Consiglio di Stato Sez. II n. 9408 del 1 dicembre 2025
Urbanistica.Limiti alla impugnabilità della ingiunzione a demolire
Non è ammissibile far valere vizi dell’ingiunzione a demolire non denunciati a tempo debito per il tramite dell’impugnativa dell’atto di acquisizione al patrimonio, che diversamente opinando diventerebbe l’indebito grimaldello per superare la decadenza dal doveroso gravame avverso l’atto presupposto. Tale inoppugnabilità fa cioè sì che non possano più essere avanzate censure nei suoi confronti in sede di gravame avverso l’atto applicativo che lo richiami, non essendo consentita al giudice amministrativo la disapplicazione incidentale di un atto presupposto non avente natura normativa
Pubblicato il 01/12/2025
N. 09408/2025REG.PROV.COLL.
N. 01643/2023 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1643 del 2023, proposto dalla società Carminati s.a.s. di Zerbini Loretta & C., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Francesco Fugazzola e Alessio Petretti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio dichiarato presso lo studio del secondo in Roma, via degli Scipioni, n. 268/A;
contro
il Comune di Trescore Balneario, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Federica Giazzi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Cristina Amidani in Roma, viale Giuseppe Mazzini, n. 88;
il signor Federico Danesi, non costituito in giudizio;
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia, sezione staccata di Brescia, (sezione seconda), 28 ottobre 2022, n. 1037, resa tra le parti.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Trescore Balneario;
Visti tutti gli atti della causa;
Vista l’istanza di passaggio in decisione senza discussione orale versata in atti dal Comune di Trescore Balneario;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 11 novembre 2025 il consigliere Antonella Manzione e udita per la società appellante l’avvocato Francesca Fegatelli, in sostituzione dell’avvocato Francesco Fugazzola;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
1. Oggetto della controversia è il provvedimento del 20 maggio 2019 con il quale il responsabile dell’ufficio “edilizia privata e territorio” del Comune di Trescore Balneario (BG) ha accertato l’inottemperanza a precedente ordinanza di demolizione di opere, comunicandone alla proprietaria - società Carminati s.a.s. di Zerbinati Loretta & c. (d’ora in avanti, solo la Società) - l’acquisizione gratuita al patrimonio comunale.
2. L’abuso da cui ha avuto origine la vicenda è consistito nella realizzazione senza permesso di costruire dei seguenti interventi:
- un portico di circa mq. 102 costituito da cinque pilastri in pietra di dimensioni m. 0,60 X 0,60 e sovrastante copertura lignea;
- lo spianamento del terreno finalizzato alla formazione di uno spiazzo di circa mq. 30;
- la realizzazione di una strada sterrata larga circa m.2,50, corrente parallelamente alla recinzione, con relativo muro di sostegno rivestito in pietra.
2.1. Con l’ordine di demolizione e ripristino n. 103 dell’8 luglio 2010, il Comune ha contestualmente dichiarato non accoglibile la d.i.a. in sanatoria presentata il 22 giugno 2010, dando atto che l’area interessata è classificata nel vigente P.R.G. zona territoriale omogenea “S1 - ambiti di salvaguardia e valorizzazione ambientale”, ove ai sensi dell’art. 12, comma 4b, delle N.T.A., sono del tutto vietate le nuove edificazioni e urbanizzazioni (salvo si tratti di strade al servizio di attività agro-silvo-pastorali) e consentita la sola manutenzione ordinaria e straordinaria e l’adeguamento igienico dei manufatti preesistenti.
2.2. L’intimazione è stata confermata - con nota prot. n. 13135 del 22 settembre 2010- all’esito del riesame effettuato dal Comune su istanza della medesima Società. In data 27 ottobre 2010 ne è stata accertata l’inottemperanza (v. verbale in atti al fascicolo di primo grado, allegato 17 alla memoria del Comune del 28 dicembre 2021).
2.3. Avverso tali provvedimenti (ovvero l’intimazione originaria e la sua successiva conferma) la Società ha proposto ricorso al T.a.r. per la Lombardia, Brescia (n.r.g. 1290/2010). Il Tribunale adito ha respinto il gravame con la sentenza n. 479 del 26 marzo 2012, passata in giudicato giusta la declaratoria di perenzione dell’appello (decreto del presidente della sez. VI del Consiglio di Stato, n. 175 del 16 febbraio 2018, pronunciato sul ricorso n.r.g. 5182/2012).
2.4. La vicenda ha dato luogo anche ad un procedimento penale conclusosi con l’assoluzione degli imputati dal reato ascritto loro di realizzazione di illecito edilizio ex art. 44, comma 1, lett. b), del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 e 181, comma 1, del d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42, con la formula piena «perché il fatto non sussiste» (Tribunale di Bergamo, sentenza dell’8 luglio 2014, n. 3071).
2.5. Con sopralluogo del 7 marzo 2019, svoltosi peraltro alla presenza di un rappresentante della Società e di un suo tecnico di fiducia, si appurava quindi nuovamente la mancata demolizione delle opere (malgrado il lungo lasso di tempo trascorso), documentandone la consistenza con rilievi fotografici.
2.6. A ciò conseguiva in data 20 maggio 2019 l’adozione dell’atto impugnato, che ha disposto l’acquisizione al patrimonio comunale degli immobili ed aree oggetto dell’ordinanza n. 103 del 2010, meglio individuati mediante un allegato grafico che ne reca la perimetrazione in rosso.
2.7. Ne conseguiva altresì il provvedimento di determinazione della sanzione amministrativa pecuniaria dovuta ai sensi dell’art. 31, comma 4-bis, del medesimo d.P.R. n. 380 del 2001, adottato a parte (atto prot. n. 9613, sempre del 20 maggio 2019,) indicata in euro 4.000/00. Tale atto veniva opposto innanzi al Tribunale civile di Bergamo e all’esito della relativa pronuncia (sentenza n. 663 del 24 luglio 2020), sfavorevole alla ricorrente, la somma dovuta veniva regolarmente pagata.
3. Con il richiamato ricorso al T.a.r. per la Lombardia avverso l’acquisizione degli abusi, la Società ha articolato quattro motivi di gravame, lamentando plurime violazioni di legge, segnatamente degli artt. 651, 652 e 654 c.p.p. nonché del principio del ne bis in idem. In sostanza, ha criticato il comportamento del Comune che ha del tutto ignorato l’avvenuto passaggio in giudicato della richiamata sentenza di assoluzione del Tribunale penale di Bergamo. Ha censurato la mancata indicazione dei criteri del dimensionamento, totalmente divergente dalle misure degli abusi rivenienti dall’ingiunzione a demolire, quale vizio proprio dell’atto di acquisizione. Ha infine avanzato istanza risarcitoria nei confronti del funzionario firmatario degli atti, quantificandone l’importo in via equitativa in euro 20.000/00.
4. La sentenza n. 1037 del 2022, segnata in epigrafe, ha respinto il ricorso attraverso un’analitica ricostruzione del regime giuridico del giudicato esterno, che per potere operare:
- avrebbe dovuto essere eccepito dalla parte;
-avrebbe dovuto riguardare gli stessi fatti materiali, diversamente trovando applicazione il principio di autonomia dei giudizi (Cons. Stato, sez. VI, 24 marzo 2020, n. 2060), mentre in materia di edilizia «[…] la coincidenza tra accertamento del giudizio penale e accertamento del giudizio amministrativo è impedita dall’elemento soggettivo, rilevante nel primo caso e irrilevante nel secondo. Anche se in buona fede, l’autore di opere abusive non può mai conseguire l’utilità collegata alle stesse, se manca negli strumenti urbanistici un convergente interesse pubblico alla sanatoria di quanto realizzato senza titolo».
- non riguarda comunque la qualificazione giuridica dell’abuso, peraltro ormai coperta dal giudicato amministrativo.
4.1. Quanto alle modalità di determinazione dell’area da acquisire:
- ha ritenuto irrilevanti gli scostamenti tra le superfici indicate nell’ingiunzione a demolire e quelle di cui all’atto di acquisizione;
- ha ricordato la discrezionalità massima di cui gode il Comune nella relativa perimetrazione, da effettuare secondo le regole del frazionamento catastale, così da garantire la migliore accessibilità da parte dell’amministrazione, senza imporre un sacrificio sproporzionato negli stessi termini al destinatario dell’atto;
- ne ha richiamato il solo limite normativo del decuplo della superficie abusiva, avuto riguardo alle porzioni aggiuntive rispetto all’area di sedime.
4.2. In relazione infine alla rimarcata avvenuta demolizione di gran parte delle opere abusive, ne ha ricordato la tardività, evidenziando come una volta che il Comune abbia disposto l’acquisizione dell’area, il privato non ha «il diritto potestativo di rendere reversibile la decisione dell’amministrazione di acquisire la proprietà».
5. La società Carminati s.a.s. di Zerbini Loretta & C. s.a.s. ha interposto appello avverso tale sentenza articolando tre motivi di gravame.
5.1. Con i primi due, che richiamano in rubrica la violazione dell’art. 31, comma 3, del d.P.R. n. 380 del 2001, nonché, rispettivamente, l’omessa motivazione e l’irragionevolezza e la violazione degli artt. 2 e 3 della l. n. 241 del 1990, ha sostanzialmente riproposto la censura afferente l’individuazione dell’area acquisita. Il T.a.r. per la Lombardia non avrebbe adeguatamente valutato la discrepanza in eccesso tra le dimensioni degli abusi accertati (per il portico, mq. 94,50, in aggiunta ai mq. 102 che ne costituivano l’area; per lo spiazzo, mq. 85,50, pur misurando lo stesso mq. 30; per la strada, misurata in m. 15,50 di lunghezza per m. 2,50 di larghezza, mq. 61). L’automatismo acquisitivo opera per le aree di sedime, ma non per le pertinenze aggiuntive, in relazione alle quali è principio consolidato in giurisprudenza che le modalità di delimitazione vadano esplicitate (Cons. Stato, sez. VI, 31 ottobre 2022, n. 9385; id., 22 novembre 2022, n. 10293). Tale vizio avrebbe reso il titolo acquisitivo inidoneo ad esplicare la funzione che gli è propria, in assenza peraltro di un coinvolgimento procedimentale della proprietà, interrompendo la scansione procedimentale tipica necessaria al perfezionamento della fattispecie (Cons. Stato, sez. II, 23 maggio 2019, n. 3364; sez. V, 17 giugno 2014, n. 3097).
5.2. Con il terzo motivo ha insistito nuovamente sulla rilevanza del giudicato penale, non essendosi affatto il Tribunale di Bergamo basato, nella sua decisione assolutoria, sulla sola mancanza di elemento soggettivo del reato - come sostenuto nella sentenza impugnata - , ma avendo effettuato un diverso accertamento dei fatti.
6. Si è costituito in giudizio il Comune di Trescore Balneario che con successiva memoria ex art. 73 c.p.a. ha eccepito in via preliminare l’inammissibilità e irricevibilità del gravame.
6.1. Sotto un primo profilo, ha contestato le censure di controparte laddove impingono nella legittimità dell’ingiunzione a demolire, in violazione del giudicato del T.a.r. per la Lombardia del 2012. Ha quindi ricordato l’acquiescenza prestata alla sanzione pecuniaria irrogata ex art. 31, comma 4-bis, del d.P.R. n. 380 del 2001, avendo la Società provveduto all’oblazione all’esito della pronuncia del Tribunale civile di Bergamo del 9 giugno 2020, non appellata. Nella stessa direzione, ha ricordato l’avvenuta ottemperanza, seppure solo in parte e comunque tardivamente, all’ingiunzione demolitoria, che avrebbe fatto venire meno l’interesse alla decisione, ferma restando comunque la necessità per l’amministrazione di completare gli adempimenti formali di trascrizione, per l’esecuzione dei quali si riserva di agire in via coattiva con l’intervento della Prefettura.
6.2. Nel merito, ha difeso la correttezza dell’operato dei propri uffici, che, come si evince dalla relazione tecnica versata agli atti del fascicolo di primo grado, hanno individuato le aree da acquisire, perimetrandole, senza l’applicazione di alcuna maggiorazione, seppure consentita dalla legge. D’altro canto, le difficoltà di individuazione in maniera più dettagliata dell’area sarebbero da ascrivere esclusivamente all’opposizione della proprietà all’accesso sul proprio suolo da parte degli incaricati del Comune, ancorché finalizzato allo scopo.
6.3. In data 30 settembre 2025, la Società ha chiesto di essere autorizzata alla produzione del verbale di perquisizione delegata effettuata dalla polizia locale in data 20 maggio 2010, nonché della documentazione fotografica dello stato dei luoghi all’attualità (dalla quale si evince la demolizione di gran parte degli abusi) e della scheda catastale del 23 settembre 2025.
6.4. Il Comune ha replicato eccependone l’inammissibilità (con memoria del 15 ottobre 2025), oltre che l’inconferenza a fini di causa.
6.5. In vista dell’udienza, la Società ha versato in atti due ulteriori memorie (rispettivamente il 9 ottobre 2025 e il 20 ottobre 2025) per ribadire le proprie argomentazioni.
7. All’udienza pubblica dell’11 novembre 2025, la causa è stata trattenuta in decisione.
DIRITTO
8. Preliminarmente il collegio ritiene di non disporre la riunione del presente fascicolo con quello – pure chiamato in decisione alla odierna udienza pubblica dell’11 novembre 2025 - recante r.g.n. 9495 del 2024 trattandosi di impugnazioni proposte avverso differenti sentenze.
8.1. Ciò premesso, il collegio ritiene che l’appello vada rigettato, con assorbimento delle eccezioni di rito, alcune delle quali peraltro intersecano funditus i contenuti di merito, sicché il relativo scrutinio si innesta necessariamente in questi ultimi, arricchendoli ulteriormente.
9. Appare peraltro opportuno invertire l’ordine di trattazione delle censure, esaminando innanzi tutto quella rubricata sub 3, afferente gli effetti del giudicato della sentenza del Tribunale penale di Bergamo sull’atto acquisitivo.
10. Va al riguardo da subito ricordato che l’atto acquisitivo è geneticamente correlato all’ingiunzione a demolire, nel senso che il primo può sopravvenire solo ove sia stata adottata la seconda; a contrario, esso non potrà mai venire ad esistenza in assenza di quest’ultima. Il nesso di presupposizione necessaria tra i due atti, cioè, è tale per cui i rispettivi effetti giuridici sono collegati al punto che il provvedimento presupposto è l’unico idoneo ad incidere nella fase di formazione e di perfezione dell’efficacia del provvedimento conseguenziale (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 3 aprile 2025, n. 2689). Specularmente, il venir meno della sanzione demolitoria, travolge anche quella ablatoria, senza necessità di una sua autonoma impugnativa.
10.1. Perché ciò accada, tuttavia, occorre appunto che l’ordinanza ingiunzione a demolire sia eliminata dal mondo del diritto, il che consegue o all’esito di un contenzioso e quindi in ragione dell’ annullamento in via giurisdizionale, oppure per esercizio del potere di autotutela da parte dell’amministrazione: tertium non datur, sicché analogo valore caducante non può certo essere attribuito al giudicato penale assolutorio ex se.
11. Occorre altresì ricordare che il sistema sanzionatorio degli illeciti edilizi contenuto nel d.P.R. n. 380 del 2001, si connota per intrinseca specialità, che si risolve anche in innegabile peculiarità. Fin dal momento in cui è stato strutturato, esso è stato articolato su due piani paralleli. All’attribuzione del potere di irrogare sanzioni amministrative, che accompagna l’esercizio della funzione di vigilanza e controllo sull’attività edilizia, si è da subito affiancato il tradizionale strumento penalistico, con l’introduzione di specifiche fattispecie di reato.
11.1. Accade dunque che la stessa fattispecie, in particolare nei casi più gravi, quale tipicamente la costruzione in assenza di permesso di costruire, sia assoggettata ad un doppio regime di sanzioni, amministrative (ripristinatorie e/o propriamente sanzionatorie) e penali. Ciò in quanto in verità essa dà luogo a una pluralità di illeciti della diversa natura indicata. Solo le prime rispondono evidentemente alla necessità di cauterizzare il più velocemente possibile il vulnus inferto al buon governo del territorio con modifiche che fuoriescono dal controllo dello stesso affidato in primo luogo alle scelte di pianificazione urbanistica, comunque articolata: trattasi innanzi tutto delle due distinte ipotesi di ingiunzione demolitoria, rispettivamente riconducibili all’art. 27, comma 2, o all’art. 31, comma 2, del d.P.R. n. 380 del 2001, la cui effettiva natura sanzionatoria, oggetto di mai sopiti dibattiti dottrinari, esula dal perimetro dell’attuale controversia.
11.2. Tale doppio binario sanzionatorio, corrispondente al sotteso cumulo di illeciti, ritrova un innegabile punto di convergenza solo all’esito del giudizio penale, laddove la sentenza di condanna è chiamata a farsi carico anche della demolizione delle opere «se ancora non sia stata altrimenti eseguita» (art. 31, comma 9; sulle differenze procedimentali della fase esecutiva gestita dal pubblico ministero, rispetto a quella facente capo al Comune, v. Cons. Stato, sez. II, 22 maggio 2025, n. 4471). La disposizione, che aveva un antecedente nell’art. 23 della l. 2 febbraio 1974, n. 64, relativo alla violazione delle prescrizioni per le costruzioni in zone sismiche, costituisce la novità più rilevante nella prospettiva delle interazioni reciproche tra sistema di sanzioni penali e controllo amministrativo sull’attività edilizia, diversamente connotato da piena autonomia.
11.3. La riconducibilità della medesima situazione al paradigma dell’illecito sia penale che amministrativo rende autonome le rispettive configurazioni e non comporta la violazione del principio del ne bis in idem per l’evidente ragione che si è al di fuori dei presupposti di operatività dello stesso: non si tratta, cioè, di sanzionare due volte la stessa condotta, ma di punire, pur partendo dai medesimi fatti, con una diversa commistione del rilievo soggettivo con quello oggettivo di impatto sul territorio, in un caso precipuamente l’attività del costruire (sanzione penale), nell’altro il risultato della costruzione (sanzione amministrativa). La misura demolitoria, quindi, volta a ripristinare l’ordine materiale, prima ancora che giuridico, alterato dalla realizzazione del manufatto abusivo, si diversifica innanzi tutto per finalità dalla pena cui all’art. 44 del d.P.R. n. 380 del 2001, diretta a punire il comportamento che ha integrato l’abuso. Da qui l’affermazione che la prima non mira, appunto, a punire una condotta, ma mira ad «adottare una misura di ricomposizione dell’ordine urbanistico quale si presentava» (Cons. Stato, sez. VI, 15 aprile 2015, n. 1927).
12. Il richiamato sistema del “doppio binario” dà vita, dunque, ad un peculiare e predeterminato caso di concorso di illeciti caratterizzati dal medesimo nucleo costitutivo, e regolato come tale, sicché solo apparentemente può parlarsi di un regime derogatorio del principio di specialità di cui all’art. 9 della l. 24 novembre 1982, n. 689.
12.1. Tale approccio “integrato” all’illecito, con fasi parallele di risposta giuridica, non è astrattamente incompatibile con i principi eurounitari che vietano il ne bis in idem, purché non si risolva in una duplice condanna, ma, al contrario, consenta di affrontare i diversi aspetti dell’illecito in modo prevedibile e proporzionato, formando un insieme coerente (Corte Edu, Quinta Sezione, 16 giugno 2022, ric. n. 1735/13, Goulandris e Vardinogianni).
13. Dalla natura “reale” dell’ingiunzione a demolire consegue l’irrilevanza, ai fini della sua applicazione, di qualsiasi indagine afferente profili di colpevolezza, del tutto neutri rispetto alla sottesa necessità di ripristino dello stato dei luoghi; al contrario, la condanna penale presuppone il rispetto dei principi generali costituzionalmente garantiti della colpevolezza quale presupposto della responsabilità, che in materia edilizia, stante la natura contravvenzionale del reato, è indifferentemente o il dolo o la colpa.
14. È evidente quindi che ai fini della sussistenza dell’illecito penale il giudice penale dia rilievo alla buona fede dell’imputato, laddove essa è del tutto inconferente ai fini dell’applicazione della misura ripristinatoria. Tale diverso approccio in ordine ai presupposti di sussistenza delle diverse tipologie di illecito, tuttavia, diversamente da quanto opinato dal T.a.r. per la Lombardia, ben può conseguire ad una contrastante ricostruzione dei fatti di causa ovvero del loro inquadramento tipologico in termini giuridici. Ed è soprattutto in tali casi che si pone il problema di un’ipotetica incoerenza fra decisioni contrastanti.
14.1. Rileva anzi il collegio come l’obiettiva complessità della materia edilizia, caratterizzata da un sistema normativo multilivello -Stato, Regioni ed enti locali-, cui si aggiunge l’intreccio tra i diversi interessi presenti sul territorio (quali la tutela del paesaggio e del patrimonio culturale), nell’ulteriore e delicato connubio con il diritto penale rischia di rendere tale seconda ipotesi quella più frequente nella prassi.
15. Sul piano processuale, tali potenziali intrecci fra accertamento penale e accertamento amministrativo trovano la loro disciplina negli artt. 651 e seguenti c.p.p., non a caso invocati dall’appellante.
15.1. In primo luogo il collegio ritiene di tralasciare il richiamo agli artt. 651 e 652 c.p.p., in quanto riferiti rispettivamente al rapporto tra giudizio penale e successivo giudizio civile o amministrativo per le restituzioni e il risarcimento del danno, ovvero si riferiscono (art. 653 c.p.p.) al giudizio per responsabilità disciplinare. La circostanza che in primo grado sia stata proposta anche un’azione risarcitoria nei confronti del funzionario comunale, il cui rapporto di immedesimazione organica con l’ente di appartenenza non ne consente, quanto meno in termini generali, il diretto coinvolgimento, non rende per ciò solo pertinente il richiamo a ridette norme, tanto più che nell’attuale grado di giudizio non è traccia della riproposizione di tale richiesta in chiave critica della sentenza di primo grado, che l’ha sostanzialmente assorbita nel rigetto dell’istanza caducatoria.
15.2. Per quanto di interesse, viene dunque in rilievo il solo art. 654 c.p.p., che contempla l’ipotesi generale dell’efficacia della sentenza penale di condanna o di assoluzione in altri giudizi civili o amministrativi. La norma prevede in maniera inequivoca che «la sentenza penale irrevocabile di condanna o di assoluzione pronunciata in seguito a dibattimento ha efficacia di giudicato nel giudizio civile o amministrativo, quando in questo si controverte intorno a un diritto o a un interesse legittimo il cui riconoscimento dipende dall’accertamento degli stessi fatti materiali che furono oggetto del giudizio penale, purché i fatti accertati siano stati ritenuti rilevanti ai fini della decisione penale e purché la legge civile non ponga limitazioni alla prova della posizione soggettiva controversa».
15.3. Sotto il profilo soggettivo, il giudicato è vincolante solo nei confronti dell’imputato, della parte civile e del responsabile civile che si sia costituito o che sia intervenuto nel processo civile. Non, quindi – afferma la giurisprudenza – nei confronti di altri soggetti che siano rimasti estranei al processo penale, pur essendo in qualche misura collegati alla vicenda. Di talché la sentenza penale che abbia accertato la sussistenza di specifici fatti materiali, ha autorità di cosa giudicata nel giudizio amministrativo solo qualora l’amministrazione si sia costituita parte civile nel processo penale e, in quella sede, abbia potuto formulare le proprie difese. Se al contrario ciò non è accaduto, le potestà istituzionali della stessa non possono risultare incise da valutazioni o da accertamenti posti in essere dal giudice penale in un processo al quale è rimasta comunque estranea.
15.4. Sotto il profilo oggettivo, il vincolo copre esclusivamente l’accertamento dei «fatti materiali» e non anche la loro qualificazione o valutazione giuridica, che pertanto rimane circoscritta al processo penale e non può condizionare quella autonomamente effettuata da parte del giudice amministrativo o civile (ex multis, Cons. Stato, sez. VI, 1° ottobre 2021, n. 6583; id., 23 novembre 2017, n. 5473; 15 febbraio 2021, n. 1350).
15.5. Fuoriescono, quindi, dal perimetro del giudicato esterno proprio quelle valutazioni che in materia edilizia stanno alla base dell’individuazione del tipo di titolo di legittimazione necessario e del conseguente regime sanzionatorio. L’accertamento vincolante compiuto dal giudice penale non concerne infatti l’interpretazione di norme giuridiche extra-penali, quali quelle che delineano il paradigma tipologico degli interventi, in relazione alla quale i poteri dell’autorità amministrativa, a monte, e del giudice chiamato a conoscere del loro esercizio, a valle, non sono in alcun modo condizionati.
15.6. Vero è che esigenze di certezza del rapporto giuridico controverso suggeriscono comunque di contemperare per quanto possibile il principio di autonomia fra giurisdizioni con la ricerca di coerenza degli accertamenti giurisdizionali, al di fuori della regola nella quale essa tipicamente si esprime che è, appunto, l’efficacia di giudicato. Ciò induce a ritenere che il giudice amministrativo possa anche - non debba - tenere conto delle diverse valutazioni effettuate dal giudice penale, utilizzandole, al pari di qualsiasi altro argomento, a supporto del proprio libero convincimento, in un’ottica di auspicabile non contraddittorietà, non di regola processuale a regime vincolante.
16. Chiarito quanto sopra, va ora nuovamente ricordato come nella vicenda in esame si intersechino effettivamente due distinti procedimenti giurisdizionali, penale e amministrativo, i cui esiti (apparentemente) opposti, stanno alla base delle rivendicazioni della Società.
17. Il T.a.r. per la Lombardia ha sostanzialmente escluso che in materia edilizia possa trovare applicazione l’art. 654 c.p.p. sull’assunto che non vi sarebbero mai « […] precise corrispondenze tra gli oggetti dei rispettivi contenziosi», giusta la differenza ontologica tra i due tipi di illecito riveniente « dall’elemento soggettivo, rilevante nel primo caso [ovvero nell’accertamento in sede di giudizio penale ] e irrilevante nel secondo». Anche nel caso di specie, infatti, l’assoluzione della legale rappresentante della Società sarebbe conseguita alla valorizzazione della sua «condizione soggettiva di affidamento».
18. Il collegio ritiene di condividere le conclusioni del primo giudice, ma non il percorso motivazionale seguito, al quale vanno aggiunte talune considerazioni. Il richiamato sistema del “doppio binario”, non può risolversi in una sostanziale disapplicazione dell’art. 654 c.p.p., che al contrario, proprio in ragione dell’ontologica coesistenza di due potenziali giudizi sul medesimo fatto, necessita di una particolare attenzione.
19. Quanto detto tenuto conto anche del fatto che il discrimen fra “fatti materiali” e valutazioni, soprattutto in ambito edilizio, non sempre è di agevole delimitazione, dando luogo a molteplici aree chiaroscurali ove si innestano incertezze e potenziali contraddittorietà di sistema. Un esempio emblematico è dato dalla casistica riguardante l’accertamento temporale della realizzazione dell’opera abusiva, rilevante per la valutazione di concedibilità della sanatoria, ma anche, più in generale dello stato legittimo dell’immobile ex art. 9-bis del d.P.R. n. 380 del 2001, che in taluni casi è stato reputato alla stregua di un fatto materiale, in altri, di interpretazione passibile di qualificazione autonoma.
20. Anche nel caso di specie, in effetti, la sentenza del Tribunale di Bergamo non ha dato esclusivamente rilievo, come sostenuto dal T.a.r. per la Lombardia, alla buona fede dell’imputata-proprietaria, né si è limitato, in senso opposto, a qualificare diversamente il “porticato”, derubricato a “pergolato” in ragione della mancanza di copertura (salvo gli assi lignei); esso ha anche “valutato” come implicitamente legittimato dalla d.i.a. del 2009 il muro di cinta, ma soprattutto “preesistente” il piazzale, a suo dire semplicemente portato allo scoperto attraverso una mera operazione di ripulitura da vegetazione infestante e dall’accentuato transito degli autocarri.
20.1. Pur ritenendo il collegio che si tratti comunque di congetture argomentative, non di “fatti materiali”, a tutto concedere alla diversa tesi dell’appellante solo l’ultima di tali situazioni (la preesistenza del piazzale) attinge anche in parte constatazioni empiriche, oltre che operazioni ermeneutiche.
21. La totale inutilità di tale distinguo (che peraltro la Società vorrebbe utilizzare per tutte le affermazioni del giudice penale, anche quelle palesemente interpretative), emerge chiaramente laddove si abbia a mente che comunque la sentenza del Tribunale penale è stata pronunciata in un giudizio al quale il Comune di Trescore Balneario è rimasto estraneo.
21.1. Ma vi è di più. La non sovrapponibilità dell’oggetto dei distinti giudizi - recte, la loro assoluta eterogeneità - risiede nel fatto che l’uno riguarda l’atto di acquisizione, l’altro l’illecito edilizio ex se cui sono conseguite le ingiunzioni a demolire. Il ricordato rapporto di intrinseca dipendenza, ma nel contempo autonoma configurazione sussistente fra i due provvedimenti, fa sì che il consolidarsi del primo renda inattaccabile, attraverso i presunti vizi dello stesso, il secondo.
22. Costituisce infatti principio consolidato in giurisprudenza (invocato anche dal Comune appellato sub specie di eccezione di inammissibilità del gravame ), dal quale il collegio non ha ragione di decampare, quello in forza del quale non è ammissibile far valere vizi dell’ingiunzione a demolire non denunciati a tempo debito per il tramite dell’impugnativa dell’atto di acquisizione al patrimonio, che diversamente opinando diventerebbe l’indebito grimaldello per superare la decadenza dal doveroso gravame avverso l’atto presupposto (v. ex plurimis Cons. Stato, sez. VI, 24 gennaio 2023, n. 755). Tale inoppugnabilità fa cioè sì che non possano più essere avanzate censure nei suoi confronti in sede di gravame avverso l’atto applicativo che lo richiami, non essendo consentita al giudice amministrativo la disapplicazione incidentale di un atto presupposto non avente natura normativa. Il che non può non valere anche in relazione alla pretesa rilevanza del giudicato esterno.
23. L’attuale controversia, dunque, riguarda l’acquisizione al patrimonio di un bene che il Comune ha qualificato come abusivo in ben due atti precedenti – l’ingiunzione a demolire n. 103 del 2010 e la sua successiva conferma - non i presupposti di questi ultimi, ovvero gli abusi edilizi cui essi (e non l’acquisizione) si riferiscono. Di tali atti-presupposti il giudice amministrativo si è già occupato in maniera definitiva nel procedimento sfociato nella sentenza del T.a.r. per la Lombardia n. 479 del 2012, che costituiva la specifica ed esclusiva sedes materiae dove la questione avrebbe potuto -rectius, dovuto - essere affrontata. Al contrario, la Società ha scelto di non coltivare l’appello avverso ridetta sentenza, sicché ne è stata dichiarata la perenzione (con il ricordato decreto del presidente della sez. VI del Consiglio di Stato, n. 175 del 16 febbraio 2018) successivamente alla sopravvenienza del giudicato penale, risalente, come pure già detto, al 2014. Da qui l’impossibilità, ora, di riesumare tale presunta portata preclusiva del giudicato in un procedimento che dallo stesso è solo lambito, ma non direttamente interessato.
24. D’altro canto, che la Società sia in realtà consapevole dell’inutilità e strumentalità della tesi sostenuta è riprova anche nei contenuti della sentenza del 2020 del giudice civile di Bergamo, che ne ha respinta l’opposizione avverso la sanzione pecuniaria irrogata alla Società ex art. 31, comma 4-bis, del d.P.R. n. 380 del 2001. Anche in tale giudizio - in verità definito al di fuori del naturale alveo della giurisdizione esclusiva in materia edilizia del giudice amministrativo - la ricorrente ha invocato l’efficacia vincolante del giudicato penale esterno. Di contro, il Tribunale ha richiamato l’autonomia decisionale che connota il sistema del “doppio binario” sanzionatorio e segnatamente la diversa configurazione dell’illecito di inottemperanza ad ingiunzione a demolire rispetto a quello di abuso edilizio cui consegue la relativa intimazione.
25. Alla dirimente - e preclusiva - scelta processuale operata dalla Società con riferimento al contenzioso sulle misure ripristinatorie, il T.a.r. per la Lombardia ha inteso evidentemente fare riferimento laddove ha sinteticamente ricordato che «il vincolo derivante dalla pronuncia penale di assoluzione non opera ex lege all’interno di un giudizio amministrativo, ma deve essere dedotto dalla parte che vi abbia interesse». Pur senza attingere la complessa questione del regime processuale del giudicato esterno (su cui cfr. Cons. Stato, sez. VI, 8 ottobre 2025, n. 7894; in senso diametralmente opposto, Cass., sez. II, ordinanza 16 ottobre 2025, n. 27706), è innegabile che una volta esauritosi quel giudizio, non sono più utilizzabili in un diverso contenzioso i rimedi e le argomentazioni spendibili in tale sede, in quanto irrimediabilmente tardivi.
26. La non sovrapponibilità fra ingiunzione a demolire e acquisizione al patrimonio è stata rimarcata più volte anche dal giudice delle leggi (v. in particolare Corte cost., sentenza n. 140 del 2018, paragrafo 3.5.1.1.), che ha ribadito come si tratti di due distinte sanzioni, che rappresentano «la reazione dell’ordinamento al duplice illecito posto in essere da chi dapprima esegue un’opera abusiva e, poi, non adempie all’obbligo di demolirla».
26.1. Il meccanismo in forza del quale l’acquisizione opera, si basa sulla tipizzazione che dello stesso ha inteso fare il legislatore, innanzi tutto riconducendo alla scadenza del termine di novanta giorni previsti dalla norma l’effetto acquisitivo e la perdita per il proprietario, anche incolpevole, della possibilità di demolire spontaneamente oppure di chiedere l’accertamento di conformità (sul punto, v. Cons. Stato, A.p., 11 ottobre 2023, n. 16).
26.2. Nel caso di specie l’ordine di demolizione è stato notificato il 15 luglio 2010, sicché i 90 giorni, anche a volerli calcolare dal successivo atto meramente confermativo dello stesso, erano ampiamente spirati in data 7 marzo 2019, quando è stata accertata la permanenza in loco delle opere come a suo tempo rilevate. Quanto detto a non voler tenere che l’inottemperanza era già stata accertata nel 2010, sicché l’atto impugnato costituisce una sostanziale reiterazione del precedente, comprensiva dell’effetto acquisitivo indebitamente pretermesso a tempo debito.
27. Solo per completezza, il collegio ricorda come all’esito della decisione sfavorevole del Tribunale civile sulla sanzione pecuniaria irrogata alla Società, la stessa ha proceduto al pagamento in misura ridotta, pure in questo caso omettendo di impugnare la decisione. Anche a non voler dare applicazione al principio generale in forza del quale il pagamento in misura ridotta di una sanzione equivale ad acquiescenza alla contestazione di illecito sottesa allo stesso, vero è che nel caso di specie quella irrogata è un quid pluris che si aggiunge all’ablazione del bene in conseguenza della medesima condotta di inottemperanza. Essa è contenuta nel comma 4-bis dell’art. 31 del d.P.R. n. 380 del 2001, inserito nella norma, al pari dei successivi commi 4-ter e 4-quater, dal d.l. 12 settembre 2014, n. 133, convertito in l. 11 novembre 2014, n. 164 (c.d. d.l. “Sblocca Italia”), e “punisce” la condotta del destinatario dell’ingiunzione a demolire - quindi, anche il responsabile dell’abuso non proprietario - che non ottempera alla stessa nei termini dati. L’identità della condotta rende difficile immaginare un’acquiescenza alla contestazione dell’illecito per la sola parte in cui lo punisce con la sanzione pecuniaria, nel contempo negandone la sussistenza alla radice avuto riguardo alla perdita della proprietà, sol perché -innegabilmente - connotata da maggiore afflittività.
28. A tutto quanto sopra detto consegue l’infondatezza, oltre che l’inammissibilità, del terzo motivo di gravame.
29. Occorre ora esaminare i primi due motivi di gravame, riferiti a vizi propri dell’atto di acquisizione.
30. Con il primo motivo di censura la Società si duole della mancata coincidenza fra dimensioni dell’abuso rivenienti dall’ingiunzione a demolire e estensione dell’area oggetto dell’acquisizione. 30.1. La ricostruzione non può essere condivisa.
31. Ai fini di acquisizione, l’area di sedime è la superficie a terra occupata da un immobile abusivo, che il comune può attrarre gratuitamente al proprio patrimonio se l’abuso non viene demolito entro i termini stabiliti. Questa superficie comprende l’impronta al suolo della costruzione, inclusi i muri perimetrali esterni, e può estendersi fino a dieci volte la superficie dell’opera abusiva per consentire la realizzazione di altre opere simili.
31.1. É principio consolidato in giurisprudenza quello in forza del quale la mancata esatta individuazione dell’area di sedime da acquisire di diritto gratuitamente al patrimonio indisponibile del Comune ai sensi del più volte richiamato art. 31, comma 3, del d.P.R. n. 380 del 2001, non costituisce ragione di illegittimità dell’ingiunzione a demolire proprio in quanto tale individuazione ben potrà essere compiuta con atti successivi, “a valle”, aventi natura meramente dichiarativa e ricognitiva (Cons. Stato, sez. VI, 23 novembre 2017, n. 5471). A maggior ragione, non può assumere rilievo la (presunta) differente indicazione di tale area rispetto a quella poi precisamente indicata in sede di acquisizione.
32. La Società nel ricorso di primo grado ha lamentato genericamente la mancata indicazione delle modalità di calcolo delle aree acquisite al patrimonio. Solo in sede di appello ha commutato ridetta doglianza in asserita violazione dell’art. 31, comma 3, del T.u.ed., in particolare nella parte in cui consente di estendere l’acquisizione ad aree aggiuntive, purché nel rispetto del decuplo della complessiva superficie utile abusivamente acquisita.
32.1. Ciò presumibilmente equivocando le affermazioni contenute al riguardo nella sentenza impugnata, che si limita a richiamare la regola del limite massimo della superficie ulteriore acquisibile, senza ricondurla al caso di specie.
32.2. Anche a voler trascurare il profilo di inammissibilità per violazione del divieto dei nova, la censura non merita accoglimento stante che nulla dice in ordine alle modalità seguite per la perimetrazione, come chiarite dal T.a.r. per la Lombardia. Il Comune, cioè, ha solo proceduto allo scorporo del sedime delle opere abusive secondo le regole tecniche del frazionamento catastale, «garantendo al Comune l’acquisizione di un’area che sia autonomamente raggiungibile e comodamente fruibile». Tali regole impongono la separazione fisica e catastale del terreno su cui sorge l’opera abusiva, trattandolo come una nuova porzione immobiliare distinta dall’originale. Ciò trova conferma nella relazione del tecnico comunale che con nota del 22 dicembre 2021, in atti del procedimento di primo grado, chiarisce come l’atto di accertamento dell’inottemperanza del 20 maggio 2019 individua nell’elaborato grafico allegato i beni e l’area da acquisire, perimetrati con tratto in colore rosso ed identificati con i numeri 1 – 2 e 3, «che corrispondono esattamente ai beni e alle aree di sedime delle opere contestate descritte nel verbale ed oggetto di ordinanza, senza l’applicazione della maggiorazione, comunque, prevista dalla legge». Sul punto, ovvero sull’eventuale errore di computo dell’effettiva estensione delle aree interessate dall’abuso “scorporate” catastalmente dalla rimanente proprietà, la Società non ha mosso alcuna specifica censura, sicché non vi è ragione di dubitare della sua corrispondenza all’effettivo stato dei luoghi interessati dall’abuso. Ed è proprio il richiamo alle aree «interessate» agli interventi che dà conto, anche in ragione della tipologia degli stessi e dell’impossibilità di accedere all’interno della proprietà, che chiarisce l’entità dello “scorporo” effettuato.
32.3. Il richiamo, pertanto, alla giurisprudenza sull’obbligo motivazionale in materia è inconferente, in quanto reca l’onere per l’Amministrazione comunale di esplicitare le modalità del calcolo (in relazione ai parametri urbanistici in astratto applicabili per la realizzazione di opere analoghe a quelle abusivamente realizzate) solo in relazione all’individuazione delle “aree ulteriori”, non di quelle “interessate” all’abuso. Per queste ultime, che costituiscono l’area di sedime, non è invece richiesta alcuna indicazione aggiuntiva, essendo essa riferibile a quella direttamente occupata dall’abuso (“interessata”), la cui quantificazione è automatica in caso di mancata demolizione.
33. Egualmente privo di pregio, infine, si palesa il terzo motivo di gravame, che di fatto costituisce un corollario del precedente. L’idoneità dell’atto di accertamento di inottemperanza a perfezionare la scansione procedurale necessaria all’acquisizione fa venire meno qualsivoglia conseguente censura. Proprio in quanto, infatti, “ricognitivo”, tale atto “rileva” che vi è stata l’acquisizione ex lege al patrimonio comunale (salvi i casi previsti dal comma 6 dell’art. 31) del bene come descritto nell’ordinanza di demolizione, ovvero come precisato nello stesso atto di acquisizione, con l’indicazione o meno dell’ulteriore superficie nel limite del decuplo di quella abusivamente costruita. Essendo il normale esito dell’acquisizione la demolizione del bene, non si capisce quale coerenza con il vigente regime urbanistico avrebbe dovuto essere accertato dal Comune prima di adottare l’atto de quo.
34. Quanto alla ricordata avvenuta demolizione di parte degli abusi, documentata anche fotograficamente, va ricordato come a seguito della perdita ipso iure del bene, pur se accertata successivamente -nel caso di specie a distanza di 9 anni - chi lo possiede ormai senza idoneo titolo giuridico non può né demolirlo, né modificarlo (v. ancora Cons. Stato, A.p., n. 16 del 2023). In altre parole, solo nei novanta giorni successivi all’accertamento dell’abuso e all’emissione dell’ordinanza di demolizione - che dopo il d.l. n. 69 del 2024 sono prorogati «nei casi di serie e comprovate esigenze di salute dei soggetti residenti nell'immobile all'epoca di adozione dell'ingiunzione o di assoluto bisogno o di gravi situazioni di disagio socio-economico, che rendano inesigibile il rispetto di tale termine» - si schiude la possibilità per il privato di: i) chiedere la sanatoria delle opere; ii) ottemperare alla demolizione. Decorsi gli stessi, la possibilità che la demolizione venga posta in essere dal privato è rimessa al vaglio dell’amministrazione, avendo l’inottemperanza ex se determinato la novazione oggettiva dell’obbligo del responsabile o del suo avente causa di ripristinare la legalità violata, in obbligo di rimborsare la prima delle spese sostenute per procedere d’ufficio.
35. Per tutto quanto sopra detto l’appello deve essere respinto.
35. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (sezione seconda), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Condanna la Società Carminati s.a.s. di Zerbini Loretta & c. al pagamento delle spese del grado di giudizio che liquida in euro 3.000/00 (tremila/00), oltre accessori, se dovuti, a favore del Comune di Trescore Balneario.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Ritenuto che sussistano i presupposti di cui di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e all’articolo 9, paragrafi 1 e 4, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016 e all’articolo 2-septies del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, come modificato dal decreto legislativo 10 agosto 2018, n. 101, manda alla Segreteria di procedere, in qualsiasi ipotesi di diffusione del presente provvedimento, all’oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi dato idoneo a rivelare le generalità della legale rappresentante della società appellante.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 11 novembre 2025 con l’intervento dei magistrati:
Fabio Taormina, Presidente
Francesco Frigida, Consigliere
Antonella Manzione, Consigliere, Estensore
Maria Stella Boscarino, Consigliere
Ugo De Carlo, Consigliere
