Consiglio di Stato Sez. VI n. 3909 del 18 maggio 2026
Elettrosmog. Localizzazione impianti di telefonia mobile: oneri istruttori e silenzio-assenso
In materia di installazione di infrastrutture di telefonia mobile, la formazione del titolo abilitativo per silenzio-assenso ai sensi dell’art. 44 d.lgs. n. 259/2003 non esonera l’Amministrazione comunale dall’obbligo di svolgere un’adeguata e autonoma attività istruttoria. Il Comune è tenuto a verificare puntualmente il rispetto dei criteri di localizzazione e l’esistenza di aree preferenziali stabiliti dal proprio regolamento (ex art. 8, comma 6, l. n. 36/2001), non potendosi limitare a recepire acriticamente le autodichiarazioni del gestore. Tale accertamento deve essere concreto e preventivo, volto a valutare l’effettiva impossibilità tecnica di siti alternativi o soluzioni di cositing. Conseguentemente, il vizio di difetto di istruttoria che inficia il silenzio-assenso non può essere sanato mediante integrazioni documentali o relazioni tecniche prodotte solo in sede di giudizio, poiché la verifica della legittimità dell’azione amministrativa deve necessariamente precedere la conclusione del procedimento a tutela dei soggetti controinteressati.
Pubblicato il 18/05/2026
N. 03909/2026REG.PROV.COLL.
N. 07192/2025 REG.RIC.
N. 07221/2025 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 7192 del 2025, proposto da Inwit - Infrastrutture Wireless Italiane S.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Francesco Saverio Cantella, Filippo Lattanzi, Jacopo D’Auria, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
Bianca Beatrice Ratti, rappresentata e difesa dall'avvocato Elio Errichiello, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
nei confronti
Roma Capitale, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Antonio Ciavarella, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Arpa Lazio – Agenzia regionale per la Protezione ambientale del Lazio, Vodafone Italia S.p.a., non costituite in giudizio;
e con l'intervento di
ad opponendum:
Marco Mugnai, rappresentato e difeso dagli avvocati Paolo Clarizia, Andrea Bonanni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
sul ricorso numero di registro generale 7221 del 2025, proposto da Vodafone Italia S.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Paolo Caruso, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
Bianca Beatrice Ratti, rappresentata e difesa dall'avvocato Elio Errichiello, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
nei confronti
Arpa Lazio – Agenzia Regionale per la Protezione ambientale del Lazio, Inwit - Infrastrutture Wireless Italiane S.p.A., non costituite in giudizio;
Roma Capitale, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Antonio Ciavarella, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
e con l'intervento di
ad opponendum:
Marco Mugnai, rappresentato e difeso dagli avvocati Paolo Clarizia, Andrea Bonanni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
per la riforma
quanto al ricorso n. 7192 del 2025:
della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (sezione Quinta) n. 12505/2025.
quanto al ricorso n. 7221 del 2025:
della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (sezione Quinta) n. 12505/2025.
Visti i ricorsi in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Bianca Beatrice Ratti e di Roma Capitale;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 26 marzo 2026 il Cons. Dalila Satullo e uditi per le parti gli avvocati Jacopo D'Auria, Elio Errichiello, Antonio Ciavarella, Paolo Clarizia e Paolo Caruso;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. Con il ricorso introduttivo di primo grado la ricorrente, residente nelle immediate vicinanze della erigenda stazione radio base, ha impugnato l’autorizzazione all’installazione della stazione medesima, formatasi tacitamente, ai sensi dell’art. 44 d.lgs. n. 259/2003, sull’istanza presentata in data 24 luglio 2024 dalle società Inwit S.p.a. e Vodafone S.p.a.
Con sentenza n. 12505 del 24 giugno 2025 il Tar Lazio ha accolto in via assorbente il primo motivo di ricorso, con cui l’interessata aveva dedotto il difetto di istruttoria per omessa valutazione, da parte dell’amministrazione comunale, di siti preferenziali alternativi, in violazione di quanto previsto dall’art. 3 del “Regolamento per la localizzazione, l’installazione e la modifica degli impianti di telefonia mobile, ai sensi dell’art. 8, comma 6, della l. 36 del 22.02.2001 nonché per la adozione di un sistema di monitoraggio del sistema delle sorgenti di campo elettrico, magnetico ed elettromagnetico”.
In particolare, secondo il Tar, a fronte di un principio di prova fornito dalla ricorrente in ordine all’esistenza di aree preferenziali alternative, la dichiarazione dell’operatore circa l’inesistenza delle predette aree costituisce un adempimento meramente formale, insufficiente ai fini dell’assolvimento dell’onere istruttorio del Comune, il quale non si è mai confrontato con l’operatore circa la disponibilità di aree preferenziali né ha mai verificato quanto dallo stesso dichiarato. Il Tar ha inoltre evidenziato che l’operatore non ha dimostrato che le altre localizzazioni preferenziali fossero impossibili, inidonee o insufficienti, essendosi lo stesso limitato a richiamare la corrispondenza intrattenuta con il Comune di Roma e avendo in tal modo confermato di non avere esplorato tutte le soluzioni alternative preferenziali.
Sia Inwit S.p.a. che Vodafone S.p.a. hanno proposto appello avverso la predetta sentenza, con autonomi atti di impugnazione (iscritti, rispettivamente, al n. 7192/2025 R.G. e n. 7221/2025 R.G.).
Inwit S.p.a. ha dedotto un unico articolato motivo di appello per:
- error in iudicando: erroneità della sentenza appellata nella parte in cui ha ravvisato la carenza di istruttoria sulla verifica delle aree preferenziali ex art. 3 del Regolamento antenne, in relazione alla corretta applicazione della disciplina dettata dagli artt. 43, 44, 51 d.lgs. n. 259/2003 e dall’art. 8, comma 6, l. n. 36/2001; erroneità della sentenza appellata nella parte in cui ha ravvisato la mancata produzione da parte di Inwit S.p.a. di documenti sulla prova dell’idoneità delle aree preferenziali in relazione a quanto stabilito dagli artt. 43 e 44 e dall’allegato 12 bis d.lgs. n. 259/200;
error in procedendo: omesso esame della documentazione depositata in giudizio dagli operatori e dal Comune di Roma;
error in iudicando: omesso ed errato esame degli atti e dei documenti agli atti del giudizio, carenza di istruttoria, illogicità e contraddittorietà della motivazione; violazione dell’art. 64, comma 2, c.p.a. ed eccesso di potere giurisdizionale.
Vodafone S.p.a. ha dedotto i seguenti due motivi di appello:
1) violazione degli artt. 43, 44 e 51 d.lgs. n. 259/2003, dell’art. 8 l. n. 36/2001 e dell’art. 9, commi 7 e 8, l.r. n. 19/2022; erronea interpretazione dell’art. 3 del regolamento comunale; violazione del divieto di aggravamento del procedimento e del principio del silenzio assenso;
2) sull’inesistenza di aree preferenziali tecnicamente idonee: inattendibilità della relazione tecnica di parte, smentita dalla relazione del Dipartimento di urbanistica del Comune e dalle relazioni tecniche prodotte in primo grado dagli operatori; violazione dei principi sulla limitata discrezionalità dell’esercizio della discrezionalità tecnica; inammissibilità del primo motivo di ricorso al Tar per difetto di interesse.
In entrambi i giudizi si sono costituiti sia l’originaria ricorrente, chiedendo di dichiarare l’appello inammissibile e comunque infondato, sia il Comune di Roma, senza tuttavia articolare difese scritte.
Sempre in entrambi i giudizi si è costituito ad opponendum Marco Mugnai, proprietario confinante con il terreno destinato alla realizzazione della stazione radio base, allegando di avere anch’esso impugnato il titolo autorizzatorio oggetto del presente giudizio con autonomo ricorso ancora pendente davanti al Tar Lazio.
Con ordinanza cautelare del 20 ottobre 2025 questo Consiglio ha riunito gli appelli e ha sospeso l’esecutività della sentenza appellata, in considerazione della intervenuta realizzazione della stazione radio base e della sua operatività nel rispetto dei limiti di emissione previsti a tutela della salute umana.
All’udienza pubblica del 26 marzo 2026 la causa è stata assunta in decisione.
2. Va preliminarmente respinta l’eccezione di inammissibilità dell’appello sollevata dall’originaria ricorrente, fondata sulla circostanza che l’atto di appello è stato notificato all’indirizzo pec personale dell’ARPA e non presso l’Avvocatura dello Stato.
Il collegio ritiene che tale eccezione sia infondata, atteso che l’avvocatura dello Stato, con riguardo all’ARPA, esercita il patrocinio autorizzato ai sensi dell’art. 43 r.d. 1611/1933, con la conseguenza che, in conformità alla costante giurisprudenza, deve ritenersi corretta la notifica effettuata all’amministrazione personalmente e non presso l’avvocatura dello Stato (v. tra le tante Cons. Stato, sez. VII, 17 novembre 20221, n. 10111; peraltro la mancata costituzione in primo grado di ARPA esclude che la notifica andasse effettuata all’avvocatura dello Stato ai sensi dell’art. 93 c.p.a.).
3. I motivi di appello formulati da entrambi gli operatori possono essere esaminati congiuntamente, in quanto per diversi profili sovrapponibili e comunque connessi, e sono infondati.
3.1. Va al riguardo premesso che l’art. 3, comma 2, del regolamento comunale approvato con delibera n. 26 del 14 maggio 2015, prevede: “Le aree del territorio definite come preferenziali per l’istallazione degli impianti sono: a) in maniera prioritaria aree di proprietà dell’Amministrazione Capitolina. L’assegnazione di aree, manufatti e terreni di proprietà di Roma Capitale ai gestori di Telefonia mobile avviene a titolo oneroso; b) aree già servite da viabilità, al fine di evitare la realizzazione di nuove infrastrutture a servizio della postazione; c) aree inserite nelle componenti di PRG vigente quali: - Agro Romano; - Infrastrutture per la mobilità; - Infrastrutture tecnologiche;- Tessuti prevalentemente per attività; - Verde pubblico e servizi pubblici di livello locale nel rispetto di quanto disciplinato dal successivo art. 4 del presente Regolamento; - Servizi pubblici di livello urbano quali cimiteri, attrezzature complementari alla mobilità, attrezzature per la raccolta dei rifiuti solidi urbani.
Inoltre, ai sensi dell’art. 3, comma 5, della delibera citata, sono da privilegiare, se tecnicamente possibile, e compatibilmente con gli obiettivi di minimizzazione dell’esposizione della popolazione ai campi elettromagnetici: a) l’accorpamento degli impianti su strutture di supporto comuni (cositing) preferibilmente in aree non densamente abitate e compatibilmente con le esigenze di copertura del servizio; b) l’alloggiamento degli impianti di telefonia mobile su strutture già esistenti quali pali per l’illuminazione stradale, sostegni per le insegne, torri faro, serbatoi idrici, ecc.; c) la localizzazione su immobili e/o aree di proprietà comunale; d) la localizzazione su edifici che risultino essere i più alti tra tutti quelli contigui”.
Da tali previsioni regolamentari, alle quali il Comune di Roma si è volontariamente vincolato e che sono già state ritenute da questa sezione conformi all’art. 8, comma 6, l. n. 36/2001 (v. Cons. Stato, sez. VI, 11 gennaio 2021, n. 374, di recente richiamata da Cons. Stato, sez. VI, 30 aprile 2026, n. 3400), consegue che l’amministrazione comunale, in sede di rilascio del titolo autorizzatorio, deve specificamente verificare, anche mediante il confronto e l’interlocuzione con l’istante, l’esistenza di aree preferenziali di cui al comma 2 ed il rispetto dei criteri di localizzazione di cui al comma 5.
Come affermato recentemente da questa sezione, tale verifica non può evidentemente risolversi in un mero carteggio tra le parti, privo di puntuali ed analitici accertamenti da parte dell’amministrazione, e deve avere ad oggetto non soltanto l’esistenza di aree preferenziali comunali ma anche l’esistenza delle altre aree di cui all’art. 3 del regolamento (v. Cons. Stato, sez. VI, 18 giugno 2025, n. 5301).
Tale onere istruttorio non viene certamente meno nel caso in cui l’autorizzazione si formi per silentium, ai sensi dell’art. 44 d.lgs. n. 259/2003. Come anche recentemente affermato da questa sezione nella materia in esame (v. Cons. Stato, sez. VI, 30 aprile 2026, n. 3400, sopra citata), il silenzio assenso costituisce una forma di semplificazione della fase decisoria del procedimento amministrativo, ma non esonera l’amministrazione dallo svolgimento dell’approfondimento istruttorio necessario ad assicurare il legittimo esercizio del potere, la cui assenza può essere sempre fatta valere dai soggetti contro-interessati in sede di impugnazione del silenzio medesimo.
3.2. Ciò premesso in diritto, nel caso in esame l’amministrazione comunale dapprima ha omesso di riscontrare la richiesta inoltrata in data 26 maggio 2023 dall’operatore economico per conoscere la disponibilità di aree comunali preferenziali e, nel corso del procedimento di autorizzazione, si è limitata ad acquisire l’autodichiarazione dell’operatore in ordine all’insussistenza di idonei siti preferenziali o di idonee localizzazioni da privilegiare.
Non risulta, invece, che il Comune di Roma abbia svolto un proprio autonomo accertamento concreto, eventualmente mediante interlocuzione anche tecnica con il privato, sull’effettiva esistenza di aree preferenziali o di localizzazioni alternative – pur astrattamente rilevanti ai sensi della revisione regolamentare - da privilegiare ed idonee ad assicurare la copertura necessaria all’operatore (accertamento che – come si ribadisce più avanti - costituisce il fulcro della disciplina regolamentare in grado di orientarne l’applicazione nella riedizione del potere ).
Tale carenza istruttoria è vieppiù rilevante, ai fini dell’illegittimità del titolo autorizzatorio tacito, alla luce delle allegazioni dell’originaria ricorrente, basate anche su una relazione tecnica di parte, circa: l’esistenza di diverse aree preferenziale non eccessivamente distanti da quella individuata dall’operatore; la possibilità di cositing su stazioni radio base collocate su edifici vicini; la collocazione della stazione radio base in esame su un edificio a bassa quota altimetrica, in violazione dell’art. 3, comma 5, lett. d) del regolamento (circostanza confermata anche dalla relazione redatta dall’ing. Milucci su mandato di Inwit S.p.a. e Vodafone S.p.a.).
3.3. Il vizio di difetto di istruttoria non può escludersi valorizzando le difese e la documentazione prodotta in giudizio dalle appellanti, secondo le quali l’inesistenza di aree preferenziali alternative emergeva inequivocabilmente già dagli allegati all’istanza di autorizzazione (progetto strutturale e valutazione della conformità della stazione ai limiti di esposizione).
Al riguardo deve rilevarsi che:
- il progetto strutturale riguarda esclusivamente le caratteristiche dell’impianto oggetto di autorizzazione nella collocazione individuata dall’operatore in via della Farnesina 179, senza alcun riferimento alla ricerca ed idoneità di siti alternativi preferenziali ed al rispetto dei criteri da privilegiare previsti dal regolamento comunale; inoltre, dalla visione delle planimetrie allegate emerge chiaramente che il cerchio con al centro la croce è rappresentato al solo fine di indicare dove è collocata la stazione radio base per la quale viene chiesta la autorizzazione (cioè quella sita in via della Farnesina 179), in funzione della verifica della presenza di eventuali vincoli e del regime urbanistico applicabile;
- quanto appena esposto vale anche per il documento di valutazione della conformità della stazione ai limiti di esposizione (in particolare grafico a pag. 24), che è funzionale ad indicare l’area di propagazione delle onde elettromagnetiche della stazione radio base specificamente progettata dall’operatore per la collocazione in via della Farnesina 179, senza alcun riferimento all’impossibilità o inidoneità di collocazioni alternative di cui all’art. 3 del regolamento comunale (criterio che – come si è rilevato - costituisce il fulcro della normativa regolamentare di cui si lamenta la difettosa applicazione).
3.4. Parimenti, secondo il collegio, l’annullamento del provvedimento impugnato non può essere evitato sulla base della documentazione prodotta in giudizio sia dagli operatori (relazione tecnica di Vodafone depositata in data 18 aprile 2025; relazione tecnica di cui al doc. 18 di Inwit depositato in primo grado) sia dall’amministrazione comunale (relazione depositata in data 19 marzo 2025), dalla quale si desumerebbe, secondo le appellanti, l’assenza di siti preferenziali idonei ad assicurare la copertura di rete necessaria e l’impossibilità di cositing.
Come evidenziato più volte da questa sezione, con orientamento dal quale questo collegio non intende discostarsi, la verifica del rispetto dei criteri di cui all’art. 3 del regolamento, che richiede talvolta di operare anche apprezzamenti tecnici, deve essere effettuato in sede procedimentale e non può essere surrogato da relazioni tecniche di parte prodotte nel corso del giudizio e che costituiscono un posterius rispetto al procedimento (v. in particolare Cons. Stato, sez. VI, 30 aprile 2026, n. 3400, punto 6.5.).
Per le stesse ragioni il collegio ritiene di non poter valorizzare la nota del Comune del 3 marzo 2025, che contiene le risultanze di una verifica postuma, omessa in fase procedimentale. Inoltre la relazione comunale è parziale e generica in quanto: a fronte delle contrastanti posizioni assunte dalle parti in ordine all’idoneità dei siti preferenziali, indicati nella relazione di parte della Ratti, ad assicurare le esigenze di copertura della rete rappresentate della società appellante, l’amministrazione non ha effettuato alcun accertamento sul punto, recependo senza alcuna specifica motivazione la prospettazione dell’operatore; l’amministrazione non ha comunque indicato gli accertamenti compiuti relativamente all’impossibilità di cositing (anch’essa oggetto di contestazione tra le parti private e sulla quale è quindi necessaria una verifica da parte dell’amministrazione) ed al rispetto del criterio preferenziale di cui all’art. 3, comma 5), lett. d).
3.5. Il collegio ritiene infine di dover evidenziare, in riscontro ai motivi di appello degli operatori, che con la decisione in esame non si intende imporre all’operatore immotivati aggravi procedimentali, bensì è basata sulla carenza dell’azione amministrativa evidenziatasi nella condotta procedimentale dell’amministrazione che non ha svolto un’adeguata autonoma istruttoria sul rispetto del regolamento comunale al quale essa stessa si è vincolata (v. peraltro al riguardo Cons. Stato, sez. VI, 19 ottobre 2022, n. 8894), così dovendosi censurare il silenzio assenso tempestivamente impugnato con conseguente necessità di rinnovare l’istruttoria.
3.6. Le considerazioni sopra esposte al punto 3.4. comportano anche la reiezione del motivo di appello, formulato da Vodafone S.p.a. (pag. 19), secondo cui il ricorso di primo grado sarebbe inammissibile per carenza di interesse in quanto non vi sarebbero margini per una localizzazione alternativa.
4. Per tutte le ragioni sopra esposte gli appelli già precedentemente riuniti vanno respinti.
5. Le spese processuali vanno integralmente compensate in considerazione della complessità della controversia.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sugli appelli come in epigrafe proposti e già precedentemente riuniti, li respinge.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 26 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:
Giancarlo Montedoro, Presidente
Roberto Caponigro, Consigliere
Giovanni Gallone, Consigliere
Dalila Satullo, Consigliere, Estensore
Gudrun Agostini, Consigliere
