Il danno ambientale e la sua
valutazione. Gli strumenti giuridici a disposizione di cittadini, enti ed
associazioni rinvenibili nella normativa e nella giurisprudenza comunitaria e
nazionale
di Luca Partesotti
1. Introduzione
Il profilo sotto cui ci si propone di inquadrare
il tema del danno ambientale è quello della sua valutazione, cioè, in
definitiva, della sua quantificazione. L’ottica in cui porsi è, dunque,
quella degli strumenti giuridici, intesi come possibilità concrete di agire o
comunque di stare in giudizio sulla base di norme e criteri definiti
legislativamente ed elaborati dalla giurisprudenza, da parte di privati
cittadini, delle associazioni che si fanno portatrici di interessi collettivi
nel campo ambientale, e soprattutto da parte degli enti territoriali (comuni,
provincie e regioni) e dello Stato.
Si dovrà, quindi, fornire il quadro giuridico di riferimento
all’interno del quale economisti, scienziati dell’ambiente ed altri esperti
del settore si muovono per fornire il supporto indispensabile per la
quantificazione del danno all’ambiente ai fini
di una sua possibile riparazione, in via diretta e/o per equivalente.
Le norme cui ci si deve riferire sono
principalmente quelle interne, cioè nazionali, ma anche i principi consolidati
e le indicazioni che ci giungono dalla normativa europea.
Non ci si può esimere, d’altronde, dal
riferimento ai criteri elaborati in altri ordinamenti al fine di giungere a
valutare e quantificare il danno all’ambiente in maniera il più possibile
precisa e standardizzata. Anche se, poi, proprio l’ordinamento straniero più
utile allo scopo, quello statunitense, è giunto ad introdurre la più ampia
possibilità di adottare criteri atipici e discrezionali per addivenire ad una
quantificazione monetaria del danno ambientale.
E’ evidente che ci si pone nel campo della
tutela civile per lesione all’ambiente. Solo indirettamente si farà
riferimento al processo amministrativo, al fine di rilevare la possibilità di
agire per chiedere l’annullamento di un atto amministrativo (o contro il
silenzio dell’amministrazione). Per quanto concerne il processo penale, il
riferimento va all’azione civile esercitata nel processo penale, cioè alla
richiesta risarcitoria avanzata in ipotesi di danno ambientale attraverso la
costituzione di parte civile da parte di enti, associazioni e cittadini.
2. Il quadro normativo, giurisprudenziale e la definizione di ambiente
E’ utile proporre alcune
definizioni, non per necessità scolastica, ma perché così si tende sempre più
a procedere anche in sede legislativa, specie quando il nostro legislatore
recepisce ed attua la normativa comunitaria.
Non troviamo, in realtà, una definizione di
ambiente posta dal legislatore italiano in riferimento all’art. 18 della legge
8 luglio 1986, n. 349, che è la norma fondamentale in materia di danno
ambientale. In essa si definisce il danno ambientale quale compromissione
dell’ambiente, alterazione, deterioramento o distruzione totale o parziale
dello stesso conseguenti ad un fatto doloso o colposo che violi leggi o
provvedimenti; la definizione di ambiente, tuttavia, va cercata altrove.
La giurisprudenza della Corte
Costituzionale, anzitutto.
Nella sentenza 30.12.1987, n. 641 si parla di
‘habitat naturale nel quale l’uomo vive ed agisce’. Ancor prima (sentenza
Corte Costituzionale 28.5.1987, n. 210), si concepisce l’ambiente come entità
‘comprensiva di tutte le risorse naturali e culturali’.
La successiva elaborazione ha
individuato il concetto di ‘ambiente salubre’, così connettendo ambiente e
salute sulla base delle norme costituzionali (art. 32): si vedano le sentenze
delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione n. 1467 del 1979, fino alla n.
5650 della 3^ sezione civile della stessa Corte del 25.9.1996. In essa si configura l’ambiente come
bene giuridico unitario con valori fondamentali individuati negli aspetti
estetico-culturale, igienico-sanitario ed ecologico-abitativo. Si
asserisce che l’ambiente come bene giuridico è previsto e tutelato già e
direttamente nella Costituzione (artt. 2, 3, 91, 41 e 42), al di là e prima
ancora delle previsioni di cui alla legge n. 349/1986 istitutiva del Ministero
dell’ambiente.
Come si vede, non si tratta di
definizioni normative del bene ambiente strettamente intese; le norme
costituzionali citate concernono l’individuo e la collettività nel suo
habitat economico, sociale ed ambientale, ed in tale contesto sono state
individuate quali norme regolatrici del diritto all’ambiente.
Se cerchiamo, però, una
definizione più precisa, la possiamo trovare, pur tenendo a mente che il bene
ambiente va sempre considerato in modo unitario, nell’allegato I al D.P.C.M.
27.12.1988, recante “Norme tecniche per la redazione degli studi di impatto
ambientale e per la formulazione del giudizio di compatibilità ai sensi
dell’art. 6 della legge n. 349/86”.
E’ stato affermato in
dottrina, con argomentazione condivisibile, che “appare ragionevole che la
nozione di ambiente che orienta l’azione preventiva possa essere ritenuta
valida anche in sede di tutela giurisdizionale” (Vivani).
Dopo aver nel 1° comma
disposto che lo studio di impatto ambientale deve prendere in considerazione sia
le componenti naturalistiche che quelle antropiche, le interazioni tra le une e
le altre e con l’ambiente inteso in senso globale, si precisa nel secondo
comma: “Le componenti e i fattori
ambientali sono così intesi:
a)
atmosfera: qualità dell’aria e caratterizzazione meteoclimatica;
b)
ambiente idrico: acque sotterranee e acque superficiali (dolci, salmastre
e marine), considerate componenti, come ambienti e come risorse;
c)
suolo e sottosuolo: intesi sotto il profilo geologico, geomorfologico e
pedologico, nel quadro dell’ambiente in esame, ed anche come risorse non
rinnovabili;
d)
vegetazione, flora , fauna: formazioni vegetali ed associazioni animali,
emergenze più significative, specie protette ed equilibri naturali;
e)
ecosistemi: complessi di componenti e fattori fisici, chimici e biologici
tra loro interagenti ed interdipendenti, che formano un sistema unitario ed
identificabile (quali un lago, un bosco, un fiume, il mare) per propria
struttura, funzionamento, ed evoluzione temporale;
f)
salute pubblica: come individui e comunità;
g)
rumore e vibrazioni: considerati in rapporto all’ambiente sia naturale
che umano;
h)
radiazioni ionizzanti e non ionizzanti: considerate in rapporto
all’ambiente sia naturale che umano;
i)
paesaggio: aspetti morfologici e
culturali del paesaggio, identità delle comunità umane interessate e relativi
beni culturali”.
Da sottolineare particolarmente sono due aspetti.
Il primo è che tra le componenti ed i fattori ambientali rientra tutto ciò che
può influire sulla salute dell’uomo; il secondo è l’inserimento tra questi
del patrimonio culturale ed umano. Si pensi all’importanza dei medesimi in
tema di parchi, ove l’aspetto antropico
e culturale, e di salubrità anche delle attività economiche è sempre più al
centro dell’attenzione (si veda la proposta di legge di iniziativa popolare
della Regione Veneto per l’istituzione del Parco della laguna di Venezia).
Sempre sul piano definitorio, se passiamo al piano
comunitario, possiamo far riferimento, tra le varie direttive in questa materia,
all 85/337 (modificata dalla 97/11), dove, all’art. 3, si legge: “La
valutazione dell’impatto ambientale individua, descrive e valuta … gli
effetti diretti ed indiretti di un progetto sui seguenti fattori:
-
l’uomo, la fauna e la flora;
-
il suolo, l’acqua, l’aria, il
clima e il paesaggio;
-
l’interazione fra i fattori di
cui al primo, secondo e terzo trattino”.
La definizione è sovrapponibile a quella interna
già illustrata: è importante la sottolineatura dell’interazione tra i vari
fattori ambientali.
Il Libro bianco sulla responsabilità per danni
all’ambiente presentato il 9.2.2000 dalla Commissione delle Comunità europee,
che segue il cd. libro verde del 1993, proponendosi di rendere efficace il
principio ‘chi inquina paga’, attraverso l’adozione di appositi strumenti,
raccomandazioni o direttive, dà ora qualche ulteriore indicazione.
Troviamo all’interno di esso, infatti, il concetto
di ambiente tutelato in quanto bene a sé stante. Pur senza addentrarsi in una
definizione vera e propria di ambiente, ci si riferisce purtuttavia al concetto
di biodiversità, intesa come varietà delle forme di vita animali e vegetali
presenti negli ecosistemi naturali. Si tratterà oltre delle altre indicazioni
che ci vengono dal libro bianco.
3. Il danno all’ambiente e la responsabilità conseguente. La valutazione
del danno.
Senza voler dar conto della nozione di ambiente
che viene adottata nei diversi sistemi legislativi nazionali, può in estrema
sintesi essere rilevato che aderiscono ad una nozione limitata, ristretta,
tradizionale, anche nazioni che, come gli Stati Uniti d’America, adottano
sistemi molto avanzati sotto il profilo della tutela ecologica. Da ciò discende
che non necessariamente all’adozione di una definizione ampia di ambiente
comprendente sia la protezione dei beni ambientali tradizionalmente intesi
(suolo, acque, aria, flora e fauna) che di valori prima ritenuti autonomi
(paesaggio e patrimonio artistico) corrisponde poi effettività ed efficacia
della tutela.
Tra i paesi che hanno adottato una nozione ampia
di ambiente, come tale tutelabile in via diretta, possono annoverarsi
l’Italia, il Portogallo, la Francia; la legislazione tedesca accorda una
tutela indiretta al bene ambiente, considerando i danni alle persone ed alle
cose che possono derivare da immissioni nocive nello stesso, adottando al
contempo un efficace sistema di responsabilità oggettiva. A differenza, dunque
di quanto previsto nel nostro ordinamento, ove l’art. 18 della legge 349/86,
pur nell’ambito di un sistema che vorrebbe tutelare l’ambiente anche come
valore in sé, configura un tipo di responsabilità conseguente solo a
comportamenti dolosi o colposi.
Le norme positive nel nostro ordinamento sono le
seguenti.
L’art. 18 della legge 8 luglio 1998 n. 349, così
dispone al primo comma: “Qualunque fatto
doloso o colposo in violazione di disposizioni di legge o di provvedimenti
adottati in base a legge che comprometta l’ambiente, ad esso arrecando danno,
alterandolo, deteriorandolo o distruggendolo in tutto o in parte, obbliga
l’autore del fatto al risanamento nei confronti dello Stato”.
L’art. 17 del decreto legislativo 5 febbraio
1997 n. 22 (cd. decreto Ronchi) dispone al comma secondo: “Chiunque
cagiona, anche in maniera accidentale, il superamento dei limiti di cui al comma
1, lettera a, (si tratta dei limiti di accettabilità della contaminazione
dei suoli, delle acque superficiali e delle acque sotterranee) ovvero
determina un pericolo concreto ed attuale di superamento dei limiti medesimi, è
tenuto a procedere a proprie spese agli interventi di messa in sicurezza, di
bonifica e di ripristino ambientale delle aree inquinate e degli impianti dai
quali deriva il pericolo di inquinamento. ..”.
L’art. 58 del decreto legislativo 11 maggio 1999
n. 152 dispone al comma primo: “Chi con il proprio comportamento omissivo o commissivo in violazione
delle disposizioni del presente decreto provoca un danno alle acque, al suolo,
al sottosuolo e alle altre risorse ambientali, ovvero determina un pericolo
concreto ed attuale di inquinamento ambientale, è tenuto a procedere a proprie
spese agli interventi di messa in sicurezza, di bonifica e di ripristino
ambientale delle aree inquinate e degli impianti dai quali è derivato il danno
ovvero deriva il pericolo di inquinamento, ai sensi e secondo il procedimento di
cui all’art. 17 del decreto legislativo 5 febbraio 1997 n. 22.”.
A livello europeo, in tema di danno ambientale e
di principi ispiratori per la tutela dell’ambiente, dobbiamo riferirci
all’art. 174 (ex 130 R) del Trattato CE che dispone al comma 2: “La
politica della Comunità in materia ambientale mira a un elevato livello di
tutela tenendo conto delle diversità delle situazioni nelle varie regioni della
Comunità. Essa è fondata sui principi della prcauzione e dell’azione
preventiva, sul principio della correzione, in via prioritaria alla fonte, dei
danni causati all’ambiente, nonché sul principio ‘chi inquina paga’.”
Quel che qui rileva, trattando di responsabilità
per danno all’ambiente e sua valutazione. è naturalmente il principio ‘chi
inquina paga’, alla cui specificazione mira il Libro bianco sulla
responsabilità per danni all’ambiente del 2000.
L’intento è quello di giungere ad una normativa a livello
comunitario che non si limiti a prevedere i danni causati alle persone, alle
cose ed ai siti (con contaminazione di acque e suolo), ma
anche il danno alla natura, inteso come danno alla biodiversità (par.
4.5.1). Quest’ultimo si può configurare come danno agli habitat, alla flora
ed alla fauna selvatica, nonché ad alcune specie di piante, come specificato
nelle direttive ‘Habitat’ e ‘Uccelli selvatici’.
Quanto ai criteri di valutazione si distinguono,
sulla base di un’analisi costi-benefici,
i casi in cui il ripristino sia fattibile, in cui si dovrà partire dal
costo del ripristino, comprensivo dei costi per la valutazione del danno, da
quelli in cui il risanamento sia tecnicamente impossibile o solo parzialmente..
Viene sottolineata l’importanza di sviluppare
appositi criteri per valutare i benefici offerti dalla risorsa ambientale e di
sviluppare base di dati sul ‘trasferimento dei benefici’, come EVRI (Environmental
Valuation Resource Inventory).
Il ripristino, dovendo riportare la risorsa
naturale allo stato in cui si trovava prima del danno, presuppone la valutazione
di detto stato, tenuto conto di altri fattori quali la funzione e l’uso futuro
presunto.
Nel caso in cui il risanamento non sia
tecnicamente possibile, il suggerimento del libro bianco è quello di basare la
quantificazione del danno sui costi delle soluzioni alternative finalizzate
all’introduzione nell’ambiente
di risorse equivalenti a quelle compromesse.
Per quanto riguarda il danno ambientale derivante
dalla contaminazione dei siti, si propone l’armonizzazione di obiettivi e
criteri di risanamento europeo, secondo il criterio della contaminazione ‘significativa’.
Il danno tradizionale, infine, è inteso come
danno alle persone o alle cose ove causato da attività pericolose: saranno i
singoli Stati a definire questo tipo di danno: in sede comunitaria si
definiscono le attività pericolose. Da notare che, dopo aver indicato alcune di
queste tipologie di attività ed aver rimandato ad altre successive
elaborazioni, si accenna ad attività, come quelle concernenti gli o.g.m.
(organismi geneticamente modificati) , che, pur in sé non pericolose,
potrebbero però provocare gravi danni alla salute o all’ambiente, e perciò
rientrare nel regime di responsabilità comunitario.
3.1
La valutazione del danno: la normativa interna. I criteri di cui al comma sesto dell’art. 18 L. 349/86 e la
giurisprudenza
Il cardine del sistema normativo sulla
quantificazione del danno è l’art. 18 della legge 349/86.
Prima di soffermarsi ad analizzare i criteri che
questa norma introduce per quantificare il danno ambientale, va rilevato come la
particolare natura del bene ambiente ponga il problema del risarcimento dei beni
collettivi posti fuori dal mercato, in quanto caratterizzati
dall’indivisibilità e dalla fruizione collettiva. La giurisprudenza
costituzionale (sentenza 30 dicembre 1997, n. 641) ha comunque confermato che il
bene ambiente, pur non essendo appropriabile, “si presta ad essere valutato in
termini economici” e che allo stesso “può attribuirsi un prezzo”.
“Il giudice, ove non
sia possibile una precisa quantificazione del danno, ne determina l’ammontare
in via equitativa” .
Va osservato innanzitutto che la norma va
coordinata con quanto dispone il
comma ottavo: “Il giudice, nella
sentenza di condanna, dispone, ove possibile, il ripristino dello stato dei
luoghi a spese del responsabile”. La riduzione in pristino è quindi il
primo obiettivo da raggiungere, ma la sua scarsa effettività è stata
determinante per l’introduzione di norme che obblighino a mettere in
sicurezza, bonificare e ripristinare i siti inquinati.
Già il decreto legislativo n. 22/97 (decreto
Ronchi), superando l’art. 18 che presuppone violazione norma o provvedimento e
dolo o colpa, obbliga, nell’art. 17, in tema di rifiuti, col solo presupposto
del superamento dei limiti di accettabilità, a mettere in sicurezza e
bonificare i siti compromessi; tale obbligo sussiste anzi anche nel caso di mero
pericolo di superamento dei limiti stessi, ed anche nelle ipotesi che detto
superamento e pericolo siano causati da fatti accidentali.
Siamo nell’ambito della responsabilità
oggettiva. L’art. 58 del decreto legislativo n. 152/99 introduce invece un
criterio di responsabilità per comportamenti omissivi o commissivi, rimandando
comunque all’art. 18 della legge 349/86 per il risanamento del danno non
eliminabile con la bonifica e d il ripristino ambientale.
Tornando dunque a tale norma, i criteri di
valutazione del danno sono ancorati, nel caso di impossibile quantificazione
precisa (il che è la regola in questa tipologia di danni) a tre criteri
individuati dal sesto comma: la gravità della colpa, il costo del ripristino ed
il profitto del trasgressore.
Spetta ad economisti e scienziati dell’ambiente,
e comunque ad esperti di settore, riempire di contenuti economici il più
possibile precisi i criteri del costo del ripristino e del profitto del
trasgressore.
Quel che si rimarca è il chiaro profilo punitivo
di questi parametri, in primis quello della gravità della colpa, ma anche gli
altri. Il costo del ripristino, ad esempio, rientra in gioco per quantificare il
danno in via equitativa, al di là e indipendentemente da quanto prevede il
comma ottavo, cioè il ripristino a spese del trasgressore, ove possibile.
La giurisprudenza della Corte di Cassazione ha
confermato che nei criteri di cui al comma sesto dell’art. 18 L. 349/86 si
riconoscono “elementi chiaramente
sanzionatori” (Cass., sez. I, 1.9.1975, n. 9211), mentre in dottrina si è
evidenziato il richiamo all’esperienza americana dei Punitive Damages.
Limitata appare, comunque, la giurisprudenza pubblicata che affronta
specificamente il problema della quantificazione del danno.
3.2 I casi Patmos, Haven, Vajont
Si richiama spesso una decisione del Pretore di
Rho che risale al 1989, ove però, dopo l’esame dei parametri di legge, si
giunge ad una quantificazione (500 milioni di lire in relazione
all’inquinamento di un torrente) che non precisa i passaggi concreti
effettuati per giungere a tale liquidazione.
Si possono rammentare le sentenze relative al caso
Patmos (collisione e incendio, con diverse vittime e fuoriuscita di 1300
tonnellate di greggio presso Messina nel 1985). La sentenza della Corte
d’Appello di Messina del 30.3.1989 seguì una consulenza tecnica che aveva
valutato il decremento consistente della concentrazione di plancton, ed altri
danni minori alla fauna. Da ciò si calcolava la quantità di pesce
presumibilmente non pescato a causa dell’incidente e si calcolava il danno
sulla base del suo prezzo al mercato all’ingrosso. La Corte respinse questa
quantificazione, in considerazione del fatto che l’ambiente va considerato nel
suo valore d’uso e che il parametro da considerare non è il prezzo di mercato
delle risorse distrutte o danneggiate, quanto la diminuita fruibilità
dell’ambiente da parte della collettività. Non rigetta però completamente il
dato fornito dai consulenti, ne tiene conto e quantifica in oltre 2 miliardi di
lire il danno all’ambiente.
Nel valutare questa sentenza, va tenuto conto
tuttavia che da un lato i fatti erano anteriori alla legge 349/86 e dall’altro
che risultano applicabili in questi casi le particolari convenzioni
internazionali relative agli inquinamenti marini da idrocarburi (in particolare
si veda la Convenzione di Bruxelles del 1969 nota come CLC
e quella, sempre di Bruxelles del 1971 che istituisce un apposito fondo
per i risarcimenti, Fund Convention).
Nel caso Haven le pretese risarcitorie dello Stato
sono state soddisfatte con uno specifico accordo transattivo con l’International
Oil Pollution Compensation Fund, di cui sopra, autorizzato con legge 16 luglio
1998 , n, 239.
A tal proposito si può appena accennare al fatto
che se il diritto all’ambiente è un diritto assoluto, indisponibile, come si
tende in giurisprudenza a configurare, si pone il problema della sua
prescrittibilità o meno, della possibilità o meno di configurare una
transazione su di esso, e dell’obbligatorietà o meno dell’azione di danno.
Per tornare ai casi piu’ rilevanti di
quantificazione e risarcimento dei danni, va menzionato il caso Vajont, per il
quale il Tribunale di Belluno, con sentenze confermate in appello e Cassazione,
riconobbe (il 20.6.1988, sentenza n. 58) ai Comuni di Erto e Casso tre voci di
danno: il danno conseguente alla
perdita di beni patrimoniali e demaniali, un danno patrimoniale derivante dalla
perdita parziale della popolazione e delle conseguenti attività, un danno non
patrimoniale generale ‘per danno ambientale ed ecologico’.
Entrano tuttavia in gioco in questo caso altri
aspetti, quali la riferibilità allo Stato o anche agli altri enti territoriali
del danno ambientale e del suo risarcimento, la natura patrimoniale o meno di
detto danno, e altri.
Solo un cenno al primo punto, anche perché la
recente legge n. 265/1999, al 3° comma dell’art. 4 ha significativamente
inciso sul sistema della legittimità ad agire: “ .
Le associazioni
di protezione
ambientale di cui all'art. 13 della
legge 8
luglio 1986,
n. 349,
possono proporre le azioni
risarcitorie di
competenza del
giudice ordinario che
spettino al comune e alla
provincia, conseguenti a danno ambientale. L'eventuale risarcimento
è liquidato
in favore dell'ente sostituito e le spese processuali sono liquidate in
favore o a carico dell'associazione.”
L’art. 18, 3° comma L. 349/86 dispone che
l’azione di risarcimento del danno ambientale è promossa dallo Stato, nonchè
dagli enti territoriali. Il 1° comma prevede poi l’obbligo di risarcimento
solo verso lo Stato.
Un’interpretazione restrittiva esclude che
soggetti diversi dallo Stato inteso come Stato amministrazione possano avere
titolo al risarcimento del danno ambientale.. Un altro indirizzo ritiene che lo
Stato va inteso in senso ampio, comprensivo anche degli
enti territoriali. (v. sentenza Cass. Civile, III^ sez., 21.5.1996 n.
5650).
La legge 265/99, nel conferire importanti poteri
alle associazioni ambientaliste individuate ex art. 13 della legge n. 349786,
dando alle stesse lo status di sostituto processuale di Comune e Provincia nelle
azioni risarcitorie conseguenti al danno ambientale, sembra presupporre
l’autonomo diritto al risarcimento da parte degli enti sostituiti, cui spetta
anche se ad agire per gli stessi enti siano le associazioni ambientaliste.
3.3. L’esperienza statunitense (CERCLA)
Per riempire di contenuti concreti i parametri di
valutazione equitativa del danno di cui all’art. 18, c. 6 della L. 349/86,
bisogna volgere lo sguardo all’esperienza di dottrina e giurisprudenza
desumibile dalle decisioni delle Corti statunitensi e dallo stesso sistema del
Comprehensive Environmental Response Compensation and Liabilty Act (CERCLA),
nonché dai principali ‘statutes’ di protezione dell’ambiente (Clean Air
Act, Clean Water Act ecc.).
Si è visto che la possibilità di utilizzare
criteri e riferimenti di provenienza esterna, oltre che giustificata dalla
necessità di far riferimento a standard di tecniche riconosciute
internazionalmente, trova la sua fonte anche in documenti della Comunità
europea, quali il Libro bianco del 2000 già citato che valorizza il già citato
EVRI (Environmental Valuation Reference Inventory, cioè del database che
contiene informazioni su circa 700 studi di valutazione, utilizzato prima dal
Canada, poi dall’EPA statunitense, ed ora anche in Europa.
Ci si riferisce in primo luogo alle cd. Damage
Assessment Rules, utilizzate per attuare il CERCLA ed il Clean Water Act.
In sintesi, questi criteri indirizzano la fase di
quantificazione vera e propria del danno sulla base dell’analisi di diversi
fattori quali la situazione
preesistente, le utilità che le risorse ambientali assicuravano, la riduzione
delle stesse, l’estensione del danno e la possibilità di reintegrazione
dell’ambiente compromesse.
Nella fase di determinazione monetaria
propriamente detta si valutano le voci di danno correlate al valore dell’uso
ricreativo o altro del bene ed ogni altra utilità economica derivante da detti
beni.
Nelle ipotesi di insufficienza dei criteri
suddetti si fa ricorso ai due metodi dei costi di viaggio (Travel Cost Analysis)
e dei prezzi edonisti (Hedonic Pricing), ed in via residuale al metodo della
valutazione contingente (Contigent Valuation).
Questi metodi fanno riferimento al concetto
generale di disponibilità teorica a pagare per fruire delle utilità derivanti
dalle risorse ambientali.
La Travel Cost Analysis è utile per parchi e aree
tutelate, ma non per zone incontaminate ed inaccessibili.
L’Hedonic Pricing fa leva sul nesso tra beni
apprezzabili economicamente (es. immobili) ed ambiente, ma non sempre tale nesso
è facile da individuare.
La Contingent Valuation si fonda invece sulla
disponibilità a pagare per la conservazione di un certo bene, o sulla somma che
si è disposti ad accettare in compensazione di un danno ecologico. In questo
caso sembre essere presa maggiormente in considerazione il valore complessivo
del bene.
Si noti comunque che anche negli Stati Uniti
d’America si è introdotta alla fine la possibilità di utilizzare criteri non
codificati (caso Ohio v. United
States Department of Interior, 1996).
Tornando al sistema interno, val la pena di
richiamare un caso di norma, l’art. 58 del decreto legislativo n. 152/99
(acque), di cui si tratterà ancora, che precisa e quantifica in una somma pari
alla sanzione pecuniaria amministrativa, ovvero alla sanzione penale in concreto
applicata il risarcimento del danno cagionato all’ambiente che non si possa
quantificare altrimenti. In caso di condanna penale a pena detentiva, il
ragguaglio si effettua calcolando L. 400.000 per ogni giorno di pena detentiva.
Il criterio, discutibile e certo riduttivo, può portare a sottostimare il
danno: resta forse utile nei casi di inquinamento di minime proporzioni, ove
l’alterazione ambientale è poco percepibile, ma vi è stata.
4. La titolarità dell’azione e la responsabilità per danno ambientale
Il quadro della valutazione del danno ambientale
va completato, seppur sommariamente, sotto due profili, cui già si è fatto
cenno. Uno è quello della titolarità dell’azione e del soggetto destinatario
del risarcimento. L’altro è quello della responsabilità e dei criteri per
individuarla.
Il sistema delineato dall’art. 18, 1° comma,
come visto, presuppone che si dimostri da un lato che la compromissione
dell’ambiente deriva da violazione di norme e regolamenti, dall’altro che
l’azione o l’omissione sia frutto di un comportamento doloso, cioè secondo
l’intenzione, voluto, o colposo, cioè compiuto per negligenza o imperizia.
Questa è la norma generale.
Diverso, come già notato, il sistema di cui alla
normativa sui rifiuti, decreto Ronchi, e D.M. 25.10.1999 sulla bonifica dei siti
inquinati, ove si fa leva su di un sistema di responsabilità oggettiva, cioè
indipendente da ogni valutazione del profilo psicologico del comportamento, che
è poi il sistema cui tende anche la normativa europea (par. 4.3 Libro bianco
2000).
L’art. 17 del decreto leg.slativo n. 22/97
esclude al 2° comma che ci si
possa esimere da responsabilità per cause accidentali e pone la sola condizione
del supero dei limiti di legge per imporre gli obblighi di bonifica.
Così anche il decreto legislativo n. 152
dell’11.5.1999 sulle acque, che ha comunque ampia portata imponendo obblighi
di bonifica a carico di chiunque in violazione delle sue statuizioni “provoca
un danno alle acque, al suolo, al sottosuolo e alle altre risorse ambientali o
determina un pericolo concreto e attuale di inquinamento ambientale” (art. 58 citato).
4.1 Il cittadino e le associazioni
Ai cittadini l’art. 18, c. 4°, lascia un
residuo potere di denuncia dei danni ambientali e di sollecitazione
all’esercizio dell’azione di danno da parte dello Stato e degli altri enti
territoriali. Altri poteri e diritti, in primis il diritto d’accesso alle
informazioni ambientali, sono tuttavia previsti da altre norme, di cui non è
questa la sede di trattazione.
Certamente, sulla base dei principi generali, un
cittadino che vanti una stretta relazione spazio-temporale con le risorse
ambientali lese o messe in pericolo, può ricorrere al giudice amministrativo se
il suo interesse è leso da un provvedimento amministrativo..
Lo stesso criterio della vicinitas è stato
individuato dalla giurisprudenza per legittimare le associazioni di protezione
ambientale all’esercizio dell’azione civile nel processo penale, o nel
processo amministrativo. In tale processo le associazioni individuate con
decreto del Ministro dell’Ambiente ex art. 13 della legge n. 349/86, ma anche
altre, secondo l’elaborazione della
giurisprudenza, possono agire direttamente per chiedere l’annullamento di atti
illegittimi, mentre nel processo civile possono intervenire ad adiuvandum in
giudizi promossi dai soggetti pubblici.
Come già accennato, l’art. 4 della legge 3
agosto 1999 n. 265 consente però ora alle associazioni individuate come sopra
un’azione diretta o in sede civile o con la costituzione di parte civile nel
processo penale, quando Provincia e Comune rimangano inerti e non siano presenti
o non agiscono per il risarcimento dei danni ambientali.
E’ evidente che ciò può essere di stimolo
all’azione degli enti territoriali, e potrà consentire di non lasciare senza
rimedio (ripristino anzitutto) situazioni di inquinamento locali che non siano
state oggetto di attenzione da parte degli enti stessi.
Bibliografia
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– Profili di Diritto Pubblico, in “Quaderni dell’Istituto di studi
politico-giuridici dell’Università di Pavia, n. 8/2000, Padova
*
I riferimenti all’art. 4 della L. 3 agosto 1999 n. 265 vanno ora intesi
all’art. 9 del D. lgt. n. 267 del 18.8.2000 ‘Testo unico delle leggi
sull’ordinamento degli enti locali’.
