Consiglio di Stato Sez. II n. 1037 del 9 febbraio 2026
Urbanistica.Abusi edilizi, cambio di destinazione d’uso e inefficacia sanante della sanzione pecuniaria

L’interesse del privato all’impugnazione di un’ordinanza di rimessa in pristino permane anche a fronte di un successivo provvedimento demolitorio, qualora quest'ultimo presupponga la legittimità dell'atto precedente. Nel merito, il mutamento della destinazione d'uso da magazzino a residenziale è illegittimo ove l’immobile sia privo dei requisiti minimi di areazione, illuminazione e altezza previsti dalla normativa urbanistica e igienico-sanitaria. Tali difformità sostanziali, riguardando la salubrità e la qualità dei locali, non sono sanabili mediante il versamento di una sanzione pecuniaria irrogata per opere minori. Il pagamento di tale sanzione non preclude all’Amministrazione l’esercizio del potere repressivo-ripristinatorio volto a ristabilire l’uso legittimo del manufatto. Non sussiste, inoltre, violazione del principio del ne bis in idem quando la sanzione pecuniaria e l’ordine di demolizione si riferiscano a profili 

FATTO e DIRITTO 
1 - -OMISSIS- propone appello contro il -OMISSIS- per l’annullamento o la riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Terza) n. 1184/2022, resa tra le parti, che ha dichiarato improcedibili il suo ricorso introduttivo e il primo ricorso per motivi aggiunti; rigettato il secondo e il terzo ricorso per motivi aggiunti e condannato la parte ricorrente al rimborso delle spese di lite., Il -OMISSIS- si è costituito in giudizio e le parti hanno ulteriormente argomentato le rispettive difese con proprie memorie.
2 – In primo grado la società appellante aveva chiesto l'annullamento, previa domanda cautelare, dell'ordinanza n. 746/2015 del 30 settembre 2015, notificata in data 5 ottobre 2015, avente ad oggetto “rimessa in pristino ai sensi dell'art. 200 comma 3 l.r. 65/2014”, emessa dal -OMISSIS- - direzione urbanistica - servizio edilizia privata, nonché di tutti gli atti del medesimo Comune ad essa presupposti o consequenziali, ed in particolare del provvedimento n. 147550/2015 del 29 maggio 2015 avente ad oggetto “comunicazione di avvio del procedimento ai sensi degli artt. 7 e 8 legge 241/90 e s.m.i. per accertamento edilizio”, del rapporto della polizia municipale n. 396/02/2015/110 del 20 febbraio 2015 e successiva comunicazione del 24 dicembre 2015, all'esito dell'istanza di accesso agli atti proposto in data 1 dicembre 2015, ed inoltre l'annullamento dell'ordinanza n. 137/2021 del 15 aprile 2021, comunicata alla ricorrente con pec del 15 aprile 2021, avente ad oggetto “ordine di demolizione e rimessa in pristino ai sensi degli artt. 33, comma 1, d.p.r. 380/2021 e 134, l.r. 65/2014”, del rapporto di polizia municipale prot. n. 304503 del 16 novembre 2020 emesso a seguito del sopralluogo del 05 novembre 2020, nonché di ogni atto ad essi presupposto, connesso o consequenziale.,,
3 - La controversia concerne i provvedimenti a mezzo dei quali il -OMISSIS-, appellato, dapprima sospendeva i lavori dedotti in D.I.A. n. 1263/2011, concernenti un immobile di proprietà della Società appellante sito in tale comune, e poi con ordinanza di rimessione in pristino n. 746/2015 ordinava la rimessa in pristino della destinazione legittima del medesimo manufatto, deducendo la realizzazione di lavori in difformità da precedenti pratiche edilizie, ed in particolare dalla S.C.I.A. in variante n. 2302/2012, dalla C.I.L.A. n. 4335/2013 e dalla C.I.L.A. n. 724/2015.,
4 - Avverso tale ultima ordinanza di rimessione in pristino ricorreva in primo grado la Società proprietaria dell’immobile, lamentando: 1) la lesione del diritto al contraddittorio, per non aver l’Amministrazione consentito un accesso immediato e tempestivo ai rapporti redatti dalle autorità in occasione dei sopralluoghi; 2) la carenza di prova in ordine alla destinazione dell’immobile a civile abitazione; 3) la indeterminatezza del provvedimento per mancata individuazione degli interventi da eseguire.,
5 - La ricorrente altresì presentava motivi aggiunti all’esito di acquisizione del rapporto di Polizia Municipale redatto in occasione del sopralluogo svolto nei locali oggetto di ordinanza.,
6 - Medio tempore, il -OMISSIS-, con ordinanza n. 254/2018, irrogava nei confronti della medesima società proprietaria una sanzione pecuniaria per cambio di destinazione d’uso senza opere realizzato in difformità dalla S.C.I.A., sanzione che veniva versata.
7 - Seguiva altresì, all’esito di nuovo sopralluogo, successiva ordinanza n. 137/2021, con cui il Comune ordinava la demolizione delle opere abusivamente realizzate, stante la decadenza della D.I.A. del 2011 e della SCIA in variante del 2012. Tale provvedimento veniva gravato con nuovi motivi aggiunti.,
8 - Il giudice di primo grado, dichiarata l’improcedibilità del ricorso introduttivo e del primo ricorso per motivi aggiunti stante la sopravvenuta ordinanza n. 137/2021, dichiarava comunque infondato il ricorso e i restanti motivi aggiunti nel merito.
9 - La Società gravava la decisione con l’odierno appello, riproponendo i motivi di ricorso di primo grado e articolando ulteriori cinque motivi di appello.
9.1 – In particolare, con il primo motivo l’appellante deduce la “violazione degli artt. 34, 35, 41, 64 c.p.a. e 100 c.p.c., difetto di istruttoria, contraddittorietà ed illogicità della motivazione. omessa pronuncia in ordine al ricorso principale ed al primo ricorso per motivi aggiunti del 07/01/2016 che qui si ripropongono come motivo di appello ai sensi dell’art. 101 c.p.a.” La sentenza di primo grado dovrebbe essere annullata innanzitutto per aver dichiarato improcedibile il ricorso principale ed il primo atto per motivi aggiunti, con i quali la società appellante aveva censurato l’ordinanza comunale n. 746/2015 ed il relativo rapporto di Polizia municipale n. 396/02/2015/110, restando intatto il suo interesse ad ottenere una decisione anche su tale atto, in quanto presupposto agli ulteriori atti parimenti impugnati.,
9.2 - II. Con il secondo motivo di appello si deducono i vizi di “difetto di istruttoria, violazione dell’art. 64 C.P.A. dell’art. 12 delle Preleggi al c.c. nonché degli artt. 1 e 3, 19, L.N. 241/1990, 3, 10, 22, 23, 23-ter, 24, 31, 32, 33, D.P.R. 380/2001, 134, 200, 202, L.R.65/2014, 10 E 19 NTA al RU D.C.C. 2015/C/00025, art. 17 NTA previgente RU, 36 E 36 BIS, 118, 132, 134 ter E 134 quater del RE 2009, corrispondenti agli artt. 47, 59, 61 E 62 del RE DEL 2014 corrispondenti agli artt. 34, 41, 48, 49 del vigente RE D.C.C. 2019/C/00014, nonché eccesso di potere”. La sentenza di primo grado, infatti, avrebbe travisato l’esatto svolgimento dei fatti, non avvedendosi che l’ordinanza comunale n. 137/2021 non aveva valutato l’intervenuta sanatoria, da parte della ricorrente, delle difformità contestatele con l’ordinanza n. 746/15, mediante il versamento della sanzione irrogata con l’ordinanza n. 254/18, ai sensi dell’art. 202 comma 1, lett. b), n. 1 della legge regionale della Toscana n. 65/2014.,,
9.3 – III. Con il terzo, il quarto ed il quinto motivo di appello, che così come osservato dal Comune resistente risultano strettamente connessi, vengono dedotti i vizi di ”difetto di istruttoria, violazione dell’art. 64 C.P.A. dell’art. 12 delle Preleggi al c.c. Illogicità e contraddittorietà della motivazione. Omessa pronuncia. Violazione art. 97 Cost. artt. 1 e 3 L.241/90, 3, 10, 22 24, 33, D.P.R. 380/2001, 134, 200, 202, L.R.65/2014, art. 19 delle NTA al R.U., del principio di proporzionalità, del divieto di ne bis in idem, di eccesso di potere”. La sentenza di primo grado, in particolare, non avrebbe rilevato la contraddittorietà del procedimento comunale e la violazione del principio del “ne bis in idem” in relazione alla disposta irrogazione di una sanzione pecuniaria, regolarmente ottemperata, né avrebbe adeguatamente considerato l’efficacia sanante della precedente.,,
10 - Si costituiva in giudizio l’amministrazione resistente con memoria del 2 maggio 2023, a cui facevano seguito memorie di entrambe le parti costituite.
11 - L’appello è fondato quanto al suo primo motivo, per la parte in cui l’impugnata sentenza ha dichiarato l’improcedibilità dell’impugnativa avverso l’ordinanza comunale n. 746/2015. Ciò, in quanto il TAR ha dichiarato l’improcedibilità ritenendo l’interesse della ricorrente ormai traslato sull’ordinanza n. 137/2021, mentre, al contrario, l’ordinanza del 2021 presuppone la legittimità della precedente ordinanza del 2015, ragione per cui vi è ancora interesse a impugnare la prima di tali ordinanze. Peraltro, trattandosi come detto di atti conseguenziali impugnati per analoghe ragioni, ritiene il Collegio di poter estendere la valutazione di merito anche al predetto atto riformando, sotto tale profilo, la sentenza impugnata senza trasmettere gli atti al giudice di primo grado. Non sussistono infatti quei radicali vizi della pronuncia di primo grado che, secondo la recente sentenza Ad. Plen. 10 del 2025, ne determinano la radicale nullità, con le conseguenze di cui all’art. 105, cod. proc. amm.,,
12 – Nel merito, ai fini della decisione occorre considerare che la controversia concerne, secondo gli atti di causa, un evidente intervento edilizio di cambio di destinazione d’uso, eseguito presso l’immobile di proprietà della ricorrente, sito in Firenze, Via delle Terme n. 17-25r. da magazzino a residenziale con realizzazione di soppalco, bagno e ripostiglio.
13 - Al riguardo, a prescindere dalla complessa e risalente vicenda riguardante opere minori -già sanzionate- quali l’allargamento e la collocazione della finestra, dell’angolo cottura, del soppalco e della relativa scala, secondo il Collegio risulta dirimente, ai fini della reiezione dell’appello, la circostanza che il manufatto realizzato, chiaramente adibito a uso residenziale, non presenta i requisiti di areazione e illuminazione (aprendo la finestra su una chiostrina interna), di altezza minima, nonché di conformità all'art. 17 delle N.T.A. del Regolamento Urbanistico per il dimensionamento dell’unità stessa abbondantemente inferiore a mq 50 di S.U.L.,,
14 – Di conseguenza l’immobile non presenta i requisiti minimi di areazione, illuminazione ed altezza per essere adibito ad abitazione e ciò comporta, indipendentemente da ogni qualificazione urbanistica dell’area, una difformità sostanziale, non superabile né mediante l’avvenuto pagamento della comminata sanzione pecuniaria né mediante le censure di ordine formale e procedurale proposte dalla società appellante.
15 – In particolare, quanto alla riproposizione dei motivi di primo grado, non risulta ravvisabile una lesione del diritto al contraddittorio, avendo avuto comunque la parte privata contezza degli esiti dei sopralluoghi compiuti dal Comune, mentre la prova in ordine alla destinazione dell’immobile a civile abitazione risulta, come detto, evidente. Infine, i provvedimenti impugnati hanno puntualmente individuato gli interventi da eseguire.,
16 – Richiamata la già esaminata fondatezza del primo motivo d’appello, quanto al secondo motivo d’appello, occorre ribadire la efficacia non sanante del pagamento della sanzione pecuniaria in relazione alle descritte difformità sostanziali riferite alla qualità e salubrità dei locali in esame in quanto destinati ad uso residenziale. Inoltre, quanto al terzo, quarto e quinto motivo d’appello, risulta convincente e trova conferma negli atti di causa la tesi comunale circa la riferibilità della predetta sanzione alle opere minori contestate ma non al cambio di destinazione d’uso, al quale peraltro la società appellante sembrava aver rinunciato a seguito della presentazione della d.i.a. 1263/2011 e alla scia in variante 2302/2012 (atti quindi esattamente ritenuti dal TAR oramai inefficaci), essendo stato viceversa accertato dalla Polizia Municipale il mancato ripristino della destinazione «di servizio» disposto con ordinanza n. 746/15, atteso che l’immobile risultava “palesemente adibito ad abitazione”. Inconferente, al riguardo, è anche il richiamo di parte appellante al punto 2 dell’art. 202 della legge regionale Toscana n. 69/2019, che si riferisce solo alle destinazioni commerciale, direzionale o turistico-ricettiva/industriale o artigianale/agricola al fine di consentire il trasferimento in altro luogo idoneo di attività imprenditoriali.,,,
17 - Pertanto, così come ampiamente argomentato dal Comune con la sua ultima memoria, è legittimo il provvedimento di demolizione delle opere abusivamente realizzate e di ripristino dello stato e dell’uso legittimo dell’immobile precedente al deposito della DIA n. 1263/11, con rimozione del soppalco e di tutti i sottostanti locali accessori e con il conseguente ripristino della destinazione d’uso oggi riconducibile alla destinazione “direzionale comprensiva delle attività private di servizio” ai sensi dell’art. 19 delle Norme Tecniche di Attuazione del Regolamento Urbanistico.,
18 – Peraltro, i provvedimenti comunali impugnati comportano, come conseguenza, solo l’obbligo di ripristinare l’uso ‘di servizio’ e non ulteriori conseguenze demolitorie oltre a quelle sopra descritte;
19 – In conclusione, l’appello può essere accolto solo per la parte della sentenza di primo grado concernente la improcedibilità dell’impugnazione dell’ordinanza demolitoria n. 746/2015, mentre deve essere respinto per la restante parte, risultando in tal modo confermata l’infondatezza del ricorso di primo grado anche quanto alla impugnazione della citata ordinanza demolitoria n. 746/2015. Pertanto, in parziale riforma della sentenza di primo grado, il ricorso di primo grado ed i relativi motivi aggiunti devono essere respinti in quanto non fondati.,
20 – Le spese del presente grado di giudizio seguono la soccombenza nella misura liquidata in dispositivo.

P.Q.M. 
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie in parte ai sensi di cui in motivazione e per l’effetto respinge il ricorso di primo grado. Condanna la società appellante a rifondere al Comune resistente le spese del presente grado di giudizio, liquidate in Euro 3.000,00 oltre ad oneri di legge. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 14 gennaio 2026 
con l'intervento dei magistrati: 
Claudio Contessa, Presidente 
Giordano Lamberti, Consigliere 
Raffaello Sestini, Consigliere, Estensore 
Giovanni Sabbato, Consigliere 
Davide Ponte, Consigliere