1462).

Nel caso di specie, non sussistono i suddetti elementi ai fini della qualificazione dell’area come bosco, non essendo sufficiente la mera presenza di alberi e arbusti, senza considerare che l’area in esame risulta espressamente esclusa dalla definizione normativa di bosco, in base al d.lgs. n. 34 del 2018, secondo cui non rientrano in tale definizione, per quanto qui interessa, “gli spazi verdi urbani quali i giardini pubblici e privati, le alberature stradali” (art. 5, comma 1, lett. c), come appunto nel caso di specie (verde urbano). Né risulta che tali aree siano qualificate come bosco ai sensi del PPTR.

14. – In conclusione, l’appello principale deve essere respinto e, per l’effetto, va dichiarata l’improcedibilità degli appelli incidentali per sopravvenuta carenza di interesse.

15. – Le spese di lite seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quarta, definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, così dispone:

- respinge l’appello principale e dichiara l’improcedibilità degli appelli incidentali;

- condanna la parte appellante principale al pagamento delle spese di lite che si liquidano in complessivi € 10.000,00, nei confronti delle altre parti costituite, da dividersi pro quota, oltre al rimborso forfettario delle spese generali nella misura del 15%, di IVA e di CPA.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 18 settembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

Vincenzo Lopilato, Presidente

Michele Conforti, Consigliere

Luca Monteferrante, Consigliere

Luigi Furno, Consigliere

Rosario Carrano, Consigliere, Estensore