ALCUNE CONSIDERAZIONI SULL’APPLICAZIONE DEI VINCOLI DELLA LEGGE 8 AGOSTO 1985 N. 431 NONCHE’ SULLE ECCEZIONI DI CUI AL CO. II DELL’ART. 1 E DI CUI ALL’ART. 1 QUATER DELLA LEGGE GALASSO NELL’AMBITO DELLA REGIONE EMILIA ROMAGNA
IL PUNTO SULL
L’occasione
per occuparsi della problematica indicata in premessa è stata originata dalla
constatazione – avvenuta durante un procedimento penale per abusivismo
edilizio - che un ufficio tecnico di un Comune del territorio della Provincia di
Modena, aveva da lungo tempo ritenuto che l’attività di edificazione di opere
entro il limite di 150 metri da corsi di acqua di cui all’art. 1 co. I lett.
c) della legge n. 431 del 1985 non necessitasse mai di autorizzazione quando
essa avvenisse in aree all’interno di piani pluriennali di attuazione (p.p.a.),
anche approvati dopo la vigenza della legge Galasso e che l’esclusione del
vincolo di legge sui corsi d’acqua potesse essere adottata anche al di fuori
della speciale procedura disposta nell’art.
1 quater del testo normativo e precisamente da parte dei piani paesistici
previsti dall’art. 1 bis della medesima legge.
Attività
del genere di quella del caso concreto (edificazione
di vari complessi ad uso abitativo), benché avviata in zona rientrante in un
piano pluriennale di attuazione, approvato dopo l’entrata in vigore della
legge Galasso, doveva bensì essere preceduta dall'autorizzazione paesaggistica,
in quanto la ratio della disposizione dell’art. 1 co. II della legge n. 341
del 1985, che contempla una deroga
ai vincoli imposti dal co. I, va individuata nell'intento di salvaguardare i
processi di urbanizzazione già in essere ovvero in corso al momento della
vigenza della l. n. 431, anche per consentire il completamento degli iter di
urbanizzazione avviati sulla scorta dei relativi programmi pubblici, evitando
che l'innovazione portata dalla disciplina vincolistica potesse essere
d'ostacolo ai medesimi.
Che
l'esclusione del vincolo vada circoscritta alle sole zone già comprese nei
p.p.a. all'entrata in vigore della legge n. 431 del 1985, si evince anche dalla
considerazione che ai Comuni non è permesso, con proprie determinazioni, aventi
pur sempre valore ed efficacia di atto amministrativo, anche se di portata
generale, incidere restrittivamente sulla portata della legge citata, ampliando
le esclusioni dai limiti ivi imposti, in assenza di espresso conferimento di
potestà sul punto. “Ad colorandum” va inoltre ricordato che le eccezioni ai
vincoli della legge n. 431 del 1985 sono da ritenersi "eccezionali " e
"di stretta interpretazione" , tanto che si è ritenuto - da parte
della giurisprudenza - che il solo progetto di lottizzazione - atto non
sostitutivo del piano di attuazione - non abbia nessuna attitudine ad escludere
i vincoli della legge Galasso (v. Cass. pen. sez. III 19.7.93, n. 1512, Santise);
la scelta del legislatore statale, nel 1985, è stata dunque quella di non
applicare vincoli generali nelle aree urbanizzate e già compromesse in quanto
fatte oggetto di pianificazione all’atto dell’introduzione delle
salvaguardie imposte con la legge n. 431 (v. Cass. pen. sez. III 17.1.98, n.
3882, Matarrese).
Supportano
questa affermazione: la giurisprudenza amministrativa sia di legittimità (v.
Cons. Stato sez. VI, n. 1351 del 1988; Cons. Stato, sez. VI, 4.12.96, n. 1679,
in Riv. Giur. Edilizia 1997, I, 594) che di merito (v. T.A.R. Lombardia sez. II,
n. 1330 del 1991) ed infine alcuni pareri
resi dall'Avvocatura dello Stato (v. note 11.1.93 e 14.5.93); per completezza si
fa presente che con missiva datata 3.7.97 ed indirizzata a tutti i Comuni della
Regione Emilia - Romagna, era stata chiarita da quest’ultimo Ente l’esatta
interpretazione della disciplina richiamata e che il solo Comune implicato nella
vicenda risultava aver fatto propria l’errata
esegesi della legge n. 431 del 1985 a cui si è fatto ripetuto accenno.
Per
quanto poi attiene al vincolo a cui sono assoggettati i due corsi d’acqua in
quanto tali, occorre soffermarsi sull’evoluzione degli
interventi che la Regione Emilia Romagna ha adottato sulla base della
legge n. 431 del 1985:
in
un primo momento, con la delibera n. 596 del 1986, l’Ente regionale aveva
escluso dalla tutela paesaggistica per il comprensorio del Comune interessato,
tutti i corsi d’acqua di cui alla legge cit., art. 1 lett c);
la
delibera tuttavia appariva affetta da un evidente vizio, non rispettando
l’esigenza di analitica e specifica esclusione dal vincolo, per ogni singolo
corso d’acqua;
la
delibera del 29.6.89 n. 2620 (di adozione del piano paesistico regionale) aveva
disposto espressamente la revoca dell’efficacia della precedente delibera n.
596 ed aveva ancora una volta, anziché motivare le specifiche esclusioni,
indicato fiumi, torrenti e pochissimi corsi d’acqua soggetti a tutela,
Provincia per Provincia;
la
Regione Emilia Romagna riconosceva in seguito che con la revoca della delibera
n. 596 doveva intendersi automaticamente ripristinato il vincolo di legge su
tutti i corsi d’acqua ricompresi negli elenchi provinciali delle acque
pubbliche (nota Regione Emilia – Romagna 5881 del 4.3.96);
non
solo, la Corte Costituzionale, con sent. n. 327 del 26 giugno - 13 luglio 1996,
- nella risoluzione di un conflitto di attribuzioni tra lo Stato e la Regione
Emilia-Romagna - qualificava espressamente il piano oggetto della delibera n.
2620 del 1989 tra i “piani urbanistici territoriali con specifica
considerazione dei valori paesistici ed ambientali” (di cui all’art. 1 bis
della legge n. 431 del 1985), dettagliatamente inquadrato nei “piani
territoriali stralcio relativi all’intero territorio regionale” (di cui
all’art. 4 co. I n. 2 Legge Regionale Emilia Romagna n. 47 del 1978);
il
fatto che il Piano predetto non prevedesse quali oggetto di vincolo i corsi
d’acqua nei cui pressi si stava dando corso alle opere,
era pienamente logico e comprensibile, poiché i corsi d’acqua in
questione si trovavano ad essere già sottoposti a tutela paesistica dall’art.
1 lett. c) della legge n. 431 del 1985, per cui sarebbe stata superflua ogni
ulteriore determinazione al riguardo;
che
questa sia la interpretazione corretta appare dalla considerazione che il Piano
Paesistico è strumento con cui è consentito imporre vincoli sull’utilizzo
del territorio anche per ambiti diversi da quelli del co. V dell’art. 82
d.p.r. n. 616 del 1977 o delle altre zone vincolate dalla legge n. 1439 del
1939, essendo la tutela apprestata dalla legge n. 431 del 1985 “minimale”
e tale da non escludere né precludere
“normative regionali di maggiore o pari efficienza”
(così letteralmente Corte Cost. del 13.7.90 e Corte Cost n. 151 del
1986); non è e non era perciò il Piano Paesistico il mezzo con cui poteva
essere escluso il vincolo introdotto dall’art. 1 lett. c) l. n. 431 del 1985,
ma soltanto una delibera presa sulla base dell’art. 1 quater l. Galasso,
provvedimento ben differente e che la Regione non ha adottato rispetto ai due
corsi d’acqua predetti. Qualora poi si fosse preteso che l’esclusione fosse
da riferire alla delibera n. 596 c.i.t., essa era in ogni caso stata
espressamente revocata dalla Regione Emilia Romagna;
a
supporto delle tesi che qui si sostengono è altresì copiosa giurisprudenza del
Consiglio di Stato che ha ripetutamente affermato che “i piani
urbanistico-territoriali con specifica considerazione dei valori paesistici ed
ambientali” non soltanto non fanno venir meno ma anzi suppongono l’esistenza
del vincolo, quale che sia l’origine di questo, Statale o Regionale, in forza
di provvedimenti ovvero sulla base della legge stessa; il piano paesistico
territoriale, infatti, “attiene ad una fase successiva rispetto a quella
dell’imposizione del vincolo, cioè a quella di disciplina programmata di
tutela delle zone già individuate, per coordinare le attività e le misure
scaturenti dall’episodicità inevitabilmente connessa con i semplici poteri
autorizzatori che conseguono al regime della legge n. 149 del 1939”
(v. Cons. Stato sez. VI 14.1.93, n. 29; sez. VI, 26.1.93 n. 96;sez. VI,
30.3.94, n. 450; sez. VI, 14.11.92, n. 873; sez. VI4.4.97, n. 553);
Era
destituito di portata pratica ogni riferimento fatto dagli Uffici Comunali, a
difesa delle proprie posizioni e dell’esclusione della ipotizzabilità di
reati, all’art. 6 co. I l. Reg. n. 46 del 1988 (che prevede che concessioni ed
autorizzazioni rilasciate in conformità al piano territoriale paesistico
sostituiscono le autorizzazioni di cui all’art. 10 della legge Regionale n. 26
del 1978 in applicazione dell’art. 7 della legge n. 1497 del 1939) perché le
relative concessioni nei p.p.a. interessati agli interventi: 1) avevano
investito aree che erano e rimanevano vincolate dalla legge n. 431 del 1985; 2)
non erano state assentite previo parere della Commissione Edilizia in
composizione integrata da due esperti in materia ambientale (come esige proprio
l’art. 10 co. II della legge regionale n. 26 del 1978) ed erano pertanto da
ritenersi illegittime e quindi disapplicabili ex artt. 4 e 5 l. n. 2248 del
1865, all. E almeno sotto il profilo della violazione dell’art. 1 sexies l. n.
431 del 1995; 3) erano state adottate
senza il previo nulla osta della Soprintendenza, provvedimento indefettibile ai
sensi della legge Galasso, non derogata né derogabile dall’art. 6 della legge
regionale n. 46 cit..
Dott.
Mirko Margiocco
Sostituto Procuratore della Repubblica presso il
Tribunale di Modena
