Ecoreati in cerca di condotta: gli obblighi di bonifica, ripristino e recupero nel delitto di omessa bonifica.

di Francesco CERRETELLI 

Abstract. Il contributo esamina il delitto di omessa bonifica previsto dall’art. 452-terdecies c.p. muovendo dalla sua natura di reato omissivo proprio. In tale prospettiva, il problema interpretativo non consiste soltanto nel definire le nozioni di bonifica, ripristino e recupero dello stato dei luoghi, ma soprattutto nell’individuare le norme giuridiche generatrici dei corrispondenti obblighi di agire. Mentre l’obbligo di bonifica trova fondamento negli artt. 242 e 250 d.lgs. 152/2006, l’obbligo di ripristino assume rilievo penale solo in ipotesi circoscritte, ove sia complementare alla bonifica o derivi da specifiche misure di riparazione del danno ambientale. Diversamente, l’obbligo di recupero non trova nel sistema una autonoma fonte normativa, risolvendosi in una formula priva di effettiva capacità precettiva.

SOMMARIO. 1. Introduzione. 2. Il delitto di omessa bonifica in breve. 3. L’obbligo di bonifica. 3.1. La procedura ex art. 242 T.U.A. 3.2. L’intervento sostitutivo ex art. 250 T.U.A. 3.3. L’esclusione degli obblighi contrattuali. 3.4. Provvedimento amministrativo, giudicato amministrativo e sentenza civile. 3.5. Il rapporto con l’art. 257 T.U.A.4. L’obbligo di ripristino.4.1. Le due nozioni di ripristino nel T.U.A. 4.2. Il falso problema definitorio. 4.3. Le fonti effettive dell’obbligo di ripristino. 4.4. Gli obblighi esclusi: art. 192, art. 255, art. 256 e art. 256-bis T.U.A. 5.L’obbligoche non c’è: ilrecupero . 5.1. L’equivoco del “recupero” dello stato dei luoghi. 5.2. Il silenzio del sistema codicistico. 5.3. L’insufficienza delle fonti regionali. 5.4. Il recupero come superfetazione normativa. 6. Conclusioni.

1. Introduzione

Trascorso ormai un decennio dall’introduzione nel codice penale dei delitti contro l’ambiente per opera della legge n. 68/2015, approvata praticamente all’unanimità, “con l’accordo di inquinati e inquinatori e la benedizione della Confindustria¹” non è possibile non constatare quanto fossero vere le ormai celebri e pluricitate critiche espresse da autorevole dottrina all’indomani della riforma: una legge “dal contenuto sconclusionato, oscuro, e, in taluni tratti, decisamente orripilante” tanto che “per dissezionare il cadavere di questo testo servirebbe un intero squadrone di periti settori²”.

I termini utilizzati dal legislatore con riferimento a buona parte dei delitti introdotti apparivano e appaiono, infatti, difficilmente conciliabili con i principi di determinatezza e tassatività che dovrebbero caratterizzare gli illeciti penali, con il risultato di consegnare all’interprete fattispecie dalla fisionomia incerta e, per ciò solo, di non agevole applicazione.

E così, nel corso di questi undici anni, “lo squadrone di periti settori” ha impiegato il proprio tempo nel tentare di ricostruire il perimetro applicativo di ecodelitti nei quali la condotta tipica non sempre emerge con sufficiente nitidezza, sollecitato di volta in volta dalle rare pronunce intervenute sul punto.

Il contributo si inserisce, dunque, in questo itinerario interpretativo, con l’obiettivo circoscritto di decodificare gli obblighi di “bonifica” e, soprattutto, quelli ben più problematici di “ripristino” e di “recupero” richiamati nel delitto di omessa bonifica.

2. Il delitto di omessa bonifica in breve.

Il delitto di omessa bonifica ³ previsto dall’art. 452- terdecies cod.pen. stabilisce quanto segue: "Salvo che il fatto costituisca più grave reato, chiunque, essendovi obbligato per legge, per ordine del giudice ovvero di un'autorità pubblica, non provvede alla bonifica, al ripristino o al recupero dello stato dei luoghi è punito con la pena della reclusione da uno a quattro anni e con la multa da euro 20.000 a euro 80.000".

Come si può apprezzare sin da subito, la clausola di riserva con cui si apre la fattispecie rende la norma applicabile solamente nelle ipotesi di un superamento delle soglie di rischio che non abbia raggiunto (o quanto meno eguagliato) gli estremi dell'inquinamento, ossia che non abbia cagionato una compromissione o un deterioramento significativi e misurabili dei beni (acque, aria, etc.) così come previsto proprio dall'art. 452- bis cod.pen.

La disposizione in esame si presenta come un reato omissivo di mera condotta, a forma libera, consistente nella mancata ottemperanza all’obbligo di bonifica derivante: a) dalla legge, b) da un ordine del giudice ovvero c) da un provvedimento di autorità pubblica.

Tale reato deve, allora, qualificarsi come omissivo proprio, atteso che non chiunque può essere chiamato a rispondere di omessa bonifica, ma solamente quello specifico soggetto su cui ricade l'obbligo giuridico di effettuare la bonifica o il ripristino dell'area.

Un obbligo che deriva dalla legge, da un provvedimento giurisdizionale o da un provvedimento amministrativo.

Poiché, però, l'ordine del giudice o della pubblica autorità non possono che conseguire a un preesistente obbligo di legge rimasto inottemperato e che il giudice o la pubblica autorità altro non fanno che accertare l'esistenza di tale obbligo e statuire di conseguenza, a ben vedere l’obbligo di bonifica, quello di ripristino e quello di recupero scattano nel momento in cui si creano i presupposti di fatto previsti dalla legge.

Del resto, l’omissione, soprattutto nell’ambito dei reati omissivi propri, è un concetto normativo così definibile: il “ non compimento – da parte di un soggetto – di una determinata azione, che era da attendersi in base ad una norma ⁴”.

Nel caso dell’art. 452- terdecies cod.pen., dunque, la descrizione legislativa della situazione tipica rimanda non già ad elementi descrittivi rinvenibili nella realtà naturalistica (come, ad esempio, nell’omissione di soccorso) bensì ad elementi normativi giuridici - quelli di “bonifica”, di “ripristino” e di “recupero” - e senza l’esistenza di una specifica norma giuridica generatrice dell’obbligo di agire – ossia di bonificare, ripristinare e recuperare – è difficile che il soggetto possa essere consapevole di dover adempiere a un comando.

In questo senso, il ricorso alle categorie e alle definizioni del decreto legislativo 152 del 2006 (Testo Unico Ambiente) è essenziale per riempire di contenuto gli obblighi menzionati ma il nodo problematico risiede proprio nel fatto che, mentre all’interno del Testo Unico esistono norme giuridiche univocamente generatrici dell’obbligo di bonifica, altrettanto non può dirsi per gli obblighi di ripristino e di recupero.

3. L’obbligo di bonifica

Ai sensi dell’art. 240 lett. p) d. lgs. 152/2006 per “bonifica” deve intendersi “l'insieme degli interventi atti ad eliminare le fonti di inquinamento e le sostanze inquinanti o a ridurre le concentrazioni delle stesse presenti nel suolo, nel sottosuolo e nelle acque sotterranee ad un livello uguale o inferiore ai valori delle concentrazioni soglia di rischio (CSR)”.

Data questa definizione, esistono due norme all’interno dell’ordinamento che prevedono l’obbligo di bonifica e si trovano agli artt. 242 e 250 del T.U.A.

3.1. La procedura ex art. 242 T.U.A.

Cominciando dalla trattazione della prima norma citata, al verificarsi di un evento potenzialmente in grado di contaminare un sito, l’art. 242 pone a carico del responsabile dell’evento inquinante una serie di adempimenti: egli, infatti, è tenuto ad adottare le necessarie misure di prevenzione informando le autorità preposte (comma 1) e a svolgere un’indagine preliminare diretta ad accertare se il livello delle concentrazioni soglia di contaminazione (CSC) sia stato superato provvedendo, ove ciò non sia avvenuto, al ripristino della zona (comma 2); diversamente, qualora l’indagine preliminare accerti l’avvenuto superamento delle CSC, il responsabile è tenuto a darne immediata notizia al Comune e alla Provincia competenti per territorio e a predisporre il piano di caratterizzazione (comma 3). In base all’esito della caratterizzazione, al sito è applicata la procedura di analisi del rischio diretta alla determinazione delle concentrazioni soglia di rischio (CSR) (comma 4): qualora in esito alla procedura di analisi di rischio la concentrazione di contaminanti presenti nel sito risulti inferiore alle CSR, il procedimento è dichiarato concluso positivamente (comma 5); al contrario, ove gli esiti della procedura di analisi del rischio evidenzino una concentrazione dei contaminanti superiore alle CSR, si configura in capo al responsabile l’obbligo di provvedere alla bonifica e alla messa in sicurezza del sito (comma 7).

Il procedimento amministrativo di bonifica non si conclude al comma 7 ma da questo momento si configura l’obbligo di provvedere alla bonifica e tanto basta perché si configurino anche le condizioni affinché l’obbligato possa rispondere del delitto di cui all’art. 452- terdecies cod. pen⁵.

Come noto la produzione degli effetti giuridici delle norme, strutturate come inferenze, segue dei modelli logici: nel caso di specie, il modello logico dell’art. 242 cit. è quello norma (N) - fatto (F) – potere (P) – effetto (E). Infatti, perché vi sia una bonifica occorre che vi sia prima un inquinamento (che costituisce un fatto storico-naturalistico), che da tale inquinamento segua un procedimento amministrativo in cui la Pubblica Amministrazione determini – con un potere espressione di discrezionalità tecnica disciplinato dai criteri previsti dalla Parte IV - Titolo V Allegato 1 del Testo Unico Ambiente – la concentrazione soglia di rischio (CSR) specifica per quel sito, ossia la misura di contaminazione oltrepassata la quale il sito non solo è potenzialmente contaminato ma è contaminato e provoca addirittura un rischio sanitario (un sito è, invece, “potenzialmente inquinato” quando uno o più valori di concentrazione delle sostanze inquinanti rilevati nelle matrici ambientali risultino superiori ai valori di concentrazione soglia di contaminazione – CSC – valori predeterminati dall’Allegato 5 al TUA e che per il piombo, come visto, corrispondono a 100 mg/kg nei siti ad uso verde pubblico, privato e residenziale e a 1000 mg/kg nei siti ad uso industriale o commerciale). Diviene, poi, soggetto obbligato alla bonifica il responsabile dell’inquinamento che, nel corso del procedimento amministrativo di bonifica previsto dall’art. 242 d. lgs. 152/2006 risulti aver prodotto un inquinamento del suolo in misura superiore alle concentrazioni soglia di rischio (CSR) per il sito specifico.

Posto che il giudice penale non può che prendere atto del superamento delle CSR, egli deve comunque verificare che il soggetto obbligato alla bonifica in seno al procedimento amministrativo sia effettivamente il soggetto responsabile dell’inquinamento e sotto questo profilo è chiamato a valutare non se l’imputato sia responsabile dell’inquinamento al di là di ogni ragionevole dubbio (standard probatorio richiesto, ad esempio, per individuare il responsabile del delitto di inquinamento perché, in quel caso, l’inquinamento è l’evento del reato) bensì – al pari del giudice amministrativo – se sia più probabile che l’Imputato sia responsabile dell’inquinamento rispetto alla possibilità che non lo sia: questo è lo standard probatorio sufficiente affinché nasca l’obbligo ex lege.

In altri termini, una volta accertata la legittima insorgenza dell’obbligo di bonifica in capo al soggetto individuato come responsabile nell’ambito del procedimento amministrativo, il giudice penale non potrebbe escludere la responsabilità per il solo fatto che residui un ragionevole dubbio sulla paternità dell’inquinamento, poiché ciò significherebbe negare, secondo uno standard probatorio diverso e più elevato, proprio il presupposto normativo da cui deriva l’obbligo la cui inosservanza integra la fattispecie.

3.2. L’intervento sostitutivo ex art. 250 T.U.A.

Solo nel caso in cui le ricerche del responsabile abbiano avuto esito negativo origina in capo a soggetti diversi l’obbligo di provvedere agli adempimenti previsti dalla legge a tutela dell’ambiente e della salute. L’art. 250 d. lgs. 152/2006 – e qui si viene alla seconda norma generatrice di un obbligo di bonifica che, se inottemperato, rileva penalmente – statuisce che “qualora i soggetti responsabili della contaminazione non provvedano direttamente agli adempimenti disposti dal presente titolo ovvero non siano individuabili e non provvedano né il proprietario del sito né gli altri soggetti interessati, le procedure e gli interventi di cui all’art. 242 sono realizzati d’ufficio dal comune territorialmente competente e, ove questi non provveda, dalla regione (…)”. In questo caso, dunque, anche le figure apicali deputate alla materia ambientale di Comune e Regione possono rispondere del reato di omessa bonifica, se all’esito del piano di caratterizzazione e dell’analisi di rischio risultino superate le CSR⁶. Il proprietario del sito non responsabile dell’inquinamento, invece, è tenuto solamente ai sensi dell’art. 245 comma 2 d.lgs. cit. ad adottare misure di prevenzione e di messa in sicurezza in caso di emergenza e non anche gli interventi di bonifica o di ripristino pur potendo, di sua iniziativa, comunque porli in essere.

3.3. L’esclusione degli obblighi contrattuali.

Oltre ai predetti obblighi di legge vi è stato anche chi, in dottrina⁷, vi ha incluso quelli assunti contrattualmente tra privati ovvero tra privati e pubblica amministrazione: secondo costoro, infatti, colui che si obbliga contrattualmente lo fa liberamente.

Tale tesi, però, non appare condivisibile per un duplice ordine di motivi:

in primo luogo, essa sembra operare un’equazione impropria fra obblighi di legge e obblighi da contratto perché la circostanza che un contratto abbia forza di legge fra le parti (art. 1372 c.c.) non significa certamente che medesima sia la fonte dell’obbligo: tuttavia, le obbligazioni derivano da contratto, da fatto illecito o da ogni altro atto o fatto idoneo a produrle in conformità dell'ordinamento giuridico (art. 1173 c.c.) e, pertanto, non può che essere distinta la fonte contrattuale rispetto alla fonte legislativa;

in secondo luogo, un simile approdo condurrebbe ad un esito incostituzionale, in quanto verrebbe violata la riserva di legge, essendo rimessa alle parti la determinazione del fatto tipico, ivi compreso l’oggetto dell’obbligazione che potrebbe essere ben diverso dalla “bonifica” così come prevista e disciplinata dal Testo Unico Ambiente così come diversi potrebbero essere i presupposti fattuali in grado di far sorgere l’obbligo⁸.

3.4. Provvedimento amministrativo, giudicato amministrativo e sentenza civile.

Data questa panoramica su quelli che possono essere i soggetti obbligati ex lege e su quali siano i presupposti dell’obbligo, bisogna, allora, interrogarsi su come un provvedimento amministrativo o un provvedimento giurisdizionale incidano sulla configurabilità del delitto di omessa bonifica.

Quanto al provvedimento amministrativo, vale la regola generale per cui il giudice ordinario può disapplicarlo, se ritenuto illegittimo, in virtù dell’art. 4 l. 20.3.1865, all. E.

La semplice proposizione di un ricorso al giudice amministrativo sulla legittimità del provvedimento non comporta, invece, l'obbligo di sospensione del procedimento penale, atteso che non esiste in materia una pregiudiziale amministrativa.

Al giudice penale, però, è preclusa la valutazione della legittimità dei provvedimenti amministrativi che costituiscono il presupposto dell'illecito penale – come in questo caso – qualora sul tema sia intervenuta una sentenza irrevocabile del giudice amministrativo, ma tale preclusione non si estende ai profili di illegittimità, fatti valere in sede penale, non dedotti ed effettivamente decisi dal giudice amministrativo (sul punto si vedano Cass. Pen. Sez.VI, Sentenza n. 17991 del 20/03/2018 Ud. dep. 20/04/2018 Rv. 272890 – 01 e Sez. III, Sentenza n. 44077 del 18/07/2014 Cc. dep. 23/10/2014 Rv. 260612 – 01).

Allo stesso modo, al giudice penale è preclusa la valutazione della legittimità della sentenza amministrativa di condanna dell’Imputato alla bonifica passata in giudicato, in quanto ugualmente presupposto dell'illecito penale.

Viceversa, in ragione dell’esclusione della possibilità che fonte dell’obbligo sia il contratto si deve anche escludere che una sentenza civile possa costituire presupposto dell’illecito penale di cui si discute anche perché “le controversie aventi ad oggetto atti e provvedimenti adottati in violazione delle disposizioni in materia di danno all'ambiente” rientrano tra quelle di giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo – si veda l’art. 133 lett. s) d. lgs. 104/2010.

3.5. Il rapporto con l’art. 257 T.U.A .

Bisogna, da ultimo, precisare che l’omessa bonifica non è punita solo a titolo delittuoso ma anche contravvenzionale in virtù dell’esistenza della fattispecie di cui all’art. 257 d. lgs. 152/2006, la sola che presidiava penalmente le operazioni di bonifica prima dell’introduzione dell’art. 452- terdecies c.p. e che non è stata abrogata – bensì solo modificata – dalla l. n. 68/2015: di conseguenza si impone la risoluzione del concorso apparente fra queste due norme.

L’art. 257 d. lgs. 152/2006 – rubricato “Bonifica dei siti” – prevede che “salvo che il fatto costituisca più grave reato, chiunque cagiona l'inquinamento del suolo, del sottosuolo, delle acque superficiali o delle acque sotterranee con il superamento delle concentrazioni soglia di rischio è punito con la pena dell'arresto da sei mesi a un anno o con l'ammenda da duemilaseicento euro a ventiseimila euro, se non provvede alla bonifica in conformità al progetto approvato dall'autorità competente nell'ambito del procedimento di cui agli artt. 242 e seguenti. In caso di mancata effettuazione della comunicazione di cui all'art. 242, il trasgressore è punito con la pena dell'arresto da tre mesi a un anno o con l'ammenda da mille euro a ventiseimila euro”.

Tale reato è rimasto immutato rispetto alla sua formulazione originaria eccezion fatta per la clausola di riserva “salvo che il fatto costituisca più grave reato” inserita anch’essa dalla l. n. 68/2015: pertanto, l’introduzione del nuovo delitto di omessa bonifica sembra impedire ogni possibilità di applicazione estensiva (per non dire analogica) della contravvenzione di cui si discute come è avvenuto, per esempio, per opera di Cass. pen, Sez. III, del 15 novembre 2018 dep. 3 aprile 2019 n.17813 (con riferimento a un fatto commesso nel 2010) a mente della quale essa era integrata anche dall’aver impedito la formazione, e quindi l’attuazione, del piano di caratterizzazione necessario per la predisposizione del piano di bonifica. In definitiva, la fattispecie contravvenzionale non può che essere interpretata in maniera strettamente letterale di talché diventa applicabile solo nei casi delle due condotte alternative previste dalla norma: l’esecuzione di una “bonifica difforme al progetto” ovvero in caso di omessa comunicazione di cui all'art. 242 d. lgs. 152/2006⁹. Le condotte omissive diverse dalle due anzidette andranno ricondotte alla fattispecie delittuosa di nuova introduzione anche qualora, dopo aver accertato il non superamento delle concentrazioni soglia di contaminazione (CSC), il responsabile non provveda, come prescritto dall'art. 242, comma 2, al ripristino della zona contaminata.

Ricapitolando, si può affermare che i reati di cui agli artt. 257 d. lgs. 152/2006, 452- terdecies e 452- bis c.p. tutelano in ordine crescente l’ambiente e le matrici ambientali.

Anzitutto, se un sito è contaminato, la risposta sanzionatoria si diversifica in tre direzioni. Nell’ambito dell’art. 257 cit. viene punito allo stesso modo, da un lato, chi omette di comunicare di aver potenzialmente contaminato un sito (omissione che, all’evidenza, assume i connotati del reato di pericolo) e, dall’altro, chi si è correttamente adoperato per redigere finanche il progetto di bonifica ma lo esegue in maniera difforme, per dolo o per colpa; l’art. 452- terdecies c.p., invece, punisce molto più gravemente chi essendo consapevole di essere obbligato per legge alla bonifica – perché è venuto a conoscenza nell’ambito del procedimento di cui all’art. 242 che sono state superate le CSR e sa di essere il responsabile dell’inquinamento o sa che il responsabile non eseguirà la bonifica – non vi provvede in alcun modo.

La massima risposta sanzionatoria si ha, però, con l’art. 452- bis c.p. quando non necessariamente l’inquinamento ha superato le CSR ma ha interessato porzioni estese o significative del suolo o del sottosuolo ovvero quando, ad essere deteriorato o compromesso, è un ecosistema o la biodiversità, anche agraria, della flora o della fauna di una data area.

4. L’obbligo di ripristino.

4.1. Le due nozioni di ripristino nel T.U.A.

All’interno del Testo Unico Ambiente si rinvengono due definizioni di “ripristino”.

Ai sensi dell’art. 240 lett. q) nei concetti di “ripristino e ripristino ambientale” sono ricompresi “gli interventi di riqualificazione ambientale e paesaggistica, anche costituenti complemento degli interventi di bonifica o messa in sicurezza permanente, che consentono di recuperare il sito alla effettiva e definitiva fruibilità per la destinazione d'uso conforme agli strumenti urbanistici”.

La seconda definizione è contenuta, invece, nella Parte VI dello stesso T.U.A., che disciplina le norme in materia di tutela risarcitoria contro i danni all’ambiente: ai sensi dell’art. 302, co. 9 per “ripristino”, anche “naturale”, s’intende: “nel caso delle acque, delle specie e degli habitat protetti, il ritorno delle risorse naturali o dei servizi danneggiati alle condizioni originarie; nel caso di danno al terreno, l’eliminazione di qualsiasi rischio di effetti nocivi per la salute umana e per la integrità ambientale. In ogni caso il ripristino deve consistere nella riqualificazione del sito e del suo ecosistema, mediante qualsiasi azione o combinazione di azioni, comprese le misure di attenuazione o provvisorie, dirette a riparare, risanare o, qualora sia ritenuto ammissibile dall’autorità competente, sostituire risorse naturali o servizi naturali danneggiati”.

La prima definizione di ripristino appare complementare a quella di bonifica, mentre la seconda risulta più ampia ed inclusiva¹⁰. Quest’ultima sembra ricomprendere al suo interno non solo la nozione di ripristino di cui alla precedente Parte IV del TUA, ma anche i concetti di bonifica e di misure di riparazione, queste ultime identificate sempre nella Parte IV come “qualsiasi azione o combinazione di azioni, tra cui misure di attenuazione o provvisorie dirette a riparare, risanare o sostituire risorse naturali e/o servizi naturali danneggiati, oppure a fornire un’alternativa equivalente a tali risorse o servizi” (art. 240, co. 1, lett. l).

Ed è proprio a questa seconda definizione che l’art. 452- duodecies cod. pen. rinvia per stabilire il contenuto dell’ordine di recupero e, ove tecnicamente possibile, di ripristino dello stato dei luoghi, sanzione accessoria che segue alla pronuncia della sentenza di condanna ovvero di applicazione della pena su richiesta delle parti a norma dell'articolo 444 del codice di procedura penale per taluno dei delitti previsti dal titolo VI bis sui delitti ambientali, ponendone l'esecuzione a carico del condannato e dei soggetti di cui all'articolo 197 del TUA.

Dato questo quadro normativo, sin da subito, è possibile arrivare ad una prima conclusione: risponderà del delitto di omessa bonifica per mancato adempimento all’obbligo di ripristino il soggetto che, condannato per uno dei delitti contro l’ambiente previsti dal codice penale – e, quindi, “per ordine del giudice” – non ottemperi alla sanzione accessoria del ripristino dello stato dei luoghi il cui contenuto è definito dall’art. 302, co. 9 T.U.A.

Messo questo primo punto fermo rimane da comprendere in quali casi sorga, invece, l’obbligo di ripristino ex lege.

4.2. Il falso problema definitorio.

Parte della dottrina ¹¹ si è concentrata nello stabilire quale tra le definizioni offerte dall’art. 240 lett. q) ovvero dall’art. 302, co. 9 T.U.A. fosse quella preferibile per definire il concetto di “ripristino” previsto dal delitto di omessa bonifica optando per quello di cui alla Parte VI del T.U.A. perché non appare limitato al terreno, ma riguarda pure le acque superficiali, le specie e gli habitat protetti. Con riferimento all’acqua o alle specie e agli habitat protetti, lo standard di tutela è più alto, dal momento che la riparazione del danno ambientale consiste in via principale nel ripristino dello status quo ante: è la c.d. riparazione “primaria” (definita più precisamente nell’allegato 3 alla parte sesta del T.U.A. come “qualsiasi misura di riparazione che riporta le risorse e/o i servizi naturali danneggiati alle o verso le condizioni originarie”) e qualora la riparazione primaria non sia possibile, si prevede sia intrapresa in via subordinata la c.d. riparazione “complementare” (definita come “qualsiasi misura di riparazione intrapresa in relazione a risorse e/o servizi naturali per compensare il mancato ripristino completo delle risorse e/o dei servizi naturali danneggiati”).

Con riferimento invece al terreno, il ripristino non sembra richiedere il ritorno allo status quo ante, ma la meno gravosa riduzione degli inquinanti ad un livello tale per cui il terreno, “tenuto conto del suo uso attuale o approvato per il futuro al momento del danno, non presenti più un rischio significativo di causare effetti nocivi per la salute umana¹²”.

Tuttavia, ad avviso di chi scrive, tale orientamento non è condivisibile perché decodifica la nozione di “ripristino” come se questa fosse un elemento costitutivo di una fattispecie commissiva in cui occorre stabilire il perimetro del divieto: invece, trattandosi di un reato omissivo proprio occorre individuare specificamente quale sia la norma generatrice del comando.

In questo senso, dunque, occorre verificare se e quando un soggetto sia tenuto ad effettuare il ripristino previsto dalla Parte IV ovvero quello previsto dalla Parte VI del TUA.

4.3. Le fonti effettive dell’obbligo di ripristino.

Ebbene, come detto, il ripristino previsto dalla Parte IV è complementare alla bonifica mentre quello previsto dalla Parte VI del T.U.A. è finalizzato al risarcimento del danno ambientale: nel primo caso, dunque, il delitto di omessa bonifica si configurerà quando, diversamente da quanto stabilito dal progetto di bonifica di cui all’art. 242 cit., il responsabile dell’inquinamento non procederà anche al ripristino ambientale; nel secondo caso, il delitto di cui all’art. 452 terdecies cod. pen. si configurerà quando il soggetto tenuto all’adozione delle misure di riparazione del danno ambientale ¹³ ai sensi dell’art. 311, co. 2 del T.U.A., non ottempererà al ripristino.

La l. n. 97/2013, infatti, ha ridisegnato l’art. 311, co. 2 del TUA, in tema di risarcimento del danno ambientale, nel seguente modo: “quando si verifica un danno ambientale cagionato dagli operatori le cui attività sono elencate nell’allegato 5 alla presente parte sesta, gli stessi sono obbligati all’adozione delle misure di riparazione di cui all’allegato 3 alla medesima parte sesta secondo i criteri ivi previsti, da effettuare entro il termine congruo di cui all’articolo 314, co. 2, del presente decreto. Ai medesimi obblighi è tenuto chiunque altro cagioni un danno ambientale con dolo o colpa”.

L’obbligo di ripristino può sorgere, dunque: o per il fatto di aver cagionato materialmente e colpevolmente un danno ambientale; oppure sic et simpliciter per averlo cagionato materialmente, senza colpevolezza.

La Terza Sezione Civile della Cassazione, con le due sentenze “gemelle” del 6 maggio 2015, n. 9012 e n. 9013 ha, poi, definitivamente chiarito che il “nuovo” art. 311 è la sola disciplina applicabile al risarcimento del danno ambientale e che le “misure di riparazione” sono le sole modalità di risarcimento del danno ambientale. L’azione di risarcimento per il danno ambientale, quale “lesione dell’ambiente come bene pubblico e diritto fondamentale di rilievo costituzionale”, è dunque, ormai, un’azione di reintegrazione in forma specifica, che, come noto, spetta alla potestà esclusiva del Ministero dell'Ambiente e della Sicurezza Energetica.

4.4. Gli obblighi esclusi: art. 192, art. 255, art. 256 e art. 256-bis T.U.A.

All’infuori dei casi menzionati non si rinvengono altri obblighi all’interno del T.U.A ¹⁴ e a tale conclusione si perviene passando in rassegna tutte le norme del Testo Unico che menzionano la parola “ripristino”.

Cominciando dall’art. 192, comma 3, esso stabilisce che chiunque abbandona, immette o deposita rifiuti in modo incontrollato “è tenuto a procedere alla rimozione, all’avvio a recupero o allo smaltimento dei rifiuti ed al ripristino dello stato dei luoghi in solido con il proprietario e con i titolari di diritti reali o personali di godimento sull’area, ai quali tale violazione sia imputabile a titolo di dolo o colpa, in base agli accertamenti effettuati, in contraddittorio con i soggetti inte­ressati, dai soggetti preposti al controllo”: tuttavia, l’inottemperanza a questo obbligo è già penalmente sanzionata dall’art. 255 co.3 T.U.A. con l’arresto fino ad un anno.

In forza del principio di specialità di cui all’art. 15 cod. pen., dunque, l’abbandono di rifiuti che non abbia prodotto alcuna contaminazione delle matrici ambientali fino al punto da comportare un rischio sanitario e, dunque, l’obbligo di bonifica non può che essere punito in forza dell’art. 255 cit.

Tanto è stato precisato di recente anche dalla Suprema Corte con sentenza della Terza Sezione Penale del 29 maggio 2024, n. 32117 secondo cui il riferimento al "ripristino o al recupero dello stato dei luoghi" contenuto nell'art. 452-terdecies cod. pen. “deve invece intendersi misurato soltanto su quegli interventi che della bonifica costituiscono complemento” e che “ soltanto il verificarsi di un evento di tale natura (l’inquinamento), evidentemente da accertare in fatto, e l'inottemperanza all'ordine pubblico volto all'eliminazione del conseguente pericolo di inquinamento, giustificano dunque l'ipotesi autonoma di reato e, ancor più, la natura delittuosa della medesima condotta omissiva, con il relativo trattamento sanzionatorio, così consentendo di definire adeguatamente i contorni del delitto rispetto alla fattispecie contravvenzionale di cui all'art. 255, comma 3, D.Lgs. n. 152 del 2006; il cui ambito di applicazione, infatti, risulta definito dalle sole condotte di abbandono dalle quali non derivi un evento potenzialmente inquinante¹⁵ ”.

Nel caso dell’art. 256-bis - che positivizza, invece, il delitto di combustione illecita di rifiuti – e che punisce, salvo che il fatto costituisca più grave reato, con la pena della reclusione da due a cinque anni “chiunque appicca il fuoco a rifiuti abbandonati ovvero depositati in maniera incontrollata in aree non autorizzate” la disposizione prevede anche che il responsabile sia tenuto al ripristino dello stato dei luoghi, al risarcimento del danno ambientale e al pagamento, anche in via di regresso, delle spese per la bonifica.

Parte della dottrina ¹⁶ ha, tuttavia, condivisibilmente sottolineato come sia “incerta” la scelta semantica nella descrizione degli obblighi restitutori/risarcitori. La norma afferma, infatti, che il responsabile “è tenuto” al ripristino, al risarcimento ovvero al pagamento, lasciando intendere che tali obblighi siano disancorati da un provvedimento amministrativo o giurisdizionale ma non si comprende da dove possa nascere un obbligo di ripristino o di pagamento delle spese di bonifica in assenza del procedimento di cui all’art. 242 cit. così come non si comprende da dove possa nascere un obbligo di risarcimento del danno ambientale in assenza della proposizione dell’apposita azione processuale da parte del Ministero dell’Ambiente e della pronuncia di un giudice che stabilisca l’ an e il quantum debeatur.

Nemmeno il quinto comma dell’art. 256-bis – che stabilisce che alla sentenza di condanna o alla sentenza emessa ai sensi dell'articolo 444 del codice di procedura penale consegue la confisca dell'area sulla quale è commesso il reato, se di proprietà dell'autore o del concorrente nel reato, fatti salvi gli obblighi di bonifica e ripristino dello stato dei luoghi – introduce una ulteriore fonte normativa dell’obbligo di ripristino: essa specifica semplicemente che alla pronuncia avente gli effetti di una condanna non seguirà la misura di sicurezza della confisca laddove il sito debba essere bonificato.

Analoghe considerazioni valgono per l’art. 256, comma 3 – che prevede che alla sentenza di condanna o di patteggiamento per discarica abusiva, consegue ugualmente la confisca dell’area “ fatti salvi gli obblighi di bonifica o di ripristino dello stato dei luoghi ”.

5. L’obbligo che non c’è: il recupero.

5.1. L’equivoco del “recupero” dello stato dei luoghi.

Venendo, infine, all’analisi dell’obbligo di recupero occorre essere subito tranchant: non esiste nel nostro ordinamento alcuna specifica norma giuridica generatrice dell’obbligo di “recuperare” e, pertanto, in assenza del comando è impossibile che un soggetto possa essere consapevole di dovervi adempiere.

Ad avviso di chi scrive, parte della dottrina ¹⁷ e la scarna giurisprudenza finora pronunciatasi, con specifico riferimento a questo obbligo sono incorse nell’equivoco cui già si è accennato al precedente paragrafo, ossia decodificare la nozione di un obbligo come se questo fosse un divieto, cercando – tramite interpretazione letterale estensiva – di dare un senso all’espressione “recupero”.

In primo luogo, la relazione del Massimario della Corte di Cassazione n. III/04/2015 del 29 maggio 2015 sulla legge n. 68 del 2015 sul punto precisa che «l’utilizzo del termine “recupero”, riferito – come pare – allo stato dei luoghi, rischia di generare qualche equivoco, poiché nel Codice dell’Ambiente¹⁸, tale espressione è adoperata con diverso e specifico riferimento alle operazioni di riutilizzo dei rifiuti ¹⁹ (…) una lettura coerente con l’intero impianto della normativa dovrebbe condurre ad una interpretazione omnicomprensiva del lemma, che porti ad includervi ogni attività materiale e giuridica necessaria per il “recupero” dell’ambiente inquinato o distrutto, e dunque anche e soprattutto la bonifica del sito da ogni particella inquinata e da ogni agente inquinante; laddove il “ripristino” si colloca evidentemente su un piano ulteriore che contempla, ove possibile, la ricollocazione o riattivazione delle componenti che siano andate distrutte ovvero rimosse in quanto irrimediabilmente compromesse ».

Secondo il Massimario della Corte, pertanto, le operazioni di “recupero” e quelle di “ripristino” ambientale si porrebbero in rapporto di specialità, concernendo le prime la sola bonifica (in senso lato) del bene, le seconde attività a contenuto restitutorio in pristino.

Secondo la giurisprudenza, pur in assenza di specifica disciplina all'interno del T.U.A., alla nozione di “recupero” non può che attribuirsi il senso di “attività tese al reintegro dell'ambiente tramite la rimozione degli elementi alteranti di origine antropica”. Più in particolare, nell'opera di individuazione in concreto del contenuto delle due attività, il recupero sarebbe “un minus rispetto al ripristino, fatto delle sole attività tese al reintegro dell'ambiente tramite la rimozione degli elementi alteranti, senza lo svolgimento di azioni più complesse (…) e che impongano la ricollocazione o riattivazione delle componenti che siano andate distrutte ovvero rimosse in quanto irrimediabilmente compromesse”. Pertanto, “ i tentativi della ricorrente di ricavare dalla disposizione dell'art. 240 lett. q) del codice dell'ambiente la riprova di una sovrapponibilità dei due concetti non smentiscono questa ricostruzione perché fanno leva sul mero utilizzo del verbo "recuperare" nell'ambito della nozione di ripristino, senza confrontarsi con la precisa delineazione delle due diverse attività nell'ambito della norma codicistica di riferimento” (in tal senso Cass. Pen. Sez. V, n. 12722 del 11/01/2024, De Cristofaro, n.m., in motivazione)

5.2. Il silenzio del sistema codicistico.

Passando, però, all’analisi del Titolo VI bis del codice penale non si rinviene affatto una “precisa delineazione” tra la nozione di “recupero” e quella di “ripristino”.

L’art. 452- duodecies cod. pen. stabilisce, come già ricordato, che, quando il giudice pronuncia sentenza di condanna (ovvero di applicazione della pena su richiesta delle parti a norma dell’articolo 444 del codice di procedura penale per taluno dei delitti previsti dal titolo in parola, ordina “il recupero e, ove tecnicamente possibile, il ripristino dello stato dei luoghi”, ponendone l’esecuzione a carico del condannato e dei soggetti di cui all’articolo 197 del presente codice: tuttavia, mentre tale articolo precisa al secondo comma che al “ripristino dello stato dei luoghi di cui al comma precedente” si applicano le disposizioni di cui al titolo II della parte sesta del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, in materia di ripristino ambientale, esso tace con riguardo al “recupero”.

L’attività di “recupero” non viene, invece, menzionata:

dall’art. 452- decies cod. pen., che circoscrive l’attenuante del “ravvedimento operoso” alla attività di chi “prima della dichiarazione di apertura del dibattimento di primo grado, provvede concretamente alla messa in sicurezza, alla bonifica e, ove possibile, al ripristino dello stato dei luoghi », non menzionando neppure il recupero ambientale e facendo invece espresso richiamo agli istituti positivamente disciplinati dagli artt. 239 ss. d. lgs. 152/2006;

dall’art. 452-undecies cod. pen., secondo cui “l'istituto della confisca non trova applicazione nell'ipotesi in cui l'imputato abbia efficacemente provveduto alla messa in sicurezza e, ove necessario, alle attività di bonifica e di ripristino dello stato dei luoghi”;

dall’articolo 452-quaterdecies, che, in tema di attività organizzate per il traffico illecito di rifiuti, stabilisce che “il giudice, con la sentenza di condanna o con quella emessa ai sensi dell’articolo 444 del codice di procedura penale, ordina il ripristino dello stato dell’ambiente», non menzionando affatto l’attività di recupero”.

5.3. L’insufficienza delle fonti regionali.

Infine, non è condivisibile la tesi sostenuta da parte della dottrina secondo cui la nozione di “recupero” si potrebbe ricavare da alcune disposizioni contenute in leggi regionali ²⁰ giacché si addiverrebbe, anzitutto, alla penale rilevanza dell’obbligo di recupero su base regionale, in violazione dei principi costituzionali di cui agli artt. 3 e 25 della Costituzione.

Secondariamente, la normativa regionale (ad esempio: art. 31 l.r. Toscana n. 35/2015 e art. 14 l.r. Puglia 22/2019) impone progetti di recupero ambientale con riferimento a siti dismessi (cave e miniere, in particolare, ma anche poli industriali e militari) ma non inquinati (altrimenti, si dovrebbe procedere alla bonifica), e dalla lettura delle norme si comprende una evidente somiglianza tra i concetti di “recupero” e “ripristino” ambientale. Se si esamina l’articolo 6 della l.r. Umbria n. 2/2000 – che utilizza un lessico ancora diverso, ossia “ricomposizione ambientale” – non si può fare a meno di notare ancora una volta l’uso promiscuo e funzionale di espressioni diverse, visto che la “ricomposizione ambientale” consiste ne “l’insieme delle azioni da esercitarsi durante e a conclusione dei lavori di coltivazione di cava, aventi il fine di recuperare sull’area ove si è svolta l’attività le condizioni di naturalità preesistenti e un assetto finale dei luoghi coerente e compatibile con il contesto paesaggistico e ambientale locale, nell’ottica della salvaguardia dell’ambiente naturale e del riuso del suolo”, al fine di restituire il “terreno agli usi preesistenti o compatibile con le caratteristiche oggettive dei luoghi originari”.

A ciò si aggiunga che tali progetti nascono su istanza di privati che richiedono le autorizzazioni necessarie allo sfruttamento delle risorse del sito, anche mediante una parziale e limitata ripresa dell’attività di coltivazione o estrazione. L’attività recuperatoria così prevista non presuppone, dunque, la previa causazione di un inquinamento da parte del soggetto autorizzato, ma si colloca in una diversa logica di riqualificazione, messa in sicurezza e riassetto finale dell’area. Ne consegue che non sembra possibile ricondurre l’inadempimento di tali obblighi al delitto di omessa bonifica, difettando quel nesso tra condotta inquinante, obbligo legale di intervento e omissione penalmente rilevante che la fattispecie dell’art. 452- terdecies cod.pen. necessariamente presuppone. Il punto, dunque, non è soltanto terminologico, ma sistematico: il diritto ambientale, e con esso la stessa fattispecie di omessa bonifica, presuppone il collegamento tra alterazione dell’ambiente e responsabilità dell’intervento, secondo la logica del principio “chi inquina paga”.

5.4. Il recupero come superfetazione normativa.

La soluzione più coerente, dunque, è quella di ritenere il riferimento all’obbligo di “recupero” contenuto nel delitto di omessa bonifica come una mera superfetazione priva di una reale portata precettiva, dovendosi intendere il riferimento al “ripristino o al recupero dello stato dei luoghi” contenuto nell’art. 452-terdecies cod. pen. come “misurato soltanto su quegli interventi che della bonifica costituiscono complemento” (così Cass. pen., Sez. III, 29 maggio 2024, dep. 7 agosto 2024, n. 32117), oltre che, come detto, all’omesso ripristino ambientale derivante dall’obbligo di adottare le misure di riparazione del danno ambientale²¹.

Del resto, non sarebbe la prima superfetazione della stagione legislativa della “non tipizzazione” che caratterizza, come detto in apertura, la positivizzazione di fattispecie dalla formulazione volutamente elastica o comunque non pienamente determinata. Il pensiero corre, ad esempio, alla celebre querelle, in tema di false comunicazioni sociali, definita dalle Sezioni Unite con sentenza 27 maggio 2016, n. 22474, che ha sancito come la locuzione “ancorché oggetto di valutazione” (poi eliminata dalla legge 27 maggio 2015, n. 69) fosse, sostanzialmente, priva di significato.

6. Conclusioni

L’art. 452- terdecies cod.pen. non punisce la generica inerzia rispetto a un ambiente alterato, ma l’inadempimento di uno specifico obbligo giuridico di agire.

Da ciò discende una conseguenza semplice: prima ancora di chiedersi che cosa significhino “bonifica”, “ripristino” o “recupero”, occorre individuare la norma che impone al soggetto di bonificare, ripristinare o recuperare. Senza fonte del comando non vi è omissione penalmente rilevante; vi è, al più, una formula legislativa suggestiva, ma incapace di fondare responsabilità penale.

L’obbligo di bonifica trova nel Testo Unico Ambientale fonti riconoscibili. L’obbligo di ripristino assume rilievo solo quando sia complemento della bonifica o derivi dalla disciplina del danno ambientale. L’obbligo di recupero, invece, resta privo di autonoma base normativa.

La conclusione è obbligata: nel delitto di omessa bonifica la tipicità non può essere costruita sul lessico, ma soltanto sulla legalità del comando.