Consiglio di Stato Sez. VI n. 10218 del 22 dicembre 2025
Sostanze pericolose. INstallazione di stazione radio base in prossimità di stabilimento industriale a rischio di incidente rilevante 

L’art. 22 comma 1, del d. lgs. n. 105 del 2015 attiene all’aspetto pianificatorio e non incide direttamente sul procedimento di autorizzazione, regolato invece, nel caso in esame, dagli articoli 44 e 49 del D. Lgs. n. 259 del 2003. Esso non contiene alcun obbligo specifico di effettuare una ulteriore verifica preventiva dell’impatto della SRB sul vicino stabilimento, né impone l’intervento nel procedimento amministrativo di enti diversi da quelli espressamente indicati dalla normativa di cui al D. Lgs. n. 259 del 2003.

Pubblicato il 22/12/2025

N. 10218/2025REG.PROV.COLL.

N. 06955/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6955 del 2024, proposto da
Commerciale Paganoni S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Monica Cabello e Luigi Cesaro, con domicilio eletto presso lo studio Luigi Cesaro in Roma, via Monte Santo, n. 25;

contro

Comune di Sondrio, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Angelo Ravizzoli e Rossana Colombo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Infrastrutture Wireless Italiane S.p.A. (Inwit), in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Domenico Ielo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Seconda) n. 1689/2024.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio delle parti;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 27 novembre 2025 il Cons. Giordano Lamberti e udito l’avvocato Luigi Cesaro;

Viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1 - Con provvedimento del 24.10.2022, adottato ai sensi degli articoli 44 e 49 del D. Lgs. n. 259 del 2003 (Codice delle comunicazioni elettroniche o “CCE”), il Comune di Sondrio ha autorizzato Infrastrutture Wireless Italiane S.p.A. (“Inwit”) e Vodafone Italia Spa ad installare una stazione radio base (SRB) sul territorio comunale in via Guicciardi (Foglio 52, mappale 279).

2 - L’appellante società Commerciale Paganoni S.p.a. (“Paganoni”) è proprietaria di un terreno nelle vicinanze di tale sito, dove insiste uno stabilimento industriale a rischio di incidente rilevante ai sensi del D.Lgs. n. 105 del 2015 (si tratta di serbatoi di GPL, gas di petrolio liquefatto).

Per tale ragione, ha impugnato il provvedimento avanti il Tar per la Lombardia, lamentandone l’illegittimità per plurime violazioni di legge, tra le quali il D.lgs. 105/2015, il D.M. 8 maggio 2001, le norme del vigente PGT in tema di vincoli ERIR, nonché sotto il profilo dell’eccesso di potere nella forma della carenza di istruttoria.

3 – Il Tar adito, con la sentenza indicata in epigrafe, ha respinto il ricorso, rilevando che:

- parte ricorrente confonde la fase procedimentale finalizzata al rilascio dell’autorizzazione con quella che attiene alle verifiche da effettuare sugli impianti in fase di gestione;

- il Comune di Sondrio si è dotato dell’ERIR (elaborato tecnico sul rischio di incidenti rilevanti) che costituisce parte integrante del vigente P.G.T. e colloca l’area in cui è sito l’impianto di GPL nelle categorie E – F, ovverossia un’area nelle cui vicinanza sono vietati manufatti e strutture con ordinaria presenza di persone, nei quali non può all’evidenza essere ricompresa la SRB;

- l’autorizzazione impugnata è stata rilasciata sulla base di quanto prevedono gli artt. 44 e 49 del D.Lgs. 259/2003, i quali non prevedono, contrariamente agli assunti di Commerciale Paganoni, la partecipazione al procedimento dell’Ispettorato Regionale della Lombardia e del Comitato Tecnico Regionale (CTR) previsto dal D.Lgs. 105/2015;

- l’art. 22 di quest’ultimo decreto legislativo impone ai Comuni, tra gli obblighi pianificatori, solo quello di tenere conto degli impianti a rischio, ma non di effettuare ulteriori verifiche preventive in ordine alle interferenze della SRB sull’impianto di GPL;

- neppure il D.M. 9 maggio 2001, richiamato dal comma 4 dell’art. 22 cit., prevede l’intervento del procedimento autorizzatorio degli enti segnalati da Commerciale Paganoni;

- la domanda di autorizzazione di INWIT prende in considerazione il vincolo ERIR come risulta dal documento 4 febbraio 2023 e dalla tavola 6.3 “Estratto PGT Vincoli”;

- il provvedimento gravato non incontra neppure il lamentato vizio di eccesso di potere per carente istruttoria, in quanto la procedura autorizzatoria è stata svolta correttamente.

4 – L’originaria ricorrente ha proposto appello avverso tale pronuncia per i motivi di seguito esaminati.

In via preliminare, va rilevata la tardività della documentazione depositata dall’appellante in data 17 ottobre 2025, da ritenersi dunque inammissibile ai sensi dell’art. 104, comma 2, del c.p.a.

4.1 – Con il primo motivo, l’appellante contesta il rigetto da parte del Tar della dedotta violazione dell’art. 22 del D.lgs. 105/2005 e dell’art. 4 del D.M. 9 maggio 2001, lamentando che il Giudice di primo grado non avrebbe compreso che la violazione dell’art. 4 del citato D.M. del 2001, quale richiamato dall’art. 22 del D.Lgs. 105/2015, era stata sollevata sotto il profilo della inosservanza del principio di precauzione, imposto ai Comuni non solo in sede pianificatoria, ma soprattutto all’atto del rilascio di concessioni o autorizzazioni edilizie, in presenza di elementi territoriali e ambientali vulnerabili.

Al riguardo, sostiene che la presenza dell’impianto di GPL, quale ricompresa negli strumenti di pianificazione comunale e, più in particolare, nelle Tavole dei vincoli, non sarebbe stata minimamente considerata in termini di interferenze derivanti dall’esercizio della SRB.

Ad ulteriore sostegno della dedotta violazione del principio di precauzione, l’appellante rileva che:

- il Comune aveva sospeso, con nota del 23 novembre 2022, l’efficacia dell’autorizzazione gravata nell’immediatezza della segnalazione del 22 novembre 2022, evidentemente allarmato dall’aver assentito l’intervento in assenza di una preventiva e adeguata valutazione di tali “interferenze” e dei rischi da esso conseguenti;

- la nota di ARPA, postuma rispetto all’autorizzazione impugnata, nel segnalare la necessità di valutare l’esclusione di interferenze tra la nuova installazione e il deposito di GPL, dimostra “per tabulas” come in seno alla Conferenza di Servizi il tema delle precauzioni imposte dall’art. 4 non sia stato affatto affrontato e tenuto in considerazione;

- la Relazione Tecnica Protezione Contro i Fulmini predisposta dall’ing. Tabacchi per conto di INWIT, anch’essa postuma rispetto all’autorizzazione impugnata, siccome formata il 25 novembre 2022, annota l’assenza di verifiche precauzionali;

- le indagini e gli approfondimenti sono stati condotti d’iniziativa del Comune in epoca di gran lunga successiva al rilascio dell’autorizzazione, quasi a voler sanare, attraverso un procedimento di difficile inquadramento normativo, il vizio che pervade all’origine l’intero iter procedimentale e, con esso, per conseguenza l’autorizzazione gravata.

4.2 – Secondo l’appellante, l’operato del Comune, oltre che infrangere il principio di precauzione enunciato dall’art. 4 citato, confligge anche con le previsioni dello strumento urbanistico comunale del quale, in base al D.M. del 2001 e dell’art. 22 del D. Lgs. 105/2015, costituisce parte integrante l’Elaborato Tecnico “Rischi di Incidenti Rilevanti”.

L’appellante prospetta che tali previsioni pianificatorie si propongono, non solo di vietare la edificazione all’intorno dello stabilimento, ma di scongiurare i rischi di incidente (quali incendi ed esplosioni) verso l’ambiente vulnerabile circostante all’interno del quale è inclusa la presenza di persone e potrebbe quindi profilarsi la perdita di vite umane.

La società rileva inoltre che:

- l’impianto di deposito di GPL ad uso commerciale ha carattere di pubblico servizio ai sensi del D.M. 4 gennaio 1974;

- prossimi all’impianto di GPL vi sono due edifici con destinazioni residenziale, artigianale e commerciale, nonché un’infrastruttura stradale a elevato transito veicolare;

- i presidi di sicurezza dello stabilimento di GPL sono stati approntati dall’appellante (e fatti propri dallo strumento urbanistico) in ragione di una situazione e un’operatività alle quali era estranea l’installazione della stazione SRB e le connesse interferenze;

- i rischi di incidente rilevante derivanti dall’esercizio del deposito di GPL si aggravano inevitabilmente in conseguenza dell’installazione della stazione SRB;

- nell’elaborato ERIR, recepito dal PGT del Comune di Sondrio, viene persino prescritto ad evitare incendi ed esplosioni ed il divieto di utilizzo di “cellulari o qualsiasi apparecchiatura elettronica all’interno del deposito di GPL”.

4.3 - Con il secondo motivo, parte appellante insiste nella censura di eccesso di potere per insufficiente istruttoria, sostenendo che “Si tratta di un vizio che ha pervaso la procedura di conferenza di servizi e, prima ancora, i compiti di istruzione della pratica riservati all’Ufficio Tecnico Comunale, i quali si sono rivelati nella specie del tutto insufficienti e inadeguati alla luce degli atti pianificatori in seno ai quali viene inequivocabilmente prevista la presenza del vincolo costituito dall’impianto di GPL”.

A sostegno dell’assunto circa gli elevati rischi e l’assenza di un adeguato approfondimento, l’appellante richiama la relazione tecnica già depositata in primo grado.

4.4 – Con il terzo motivo, parte appellante contesta l’assunto del Tar per cui la Conferenza di Servizi sia stata effettuata correttamente, nel rispetto di quanto prevede l’art. 49 del D.lgs. 207/2021 e con la presenza di tutti gli Enti chiamati a esprimere obbligatoriamente un proprio parere. Per quanto già argomentato in atti di prime cure e alla luce delle considerazioni svolte con il mezzo che precede per l’appellante sarebbe stata omessa la convocazione del CTR, ovverossia di quella amministrazione il cui parere è stato reputato in seguito indispensabile per poter valutare “cognita causa” i rischi connessi alla gestione della SRB rispetto allo stabilimento della ricorrente.

4.5 – L’appellante insiste infine per l’ammissione di una C.T.U. al fine di stabilire se la nuova infrastruttura e l’impianto ERIR siano tra di loro compatibili e quali presidi la controinteressata debba semmai mettere in atto per scongiurare ogni possibile pericolo.

5 – Le censure, che possono essere esaminata congiuntamente, non possono trovare accoglimento.

In primo luogo, si rileva la genericità delle doglianze dedotte (vizio già rilevato anche dal Tar); l’appello si pone pertanto in violazione dell’art. 101 c.p.a. L’appello che viola i doveri di chiarezza e specificità è infatti inammissibile (cfr. Cons. St. n. 5459/2015).

Inoltre, va rilevata altresì l’inammissibilità, ai sensi dell’art. 104 del c.p.a., della modifica in appello di talune censure rispetto al ricorso di primo grado (vedasi la diversa configurazione del secondo motivo di appello rispetto al secondo motivo del ricorso di primo grado) nonché l’inammissibilità delle considerazioni che sconfinano nel merito della determinazione impugnata, in quanto inidonee a configurare un vizio incidente sulla legittimità dell’atto impugnato.

6 - In disparte tali rilevi di ordine processuale, pur di per sé dirimenti, l’appello, per quel che è dato comprendere nonostante il vizio innanzi rilevato, è comunque infondato.

L’art. 22 del D. Lgs. n. 105 del 2015 impone ai Comune una serie di obblighi in sede di pianificazione – e non in sede valutazione delle domande di autorizzazione - per impedire incidenti, fra cui l’adozione di un elaborato tecnico sul rischio di incidenti, denominato ERIR.

In base all’art. 22, comma 1, del d. lgs. n. 105 del 2015: “Nelle zone interessate dagli stabilimenti si applicano requisiti minimi di sicurezza in materia di pianificazione territoriale, con riferimento alla destinazione e utilizzazione dei suoli, che tengono conto degli obiettivi di prevenire gli incidenti rilevanti o di limitarne le conseguenze”; in base al comma 2: “Nelle zone interessate dagli stabilimenti, gli enti territoriali, nell'elaborazione e nell'adozione degli strumenti di pianificazione dell'assetto del territorio, tengono conto, in base agli elementi informativi acquisiti ai sensi del comma 8, della necessità di: a) prevedere e mantenere opportune distanze di sicurezza tra gli stabilimenti e le zone residenziali, gli edifici e le zone frequentati dal pubblico, le aree ricreative e, per quanto possibile, le principali vie di trasporto; b) proteggere, se necessario, mediante opportune distanze di sicurezza o altre misure pertinenti, le zone di particolare interesse naturale o particolarmente sensibili dal punto di vista naturale nonché gli istituti, i luoghi e le aree tutelati ai sensi del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, che si trovano nelle vicinanze degli stabilimenti; c) adottare, per gli stabilimenti preesistenti, misure tecniche complementari per non accrescere i rischi per la salute umana e l’ambiente”; in base al comma 3: “Per le finalità di cui ai commi 1 e 2, con decreto del Ministro … sono adottate linee guida in materia di assetto del territorio, per la formazione degli strumenti di pianificazione urbanistica e territoriale e delle relative procedure di attuazione per le zone interessate dagli stabilimenti, nonché stabiliti i requisiti minimi di sicurezza di cui al comma 1…”.

Sulla base dell’ERIR, che è stato regolarmente adottato dal Comune di Sondrio, l’area dove è collocato lo stabilimento della Paganoni rientra nelle categorie E-F (secondo il DM 14.4.1994 e successive modifiche), vale a dire che nelle aree limitrofe allo stabilimento sono vietati manufatti o strutture con ordinaria presenza di gruppi di persone (categoria E: “1. Aree con insediamenti industriali, artigianali ed agricoli; 2. Zone abitate con densità reale di edificazione esistente inferiore a 0,5 m3/m2. L'area rispetto alla quale valutare detta. densità è quella interessata dalla categoria di effetti considerata, in accordo alle indicazioni di cui al successivo paragrafo 3”; categoria F: “1. Area entro i confini dello stabilimento. 2. Area limitrofa allo stabilimento, entro la quale non sono presenti manufatti o strutture in cui sia prevista l’ordinaria presenza di gruppi di persone”).

Ciò precisato, come già evidenziato dal Tar, deve essere ribadito che una SRB non presuppone alcuna ordinaria presenza di persone, da cui l’assenza di ogni violazione.

Va rilevato che l’art. 22 cit. – che, come detto, attiene all’aspetto pianificatorio e non incide direttamente sul procedimento di autorizzazione, regolato invece, nel caso in esame, dagli articoli 44 e 49 del D. Lgs. n. 259 del 2003 - non contiene alcun obbligo specifico di effettuare una ulteriore verifica preventiva dell’impatto della SRB sul vicino stabilimento, né impone l’intervento nel procedimento amministrativo di enti diversi da quelli espressamente indicati dalla normativa di cui al D. Lgs. n. 259 del 2003.

Il Giudice di primo grado ha altresì precisato che anche l’art. 4 del D. M. del 2001, richiamato dal comma 4 dell’art. 22, “prevede l’intervento nel procedimento di autorizzazione degli enti segnalati dalla ricorrente e neppure introduce obblighi di verifica di compatibilità come quelli evocati nel gravame”. L’appellante non ha neppure impugnato in modo specifico tale statuizione.

Di fatto, la domanda presentata da Inwit dà atto della sussistenza del vincolo ERIR, escludendo che lo stesso possa interferire. Ne deriva come il procedimento autorizzatorio si sia svolto nel pieno rispetto della disciplina di legge.

6.1 - I successivi approfondimenti del Comune, non sono stati svolti al fine di sopperire a supposte lacune del procedimento, ma sono stati causati dalle rimostranze dell’appellante. Invero, il Comune, nonostante il rispetto formale del procedimento autorizzatorio, ha ritenuto – proprio secondo una logica di massima precauzione che per l’appellante sarebbe stata invece violata – di svolgere ulteriori verifiche.

Al riguardo, si ricorda che dopo l’avvio dei lavori, il 23 novembre 2022, la società Inwit è stata invitata dal Comune a sospendere in via cautelativa i lavori, in ragione dell’esposto dell’appellante nel quale questa ha espresso il timore che non fossero stati sufficientemente considerati i rischi connessi alla realizzazione dell’antenna per telecomunicazioni in adiacenza ai serbatoi di GPL ed ha paventato possibili rischi connessi alle scariche elettriche e ai campi elettromagnetici generati dalla stazione radio base, che “potrebbero compromettere i sistemi di sicurezza di cui l’impianto è dotato”.

In considerazione di ciò, il Comune ha chiesto a Inwit di presentare una documentazione idonea “a dichiarare che l’intervento previsto ha tenuto conto della compatibilità con il deposito di GPL esistente e puntualmente individuato nel vigente PGT come azienda soggetta a ERIR e che, pertanto, non esistono rischi correlati alla realizzazione dell’impianto di comunicazione elettronica in questione”.

In riscontro alla richiesta, il 29 novembre 2022, Inwit: i) ha confermato di avere tenuto conto della compatibilità dell’impianto con il deposito di GPL e dei rischi correlati alla presenza, dichiarando che “in fase di progettazione sono stati considerati gli eventuali rischi correlati al vicino deposito GPL e tali rischi non superano il valore tollerabile: R1; pertanto, secondo la norma CEI EN 62305-2 la protezione contro il fulmine non è necessaria”; ii) ha presentato al comune il documento contenente la valutazione dei rischi dovuti al fulmine effettuata, nella quale si evidenzia che il rischio complessivo è inferiore alla soglia del rischio tollerato.

Va altresì dato atto che, il 23 gennaio 2023, il Comune ha chiesto alla competente direzione dei Vigili del fuoco di esprimere il proprio parere in merito alla compatibilità della stazione radiobase con l’azienda ERIR posta nelle vicinanze, in base alle vigenti normative di settore (“si chiede di conoscere se l’installazione dell’impianto di cui all’oggetto in prossimità dell’azienda ERIR possa essere ritenuta compatibile o meno in base alle normative specifiche vigenti”), a seguito del quale Inwit ha trasmesso due distinte note al Comune (rispettivamente in data 3.8.2023 ed in data 29.12.2023), nelle quali confermava di avere tenuto conto della presenza dell’impianto di Paganoni.

Come rilevato dal Tar, la documentazione di Inwit era inviata al Comune e agli enti pubblici successivamente coinvolti fra cui la direzione dei Vigili del Fuoco e non constano obiezioni da parte degli enti stessi.

6.2 – Alla luce delle considerazioni che precedono non è necessario disporre in questa sede alcun approfondimento istruttorio.

Come già rilevato dal Tar, le parti del giudizio a diverso titolo coinvolte ed in base alle rispettive competenze e responsabilità dovranno effettuare tutti i controlli del caso durante la gestione degli impianti (deposito GPL e antenna) e, se del caso, adottare tutte le misure necessarie al fine di garantire la massima sicurezza degli stessi.

Al riguardo, si osserva che nel parere del 18 luglio 2023 del CTR si legge, tra l’altro, che:

- “dovranno essere valutati gli eventuali interventi sia di protezione che gestionali derivanti dai rischi interferenziali come previsto al punto 6.1.1 del DM 09/05/2001. A tale scopo dovranno essere valutati gli effetti dell’irraggiamento sulla struttura dell’antenna provenienti dagli scenari incidentali comunicati dal gestore del deposito di GPL”;

- “il gestore del deposito di GPL dovrà verificare i propri dispositivi critici rispetto ad eventuali interferenze da parte del segnale della stazione radio base, provvedendo all’adeguamento dei medesimi in modo che non possano essere interferiti”;

- “nello strumento di pianificazione in vigore (ERIR) non si rilevano indicazioni circa la regolamentazione di nuove infrastrutture attorno allo stabilimento esistente di cui all’art.22, comma 1 lettera c) del D. Lgs.105/2015. Pertanto, si ravvisa l’esigenza aggiornare lo strumento urbanistico tenendo conto anche di questo aspetto.”

7 – Per le ragioni esposte l’appello va respinto.

Le spese di lite, liquidate come in dispositivo, seguono la soccombenza.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta) respinge l’appello e condanna parte appellante alla refusione delle spese di lite in favore delle parti appellate, che si liquidano in €3.000 per ciascuna, oltre accessori come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 27 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

Hadrian Simonetti, Presidente

Dario Simeoli, Consigliere

Giordano Lamberti, Consigliere, Estensore

Lorenzo Cordi', Consigliere

Marco Poppi, Consigliere