Consiglio di Stato Sez. IV n. 4411 del 3 giugno 2026
Urbanistica. Pianificazione urbanistica in ambito portuale e riespansione dei poteri comunali
In assenza dell'adozione di un Piano Regolatore Portuale (PRP) di "nuova generazione" ai sensi della l. n. 84/1994, la competenza generale in materia di governo del territorio si riespande in capo al Comune. I previgenti piani portuali, avendo natura di meri piani di "opere" privi di autonoma efficacia urbanistica, non sono idonei a esautorare l'ente locale dal potere di regolamentare l'area mediante varianti al PRG o strumenti attuativi. L'Amministrazione comunale esercita in tale ambito un'ampia discrezionalità, potendo legittimamente privilegiare all'interno del sedime portuale attività strettamente connesse alla portualità e disporre la delocalizzazione di servizi non essenziali, quali quelli legati al ciclo dei rifiuti. Le osservazioni presentate dai privati nel procedimento di pianificazione costituiscono semplici apporti collaborativi che non generano aspettative qualificate e non richiedono una motivazione analitica, essendo sufficiente il loro esame alla luce degli interessi generali perseguiti dallo strumento urbanistico.
Pubblicato il 03/06/2026
N. 04411/2026REG.PROV.COLL.
N. 00289/2025 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso n.289/2025 R.G. proposto da:
ANCONAMBIENTE S.p.a.
nella persona del legale rappresentante pro tempore;
rappresentata e difesa dall’avv. Alessandro Lucchetti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di giustizia;
contro
COMUNE DI ANCONA
nella persona del Sindaco pro tempore;
non costituitosi in giudizio;
AUTORITÀ DI SISTEMA PORTUALE DEL MARE ADRIATICO CENTRALE
nella persona del legale rappresentante pro tempore,
non costituitasi in giudizio;
nei confronti
della società INTERESTATE S.r.l.
nella persona del legale rappresentante pro tempore;
non costituitasi in giudizio;
per la riforma
della sentenza del T.a.r. Marche, sez. I, 11 giugno 2024 n.561, che ha respinto il ricorso n.454/2005 R.G. proposto per l’annullamento:
della deliberazione 2 marzo 2005 n.17, pubblicata all’albo pretorio dal 17 marzo 2005, con la quale il Consiglio comunale di Ancona ha adottato una variante al piano regolatore generale- PGR e al piano particolareggiato esecutivo- PPE del porto di Ancona;
e di ogni altro atto presupposto, connesso e consequenziale
visto il ricorso con i relativi allegati;
visti gli atti tutti di causa;
udito il relatore dott. Ofelia Fratamico alla pubblica udienza del giorno 5 marzo 2026;
uditi, altresì, i difensori delle parti;
ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. L’oggetto del presente giudizio è costituito dalla deliberazione del Consiglio comunale di Ancona n. 17 del 2 marzo 2005, recante l’adozione di una variante al P.R.G. e del P.P.E. Porto di Ancona, e dagli atti antecedenti, conseguenti o comunque connessi del procedimento.
2. Tali provvedimenti sono stati impugnati dinanzi al T.a.r. per le Marche da Anconambiente s.p.a. sulla base dei seguenti motivi:
a) violazione della l.n. 84/1994, degli artt. 26 e 30 e segg. l.reg n. 34/1992 e succ. mod. e degli artt. 7 e 13 l. n. 1150/1942;
b) difetto e contraddittorietà della motivazione, violazione dell’art. 3 della l.n. 241/1990;
c) eccesso di potere per difetto di istruttoria, ingiustizia grave e manifesta e sviamento dalla causa tipica;
d) violazione della l. urbanistica e art. 29 e segg. T.U. 327/2001 e succ. mod.
3. Con la sentenza n. 561 dell’11 giugno 2024 il T.a.r. per le Marche ha respinto il ricorso, compensando tra le parti le spese di lite.
4. La società ricorrente ha chiesto al Consiglio di Stato di riformare la suddetta pronuncia, affidando il proprio appello a quattro motivi così rubricati:
I - violazione di legge in relazione agli 5 e segg. della l. n. 84/94 e s.m.i. nonché agli artt. 26 nonché 27 e 30 e segg. della l.r. n. 34/92 e s.m.i. nonché art. 7 e 13 l.n. 1150/42 e s.m.i. e conseguente falsa applicazione dell’art. 21-octies, rubricato come “Annullabilità del provvedimento”, in tema di vizio di incompetenza quale causa di invalidità ed infine annullabilità del provvedimento amministrativo nella parte in cui la sentenza impugnata conclude che il mancato esercizio dei poteri attribuiti da parte dell’Autorità lesa nella sua attribuzione legale dei poteri medesimo esclude l’invasione dell’attribuzione operata per legge;
II - ulteriore violazione di legge in relazione all’art. 5 della l.r. n. 84/94 per avere la sentenza erroneamente riconosciuto l’intervenuta “intesa” tra Autorità Portuale e Comune di Ancona ed ulteriore lesione delle attribuzioni di quest’ultima per effetto dell’erroneo riconoscimento di tale asserita intervenuta intesa;
III - violazione di legge in relazione all’art. 3 della l. n. 241/90 e s.m.i. con specifico riguardo agli obblighi di specificità nonché puntualità ed esaustività della motivazione del provvedimento amministrativo che decide la singola osservazione alla variante adottata del P.R.G. del Comune di Ancona;
IV - violazione di legge in relazione agli art. 1 della l. n. 241/90 ed all’art. 97 Cost. con riguardo al vincolo di osservanza del principio di tipicità dei provvedimenti nonché dei procedimenti amministrativi con specifico riguardo alla pianificazione del territorio e quindi violazione conseguente di legge in relazione agli artt. 19 e segg. del T.U. n. 327/2001 e s.m.i. nonché agli artt. 7 e 13 della l. n. 1150/42 e s.m.i. nella parte in cui la P.A. procedente ha sostanzialmente traslato a carico della parte deducente in osservazioni gli oneri relativi alla realizzazione dell’infrastruttura di “parcheggio” in questione.
5. Con memoria del 2 febbraio 2026 l’appellante ha ulteriormente articolato le sue argomentazioni, insistendo nelle conclusioni già formulate. Nel medesimo atto e nelle successive note del 4 marzo 2026 Anconambiente ha, altresì, rappresentato al Collegio di aver avviato con il Comune l’elaborazione di “una ipotesi di soluzione conciliativa, che veda la porzione di territorio portuale in esame debitamente ripartita in parte ad attuazione della destinazione contestata ed ad altra ad impiego per le (sue) finalità di servizio pubblico…” e ha domandato un rinvio della trattazione dell’appello “al fine di conseguire il perfezionamento della procedura di variante già intrapresa”.
6. All’udienza pubblica del 5 marzo 2026 la causa è stata, infine, trattenuta in decisione.
7. Nella sentenza appellata il T.a.r. ha respinto il ricorso, ritenendo che “il Piano regolatore portuale di Ancona vigente ratione temporis non (avesse)…una vera e propria vocazione urbanistica e (che) dunque fino a che l’Autorità portuale non (avesse) adottato il PRP ai sensi della legge n. 84/1994, la disciplina urbanistica dell’area del porto (dovesse essere) quella comunale”. Rigettando le doglianze della ricorrente, il giudice di primo grado ha anche reputato che: a) la variante al PRG e il PPE avessero conservato “la rispettiva identità giuridico-formale”, b) i rilievi svolti dalla ricorrente in sede di osservazioni circa gli effetti derivanti dall’adozione delle varianti fossero “del tutto neutri”, essendo la legge a stabilire l’attuazione delle misure di salvaguardia dal momento dell’adozione della variante, c) la motivazione dell’accoglimento solo parziale delle osservazioni della ricorrente non recasse profili di irragionevolezza o di erroneità, avendo il Comune illustrato le ragioni per le quali il “parcheggio polmone” avrebbe dovuto essere realizzato nell’area in questione e non altrove, dovendo dare la preferenza nella zona portuale all’installazione di attività legate alla portualità e potendo Anconambiente, in qualità di società partecipata anche dal Comune, presumibilmente affrontare il processo di delocalizzazione in modo più agevole.
8. Con il primo motivo l’appellante ha lamentato l’erroneità della sentenza impugnata, nella quale il T.a.r. non avrebbe adeguatamente considerato che “l’assenza di aggiornamento ex art. 5 della legge n. 84/1994 dei Piani regolatori portuali approvati antecedentemente alla menzionata legge n. 84 del 1994 (non avrebbe potuto consentire)…ai Comuni di intervenire liberamente in ambito portuale”, poiché “le esigenze di salvaguardia della norma di legge che devolve il potere di piano all’Autorità portuale non (avrebbe dovuto)…attendere che il potere di piano (venisse)…in concreto esercitato dall’Autorità medesima”, imponendo sin da subito all’ente locale, in caso di suo intervento nella pianificazione urbanistica del porto, “di acquisire preventivamente l’intesa con l’Autorità portuale, in quanto amministrazione titolare del potere”. Solo in tal modo, secondo l’originaria ricorrente, le problematiche proprie dell’area portuale avrebbero potuto essere apprezzate dall’ente competente senza che le esigenze urbanistiche più generali rischiassero di prevalere su quelle tipiche del porto.
9. Con il secondo motivo l’appellante, sostenendo che il T.a.r. non avesse sufficientemente colto il reale significato delle censure esposte nel suo ricorso, ha denunciato, da un lato, il fatto che tra il Comune e l’Autorità portuale non fosse intervenuta nessuna intesa sulla disciplina degli usi del territorio in ambito portuale, se non in una fase assolutamente preliminare della pianificazione, e, dall’altro, la circostanza per la quale le modalità seguite dall’Amministrazione comunale, con particolare riguardo alla contestualità di avvio della variante allo strumento urbanistico generale e del piano attuativo (il piano particolareggiato destinato a fungere anche da piano del porto) avessero non solo attenuato il nesso di presupposizione tra i due atti, ma soprattutto determinato una “indebita compressione degli oneri di pubblicità e della facoltà di partecipazione ad essi collegati della comunità locale”.
10. Con il terzo motivo l’appellante ha dedotto come l’Amministrazione non avesse adeguatamente valutato le osservazioni da essa formulate nel corso del procedimento, con specifico riguardo agli effetti derivanti dall’adozione del piano particolareggiato in relazione: a) all’immediata operatività delle norme di salvaguardia, che avrebbero reso possibili nell’area in esame solo interventi di manutenzione ordinaria; b) alla “notevole svalutazione… sul mercato immobiliare” che l’area in suo possesso avrebbe subito, ove inserita nel “parcheggio polmone”; c) alla presenza nell’area ZIPA “di altre localizzazioni logisticamente ben più valide per il parcheggio, suscettibili di comportare minori costi di impianto per la costruzione delle infrastrutture viarie”; d) all’attuale utilizzo da parte sua dell’area per compiti di servizio pubblico inerenti il cd. “ciclo integrato dei rifiuti”.
11. Con l’ultimo motivo Anconambiente ha, infine, lamentato che, attraverso la delibera impugnata in primo grado, gli oneri di realizzazione del “parcheggio polmone” fossero stati ingiustamente traslati a suo carico senza conferirle contestualmente nessun vantaggio apprezzabile, poiché l’eliminazione del vincolo preordinato all’esproprio non cancellava l’inserimento dell’area di sua proprietà nella zona destinata alla realizzazione del parcheggio, svuotandola comunque del suo contenuto economico.
12. Deve essere respinta, in via preliminare, l’istanza di rinvio proposta, nei termini di cui in premesse, dalla difesa della ricorrente appellante. In proposito, come più volte riconosciuto da questo Consiglio di Stato, “si deve rilevare che nel sistema del processo amministrativo non esiste una norma, espressa o di principio, la quale attribuisca alla parte un diritto ad ottenere senz’altro il rinvio della discussione del ricorso. La parte stessa interessata ad ottenere un differimento ha senz’altro la facoltà di rappresentare le ragioni che a suo avviso lo giustificano, ma la decisione finale in proposito spetta comunque al Giudice, stante la particolare natura del processo amministrativo, che da un lato in linea generale è regolato dal principio dispositivo; dall’altro lato, però, è volto a tutelare tanto interessi privati quanto interessi pubblici. Di conseguenza, il rinvio della decisione non può conseguire a una mera scelta di parte, ma deve trovare un fondamento giuridico in gravi ragioni, che, se non fossero tenute in considerazione, andrebbero a pregiudicare interessi di pari rango, ovvero in primo luogo il diritto di difesa costituzionalmente garantito (in tal senso, fra le molte, C.d.S. sez. IV 29 dicembre 2014, n. 6414, e 21 maggio 2004; n. 3326).” (Cons. Stato, Sez. VI, 2 gennaio 2018 n. 11). Nel caso di specie simili ragioni non risultano, in verità, ravvisabili, anche in considerazione della genericità delle circostanze addotte dalla società appellante a sostegno della sua richiesta di rinvio.
13. Quanto al merito del gravame, le doglianze dell’appellante non sono fondate e devono essere respinte per le ragioni di seguito illustrate.
14. Come evidenziato dalla giurisprudenza amministrativa e anche dal T.a.r. nella pronuncia appellata, la relazione tra il governo del territorio (locale) e il governo del porto ‒ e, in particolare, tra la pianificazione urbanistica e il piano regolatore portuale ‒ va attentamente ricostruita in relazione all’evoluzione normativa, dovendosi riconoscere come fino al 1967, le aree portuali non fossero soggette alle prescrizioni del piano regolatore comunale e come, a partire dalla legge ponte n. 765 del 1967, il Comune abbia assunto la competenza pianificatoria anche in relazione a tali aree, costituendo i piani portuali contemplati dalla legislazione di settore allora vigente semplici strumenti di programmazione delle infrastrutture strumentali allo svolgimento delle attività del porto, e, dunque, meri piani di “opere”. Tale situazione risulta essere stata profondamente modificata dall’intervento del legislatore nel 1994 che, con la legge n. 84, ha innovato il settore e ha introdotto un nuovo strumento di pianificazione territoriale, i nuovi Piani regolatori portuali, che le Autorità portuali avrebbero potuto e dovuto adottare per delimitare “l’assetto complessivo del porto, ivi comprese le aree destinate alla produzione industriale, all’attività cantieristica e alle infrastrutture stradali e ferroviarie”. In questi strumenti la composizione degli interessi statali e locali, urbanistici e più propriamente “portuali” è affidata alla struttura del procedimento, che prevede che il piano regolatore del porto venga adottato dal Comitato portuale “previa intesa con il Comune o i Comuni interessati”, per poi essere inviato per il parere al Consiglio superiore dei lavori pubblici e essere approvato dalla Regione.
15. Nel caso in cui l’Autorità portuale non abbia provveduto ad adottare il suddetto nuovo strumento e nelle more dell’approvazione di un Piano regolatore portuale “di nuova generazione”, però, non può che riespandersi in capo al Comune la competenza generale in materia di governo del territorio, non possedendo i precedenti piani portuali, come detto, una autonoma efficacia urbanistico-edilizia, idonea ad “esautorare” il Comune stesso dai suoi poteri tipici di organizzazione e pianificazione del territorio per la migliore realizzazione degli interessi della collettività di riferimento e non potendosi consentire all’Autorità portuale di sottrarsi a tempo indeterminato ai vincoli e alla copianificazione, non varando mai un nuovo PRP.
16. Le argomentazioni che precedono e, in particolare, la circostanza per la quale, in assenza di un PRP “aggiornato” o di “nuova generazione” il Comune conserva in pieno il potere di regolamentare l’area con i propri strumenti attuativi e con varianti al PRG, conducono, dunque, a respingere il primo motivo di appello, non potendosi condividere la tesi, prospettata dalla società appellante, volta a privare, in caso di inerzia dell’Autorità portuale, il Comune dei suoi generali poteri di intervento in materia urbanistica. Ciò, si noti, a prescindere da ogni rilievo sulla legittimazione di un soggetto diverso dall’Autorità portuale stessa a far valere la relativa questione, legittimazione che appare per lo meno non scontata.
17. Analoghe considerazioni possono svilupparsi in relazione al secondo motivo di appello, con il quale Anconambiente ha lamentato: a) l’assenza di un reale coinvolgimento dell’Autorità portuale nel procedimento di adozione della variante e dello strumento attuativo, che in realtà non appare dovuto alla luce degli autonomi poteri di pianificazione conferiti all’Autorità di sistema portuale dalla legge n. 84/1994, effettivamente esercitati, in base agli elementi di causa, a partire dal 2020; b) una indebita compressione degli oneri di pubblicità e delle facoltà partecipative che sarebbero derivati dalla concentrazione in un unico atto della variante e del piano particolareggiato, solo genericamente indicata, ma in alcun modo dimostrata, vista anche la autonomia delle disposizioni urbanistiche in concreto adottate.
18. Parimenti infondate si rivelano le ultime doglianze formulate dall’appellante in relazione alla mancata considerazione da parte del Comune delle sue osservazioni procedimentali e alla “ingiusta” traslazione a suo carico degli oneri di realizzazione del parcheggio.
19. Da un lato, come la Sezione ha avuto occasione di ricordare anche di recente, “le istanze e osservazioni proposte dai cittadini e/o proprietari in riferimento agli atti di pianificazione urbanistica non costituiscono veri e propri rimedi giuridici, ma semplici apporti collaborativi e, pertanto, non danno luogo a peculiari aspettative, sicché il loro rigetto o il loro accoglimento, di regola, non richiede una motivazione analitica, essendo sufficiente che esse siano state esaminate e confrontate con gli interessi generali sottesi allo strumento pianificatorio” (Cons. Stato, Sez. IV, 19 gennaio 2026, n. 399), “…il che comporta che tali osservazioni possono dirsi aver pienamente assolto al proprio compito laddove abbiano condotto l’Amministrazione ad approfondire e ad affrontare con attenzione ancora maggiore la questione del bilanciamento degli interessi pubblici con gli interessi privati coinvolti” (Cons. Stato, Sez. IV, 2 luglio 2025, n. 5719); dall’altro, le determinazioni assunte dal Comune a conclusione del procedimento di pianificazione – nel quale l’ente locale appare titolare di un’ampia discrezionalità, non sostituibile semplicemente con i “desiderata” del privato – risultano immuni dai profili di irragionevolezza, sproporzione, manifesta ingiustizia o erroneità prospettati dall’appellante, avendo, tra l’altro, il Comune indicato le linee ispiratrici della scelta dell’area in questione, corrispondenti all’intento di dare priorità nella zona portuale alle attività connesse con il porto e di favorire la delocalizzazione delle attività non necessariamente legate al settore, a cominciare da quelle che potessero apparire, per molteplici ragioni, di più agevole trasferimento. Nell’ottica della previsione di un PPE non più solo di iniziativa pubblica può, infine, spiegarsi anche l’eliminazione sull’area in questione, del vincolo preordinato all’esproprio, non venendo la proprietà privata, in questo caso, completamente svuotata di qualsiasi potenzialità economica.
20. In conclusione, l’appello deve essere, perciò, integralmente respinto.
21. Nulla deve essere disposto sulle spese del presente grado di appello, in assenza della costituzione del Comune di Ancona.
P.Q.M.
il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello come in epigrafe proposto (ricorso n.289/2025 R.G.), lo respinge.
Nulla sulle spese del grado di appello.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 5 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:
Francesco Gambato Spisani, Presidente FF
Silvia Martino, Consigliere
Emanuela Loria, Consigliere
Luigi Furno, Consigliere
Ofelia Fratamico, Consigliere, Estensore
