Consiglio di Stato Sez. VI n. 4285 del 27 maggio 2026
Elettrosmog. Termini di impugnazione dei titoli abilitativi per stazioni radio base
 
In materia di infrastrutture di comunicazione elettronica, il termine decadenziale per l'impugnazione del titolo abilitativo (anche se formatosi per silentium) da parte dei terzi decorre dalla "piena conoscenza" del provvedimento, intesa come percezione della sua esistenza e della sua lesività. Qualora i ricorrenti contestino l’an dell’edificazione — ovvero il diritto stesso a costruire o vizi procedurali quali l’omessa pubblicità o la mancata indizione della conferenza di servizi — il termine inizia a decorrere dall’inizio dei lavori, reso palese dalla presenza del cartello di cantiere e dall'esecuzione delle prime opere strutturali, come il getto del plinto di fondazione. Tali elementi, unitamente al requisito della vicinitas, sono idonei a manifestare la potenziale lesione della sfera giuridica, imponendo al vicino l'onere di attivarsi prontamente con istanza di accesso agli atti senza attendere l'ultimazione dell'impianto. La contestazione del quomodo (distanze e dimensioni) non differisce il dies a quo se la mole dell'erigendo manufatto è già intuibile dall'entità delle fondazioni, prevalendo il principio di certezza delle situazioni giuridiche e dell'affidamento sul ritardo colpevole del terzo

Pubblicato il 27/05/2026

N. 04285/2026REG.PROV.COLL.

N. 05887/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5887 del 2025, proposto da
Beatrice Querci, Giuseppe Querci e Gabriele Querci, rappresentati e difesi dall'avvocato Duccio Maria Traina, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Campi Bisenzio, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Andrea Grazzini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Suap Sportello Unico Attività Produttive Sede di Campi Bisenzio, non costituito in giudizio;

nei confronti

Soprintendenza Archeologica delle Belle Arti e del Paesaggio per la Provincia di Firenze, Agenzia Regionale per la Protezione Ambientale della Toscana - A.R.P.A.T., INWIT s.p.a., Vodafone Italia s.p.a., Ente Nazionale per l'Aviazione Civile-ENAC, ENAC s.p.a., non costituiti in giudizio;
Ministero della Cultura, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;
INWIT s.p.a., rappresentata e difesa dagli avvocati Francesco Saverio Cantella, Filippo Lattanzi e Jacopo D'Auria, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Prima) n. 844/2025, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Campi Bisenzio, del Ministero della Cultura e della società INWIT s.p.a.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 21 maggio 2026 il Cons. Giovanni Pascuzzi. Nessuno è comparso per le parti costituite;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. I signori Maria Beatrice Querci, Giuseppe Querci e Gabriele Querci propongono appello avverso la sentenza del Tar per la Toscana n. 844/2025 che ha dichiarato irricevibile l’originario ricorso proposto dagli stessi signori Querci e volto ad ottenere l’annullamento (i) del provvedimento comunale di autorizzazione alla realizzazione di una stazione radio base nel Comune di Campi Bisenzio, via dell’Olmo n. 65, tacitamente formatosi sull’istanza del 21.11.2023; (ii) e di ogni altro atto connesso e conseguente; e comunque per la declaratoria di insussistenza del titolo abilitativo.

2. La sentenza impugnata così sintetizza le premesse in fatto:

- con istanza del 21.11.2023, INWIT s.p.a. e Vodafone s.p.a. chiedevano al Comune di Campi Bisenzio, ai sensi degli artt. 43, 44 e 49 del d.lgs. n.259/2003, l’autorizzazione alla realizzazione di una nuova stazione radio base per servizi di telefonia mobile in via dell’Olmo, su una porzione della particella 125 del foglio 10 del catasto terreni;

- l’istanza, redatta secondo il modello A dell’allegato 13 al codice delle comunicazioni elettroniche, era trasmessa, oltre che all’Amministrazione comunale, anche all’ARPAT, all’ENAC, all’ENAV e alla Soprintendenza archeologia, belle arti e paesaggio per la città metropolitana di Firenze e le province di Pistoia e Prato e alla stessa erano allegati, tra l’altro, l’analisi d’impatto elettromagnetico, il progetto architettonico, la relazione paesaggistica e la scheda tecnica d’impianto;

- con distinta nota trasmessa in pari data a tutti gli enti sopra indicati, INWIT invitava il Comune di Campi Bisenzio a convocare la conferenza di servizi di cui all’art. 44, comma 7, del d.lgs. n. 259/2003;

- con nota del 14.12.2023, l’ARPAT trasmetteva il proprio parere favorevole in ordine alla compatibilità sulla compatibilità del progetto rispetto ai limiti e ai valori fissati dal d.p.c.m. 8.07.2003;

- con nota del 14.12.2023, la Soprintendenza, considerato il potenziale archeologico e l’impatto degli interventi in progetto su area indiziata archeologicamente, proponeva che le attività di scavo fossero eseguite alla presenza di un archeologo professionista;

- alla nota INWIT dava riscontro con missiva del 20.02.2024;

- con relazione tecnica istruttoria del 25.01.2024, l’Ufficio urbanistica edilizia del Comune di Campi Bisenzio rilevava che l’area in questione «secondo l’art. 142 del D.Lgs 42/2004 risulta essere esclusa dal Vincolo Ex-Galasso e l’intervento non è rilevante ai fini paesaggistici» e concludeva che la stessa «consente la costruzione di opere infrastrutturali tra cui l’installazione di Stazioni Radio Base (SRB) per telefonia mobile»;

- con nota del 19.02.2024, l’ENAC comunicava che, considerata la posizione, le caratteristiche e la tipologia dell’impianto, non sussisteva alcun interesse di carattere aeronautico;

- con atto del 28.02.2024, INWIT autocertificava la maturazione per silentium dell’autorizzazione unica all’installazione della stazione radio base;

- con nota del 19.03.2024, i tecnici incaricati da INWIT della direzione dei lavori comunicavano al SUAP del Comune di Campi Bisenzio, tramite portale START, che il 20.03.2024 sarebbero iniziati i lavori per la realizzazione dell’infrastruttura;

- con e-mail del 4.04.2024, l’impresa affidataria dei lavori, Autelcom, comunicava al tecnico di aver effettuato nella stessa data il getto del plinto;

- con nota del 9.04.2024, la Soprintendenza chiedeva al Comune di Campi Bisenzio chiarimenti urgenti in ordine alla mancata richiesta del parere e alla mancata convocazione della conferenza di servizi in relazione all’intervento, che sembrava interessare beni paesaggistici tutelati dalla Parte III del d.lgs. n.42/2004;

- l’Ufficio urbanistica del Comune di Campi Bisenzio riscontrava la richiesta della Soprintendenza con nota della stessa data 9.04.2024, nella quale era rappresentata graficamente la localizzazione dell’intervento e veniva precisato «che l’area interessata dall’intervento è esclusa dal vincolo di tutela ai sensi della Parte III del D. Lgs. 42/2004 di cui all’art. 142 comma 1 lett. c) in quanto ricadente nella casistica del comma 2 lett. b) del medesimo articolo»;

- nel frattempo, con istanza del 8.04.2024, la sig.ra Maria Beatrice Querci chiedeva al Comune di Campi Bisenzio di poter accedere alla documentazione relativa all’intervento sopra descritto;

- l’istanza era accolta dal Comune, che in data 3.05.2024 trasmetteva la documentazione richiesta;

- i lavori di montaggio dell’antenna venivano iniziati il 27.05.2024 e conclusi, quanto alle opere di esclusiva competenza di INWIT, il 5.06.2024;

- faceva seguito, il 13.09.2024, la comunicazione di conclusione dei lavori anche per quanto riguarda quelli di competenza di Vodafone;

2.1 Con ricorso notificato il 7.06.2024 e depositato il 19.06.2024, i signori Maria Beatrice Querci, Giuseppe Querci e Gabriele Querci, riferendo di essere residenti in immobili di loro proprietà distanti pochi metri (rispettivamente circa nove, diciotto e venticinque) dalla stazione radio base, hanno impugnato dinnanzi al Tra per la Toscana il provvedimento di autorizzazione alla realizzazione dell’infrastruttura tacitamente formatosi.

3. A sostegno dell’impugnativa venivano formulati i seguenti motivi di ricorso:

I. Violazione dell'art. 44 del decreto legislativo 1° agosto 2003, numero 259.

Con il primo motivo i ricorrenti deducevano la violazione dell’art. 44 del d.lgs. n. 259/2003 sotto un duplice aspetto: in primo luogo, il Comune avrebbe omesso di pubblicizzare, ai sensi del quinto comma dell’art. 44, l’istanza di INWIT, impedendo così lo svolgimento della necessaria fase partecipativa; in secondo luogo, la mancata convocazione della conferenza di servizi avrebbe comportato la carenza assoluta di istruttoria, tale da precludere la legittima formazione del silenzio assenso.

II. Violazione degli art.li 41 e 42 delle NTA del regolamento urbanistico del Comune di Campi Bisenzio.

Con il secondo motivo, i signori Querci si dolevano della violazione degli artt. 41e 42 delle NTA del regolamento urbanistico del Comune di Campi Bisenzio: premesso che le infrastrutture di comunicazione elettronica costituiscono nuove costruzioni, determinando la trasformazione edilizia e urbanistica del territorio, l’autorizzazione (tacita) alla installazione dell’impianto di cui si discute sarebbe stata viziata per difetto di istruttoria in quanto la localizzazione dell’antenna contravverrebbe alle distanze minime tra edifici (10 m), tra edifici e confini di proprietà (5 m) e tra edifici e bordo stradale nel perimetro dei centri abitati (5 m), come previste dalle disposizioni in rubrica.

III. Violazione d.p.c.m. 12 dicembre 2005.

Con il terzo mezzo, i ricorrenti denunciavano la violazione del d.p.c.m. del 12.12.2005: la relazione paesaggistica prodotta dal INWIT a corredo della domanda di autorizzazione paesaggistica non sarebbe rispettosa dei contenuti richiesti dal decreto, non prendendo in esame la disciplina del Piano paesaggistico regionale né con riguardo all’elaborato 8B (e, segnatamente, all’art. 8 relativo a fiumi, torrenti e corsi d’acqua iscritti negli elenchi di cui al r.d. n. 1775/1933 e relative sponde), né con riguardo alla scheda di piano che contiene la disciplina relativa al vincolo imposto con il d.m. n. 773 del 1953.

Nel corso del giudizio di primo grado gli odierni appellanti avevano rinunciato al terzo motivo.

IV. Accertamento dell'insussistenza del titolo abilitativo.

Con il quarto motivo, i ricorrenti chiedevano che fosse accertata la mancata formazione del silenzio assenso per la totale assenza del procedimento richiesto dalla legge e dell’istruttoria da essa prevista e per la mancanza di un documento necessario per il conseguimento dell’autorizzazione paesaggistica, ovvero una relazione paesaggistica conforme al modello legale.

4. Nel giudizio di primo grado si sono costituiti per resistere al ricorso il Ministero della cultura, INWIT e il Comune di Campi Bisenzio.

4.1 INWIT e il Comune di Campi Bisenzio hanno preliminarmente eccepito:

- l’irricevibilità del ricorso perché proposto il 7.06.2024, dopo la scadenza del termine decadenziale di sessanta giorni dalla percezione dell’esistenza del provvedimento abilitativo e della sua lesività;

- l’inammissibilità del ricorso per difetto di legittimazione attiva e di interesse ad agire dei ricorrenti.

5. Con sentenza n. 844/2025 il Tar per la Toscana ha dichiarato il ricorso irricevibile perché tardivo.

In particolare il Tar ha sostenuto che i ricorrenti — residenti a pochi metri dall'antenna radio (SRB) in costruzione a Campi Bisenzio — erano materialmente in grado di percepire l'avvio dei lavori già dal 4 aprile 2024, data in cui fu gettato il plinto di cemento armato, come documentato da fotografie e comunicazioni depositate in atti. Il cartello di cantiere era presente già dal 3 aprile 2024. Il ricorso è stato notificato il 7 giugno 2024, ben oltre i 60 giorni decorrenti dal 4 aprile 2024.

6. Avverso la sentenza del Tar per la Toscana hanno proposto appello i signori Maria Beatrice Querci, Giuseppe Querci e Gabriele Querci per i motivi che saranno più avanti analizzati.

7. Si sono costituiti il Comune di Campi Bisenzio, il Ministero della cultura e INWIT chiedendo il rigetto dell’appello.

8. All’udienza del 21 maggio 2026 l’appello è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO

1. Il primo motivo di appello è rubricato: «Violazione dell’art. 41 d.lgs. n. 104/2010. Erroneità della sentenza per travisamento dei fatti».

Parte appellante sostiene che:

- il ricorso di primo grado è stato notificato nel termine di decadenza previsto dall’art. 41 c.p.a.;

- la “costruzione” contestata dai signori Querci non è un edificio, per il quale, in determinate ipotesi, il termine di impugnazione del relativo titolo abilitativo decorre dalla data di inizio dei lavori, ma un impianto di telecomunicazione, le cui dimensioni e caratteristiche sono estremamente variabili, sicché dagli elementi indicati nella sentenza (cartello di cantiere, basamento, peraltro interamente interrato e non visibile dall’esterno, l’armatura circolare, alta pochi centimetri e, agli occhi di un profano, inidonea a rappresentare alcunché) non era assolutamente possibile comprendere la consistenza dell’opera;

- secondo la giurisprudenza più recente, relativamente agli impianti di telecomunicazione, ai fini della tempestività dell’impugnazione del titolo edilizio da parte del terzo a ciò legittimato, la piena conoscenza dalla quale decorre il termine decadenziale per la proposizione dell’impugnazione medesima va riferita al momento dell’ultimazione dei lavori, ovvero al momento nel quale la costruzione realizzata riveli in modo inequivoco le caratteristiche essenziali dell’opera agli effetti della sua eventuale difformità rispetto alla disciplina urbanistico-edilizia vigente, fermo restando che la prova della tardività dell’impugnazione deve essere fornita rigorosamente e incombe, secondo le regole generali, alla parte che la deduce;

- la lesività di un impianto di telecomunicazione può apprezzarsi solo quando esso è ultimato o, comunque, nel momento in cui i lavori hanno raggiunto un grado di avanzamento tale da far apprezzare l’esatta dimensione, consistenza e potenza dell’impianto (ivi compresa la tecnologia utilizzata);

- solo dopo aver potuto valutare le dimensioni dell’impianto (la sua altezza, la sua superficie, il suo ingombro definitivo), la sua potenza, ossia i watt e la tecnologia utilizzata (con effetti potenzialmente nocivi per la salute) e la sua distanza dai fabbricati, dai confini di proprietà, dalle strade, che gli interessati sono in grado di apprezzarne la lesività, e, quindi, si attualizza l’interesse a ricorrere;

- il termine per proporre l’impugnazione, naturalmente, inizia a decorrere in un momento precedente quando gli interessati prendono visione del relativo progetto prima dell’ultimazione dei lavori o del momento in cui l’impianto, benché ancora in corso di costruzione, manifesti il suo definitivo ingombro e la sua potenza;

- nel caso di specie, il ricorso al Tar è stato notificato il 7.06.2024, e come risulta dai documenti depositati nel giudizio di primo grado, i lavori sono stati conclusi: (i) quelli di competenza di INWIT, ossia le opere “relative alla parte strutturale”, il 5.06.2024; (ii) i restanti il 13.09.2024;

- i signori Querci, tuttavia, hanno avuto contezza che l’impianto pregiudicava i loro interessi in un momento precedente all’ultimazione (anche parziale) dei lavori, ossia il 3.05.2024, data in cui il Comune ha evaso l’istanza d’accesso che i medesimi hanno presentato l’8.04.2024 (cioè dopo appena 5 giorni dall’apposizione del cartello di cantiere, avvenuta il 3.04.2024);

- è stato solo visionando la documentazione trasmessa dall’Amministrazione comunale, e, in particolare, il progetto architettonico e l’analisi di impatto elettromagnetico, che i comparenti hanno appreso che trattasi di un impianto di notevoli dimensioni, con un basamento in cemento armato di 42,25 mq., sormontato da una recinzione (contenente gli impianti) e da una torre a tecnologia 5G alta circa 34 m., di potenza superiore a 20 W, che sarebbe stato costruito a pochi metri dalle loro abitazioni, riducendo l’aria, la luce e la vista del panorama, nonché il valore di tali immobili (è notorio che dall’allarme sociale provocato dalla tecnologia “5G” discenda, con presunzione difficilmente revocabile in dubbio, una diminuzione di valore degli immobili;

- il ricorso, dunque, giacché notificato il 7.06.2024, dopo soli 35 giorni dal momento in cui, presa visione del progetto, i signori Querci hanno potuto apprezzato la lesività dell’impianto, è tempestivo.

1.1 Parte appellante sostiene che la sentenza merita di essere riformata anche ad ammettere che il termine per impugnare il titolo abilitativo relativo agli impianti di telecomunicazione non inizi a decorrere dalla data di ultimazione dei lavori (oppure, se precedente, dalla data in cui gli interessati prendono visione del progetto), in quanto tale termine non ha cominciato a decorrere: a) il 3.04.2024, in cui, come si legge nella sentenza, erano “presenti in loco” il cartello di cantiere e la recinzione del cantiere; b) il 4.04.2024, in cui sono stati iniziati i lavori, realizzando “il getto del plinto (ovvero della base di calcestruzzo) destinato a costituire il sostegno dell’antenna”.

Si contesta che il termine per l’impugnazione abbia cominciato a decorrere dal 3.04.2024, in quanto la sentenza appare chiara nell’individuare il dies a quo nel 4.04.2024.

1.1.1 Con riferimento al cartello di cantiere parte appellante sostiene che:

- dal cartello di cantiere, apposto il 3.04.2024, non era evincibile la lesività dell’opera, in quanto, come risulta dalla foto che lo raffigura, non conteneva un rendering dell’opera, né alcun dato relativo alle sue dimensioni (altezza e superficie), alla sua potenza e alla sua distanza dalle abitazioni dei ricorrenti., dalla strada e dai confini di proprietà;

- esso indicava solo: (i) la “realizzazione di una nuova SRB”, che, in sé, poteva essere di dimensioni minimali, su commissione di INWIT in via dell’Olmo n. 5 a Campi Bisenzio; (ii) il numero di protocollo della domanda di INWIT, che è però risultato errato; (iii) i nominativi del Responsabile dei lavori, del Coordinatore della sicurezza, del Direttore dei lavori, del Responsabile di cantiere, dell’impresa appaltatrice e dell’impresa subappaltatrice; (iv) il parere favorevole rilasciato da ARPAT il 21.02.2024;

- dall’apposizione del cartello di cantiere non può farsi, quindi, decorrere il termine per l’impugnazione, in quanto, non riportando i dati relativi all’impianto (dimensioni, potenza, distanze dai fabbricati, dalla strada, dai confini di proprietà), i ricorrenti non erano in grado di percepirne la lesività.

1.1.2 Con riferimento al getto del plinto di calcestruzzo (4.4.2024) parte appellante sostiene che il termine per l’impugnazione non può farsi decorrere neanche dal 4.04.2024, in cui fu effettuato “il getto del plinto (ovvero della base di calcestruzzo) destinato a costituire il sostegno dell’antenna.

1.1.2.1 Parte appellante critica la tesi del Tar secondo cui con il primo, terzo e quarto motivo era stato contesterebbero non il “quomodo” ma “l’an dell’intervento edilizio”, e cioè che “nessuna antenna poteva essere innalzata sull’area sostenendo che:

- l’an dell’edificazione viene contestato quando si esclude che sull’area di intervento possa essere realizzata una determinata opera;

- nel primo e quarto motivo di ricorso (il terzo è stato oggetto di rinuncia) i signori Querci non hanno sostenuto che l’area di intervento è inedificabile ai fini della realizzazione di un impianto di telecomunicazione, ma hanno lamentato la violazione delle regole procedurali, e cioè che il Comune non aveva dato pubblicità all’istanza presentata da INWIT e non aveva convocato la Conferenza di Servizi.

1.1.2.2 Parte appellante critica la tesi del Tar secondo cui con cui i signori Querci hanno lamentato il quomodo dell’edificazione - ossia la violazione delle distanze dell’impianto dai fabbricati, dal bordo stradale e dai confini di proprietà prescritte degli artt. 41 e 42 delle NTA del Regolamento Urbanistico comunale sostenendo che:

- dai lavori effettuati il 4.04.2024 non erano minimamente percepibili le dimensioni dell’impianto, la sua potenza e la sua distanza dai fabbricati, dai confini di proprietà e dalle strade;

- come emerge proprio dalle fotografie inviate per e-mail dalla ditta che ha realizzato i lavori al Responsabile dei Lavori, il 4.04.2024 le opere, a differenza di quanto sostenuto dal Tar, non consentivano di individuare il plinto, in quanto non emergeva sopra il livello del piano di campagna, e, senza aver esaminato il progetto (di cui, si ripete, i ricorrenti hanno ricevuto copia il 3.5.2024), non consentivano di capire che l’armatura circolare era destinata al sostegno dell’erigenda torre;

- senza aver preso visione del progetto i signori Querci non erano in grado di sapere (i) che la torre non rispettava la distanza dalle loro abitazioni, dai confini di proprietà e dalla strada e (ii) se la torre, per le sue dimensioni, poteva rappresentare un’opera rilevante ai fini delle distanze;

- solo dopo aver visionato il progetto i signori Querci hanno potuto apprezzare la reale lesività dell’opera;

- è evidente che una torre, come quella realizzata, a tecnologia 5G alta ben 34 metri con un basamento in cemento di superficie pari a oltre 42 mq sottrae aria, luce, vista del panorama, a differenza di un’antenna di piccole dimensioni.

2. Il motivo di appello è infondato.

2.1 Conviene preliminarmente richiamare alcune coordinate ermeneutiche consolidatesi nella giurisprudenza degli ultimi anni in relazione all'impugnazione dei titoli edilizi, di cui l'installazione delle antenne per stazioni radio base costituisce una species. Di seguito si richiama, in particolare, l’iter argomentativo di Cons. Stato, Sez. VI, 30/04/2026, n. 3400:

«L' art. 41, comma 2, c.p.a. dispone che, qualora sia stata proposta azione di annullamento, il ricorso deve essere notificato, a pena di decadenza, alla pubblica amministrazione e ad almeno uno dei controinteressati che sia individuato nell'atto stesso entro il termine previsto dalla legge, decorrente dalla notificazione, comunicazione o piena conoscenza, ovvero, per gli atti di cui non sia richiesta la notificazione individuale, dal giorno in cui sia scaduto il termine della pubblicazione se questa sia prevista dalla legge o in base alla legge.

Ne consegue che la decisione della presente questione impone di precisare il concetto di "piena conoscenza" del provvedimento, vale a dire di quella conoscenza idonea a far decorrere il termine perentorio di sessanta giorni per l'impugnazione.

La giurisprudenza (cfr., ex multis, Cons. Stato, VII, 16 dicembre 2025, n. 993; Cons. Stato, VI, 1 dicembre 2025, n. 9422; Cons. Stato, IV, 28 novembre 2025, n. 9384 e, tra le pronunce meno recenti, Cons. Stato, Sez. IV, 23 maggio 2018, n. 3075) ha avuto modo di chiarire che la "piena conoscenza" non deve essere intesa quale "conoscenza piena ed integrale" del provvedimento stesso, ovvero di eventuali atti endoprocedimentali, la cui illegittimità sia idonea a viziare, in via derivata, il provvedimento finale, dovendosi invece ritenere che sia sufficiente ad integrare il concetto la percezione dell'esistenza di un provvedimento amministrativo e degli aspetti che ne rendono evidente la lesività della sfera giuridica del potenziale ricorrente, in modo da rendere riconoscibile l'attualità dell' interesse ad agire contro di esso.

La norma intende per "piena conoscenza", quindi, la consapevolezza dell'esistenza del provvedimento e della sua lesività, e ciò refluisce sul petitum dell'impugnazione, mentre la conoscenza " integrale" del provvedimento (o di altri atti del procedimento) influisce sul contenuto del ricorso e sulla concreta definizione delle ragioni di impugnazione, e quindi sulla causa petendi.

Con specifico riferimento alla impugnazione dei titoli edilizi, va rilevato che la vicinitas, come nella fattispecie in esame, di un soggetto rispetto all'area e alle opere edilizie contestate induce a ritenere che lo stesso abbia potuto avere più facilmente conoscenza della loro entità anche prima della conclusione dei lavori.

Ai fini della decorrenza del termine di impugnazione di un titolo edilizio da parte di terzi, tuttavia, l'effetto lesivo si atteggia diversamente a seconda che si contesti l'illegittimità del titolo per il solo fatto che esso sia stato rilasciato (ad esempio, per contrasto con l’inedificabilità assoluta dell'area) ovvero che si contesti il contenuto specifico del permesso (ad esempio, per eccesso di volumetria o per violazione delle distanze minime tra fabbricati).

Il momento da cui computare i termini decadenziali di proposizione del ricorso, nell'ambito dell'attività edilizia, è infatti individuato, secondo la giurisprudenza (cfr., da ultimo, Cons. Stato, IV, 23 febbraio 2026, n. 1453 che richiama, ex multis, Cons. Stato, Sez. IV, n. 5754 del 2017; Sez. VI, n. 4830 del 2017; Sez. IV, n. 3067 del 2017; Sez. IV, 15 novembre 2016, n. 4701; Sez. IV, n. 1135 del 2016; Sez. IV, nn. n. 4909 e 4910 del 2015; Sez. IV, 22 dicembre 2014 n. 6337; Sez. V, 16 aprile 2013, n. 2107; Sez. VI, 18 aprile 2012, n. 2209, che si conformano sostanzialmente all' insegnamento dell'Adunanza Plenaria n. 15 del 2011 sviluppandone i logici corollari): nell'inizio dei lavori, nel caso si sostenga che nessun manufatto poteva essere edificato sull'area, ovvero, laddove si contesti il quomodo (distanze, consistenza ecc.), dal completamento dei lavori o dal grado di sviluppo degli stessi, se si renda comunque palese l'esatta dimensione, consistenza, finalità, dell'erigendo manufatto, ferma restando:

a) la possibilità, da parte di chi solleva l'eccezione di tardività, di provare, anche in via presuntiva, la concreta anteriore conoscenza del provvedimento lesivo in capo al ricorrente (ad esempio, ai sensi del combinato disposto degli artt. 20, comma 6, e 27, comma 4, t.u. edilizia, avuto riguardo alla presenza in loco del cartello dei lavori specie se munito di rendering e indicazione puntuale del titolo edilizio ovvero alla effettiva comunicazione all'albo pretorio del comune del rilascio del titolo edilizio; alla consistenza del tempo trascorso fra l' inizio dei lavori e la proposizione del ricorso; alla effettiva residenza del ricorrente in zona confinante con il lotto su cui sono in corso i lavori, ecc.);

b) l'onere di chi intende contestare adeguatamente un titolo edilizio di esercitare sollecitamente l'accesso documentale.

Insomma, l'inizio dei lavori segna il dies a quo della tempestiva proposizione del ricorso laddove si contesti l'an della edificazione (cioè laddove si sostenga che nessun manufatto poteva essere edificato sull'area), mentre laddove si contesti il quomodo (distanze, consistenza ecc.), il dies a quo va fatto coincidere con il completamento dei lavori ovvero con il grado di sviluppo degli stessi, ove renda palese l'esatta dimensione, consistenza, finalità, dell'erigendo manufatto, ferma restando la possibilità, da parte di chi solleva l'eccezione di tardività, di provare, anche in via presuntiva, la concreta anteriore conoscenza del provvedimento lesivo in capo al ricorrente (cfr. da ultimo, Cons. Stato, IV, 11 aprile 2023, n. 3654)».

Questa Sezione ha anche evidenziato la necessità di trovare un punto di equilibrio tra l’interesse del soggetto che ha richiesto l’autorizzazione a realizzare il manufatto e l’interesse del vicino che si ritiene leso dalla realizzazione dell’opera.

In particolare Cons. Stato, Sez. VI, 07/02/2025, n. 953 ha affermato che:

«Ed infatti, come pure rilevato dalla giurisprudenza di questo Consiglio di Stato (Sez. II, n. 5864/2020), quando l'attività edilizia in atto appare immediatamente illegittima, il vicino ha l'obbligo di attivarsi prontamente con l'istituto dell'accesso agli atti e, in tali casi, il tardivo esercizio del diritto di accesso è inidoneo a procrastinare il dies a quo di decorrenza del termine d'impugnativa, in quanto lesivo del principio di stabilità dei rapporti giuridici e dell'affidamento dei soggetti titolari dell'autorizzazione (C.d.S., sez. VI, 13 agosto 2020, n. 5034). Di talché, è necessario individuare un punto di equilibrio tra il principio di tutela in sede giurisdizionale delle posizioni giuridiche ed il principio di certezza delle situazioni giuridiche, atteso che, diversamente, il rapporto pubblicistico controverso resterebbe esposto sine die ad iniziative giudiziarie in grado di mutare l'assetto degli interessi disciplinato dall'atto. Proprio per ovviare a queste situazioni, la giurisprudenza ha evidenziato che, quando un soggetto si rende conto di un insediamento probabilmente abusivo, è onerato alla presentazione di un'istanza di accesso e se la richiesta di accesso non è idonea ex se a far differire i termini di proposizione del ricorso, occorre anche considerare che, da un lato, deve essere assicurata al vicino la tutela in sede giurisdizionale dei propri interessi nei confronti di un intervento edilizio ritenuto illegittimo, dall'altro, deve parimenti essere salvaguardato l'interesse del titolare del permesso di costruire a che l'esercizio di detta tutela venga attivato senza indugio e non irragionevolmente differito nel tempo, determinando una situazione di incertezza delle situazioni giuridiche contraria ai principi ordinamentali (cfr. Cons. Stato, IV, 23 maggio 2018, n. 3075)».

Quanto esposto conforta la conclusione secondo la quale è sufficiente ad integrare il concetto di "piena conoscenza" (il verificarsi della quale determina il dies a quo per il computo del termine decadenziale per la proposizione del ricorso giurisdizionale) la percezione dell'esistenza di un provvedimento amministrativo e degli aspetti che ne rendono evidente la lesività della sfera giuridica del potenziale ricorrente, in modo da rendere percepibile l'attualità dell'interesse ad agire contro di esso. Ed infatti, mentre la consapevolezza dell'esistenza del provvedimento e della sua lesività integra la sussistenza di una condizione dell'azione (rimuovendo, in tal modo, ogni ostacolo all'impugnazione dell'atto), la conoscenza "integrale" del provvedimento (o di altri atti del procedimento) influisce sul contenuto del ricorso e sulla concreta definizione delle ragioni di impugnazione, e quindi sulla causa petendi. Tale interpretazione risulta confermata dall'istituto dei "motivi aggiunti", per il tramite dei quali il ricorrente può proporre ulteriori motivi di ricorso derivanti dalla conoscenza di atti (già esistenti al momento di proposizione del ricorso ma ignoti) o dalla conoscenza integrale di atti prima non pienamente conosciuti, e ciò entro il (nuovo) termine decadenziale di sessanta giorni decorrente da tale conoscenza sopravvenuta (cfr.: Cons. Stato, Sez. VI, 16 settembre 2022, n. 7740).

2.2 Nel caso di specie il Tar (che pure ha tracciato la distinzione tra an e quomodo della realizzazione del manufatto) ha àncorato la piena conoscenza del provvedimento autorizzatorio a due elementi concreti: (i) l’esistenza del cartello di cantiere (certamente esistente il 3.4.2024) e (ii) il getto del plinto di calcestruzzo (realizzato il 4.4.2024).

Con riferimento alla funzione del cartello di cantiere la giurisprudenza del Consiglio di Stato ha affermato che l'apposizione del prescritto cartello di cantiere ha la funzione di esporre al pubblico i titoli edilizi rilasciati e i nominativi dei responsabili dall'attività edilizia in corso, onde consentire a eventuali controinteressati di far valere in sede amministrativa e/o giurisdizionale le proprie posizioni giuridiche soggettive eventualmente lese dall'attività edilizia (e rendere agevolmente individuabili i soggetti responsabili qualora durante lo svolgimento delle attività di cantiere derivino danni nel confronti di terzi), sicché è onere del ricorrente di attivarsi immediatamente e senza indugio presso i competenti uffici comunali per prendere visione del progetto; infatti, se per un verso deve essere assicurata al vicino la tutela in sede giurisdizionale dei propri interessi nei confronti di un intervento edilizio ritenuto illegittimo, per altro verso deve parimenti essere salvaguardato l'interesse del titolare del permesso di costruire a che l'esercizio di detta tutela venga attivato senza indugio e non irragionevolmente o colposamente differito nel tempo, al fine di evitare la creazione di una situazione di incertezza delle situazioni giuridiche in contrasto con il principio dell'affidamento. (Cons. Stato. sez. IV, 4/12/2017, n. 5675; Cons. Stato sez. IV, 28/12/2023, n. 11280).

La giurisprudenza ha anche chiarito che la richiesta di accesso ai documenti non è idonea ex se a far differire i termini di proposizione del ricorso in quanto la data del permesso di costruire pubblicata sul cartello di cantiere fissa la decorrenza del termine entro il quale deve essere presentata l’impugnativa; termine che non può essere dilazionato dalla richiesta di accesso agli atti atteso che se da un lato deve essere assicurata al vicino la tutela in sede giurisdizionale dei propri interessi nei confronti di un intervento edilizio ritenuto illegittimo, dall’altro lato deve parimenti essere salvaguardato l’interesse del titolare del permesso di costruire a che l’esercizio di detta tutela venga attivato senza indugio e non irragionevolmente differito nel tempo, determinando una situazione di incertezza delle situazioni giuridiche contrarie ai principi ordinamentali (Cons Stato, sez. IV, 21/03/2016, n. 1135).

Con riferimento all’effetto che il getto del plinto ha sulla conoscenza dell’esistenza titolo, Cons. Stato sez. V, 18/09/1998, n. 1310 ha affermato che ai fini dell'impugnazione di una concessione edilizia davanti al giudice amministrativo, il relativo termine decorre solo dall'effettiva e piena conoscenza dell'atto che di regola si verifica, in assenza di altri ed inequivoci elementi probatori, non con il mero inizio dei lavori edilizi, bensì con la loro ultimazione, fermo, però, restando, che pure tale inizio può integrare la consapevolezza della lesività dell'attività intrapresa se sia notoria l'inedificabilità assoluta dell'area oggetto dell'intervento costruttivo, mentre, se l'area è edificabile, occorre che i lavori intrapresi rivelino, in modo certo e univoco, le caratteristiche essenziali dell'opera realizzanda in difformità del titolo o dello strumento urbanistico (nella specie, in un'ipotesi di demolizione e autorizzata ricostruzione di un precedente fabbricato, sono stati ritenuti immediatamente lesivi l'armatura ed il getto dei plinti, che denotavano un'opera di gran lunga più grande di quella demolita).

Nel caso citato, pertanto, il getto del plinto è stato ritenuto immediatamente lesivo. La percezione dell’avvenuto getto del plinto, pertanto, può essere idonea a dimostrare la conoscenza dell’atto da impugnare.

2.2.1 Parte appellante ammette di essere stata a conoscenza dell’esistenza del cartello di cantiere (la circostanza emerge dalle fotografie prodotte dagli stessi odierni appellanti in allegato alla istanza di accesso agli atti presentata l’8 aprile 2024, fotografie che ritraggono appunto il cartello).

Essa sostiene soltanto che dal cartello non emergesse la lesività dell’opera.

Ma il cartello di cantiere conteneva tutte le indicazioni idonee a far conoscere che erano stati rilasciati i titoli idonei a realizzare una stazione radio base. Già da quel momento, pertanto, l’erigendo manufatto mostrava la propria potenziale lesività proprio perché, come sottolineato dagli stessi appellanti, esso si trovava a pochi metri dagli immobili di loro proprietà.

In proposito, a pag. 3 del ricorso di primo grado, i signori Querci hanno affermato che ““A pochi metri di distanza dalle loro abitazioni -circa nove da quella della signora Querci, circa diciotto e venticinque dalle altre due- in un piccolo appezzamento di terreno confinato da due strade entrambe denominate via dell'Olmo, in data 3 aprile 2024 sono iniziati i lavori di costruzione di una stazione radio base, che sono stati rapidamente conclusi con l'installazione di una torre alta circa 33 metri”.

Parimenti a pag. 4 del ricorso in appello, gli interessati hanno rappresentato che:

“In data 3.04.2024, i Sig.ri Querci si accorgevano che l’area su cui sarebbe stato realizzato l’impianto era recintata e che sulla recinzione era presente un cartello di cantiere (doc. n. 6 fasc. primo grado) che indicava:

- la realizzazione sull’area di “una nuova SRB” su commissione di Inwit;

- il numero di protocollo della domanda presentata al SUAP, che è però risultato errato (e, infatti, nel doc. 6 depositato nel fascicolo di primo grado di Inwit è indicato il diverso numero di protocollo 82536);

- i nominativi del Responsabile dei lavori, del Coordinatore della sicurezza, del Direttore dei lavori, del Responsabile di cantiere, dell’impresa appaltatrice e dell’impresa subappaltatrice;

- il parere favorevole rilasciato da ARPAT il 21.02.2024”.

Tali elementi sono senz’altro idonei a determinare la percezione della lesività dell’atto e la conseguente decorrenza del termine di impugnazione dello stesso, atteso che, dalle censure dedotte, emerge come la lesività sia stata individuata nella stessa installazione della stazione radio base, e cioè nell’an, e non nelle sue modalità realizzative, vale a dire nel quomodo, al punto che la parte ha contestato l’omessa pubblicazione, ai sensi dell’art. 44, comma 5, del d.lgs. n. 259 del 2003, dell’istanza dell’operatore e la mancata convocazione della conferenza di servizi, che indubbiamente attengono all’an e non al quomodo dell’installazione. Né può ritenersi che dal quomodo possa derivare l’eventuale violazione della normativa sulle distanze, in quanto, una volta individuata l’area dell’installazione, il quomodo ai fini del calcolo delle distanze si rivela sostanzialmente inapprezzabile.

2.2.2 Parte appellante non nega che il plinto sia stato gettato il 4 aprile 2024, sostiene però che dal getto del plinto non sarebbe stato possibile intuire l’entità dell’erigenda antenna (perché se fosse stata di ridotte dimensioni, il ricorso non sarebbe stato proposto).

Ma, analogamente alle considerazioni appena svolte, il fatto della realizzazione del plinto di base era di per sé sufficiente a mostrare la potenziale lesività dell’opera, anche in ragione dell’entità della dimensione del plinto idoneo a far immaginare quale sarebbe stata la mole dell’antenna.

In ogni caso, risulta ancora una volta dirimente la considerazione che la parte ha contestato l’an dell’installazione.

2.3 Il Tar ha correttamente affermato che gli odierni appellanti erano a conoscenza dell’esistenza del provvedimento impugnato al più tardi già in data 4 aprile 2024 (in realtà, trattandosi di profilo rilevabile d’ufficio, la decorrenza del termine è individuabile nel 3 aprile 2024). A quella data era ben percepibile la possibile lesione che lo stesso produceva, trattandosi dell’autorizzazione all'installazione di un'antenna nel terreno limitrofo a quello di proprietà.

Il dies a quo per la proposizione del ricorso giurisdizionale deve individuarsi nella data del 4 aprile 2024 (rectius: nel 3 aprile 2024), come correttamente evidenziato dal Tar per la Toscana.

Né, come ampiamente rappresentato, a diversa conclusione conduce il richiamo a quell'orientamento giurisprudenziale secondo il quale il momento da cui computare i termini decadenziali di proposizione del ricorso nell'ambito dell'attività edilizia è da ravvisarsi: i) nell'inizio dei lavori, nel caso in cui si sostenga che nessun manufatto poteva essere edificato sull'area; ii) nel loro completamento o grado di sviluppo tale da renderne palese la dimensione, consistenza e finalità laddove si contesti il quomodo della realizzazione (distanze, consistenza, etc. ecc.).

Infatti, il Collegio ribadisce che, con il ricorso giurisdizionale in esame, si intendeva contestare proprio l'an dell'edificazione, come rilevato dal primo giudice.

Non v’è dubbio, quindi, che il ricorso notificato il 7.6.2024 sia tardivo.

La consapevolezza dell'asserita violazione dei limiti distanziali e della prospettata lesività dell'opera coincide pertanto con la conoscenza dell'installazione della SRB al più tardi in data 4 aprile 2024 (in realtà in data 3 aprile 2024), con la conseguenza che i ricorrenti avrebbero dovuto impugnare immediatamente l’atto (avendo a disposizione anche lo strumenti dei motivi aggiunti) senza procrastinare il dies a quo di decorrenza del termine d'impugnativa, in quanto lesivo del principio di stabilità dei rapporti giuridici e dell'affidamento dei soggetti titolari dell'autorizzazione.

La notificazione del ricorso introduttivo di primo grado in data 7 giugno 2024, a fronte del dies a quo individuabile al 4 aprile 2024 deve pertanto ritenersi tardiva, in quanto il ricorso è stato proposto oltre il termine di cui all'art. 41 cod. proc. amm.

3. Il rigetto del primo motivo di appello esime il Collegio dalla necessità di esaminare i motivi di ricorso di primo grado riproposti da parte appellante.

4. Deve ritenersi assorbita l’eccezione di carenza della legittimazione e dell’interesse ad agire sollevata dal Comune.

5. Per le ragioni esposte l’appello deve essere rigettato.

Le spese del giudizio seguono la soccombenza e, liquidate complessivamente in € 4.000,00 (quattromila/00), oltre accessori di legge, sono poste a carico degli appellanti ed a favore, in parti uguali (ciascuna per € 2.000,00), di INWIT e del Comune di Campi Bisenzio, le spese sono invece compensate nei confronti del Ministero della Cultura.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Condanna gli appellanti al pagamento delle spese del giudizio, liquidate complessivamente in € 4.000,00 (quattromila/00), oltre accessori di legge, in favore, in parti uguali (ciascuna per € 2.000,00), di INWIT e del Comune di Campi Bisenzio; compensa le spese nei confronti del Ministero della Cultura.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 21 maggio 2026 con l'intervento dei magistrati:

Roberto Caponigro, Presidente FF

Giovanni Gallone, Consigliere

Marco Poppi, Consigliere

Roberta Ravasio, Consigliere

Giovanni Pascuzzi, Consigliere, Estensore