Consiglio di Stato Sez. IV n. 2855 del 9 aprile 2026
Beni ambientali. Natura del parere paesaggistico e silenzio-assenso in aree idonee per impianti FER

Nelle procedure per impianti da fonti rinnovabili (FER), il silenzio della Soprintendenza in Conferenza di Servizi si configura come silenzio-assenso ex artt. 14-bis e 17-bis della L. n. 241/1990, equivalendo ad assenso incondizionato all'istanza del privato. Qualora l'intervento ricada in aree considerate idonee "ex lege" ai sensi dell’art. 20, comma 8, del d.lgs. n. 199/2021, l'autorità paesaggistica è tenuta a rendere un parere obbligatorio ma non vincolante. In tale contesto, l'amministrazione non può opporre dinieghi basati su divieti automatici del Piano Paesaggistico Regionale (PPR), come quelli relativi alla "fascia costiera", ma ha l'obbligo di compiere una valutazione in concreto dell'impatto del progetto e dello stato di antropizzazione del sito. Tale onere motivazionale è finalizzato a garantire il bilanciamento tra la tutela del territorio e lo sviluppo delle energie rinnovabili, interesse pubblico primario e principio fondamentale della materia "energia" che non tollera eccezioni regionali di carattere automatico.

Pubblicato il 09/04/2026

N. 02855/2026REG.PROV.COLL.

N. 01078/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1078 del 2025, proposto dalla Regione Autonoma della Sardegna, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Mattia Pani e Andrea Secchi, con domicilio digitale come da registri di Giustizia e domicilio fisico eletto in Roma, via Lucullo 24, presso l’Ufficio di rappresentanza della Regione;

contro

la ditta Agrisun s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Andrea Sticchi Damiani, con domicilio digitale come da registri di Giustizia e domicilio fisico eletto in Roma, via Beccaria 88, presso lo studio del difensore;

nei confronti

del Comune di Sassari, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Marco Russo, Simonetta Pagliazzo, Maria Ida Rinaldi e Anna Maria Antonietta Piredda, con domicilio digitale come da registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza T.a.r. Sardegna, sez. II, 11 dicembre 2024 n.881, che ha accolto il ricorso n. 322/2024 R.G. proposto per l’annullamento dei seguenti atti, conosciuti in data imprecisata, concernenti la domanda presentata il 7 dicembre 2022 n. pratica 561146 dalla Agrisun s.r.l. per ottenere il rilascio di provvedimento autorizzatorio unico per realizzare un impianto fotovoltaico a terra della potenza di 4.9 MW in Comune di Sassari, località Alta Nurra, sul terreno distinto al relativo catasto al foglio 20 mappali 282-311:

a) della nota 12 marzo 2024 prot. n. 53999, con la quale il Comune di Sassari – Settore attività produttive ed edilizia privata ha comunicato l'esito sfavorevole della Conferenza dei servizi sincrona;

b) dei pareri negativi della Regione Sardegna – Assessorato degli enti locali, finanze e urbanistica – Direzione generale della pianificazione urbanistica territoriale e della vigilanza edilizia – Servizio tutela del paesaggio Sardegna settentrionale Nord-Ovest:

c) parere 12 febbraio 2024 prot. n. 7600;

d) parere 12 marzo 2024 prot.n. 13263;

e) parere 14 dicembre 2023 prot. n. 59223;

f) dell’atto 21 dicembre 2023 n.451 del Comune di Sassari di comunicazione delle ragioni ostative all’accoglimento;

g) di ogni eventuale atto ovvero provvedimento, ancorché non conosciuto, adottato dallo Sportello unico attività produttive e urbanistica del Comune di Sassari successivamente alla chiusura negativa della conferenza dei servizi sincrona;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Sassari e della ditta Agrisun s.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatrice nell’udienza pubblica del giorno 17 luglio 2025 la Cons. Emanuela Loria;

Uditi per le parti gli avvocati, come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il giudizio in esame concerne l’appello avverso la sentenza del T.a.r. per la Sardegna 11 dicembre 2024 n. 881, che ha accolto il ricorso della società Agrisun per l’annullamento del diniego a fini autorizzativi di un impianto fotovoltaico di media taglia (potenza pari a 4,9 MWp).

La Regione Sardegna, nella sua qualità di autorità in materia paesaggistica, ha espresso parere sfavorevole in Conferenza di servizi svoltasi nella modalità sincrona e tale parere è stato ritenuto prevalente dal Comune di Sassari che ha emesso il provvedimento finale.

1. L’adito T.a.r. ha accolto il ricorso della ditta Agrisun ritenendo fondati il primo e il terzo motivo e assorbendo gli altri motivi dedotti.

1.1. In particolare, il primo giudice ha ritenuto che la posizione “prevalente” in Conferenza di servizi non sia quella dell’Assessorato regionale e che la Soprintendenza, non essendosi espressa né avendo partecipato alla Conferenza di Servizi, abbia operato secondo il modulo procedimentale del silenzio - assenso.

2. Con l’appello in esame la Regione censura la sentenza di primo grado sia per avere ritenuto prevalenti i pareri favorevoli espressi da altre amministrazioni in Conferenza di servizi sia per avere ritenuto che l’area sarebbe fortemente antropizzata e “adiacente a una zona industriale già interessata da interventi ampiamente impattanti, tra cui una turbina eolica dell’altezza di circa 200 m”; cita in proposito quale precedente la sentenza del Cons. Stato, Sez. IV, 22 luglio 2024, n. 6590, secondo cui “la circostanza che le caratteristiche ambientali stiano mutando a causa di fenomeni erosivi e per la progressiva antropizzazione dell’area impone un innalzamento delle misure di conservazione e di protezione della zona interessata che rischierebbe di essere fatalmente colpita e compromessa se proseguissero interventi edilizi di notevole impatto come quello richiesto dall’appellante”).

2.1. Sotto ulteriore profilo, la sentenza di primo grado sarebbe erronea anche laddove ha ritenuto che non vi sia una motivazione specifica sulla scelta da assumere tra quelle non unanimemente espresse in Conferenza.

Non risulta agli atti alcun parere rilasciato dalla competente Soprintendenza, per cui, il silenzio in sede di Conferenza deve necessariamente essere inteso quale “dissenso motivato” poiché la Soprintendenza è ex lege chiamata a pronunciarsi non direttamente sulla compatibilità paesaggistica bensì sulla proposta di provvedimento formulata dall’amministrazione competente. Pertanto il silenzio della Soprintendenza andrebbe inteso quale assenso sulla proposta sfavorevole trasmessa dalla Regione e non quale assenso sulla istanza della società.

2.2. Vi sarebbe altresì una violazione dei limiti del sindacato giurisdizionale e del principio della separazione dei poteri: la sentenza impropriamente entrerebbe nel merito del giudizio discrezionale rimesso all’Amministrazione comunale, definendo quali debbano essere le posizioni da selezionare come posizioni prevalenti.

2.3. Inoltre, il primo giudice non si è espresso sulle eccezioni contenute nella memoria dell’8 novembre 2024.

2.4. Il T.a.r. avrebbe erroneamente interpretato le N.T.A. del PPR che vietano nella fascia costiera l’installazione degli impianti.

2.5. Il primo giudice avrebbe dovuto applicare le leggi regionali (l.r. n. 5 del 4 luglio 2024, l.r. n. 20 del 5 dicembre 2024) e il D.M. sulle “aree idonee”, atti normativi intervenuti nel corso del giudizio ovvero prima della pubblicazione della sentenza, i quali hanno dettato, tra l’altro, disposizioni transitorie che impedirebbero di portare a compimento gli impianti in corso di autorizzazione al momento dell’entrata in vigore delle nuove disposizioni.

2.6. Vi sarebbe un’illegittimità derivata dei provvedimenti comunali emanati in ottemperanza della sentenza di primo grado impugnata.

3. La ditta Agrisun si è costituita in giudizio e ha riproposto ex art. 101 c.p.a. il secondo e il quarto motivo, entrambi assorbiti dalla sentenza impugnata deducendo:

II. Violazione dei principi di partecipazione procedimentale perché l’amministrazione non ha confutato tutti i profili evidenziati dalla società nelle osservazioni trasmesse ex art. 10 bis l. n. 241 del 1990 e nella nota di integrazioni del 29 febbraio 2024.

IV. Violazione dell’obbligo di dissenso costruttivo ex art. 1 comma 2 bis l. n. 241 del 1990.

Trattandosi di impianto di energia da fonti rinnovabili (FER), a maggior ragione, l’Amministrazione non poteva limitarsi a denegare l’autorizzazione per essere il progetto inserito in “Fascia costiera”, ma avrebbe dovuto indicare eventuali modifiche progettuali in modo tale da rendere il progetto meno impattante per il territorio.

3. Si è costituito in giudizio il Comune di Sassari che ha proposto appello incidentale.

3.1. Con tale mezzo il Comune ha eccepito, in primo luogo, l’inammissibilità del ricorso di primo grado per non essere stato impugnato da Agrisun il provvedimento negativo del 15 marzo 2024 n. 84 comunicato via pec alla società in data 15 marzo 2024 e pubblicato all’Albo pretorio oltre ad essere stato inserito nel portale SUAPE.

I verbali della conferenza di servizi e il parere dell’ufficio regionale per il paesaggio sarebbero esclusivamente atti endoprocedimentali mentre l’atto lesivo sarebbe il provvedimento n. 84/2024 sicché il primo giudice avrebbe dovuto dichiarare d’ufficio l’assenza di una delle condizioni per proporre ricorso, ossia l’interesse a ricorrere.

4. Con il motivo sviluppato da pag. 8 a pag. 25 e rubricato “Error in iudicando. Violazione degli articoli 3, 14 ter e quater legge 241/1990; Violazione articoli 20 e 22 d.lgs. 199/2021; Violazione art. 12, comma 10, d.lgs. 387/2003; Violazione D.M. 10.09.2010 e Direttive regionali 59/60 del 2020. Violazione art. 146 D.lgs. 42/2004. Violazione principio di separazione dei poteri e dei limiti al potere giurisdizionale. Violazione art. 111 Costituzione.”, l’Amministrazione locale articola più censure che, in ossequio al principio di sinteticità, si riassumono di seguito:

a) il Comune avrebbe individuato la posizione prevalente in conferenza di servizi sincrona nell’ufficio regionale del paesaggio che ha espresso un parere negativo, confermando peraltro il parere già espresso nelle conferenze di servizi convocate in modalità asincrona.

Il parere sfavorevole è stato espresso in attuazione della prescrizione del PPR che vieta l’edificabilità in fascia costiera (art. 20 NTA del PPR). Vi sarebbe un’ampia motivazione nel verbale conclusivo della conferenza di servizi, che è pienamente conforme all’art. 3 l. n. 241 1990 s.m.i del ragionamento svolto per stabilire che la posizione dell’ufficio regionale del paesaggio fosse prevalente;

b) sotto un secondo profilo, il primo giudice avrebbe violato il principio della separazione dei poteri entrando nel merito della valutazione discrezionale dell’amministrazione nella parte in cui ha ritenuto che fosse prevalente l’interesse allo sviluppo delle energie rinnovabili;

c) secondo la sentenza impugnata, ai sensi dell’art. 20 comma 8 e dell’art. 22 d.lgs. n. 199 del 2021, il parere paesaggistico non sarebbe vincolante bensì obbligatorio nel caso di realizzazione di impianti di produzione da energia in aree idonee.

In primo luogo, il Comune di Sassari dubita che nel caso in esame si versi in area idonea giacché ai sensi della Tabella 1, allegata alla deliberazione della Giunta regionale 27 novembre 2020 n. 59/60 in materia di aree idonee, la fascia costiera individuata dal PPR non costituirebbe area idonea. Vi sarebbe pertanto un contrasto tra il d.lgs. e le direttive regionali che dovrebbe risolversi a vantaggio di queste ultime: le direttive sono state emanate in attuazione delle Linee guida statali di cui al d.m. 10 settembre 2010 in materia di aree inidonee e non sarebbero state abrogate dalle successive Linee guida di cui al d.m. 21 giugno 2024 che ha individuato le aree idonee come previsto dall’art 7 del medesimo decreto.

La perdurante vigenza delle direttive regionali si desume anche da quanto previsto all’art. 18, comma 3, del d.lgs. 199/2021 ove si legge:

“3. A seguito dell’entrata in vigore della disciplina statale e regionale per l’individuazione di superfici e aree idonee ai sensi dell’art. 20, con decreto del Ministero della transizione ecologica, di concerto con il Ministero della Cultura, previa intesa in sede di Conferenza Unificata di cui all’art. 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281 sono aggiornate le linee guida per l’autorizzazione degli impianti a fonti rinnovabili di cui all’articolo 12, comma 10, del decreto legislativo 29 dicembre2003, n. 387 [ovverosia le linee guida sulle aree inidonee di cui al D.M. 10.09.2010 attuate dalla Regione Sardegna con le direttive regionali 59/60, n.d.r.].”

Pertanto, rimarrebbe ferma la individuazione delle aree inidonee come effettuata dalla Regione Sardegna con le citate direttive 59/60 del 27 novembre 2020 con conseguente radicale inidoneità della fascia costiera all’insediamento di impianti di energie rinnovabili.

Sotto ulteriore profilo, il Comune di Sassari sostiene che, ove si ritenesse che le linee guida regionali siano state abrogate direttamente ad opera dell’art. 20, comma 8, lett. c ter) del d.lgs. 199 del 2021, tale interpretazione determinerebbe l’incostituzionalità della norma che in tal modo diverrebbe distonica rispetto all’equilibrio di interessi contrapposti elaborato dal legislatore con la normativa in materia di energie rinnovabili, equilibrio giudicato costituzionalmente legittimo dalla Corte costituzionale, in particolare con le sentenze n. 192 del 2011 e n. 275 del 2011.

Infatti, l’interesse alla tutela del paesaggio, principio costituzionale fondamentale, e quello allo sviluppo delle fonti rinnovabili sono potenzialmente confliggenti e il punto di equilibrio tra tali interessi è stato rinvenuto dal legislatore nel complesso iter previsto dall’art. 12, comma 10, d.lgs. 387/2003, a cui si riferiscono le sentenze della Corte costituzionale di cui sopra, e riproposto anche dall’art. 20, comma 1, d.lgs. 199/2021 di elaborazione delle linee guida per l’individuazione delle aree non idonee ed idonee all’insediamento di impianti per energie rinnovabili.

Le suindicate disposizioni prevedono un procedimento concertato per l’approvazione delle linee guida sicché ritenere che la idoneità delle aree di cui all’art. 20, comma 8, d.lgs. 199/2021 sia decisa transitoriamente dal legislatore nazionale, in assenza di qualunque concertazione, significherebbe sposare una interpretazione asistematica e costituzionalmente illegittima del citato art. 20, comma 8.

Alle aree considerate idonee come individuate ex lege in base al comma 8, dell’art. 20, non può applicarsi la procedura semplificata di cui all’art. 22 citato, essendo tale procedura applicabile alle aree idonee come individuate all’esito del complesso iter previsto dal citato articolo 20, commi 1 - 4.

Pertanto, nel caso di specie, ove si discute di un impianto da installare in un’area considerata idonea a norma del comma 8, lett. c ter), dell’art. 20 del d.lgs. 199 del 2021, non potrebbe trovare applicazione il citato articolo 22, ed il parere rilasciato dall’autorità paesaggistica sarebbe da ritenere pacificamente obbligatorio e vincolante, come previsto dall’art. 146 d.lgs. 42 del 2004.

Nel caso in cui si optasse per una diversa interpretazione, si dovrebbe dubitare della legittimità costituzionale dell’articolo 22, comma 8, per contrasto con l’art. 9 della Costituzione che prevede tra i principi fondamentali della Repubblica quello della tutela del paesaggio.

Dal quadro normativo sopra descritto emergerebbe che l’interesse paesaggistico giammai è ritenuto recessivo dal legislatore statale, il quale ha trovato un punto di equilibrio tra gli interessi contrapposti per effetto del complesso meccanismo di concertazione dei vari interessi contrapposti, di cui all’art. 20, commi 1, 2, 3 e 4 del d.lgs. 199/2021 più volte citato.

La portata applicativa dell’art. 22, nel prevedere che per gli impianti da realizzare in aree considerate idonee l’autorità paesaggistica si esprime con parere obbligatorio ma non vincolante, deve necessariamente essere limitata alle sole aree idonee individuate all’esito del complesso iter procedimentale previsto nell’art. 20, commi 1-4 e non anche a quelle “considerate idonee” dal successivo comma 8 dell’art. 20.

Il giudice di primo grado pertanto avrebbe errato laddove ha ritenuto che, nel caso di interventi da realizzarsi in aree considerate idonee a norma del comma 8 dell’art. 20, possa applicarsi la procedura semplificata di cui all’art. 22 citato, ove l’autorità paesaggistica è chiamata semplicemente a rendere un parere obbligatorio ma non vincolante.

4.1. Il Comune sviluppa un ulteriore motivo da pag. 25 a pag. 32 e rubricato “Error in procedendo. Violazione art. 117 Costituzione. Violazione art. 6 d.P.R. 480/1975. Violazione articoli 143 e 146 d.lgs. 42/2004. Violazione artt. 19 e 20 Norme Tecniche di Attuazione Piano Paesaggistico Regionale.”

Secondo il giudice di primo grado, il parere negativo reso dall’UTP sarebbe illegittimo perché emesso senza effettuare una valutazione in concreto in quanto l’area ove doveva essere installato l’impianto era adiacente a una zona industriale interessata da interventi impattanti tra cui una turbina eolica di 200 mt, e non sottoposta ai vincoli di cui alla parte II del Codice dei beni culturali e paesaggistici, unica condizione ostativa richiamata dall’art. 20, comma 8, lett. c ter) del d.lgs. 199 del 2021.

Secondo il giudice di primo grado, le norme del PPR non potrebbero precludere in via automatica tale intervento perché esso sorge in area considerata idonea ex art. 20, comma 8, d.lgs. 199 del 2021, norma statale gerarchicamente superiore intervenuta successivamente al PPR a tutela di un interesse nazionale di rango primario, qual è quello alla realizzazione di impianti di produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili.

Secondo la tesi sostenuta dal Comune, il ragionamento del giudice di primo grado sarebbe erroneo sotto due distinti profili:

a) sulla valutazione in concreto dell’interesse paesaggistico alla luce dell’intervento proposto;

b) sulla prevalenza dell’art. 20, comma 8, d.lgs. 199/2021 sulle prescrizioni del PPR.

Sotto il primo profilo l’ufficio regionale preposto alla tutela del paesaggio avrebbe compiuto la valutazione in concreto ad esso spettante, nei ristretti limiti attribuitigli dalle citate disposizioni del PPR.

L’UTP avrebbe, infatti, esaminato nel dettaglio il progetto presentato dalla società, come si rileva dalla lettura dei pareri negativi rilasciati in occasione delle tre conferenze di servizi tenutesi per assumere la decisione sulla realizzabilità del progetto [ovvero il parere prot. n. 59223 del 14.12.2023 (cfr. doc. 2 Comune), il parere prot. n. 7600 del 12.02.2024 (doc. 3 Comune) e, infine, il parere prot. n. 13263 del 12.03.2024].

Dalla lettura dei citati pareri emergerebbe con evidenza come l’UTP ha attentamente verificato il progetto dell’intervento proposto da Agrisun.

In relazione al profilo sub b), la sentenza sarebbe erronea nella parte in cui afferma che l’art. 20, comma 8, del d.lgs. 199 del 2021 costituirebbe fonte normativa di rango superiore prevalendo perciò anche sulle prescrizioni con esso incompatibili del Piano Paesaggistico Regionale.

Invero, il decreto legislativo n. 199 del 2021 è espressione della competenza legislativa concorrente dello Stato nella materia della “produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia” ex art. 117, comma 3 della Costituzione.

Trattandosi di materia di competenza statale concorrente, lo Stato nella suddetta materia può legiferare per principi, che devono tenere in debito conto della competenza legislativa primaria attribuita alle Regioni a Statuto speciale e alle Province autonome in altre materie che possono pur confliggere con la “materia energia” e tra di esse, per quanto qui rileva, la tutela del paesaggio, che è affidata alla competenza primaria della Regione Sardegna per effetto dell’art. 6 del d.P.R. n. 480 del 1975.

Nel caso delle energie rinnovabili l’equilibrio sarebbe stato trovato con l’art. 12, comma 10, del d.lgs. n. 387 del 2003, che ha previsto il procedimento di elaborazione delle Linee guida con il concerto nell’ambito della Conferenza Unificata tra il Ministro delle attività produttive, il Ministro dell’ambiente e il Ministro dei beni e delle attività culturali.

Sarebbe quindi erronea la conclusione del T.a.r. che ha ritenuto abrogate le prescrizioni del PPR regionale per effetto della legislazione statale in materia di energia, e segnatamente dell’art. 20, comma 8, del d.lgs. 199/2021, che, ove interpretato nel senso indicato, condurrebbe all’incostituzionalità dello stesso comma 8.

7. Con memoria del 27 febbraio il Comune ha chiesto che sia dichiarato inammissibile l’appello nella parte in cui la Regione ha impugnato i provvedimenti comunali che, in esecuzione della sentenza di primo grado, hanno rilasciato l’autorizzazione ad Agrisun.

8. La ditta Agrisun ha depositato memoria il 3 marzo 2025 con la quale sostiene che il ricorso di primo grado è ammissibile poiché il provvedimento che il Comune di Sassari assume non essere stato impugnato è meramente consequenziale rispetto a quelli della Conferenza di servizi; peraltro in primo grado il Comune non ha sollevato la stessa eccezione e non ha depositato l’atto che assume non essere stato impugnato in modo specifico.

8.1. Con ulteriore memoria del 13 giugno 2025 la stessa appellata, oltre a ripercorrere le difese già prospettate nei precedenti scritti difensivi, ha eccepito l’inammissibilità dell’appello per non essere stati impugnati con un autonomo ricorso i provvedimenti che il Comune ha emesso in esecuzione della sentenza di primo grado qui impugnata: secondo questa prospettazione l’accoglimento dell’appello sarebbe inutile.

9. Con memoria del 23 giugno 2015 la Regione Sardegna ha ribadito l’inammissibilità del ricorso di primo grado per non essere stato impugnato il provvedimento n. 84 del 15 marzo 2024 con cui il Comune ha deciso di rigettare l’istanza della società disponendo che il “procedimento si intende concluso negativamente”.

Inoltre la Regione ha richiamato di avere impugnato i provvedimenti emessi dal Comune in esecuzione e comunque di averne chiesto il ritiro in autotutela (nota prot.n. 7687 del 13 febbraio 2025).

10. Con memoria del 26 giugno 2025 la ditta appellata ha ulteriormente ribadito l’eccezione avverso l’appello della Regione e ha chiesto il rigetto dell’appello e, in subordine, l’esame dei motivi non esaminati e riproposti in primo grado.

11. Con memoria del 25 giugno 2025, il Comune di Sassari, oltre a sostenere la non rilevanza degli atti con i quali la stessa Amministrazione, in mera esecuzione della sentenza di primo grado, ha rilasciato il provvedimento autorizzativo, ha ribadito le proprie argomentazioni in relazione alla vincolatività del parere del SUAP, trattandosi di fascia costiera, bene vincolato paesaggisticamente ex art. 413 d.lgs. n. 42/2004 e nella quale, ai sensi del PPR, non possono essere realizzate edificazioni, di posizione prevalente del SUAP non essendo comparse in Conferenza di servizi le altre Amministrazioni preposte alla tutela paesaggistica, l’impossibilità di definire l’area in questione quale area idonea tout court poiché non rientrante nell’art. 22 d.lgs. n. 199 del 2021, bensì nelle aree “considerate idonee” ex art. 20 comma 8 d.lgs. 199 202, le cui Linee guida dovranno essere oggetto di concerto con il Ministero della cultura come stabilito dall’art. 20 commi 1 e 4 d.lgs.199/2021.

Inoltre, in punto di fatto, non si tratterebbe di area limitrofa a discarica, bensì limitrofa a due zone Sic.

11. Con ordinanza cautelare n. 872 del 7 marzo 2025 l’istanza cautelare è stata accolta “considerato che: - le questioni poste con l’atto di appello appaiono meritevoli di adeguata delibazione nella sede di merito;

- le esigenze cautelari prospettate dall’appellante possono essere soddisfatte con la sollecita fissazione dell’udienza pubblica ai sensi dell’art. 55, comma 10, c.p.a.”.

11.1. Alla pubblica udienza del 17 luglio 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

12. Preliminarmente il Collegio esamina le eccezioni di inammissibilità del ricorso di primo grado.

Le eccezioni stesse sono infondate.

12.1. Con la prima di esse, proposta sia dal Comune di Sassari (come primo motivo dell’appello incidentale pag. 5 ss.) sia dalla Regione Sardegna, si sostiene che il ricorso di primo grado sarebbe inammissibile per non essere stato impugnato il provvedimento comunale di rigetto definitivo del 15 marzo 2024 n. 84, comunicato via pec alla società in data 15 marzo 2024 e pubblicato all’Albo pretorio oltre ad essere stato inserito nel Portale SUAPE.

L’eccezione è infondata poiché i provvedimenti sostanzialmente contenenti l’esito sfavorevole rispetto alla istanza presentata e quindi lesivi della posizione dell’appellata sono stati impugnati con il ricorso di primo grado, non essendo pertanto necessaria l’impugnativa dell’atto di comunicazione dell’esito stesso, che costituisce un atto meramente consequenziale.

12.2. Con un’ulteriore eccezione proposta dall’appellata è eccepita l’inammissibilità dell’appello per non essere stati impugnati con ricorso autonomo i provvedimenti che il Comune ha emesso in esecuzione della sentenza di primo grado appellata: l’accoglimento dell’appello sarebbe secondo questa prospettazione inutile perché permarrebbero quei provvedimenti.

L’eccezione è infondata poiché gli atti comunali di rilascio del titolo sono stati emanati in mera esecuzione della sentenza di primo grado e quindi, come del tutto pacifico, cadrebbero senz’altro in caso di riforma della stessa.

13. Nel merito entrambi gli appelli, sia principale sia incidentale, sono infondati.

14. Gli appelli – entrambi infondati - possono essere congiuntamente esaminati poiché i motivi proposti sono nella sostanza dello stesso tenore e pongono le medesime questioni giuridiche.

Per motivi di chiarezza espositiva si fa riferimento principalmente alle doglianze proposte dalla Regione Sardegna; si evidenziano poi le ulteriori censure proposte dal Comune.

15. In limine, il Collegio richiama i principi espressi dalla giurisprudenza della Corte costituzionale con la sentenza 27 ottobre 2022 n. 221 secondo la quale l’art. 12 d.lgs. n. 387 del 2003 – applicabile ratione temporis al caso in esame – nel prevedere che l’autorizzazione alla costruzione e all’esercizio di impianti di produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili sia rilasciata nell’ambito di un procedimento unico, cui partecipano tutte le amministrazioni interessate, che deve concludersi in un termine certo (novanta giorni), esprime un principio fondamentale in materia di produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia. Esso è funzionale al raggiungimento degli obiettivi di massima diffusione delle fonti energetiche rinnovabili sancito dalla normativa europea (sentenza n. 46 del 2021) ed è volto a bilanciare l’esigenza di potenziare le fonti rinnovabili con quella di tutelare il territorio nella dimensione paesaggistica, storico culturale e della biodiversità (sentenza n. 121 del 2022).

Le norme che disciplinano le procedure per l’autorizzazione degli impianti di energia da fonti rinnovabili sono volte a bilanciare interessi di fondamentale rilevanza dovendo contemperare, da un lato, il massimo sviluppo delle fonti rinnovabili con l’istanza, potenzialmente confliggente, della tutela del territorio, nella sua dimensione paesaggistica, storico-culturale e della biodiversità.

Pertanto l’art. 12 del d.lgs. n. 387 del 2003 e gli artt. da 4 a 9 del d.lgs. n. 28 del 2011 disciplinano le autorizzazioni le relative procedure nel solco del principio di semplificazione e dell’esigenza di rendere più rapida la costruzione degli impianti di produzione di energia alternativa.

16. Fatta tale necessaria premessa, l’appellante principale e l’appellante incidentale sostengono che il parere sfavorevole espresso dall’UTP non sarebbe superabile dagli altri pareri favorevoli, ritenuti erroneamente prevalenti, espressi da altre amministrazioni in Conferenza di servizi.

In secondo luogo, non poteva ritenersi acquisito l’assenso della Soprintendenza e degli altri enti che pur convocati alla conferenza di servizi, sono rimasti silenti.

16.1. I motivi sono complessivamente infondati.

Come noto, la conferenza di servizi è uno strumento di semplificazione procedimentale che è finalizzato a consentire di assumere una decisione finale pluristrutturata in presenza di amministrazioni aventi competenze concorrenti nell’ambito di una specifica vicenda amministrativa.

Le modalità di formazione della decisione finale sono disciplinate dal comma 7 dell’art. 14-ter e dal comma 1 dell’art. 14-quater.

In particolare, si prevede che, all’esito della riunione e comunque non oltre il termine di cui al comma 2 dell’art. 14-ter, «l’amministrazione procedente adotta la determinazione motivata di conclusione della conferenza», la quale «sostituisce a ogni effetto tutti gli atti di assenso, comunque denominati, di competenza delle amministrazioni e dei gestori di beni o servizi pubblici interessati».

La decisione si forma «sulla base delle posizioni prevalenti espresse dalle amministrazioni partecipanti alla conferenza tramite i rispettivi rappresentanti».

Il legislatore ha introdotto una regola diversa dall’unanimità che si fonda non su un criterio maggioritario rigido, che assegna eguale valenza a tutte le volontà espresse dalle amministrazioni coinvolte, ma su un modulo flessibile che tiene conto delle posizioni concrete assunte dalle singole amministrazioni nell’ambito della conferenza. L’amministrazione procedente deve indicare, nella motivazione, le ragioni che l’hanno indotta ad assumere la determinazione finale (Cons. Stato, sez. IV, 3 luglio 2023, n. 6447).

Nella fattispecie in esame, in relazione al primo motivo, l’amministrazione procedente si è risoluta in senso negativo rispetto al progetto esclusivamente richiamando il parere del SUAPE che si è autoqualificato come “parere negativo non superabile”, ma non ha svolto in concreto il giudizio di prevalenza richiesto, in modo particolare poiché si tratta di un impianto per produzione di fonti rinnovabili, che - come visto, anche ai sensi della giurisprudenza costituzionale – è presidio a tutela di uno specifico e rilevante interesse pubblico.

Inoltre, in relazione al silenzio assenso formatosi sul parere della Soprintendenza, si deve rammentare il disposto dell’art. 17-bis legge 241 del 1990, che testualmente recita “il silenzio assenso tra amministrazioni pubbliche e tra amministrazioni pubbliche e gestori di beni o servizi pubblici” opera anche nei “casi in cui è prevista l'acquisizione di assensi, concerti o nulla osta comunque denominati di amministrazioni preposte alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale… per l'adozione di provvedimenti normativi e amministrativi di competenza di amministrazioni pubbliche”, con la precisazione che in siffatte ipotesi, salva diversa previsione, il termine entro il quale le amministrazioni competenti sono tenute a comunicare il proprio assenso, concerto o nulla osta è definito dalla normativa di settore, attestandosi, in mancanza, in novanta giorni dal ricevimento della richiesta da parte dell'amministrazione procedente; anche in tali ipotesi, si prevede espressamente che decorso siffatto termine senza che sia stato comunicato l'assenso, il concerto o il nulla osta, lo stesso si intende acquisito.

Il regime anzidetto si applica pertanto anche ai casi in cui è prevista l’acquisizione di assensi, concerti o nulla osta comunque denominati di amministrazioni preposte alla tutela dei beni culturali. In questi casi, «ove disposizioni di legge o i provvedimenti di cui all’articolo 2 non prevedano un termine diverso, il termine entro il quale le amministrazioni competenti comunicano il proprio assenso, concerto o nulla osta è di novanta giorni dal ricevimento della richiesta da parte dell’amministrazione procedente», fermo restando che «decorsi i suddetti termini senza che sia stato comunicato l’assenso, il concerto o il nulla osta, lo stesso si intende acquisito» (comma 3).

Secondo l’orientamento già da tempo assunto da questa Sezione (sent. n. 8610 del 2013), il meccanismo del silenzio-assenso, in quanto strumento di semplificazione e di fluidificazione dell’azione amministrativa, non è limitabile in ragione della natura del procedimento preso in esame, imponendosi in via generalizzata (salve le eccezioni di cui all’art. 17 bis, comma 4, l. n. 241/90) per ogni forma di esercizio del pubblico potere, amministrativo o normativo, qualora il provvedimento finale presupponga una fase di co-decisione di competenza di altra Amministrazione.

Le medesime conclusioni si impongono, a fortiori, in relazione all’art. 14-bis, legge 241 del 1990, così come modificato con il decreto legislativo 30 giugno 2016, n. 127 (Norme per il riordino della disciplina in materia di conferenza di servizi, in attuazione dell’articolo 2 della legge 7 agosto 2015, n. 124), che presenta un analogo meccanismo semplificatorio.

Il comma del predetto articolo 14 bis afferma (anche con riferimento alle amministrazioni preposte alla tutela paesaggistico-territoriale, in relazione alle quali si prevede solo un allungamento del termine per rendere in parere) il principio per cui si considera acquisito l’assenso senza condizioni delle amministrazioni il cui rappresentante non abbia partecipato alle riunioni ovvero, pur partecipandovi, non abbia espresso ai sensi del comma 3 la propria posizione, ovvero abbia espresso un dissenso non motivato o riferito a questioni che non costituiscono oggetto della conferenza (“Fatti salvi i casi in cui disposizioni del diritto dell'Unione europea richiedono l'adozione di provvedimenti espressi, la mancata comunicazione della determinazione entro il termine di cui al comma 2, lettera c), ovvero la comunicazione di una determinazione priva dei requisiti previsti dal comma 3, equivalgono ad assenso senza condizioni”).

Dunque, come si desume anche dalla decisione della Corte costituzionale n. 246 del 2018 (cfr. par. 4.2.3.1.), le disposizioni di cui agli artt. 14-bis e 17-bis sono animate da un’analoga ragione giustificatrice sicché il legislatore, attraverso gli istituti di semplificazione in esame (17-bis e 14-bis) ha cercato di raggiungere un delicato punto di equilibrio tra la tutela degli interessi sensibili e la, parimenti avvertita, esigenza di garantire una risposta (positiva o negativa) entro termini ragionevoli all’operatore economico, che, diversamente, rimarrebbe esposto al rischio dell’omissione burocratica.

Pertanto, gli interessi pubblici tutelati dal MIC e in particolare dalle Soprintendenze sono garantiti sia pure entro i termini stringenti entro i quali devono esercitare la propria funzione, pur restando ovviamente ferma la possibilità delle Soprintendenze di poter agire in autotutela secondo il principio del contrarius actus.

Peraltro, il definitivo superamento dell’indirizzo interpretativo contrario all’applicazione del silenzio assenso orizzontale al parere paesaggistico è stato formalmente sancito dalla modifica apportata all’articolo 2 della legge n. 241 del 1990 dall’articolo 12, comma 1, lett. a), n. 2), del decreto-legge n. 76 del 2020, che ha introdotto il nuovo comma 8-bis, in base al quale “Le determinazioni relative ai provvedimenti, alle autorizzazioni, ai pareri, ai nulla osta e agli atti di assenso comunque denominati, adottate dopo la scadenza dei termini di cui agli articoli 14-bis, comma 2, lettera c), 17-bis, commi 1 e 3, 20, comma 1 …,ovvero successivamente all’ultima riunione di cui all’art. 14 ter, comma 7… sono inefficaci, fermo restando quanto previsto dall’articolo 21-nonies, ove ne ricorrano i presupposti e le condizioni”.

Applicando tali disposizioni e tali coordinate ermeneutiche al caso in esame, il silenzio della Soprintendenza deve essere interpretato come silenzio - assenso essendo infondata sia la tesi per cui la stessa avrebbe dovuto esprimersi fuori dal modulo procedimentale della conferenza di servizi sia quella secondo la quale lo stesso contegno silente andrebbe inteso quale assenso sulla proposta sfavorevole trasmessa dalla Regione e non quale assenso sulla istanza della società.

16.2. Con un’ulteriore censura è dedotto che la sentenza impugnata avrebbe violato i limiti del sindacato giurisdizionale e del principio della separazione dei poteri: la stessa sentenza entrerebbe impropriamente nel merito del giudizio discrezionale rimesso all’Amministrazione comunale, definendo quali debbano essere le posizioni da selezionare come posizioni prevalenti laddove ha affermato che “Tale assunto, corretto in generale per le decisioni da assumere in conferenza di servizi, tanto più lo è nel caso in esame, ove il sito prescelto dall’odierna ricorrente come sede dell’impianto, benché formalmente a destinazione agricola, da un lato è adiacente a una zona industriale già interessata da interventi ampiamente impattanti, tra cui una turbina eolica dell’altezza di circa 200 m., dall’altro non è interessato da vincoli di interesse culturale di cui alla parte seconda del Codice dei beni culturali e del paesaggio, essendo dunque riconducibile al novero delle aree idonee per legge ai sensi e per gli effetti dell’art. 20, comma 8, del d.lgs. n. 199/2021, in relazione alle quali, per espressa previsione normativa, “l’autorità competente in materia paesaggistica si esprime con parere obbligatorio non vincolante” (così l’art. art. 22, comma 1, del d.lgs. n. 199/2021; cfr. Consiglio di Stato, nn. 667/2024 e 10973/2023, nonché T.A.R. Sardegna 6 novembre 2023, n. 844)”.

16.3. L’assunto è infondato.

Invero il giudice di primo grado ha ancorato la reiezione del motivo a ben precisi parametri normativi e ha semmai ravvisato un difetto di istruttoria e di motivazione quale vizio dei provvedimenti impugnati.

L’Amministrazione non ha infatti valutato – o comunque non emerge dalla motivazione che lo abbia fatto – la circostanza per cui il progetto ricade in area idonea ai sensi della disciplina ratione temporis applicabile, vale a dire il d.lgs. n. 199 del 2021.

Non vi è stata pertanto da parte della sentenza impugnata la dedotta sovrapposizione.

17. Con il secondo motivo esteso da pag. 16 a pag. 27 dell’appello la Regione censura la sentenza impugnata nella parte in cui ha accolto il terzo motivo di ricorso poiché:

- l’area in questione si trova in Fascia Costiera e quindi prevarrebbero le previsioni dell’art. 20 delle N.T.A. del PPR;

- il parere dell’Assessorato avrebbe motivato in relazione all’approfondita istruttoria svolta;

- la sentenza ha ritenuto prevalente la disciplina dell’art. 20 comma 8 del d.lgs. n. 199 del 2021 senza tenere in considerazione le eccezioni sollevate in primo grado dalla stessa Regione e che sono trascritte nell’atto di appello;

- la legislazione regionale avrebbe confermato, con la l.r. n. 5/2024, senza riserve la tutela offerta dalle N.T.A. del Piano paesaggistico laddove in esecuzione del d.lgs. e del D.M. del 21 giugno 2024 ha individuato nell’allegato A le aree non idonee all’installazione degli impianti fotovoltaici etc… nell’ambito della fascia costiera sicché la normativa sopravvenuta intervenuta (applicativa dello stesso d.lgs. n. 199 del 2021) quando la causa era ancora in trattazione ovvero (la l.r.) due giorni dopo che la causa è stata spedita in decisione avrebbe dovuto essere tenuta in considerazione dal Collegio di primo grado.

Le medesime argomentazioni si ritrovano nell’appello incidentale del Comune (pag. da 8 a 19 app. incidentale).

17.1. Il motivo è infondato.

Giova ricordare la normativa rilevante e applicabile al caso di specie ratione temporis:

17.2. L’art. 6 del d.lgs. 3 marzo 2011 n. 28 (trasfuso nel testo unico d. lgs. 25 novembre 2024 n.190) prevede in generale per realizzare qualsiasi impianto “alimentato da energia rinnovabile” la procedura abilitativa semplificata di cui si è detto e in particolare al comma 2 prevede che “Il proprietario dell'immobile o chi abbia la disponibilità sugli immobili interessati dall'impianto e dalle opere connesse presenta al Comune, mediante mezzo cartaceo o in via telematica, almeno trenta giorni prima dell'effettivo inizio dei lavori, una dichiarazione accompagnata da una dettagliata relazione a firma di un progettista abilitato e dagli opportuni elaborati progettuali, che attesti la compatibilità del progetto con gli strumenti urbanistici approvati e i regolamenti edilizi vigenti e la non contrarietà agli strumenti urbanistici adottati, nonché il rispetto delle norme di sicurezza e di quelle igienico-sanitarie. Alla dichiarazione sono allegati gli elaborati tecnici per la connessione redatti dal gestore della rete…”.

17.2. Secondo il successivo comma 5, qualora il progetto richieda “atti di assenso di competenza di amministrazioni diverse da quella comunale, e tali atti non siano allegati alla dichiarazione l'amministrazione comunale provvede ad acquisirli d'ufficio ovvero convoca, entro venti giorni dalla presentazione della dichiarazione, una conferenza di servizi”, e in tal caso il termine di trenta giorni è sospeso sino alla definizione della relativa istruttoria.

Entro il termine di trenta giorni di cui al citato comma 2, o entro il termine prorogato dall’istruttoria di cui al comma 5, il Comune, ai sensi del comma 4, ove riscontri “l'assenza di una o più delle condizioni stabilite al medesimo comma, notifica all'interessato l'ordine motivato di non effettuare il previsto intervento”; se però il Comune non procede in tal senso “l’attività di costruzione deve ritenersi assentita”. Secondo la più recente giurisprudenza di questo Consiglio- per tutte, sez. IV 2 maggio 2024 n.3990 - si tratta di istituto analogo alla segnalazione certificata di inizio attività- SCIA, in cui l’attività del privato è liberalizzata, ma ove manchi dei requisiti di legge può subire entro un breve termine un’inibitoria, come avvenuto nella specie.

17.3. La possibilità di realizzare un impianto di generazione di energia da fonte rinnovabile su un dato terreno è poi disciplinata dal citato d.lgs. 199/2021, nel senso che di seguito si riassume.

17.4. Come è noto, il d. lgs. 199/2021 costituisce attuazione della direttiva europea 11 dicembre 2018 2018/2001 del Parlamento e del Consiglio, sulla promozione dell'uso dell'energia da fonti rinnovabili e all’art. 20 contiene appunto la “Disciplina per l'individuazione di superfici e aree idonee per l'installazione di impianti a fonti rinnovabili”.

17.5. L’art. 20 prevede, al comma 1, prima parte, che “Con uno o più decreti del Ministro della transizione ecologica di concerto con il Ministro della cultura, e il Ministro delle politiche agricole, alimentari e forestali … sono stabiliti principi e criteri omogenei per l'individuazione delle superfici e delle aree idonee e non idonee all'installazione di impianti a fonti rinnovabili aventi una potenza complessiva almeno pari a quella individuata come necessaria dal PNIEC per il raggiungimento degli obiettivi di sviluppo delle fonti rinnovabili, tenuto conto delle aree idonee ai sensi del comma 8”; nel prosieguo del comma 1 e al comma 3, l’art. 20 prevede poi una serie di criteri che questi decreti devono rispettare; prevede ancora al comma 4 che “entro centottanta giorni dalla data di entrata in vigore dei medesimi decreti, le Regioni individuano con legge le aree idonee” in questione.

17.6. Nelle more dell’individuazione fatta sulla base dei decreti e delle leggi regionali di cui si è detto, lo stesso art. 20 prevede al comma 7 che le aree non incluse fra quelle idonee non possano, per ciò solo, essere considerate non idonee dalle varie amministrazioni competenti, in sede di pianificazione del territorio o di autorizzazione di singoli impianti; prevede infine al comma 8 una lista di aree fin da subito considerate idonee.

17.7. Venendo al caso in esame, dev’essere in primo luogo rilevato che la disciplina regionale sulle aree idonee invocata dalla Regione e introdotta nel corso del giudizio e/o entrata in vigore dopo l’udienza pubblica (l.r. n. 5/2024 e D.M. del 21 giugno 2024) nella quale la causa è stata trattenuta in primo grado non è applicabile per il principio tempus regit actum.

17.8. In relazione alle ulteriori censure le stesse sono infondate poiché:

- il provvedimento impugnato, motivato con riferimento al parere paesaggistico, si è limitato a ritenere l’intervento incompatibile con il regime dettato dal PPR esclusivamente perché ricadente in Fascia costiera, mentre secondo il consolidato orientamento giurisprudenziale l’amministrazione deve esplicitare i motivi di contrasto tra le opere da autorizzare e le ragioni della tutela (fra le molte, Cons, Stato, Sez. IV n. 802/2019, 4707/2016). Sotto questo profilo è infondata la tesi del Comune di Sassari per cui le prescrizioni del PPR avocherebbero a monte la scelta discrezionale dell’amministrazione preposta alla tutela paesaggistica per cui l’ufficio regionale non dovrebbe compiere alcuna ulteriore valutazione in concreto;

- detta motivazione è insufficiente poiché non sono state esaminate le caratteristiche in concreto dell’area in relazione al progetto così come presentato dall’appellata società e non è stata valutata in particolare la presenza di ulteriori impianti già esistenti e l’impatto paesaggistico in concreto;

- come detto, non è sufficiente che un’area non sia inclusa nel novero delle aree idonee per essere reputata non idonea all’installazione dell’impianto;

- va inoltre sottolineato che si tratta di un’area non soggetta a un vincolo puntuale.

17.9. Aggiunge il Comune nell’appello incidentale che l’interpretazione sostenuta con la impugnata sentenza relativamente alla obbligatorietà del parere paesaggistico e all’applicazione della procedura semplificata in aree considerate idonee sarebbe in contrasto con l’interpretazione sistematica delle fonti normative e con l’interpretazione costituzionalmente orientata delle citate disposizioni.

17.10. Le censure così come articolate dall’appellante incidentale sono infondate.

In primo luogo, relativamente alla interpretazione costituzionalmente orientata si richiamano le sentenze della Corte costituzionale sopra indicate al § 15 e in particolare la sentenza n. 221 del 27 ottobre 2022.

In secondo luogo, sul piano della interpretazione sistematica e della violazione dell’art. 117 Cost. si richiama l’orientamento della stessa Corte secondo il quale nel regolare le procedure per l’autorizzazione degli impianti di produzione di energia da fonti rinnovabili, gli artt. 12 del d.lgs. n. 387 del 2203 e 4 e seguenti del d.lgs. n. 28 del 2011, nonché le previsioni del DM 10 settembre 2010 – che recano principi fondamentali della materia “produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia” – non tollerano eccezioni sull’intero territorio nazionale, ed ancora, le linee guida emanata e con il D.M. 10 settembre 2010, disciplinano l’inserimento degli impianti alimentati da fonti rinnovabili nel contesto del paesaggio vincolando, quali principi generali della materia, tutto il territorio nazionale. Le relative norme sono espressione della leale collaborazione fra Stato e Regioni e rappresentano, in settori squisitamente tecnici, il completamento della normativa primaria.

Conseguentemente, non si ravvisa il contrasto con l’art. 117 della Costituzione che il Comune di Sassari sostiene sussistere al § 4 pag. 25 dell’appello incidentale nè la prevalenza della disciplina regionale della Regione Sardegna che, in tesi, sarebbe sancita per effetto dell’art. 6 del d.P.R. 480 del 1976 dovendo il rapporto tra fonti statale e regionale, anche delle regioni a Statuto speciale essere regolato alla luce dei principi di leale collaborazione e di osservanza dei principi eurounitari.

18. Con il terzo motivo l’appellante chiede l’annullamento per via della illegittimità derivata dei provvedimenti del 16 gennaio e del 28 gennaio 2025 con i quali il Comune ha dato esecuzione alla sentenza di primo grado.

Il motivo è inammissibile poiché da un lato come ammesso dalla stessa appellante - che di ciò è consapevole - gli atti sono stati emanati in mera esecuzione della sentenza del T.a.r., dall’altro lato, gli stessi avrebbero dovuto essere autonomamente impugnati con ricorso dinanzi al giudice di primo grado essendo successivi alla pubblicazione della sentenza impugnata (11 dicembre 2024).

19. L’appellata, con la memoria del 17 febbraio 2025, ha riproposto i motivi del ricorso di primo grado non esaminati e/o assorbiti dal Giudice di primo grado.

Poiché i motivi sono riproposti, ex art. 101 c.p.a., “nella denegata e non creduta ipotesi” in cui il giudice d’appello ritenga fondate le censure di appello avverso la sentenza di primo grado, il Collegio ritiene che non vi sia interesse dell’appellata al loro esame poiché i motivi, sia dell’appello principale sia quello incidentale, sono infondati per le motivazioni sopra indicate.

20. Conclusivamente, per le suindicate motivazioni, entrambi gli appelli - principale ed incidentale - devono essere respinti.

21. Le spese del doppio grado di giudizio possono essere compensate sussistendo giusti motivi in relazione alla complessità e novità delle questioni esaminate.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando:

- respinge l’appello principale;

- respinge l’appello incidentale.

- compensa tra le parti le spese del giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 17 luglio 2025 con l’intervento dei magistrati:

Francesco Gambato Spisani, Presidente FF

Silvia Martino, Consigliere

Giuseppe Rotondo, Consigliere

Luca Monteferrante, Consigliere

Emanuela Loria, Consigliere, Estensore