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Provincia di Treviso Settore Gestione Territorio Circ. 5 ottobre 2003
OGGETTO: Applicazione dell’art. 14 del D.
L. 08.07.2002 n. 138, convertito con modificazioni dalla L. 08.08.2002 n. 178,
contenente la “Interpretazione autentica della definizione di rifiuto” e
dell’art. 10-bis della Legge 1 agosto 2003 n. 200 contenente la proroga di
termini di cui all’art. 62, comma 11, del D. Lgs. 152/1999.
Direttive interpretative
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DEFINIZIONE DI RIFIUTO
L’art.
14 della Legge 178/2002, che ha introdotto l’interpretazione autentica della
definizione di «rifiuto» di cui all'articolo 6, comma 1,
lettera a), del decreto
legislativo 5 febbraio 1997, n. 22., così dispone
“1.
Le parole: «si disfi», «abbia deciso» o «abbia l'obbligo di disfarsi» di
cui all'articolo 6, comma 1, lettera a), del decreto
legislativo 5 febbraio 1997, n. 22, e successive
modificazioni, di seguito denominato: «decreto legislativo n. 22», si
interpretano come segue:
a)
«si disfi»: qualsiasi comportamento attraverso il quale in modo diretto
o indiretto una sostanza, un materiale o un bene sono avviati o sottoposti ad
attività di smaltimento o di recupero, secondo gli allegati B e C del decreto
legislativo n. 22;
b)
«abbia deciso»: la volontà
di destinare ad operazioni di smaltimento e di recupero, secondo gli allegati B
e C del decreto
legislativo n. 22, sostanze, materiali o beni;
c)
«abbia l'obbligo di
disfarsi»: l'obbligo di avviare un materiale, una sostanza o un bene ad
operazioni di recupero o di smaltimento, stabilito da una disposizione di legge
o da un provvedimento delle pubbliche autorità o imposto dalla natura stessa
del materiale, della sostanza e del bene o dal fatto che i medesimi siano
compresi nell'elenco dei rifiuti pericolosi di cui all'allegato D del decreto
legislativo n. 22.
2. Non ricorrono le fattispecie di cui alle lettere b) e c) del comma 1, per
beni o sostanze e materiali residuali di produzione o di consumo ove sussista
una delle seguenti condizioni:
a)
se gli stessi possono essere e sono effettivamente e oggettivamente riutilizzati
nel medesimo o in analogo o diverso ciclo produttivo o di consumo, senza subire
alcun intervento preventivo di trattamento e senza recare pregiudizio
all'ambiente;
b)
se gli stessi possono essere e sono effettivamente e oggettivamente riutilizzati
nel medesimo o in analogo o diverso ciclo produttivo o di consumo, dopo aver subìto
un trattamento preventivo senza che si renda necessaria alcuna operazione di
recupero tra quelle individuate nell'allegato C del decreto legislativo n.
22”.
A
seguito di numerosi dubbi interpretativi, appare opportuno delimitare l’ambito
di applicazione della norma.
Per quanto riguarda il primo comma, va soltanto evidenziato che, come
precisato in alcune sentenze della Corte di Giustizia CE, l’esecuzione di una
operazione di smaltimento o di recupero elencata negli allegati B e C del D. Lgs.
22/1997 non può essere considerata affatto quale un criterio tassativo circa il
“disfarsi” e, quindi, circa la qualifica di “rifiuto”, così come fa il
primo comma dell’art. 14 in esame.
Ad accogliere un’interpretazione secondo la quale debba sussistere un
nesso necessario fra il “disfarsi” ed una delle operazioni di cui
all’allegato B e all’allegato C del D. Lgs 22/97, paradossalmente non
potrebbero essere punite le condotte di abbandono bruto di rifiuti, dato che
questo comportamento non è contemplato espressamente tra le operazioni di
smaltimento di cui all’allegato B.
Per superare tale difficoltà, occorre procedere caso per caso, per stabilire
se il detentore di un oggetto o di una sostanza li sottoponga o abbia
l'intenzione di sottoporli a una delle operazioni elencate negli allegati al D.
Lgs. 22/97 o a un'operazione analoga.
Evidentemente
maggiori problemi interpretativi pone il secondo comma dell’art. 14.
Al
riguardo, si ritiene necessario inquadrare la norma in esame nel contesto delle
disposizioni del D. Lgs. 22/1997, che peraltro discendono dal rispetto di norme
comunitarie, al fine di assicurare un’applicazione coerente con il sistema
normativo nazionale e comunitario vigente nonché in linea con le pronunce della
Corte di Giustizia Europea.
Com’è
noto, le norme sull’interpretazione della legge (art. 12 delle Disposizioni
sulla legge in generale premesse al Codice Civile), impongono che
nell’applicare la legge non si può attribuire ad essa altro senso che quello
fatto palese dal significato proprio delle parole secondo la connessione di esse
e dalla intenzione del legislatore; in caso di dubbio si fa ricorso ai principi
generali dell’ordinamento giuridico dello Stato.
Il
Capo I del D. Lgs. 22/1997 “Principi generali” individua le definizioni ed
il significato dei termini utilizzati, in coerenza con le disposizioni
comunitarie, cui fare riferimento nell’applicazione della normativa sui
rifiuti.
Ciò
significa che i termini non sono utilizzati casualmente né è possibile
utilizzarli indifferentemente secondo il linguaggio comune, o con
interpretazione estensiva od analogica.
Appare
importante, ai nostri fini, richiamare l’art. 4 del D. Lgs. 22/1997: “Recupero dei rifiuti.
1. Ai fini di una corretta
gestione dei rifiuti le autorità competenti favoriscono la riduzione dello
smaltimento finale dei rifiuti attraverso:
a)
il reimpiego ed il riciclaggio;
b)
le altre forme di recupero
per ottenere materia prima dai rifiuti;
c)
l'adozione di misure economiche e la determinazione di condizioni di
appalto che prevedano l'impiego dei materiali recuperati dai rifiuti al fine di
favorire il mercato dei materiali medesimi;
d)
l'utilizzazione principale dei rifiuti come combustibile o come altro
mezzo per produrre energia.
2. Il riutilizzo, il
riciclaggio e il recupero di materia prima debbono essere considerati
preferibili rispetto alle altre forme di recupero.
3. Al fine di favorire e incrementare le attività di riutilizzo, di
riciclaggio e di recupero le autorità competenti ed i produttori promuovono
analisi dei cicli di vita dei prodotti, eco-bilanci, informazioni e tutte le
altre iniziative utili.
4. Le autorità competenti
promuovono e stipulano accordi e contratti di programma con i soggetti economici
interessati al fine di favorire il riutilizzo, il riciclaggio ed il recupero dei
rifiuti, con particolare riferimento al reimpiego di materie prime e di prodotti
ottenuti dalla raccolta differenziata con la possibilità di stabilire
agevolazioni in materia di adempimenti amministrativi nel rispetto delle norme
comunitarie ed il ricorso a strumenti economici”.
In
questo quadro, va rilevato che l’ambito di applicazione del secondo comma
dell’art. 14 riguarda solo operazioni di “riutilizzo”.
E,
se pure è vero che nel D. Lgs. n. 22/97 non c’è alcuna definizione di
“riutilizzo”, è anche vero che per il legislatore italiano esso è
certamente operazione di recupero diversa dal “riciclaggio”, dal “recupero
di materia prima” e dal “recupero energetico”, come appare
evidente dalla semplice lettura dei commi 2, 3 e 4 dell’art. 4, in cui,
proprio in tema di recupero dei rifiuti, queste operazioni appaiono nettamente
distinte e separate.
La
stessa conclusione si ricava, peraltro, anche dal primo comma dello stesso
articolo, ove, con ogni evidenza, il termine “reimpiego”, distinto e diverso
dal “riciclaggio” (lett.a), dalle “altre
forme di recupero per ottenere materia prima dai rifiuti” (lett.b) e dal
recupero energetico (lett.d), è usato come sinonimo di “riutilizzo”.
In
questo contesto normativo, se si considera che il termine “riutilizzo” non
appare mai citato tra le operazioni di recupero elencate nell’allegato C, se
ne può concludere che il “riutilizzo” del secondo comma dell’art. 14
riguarda, in coerenza simmetrica con il primo comma, solo operazioni di recupero
diverse da quelle elencate nell’allegato C; tanto è vero che esso parla di
“riutilizzo” non solo quando non sia necessario alcun “trattamento
preventivo” (lett. a) ma anche e solo nei casi in cui, pur con un intervento
preventivo, “non si renda necessaria alcuna operazione di recupero tra quelle
individuate nell’allegato C…” (lett.b).
E, pertanto, riguarda solo quelle operazioni di reimpiego diretto, possibili
senza alcun trattamento preventivo, ovvero con un trattamento preventivo minimo
e tale da non sfociare in una operazione tra quelle elencate nell’allegato C
(comma 2, lett.b).
Infine,
anche a livello solo letterale, l’uso del termine ri-utilizzo
(e non “riciclo”, “rigenerazione”, “utilizzo” o “recupero”)
porta a ritenere che si tratta di una nuova utilizzazione diretta di una cosa
così come è e per quello che è, senza significative trasformazioni.
Ovviamente,
a maggior ragione, non deve trattarsi di operazioni comprese tra quelle elencate
come smaltimento nell’allegato B (fra cui rientrano anche il raggruppamento
preliminare, D13, e il ricondizionamento preliminare, D14); altrimenti, oltre
tutto, si giungerebbe all’assurdo di ritenere non rifiuto una sostanza o un
oggetto, “riutilizzato” dopo essere stato sottoposto addirittura ad una
operazione di smaltimento.
Per quanto sopra esposto dunque:
1)
Sono escluse dall’ambito di applicazione della normativa sui rifiuti,
in forza dell’art. 14 della Legge 178/2002, esclusivamente quelle operazioni
di riutilizzo diretto di
prodotti o scarti di lavorazioni, possibili senza alcun trattamento preventivo
ovvero con un trattamento preventivo minimo, tale da non sfociare in una delle
operazioni di cui all’allegato C del D. Lgs. 22/1997;
2)
E’ necessario, altresì, secondo l’interpretazione letterale
dell’art. 14, che gli scarti di cui trattasi possono
essere e sono effettivamente e
oggettivamente riutilizzati;
3)
Ne consegue che:
·
rientrano nella normativa sui rifiuti le operazioni che non consistono in
un riutilizzo diretto, effettivo ed oggettivo degli scarti di cui trattasi o che
rientrano nelle operazioni di cui all’allegato C del D. Lgs. 22/97, fra cui,
è bene ricordarlo in quanto casi che suscitano maggiori dubbi interpretativi:
a)
R1: Utilizzazione principale
come combustibile o altro mezzo per produrre energia;
b)
R13: Messa in riserva di
rifiuti per sottoporli ad una delle operazioni da R1 a R12 (escluso il
deposito temporaneo presso il luogo di produzione).
·
Nel caso di conferimento
dal produttore a soggetti terzi, per essere destinati in modo effettivo ed
oggettivo all’utilizzo nei cicli di consumo e di produzione, non si applica la
disciplina dei rifiuti esclusivamente ai materiali derivanti da cicli di
produzione e di consumo, che presentano, fin dall’origine, le medesime
caratteristiche dei prodotti, delle materie prime e delle materie prime
secondarie previste sotto le voci “Caratteristiche delle materie prime e/o
prodotti ottenuti” del D. M. 5.02.1998.
PROROGA TERMINI D. Lgs. 152/1999
L’art. 10-bis della Legge 1 agosto 2003 n. 200 così dispone:
“(Adeguamento degli scarichi
esistenti).
1. I termini di cui
all'articolo 62, comma 11, del decreto legislativo 11 maggio 1999, n. 152,
relativi agli scarichi esistenti, ancorché non autorizzati, sono differiti fino
ad un anno a decorrere dalla data di entrata in vigore della legge di
conversione del presente decreto”.
Tale norma risulta di difficile interpretazione, in quanto, ad una prima
lettura, risulta in contrasto con l’intero sistema normativo in tema di
disciplina degli scarichi, oggi dettato dal D. Lgs. 152/1999, nel quale si
inserisce.
E’ necessario tentare, pertanto, di delineare una possibile
interpretazione coerente con il tenore letterale della norma nonché con i
principi generali.
Occorre, al riguardo, richiamare il contesto normativo nel quale si
inserisce la norma ed in particolare:
1)
L’art. 2 – “Definizioni” – del D. Lgs. 152/1999 che, alla lettera
cc-bis, così dispone:
“ «scarichi esistenti»: gli scarichi di acque reflue urbane che alla data
del 13 giugno 1999 sono in esercizio e conformi al regime autorizzativo
previgente ovvero di impianti di trattamento di acque reflue urbane per i quali
alla stessa data siano già state completate tutte le procedure relative alle
gare di appalto e all'assegnazione lavori; gli scarichi di acque reflue
domestiche che alla data del 13 giugno 1999 sono in esercizio e conformi al
regime autorizzativo previgente; gli scarichi di acque reflue industriali che
alla data del 13 giugno 1999 sono in esercizio e già autorizzati”.
2)
L’art. 62, comma 11, i cui termini sono differiti con la norma in esame, che
così dispone:
“Fatte salve le disposizioni specifiche previste dal presente decreto, i
titolari degli scarichi esistenti devono adeguarsi alla nuova disciplina entro
tre anni dalla data di entrata in vigore del presente decreto. Lo stesso termine
vale anche nel caso di scarichi per i quali l'obbligo di autorizzazione
preventiva è stato introdotto dalla presente normativa. I titolari degli
scarichi esistenti e autorizzati procedono alla richiesta di autorizzazione in
conformità alla presente normativa allo scadere dell'autorizzazione e comunque
non oltre quattro anni dall'entrata in vigore del presente decreto. Si applicano
in tal caso il terzo e quarto periodo del comma 7 dell'articolo 45”.
Dalla
lettura delle due norme sopra riportate risulta che:
1)
Veniva fissato il termine del 12 giugno 2002 per l’adeguamento degli
scarichi esistenti alle nuove disposizioni introdotte con il D. Lgs. 152/1999
(limiti di emissione degli scarichi, ecc.);
2)
Veniva fissato il termine del 12 giugno 2003 quale termine ultimo per
presentare la richiesta di autorizzazione allo scarico, secondo la nuova
disciplina, da parte dei titolari degli scarichi esistenti ed autorizzati.
3)
Per scarichi esistenti si intendono quelli conformi al regime
autorizzatorio previgente (per le acque reflue urbane e domestiche) e quelli
autorizzati (per le acque reflue industriali);
4)
Il termine triennale di adeguamento (12 giugno 2002) previsto dall’art.
62, comma 11, si estende anche agli scarichi esistenti
per i quali l’obbligo di autorizzazione preventiva è stato introdotto
dal D. Lgs. 152/1999 e, pertanto, non autorizzati.
In
questo contesto normativo si inserisce il differimento dei termini introdotto
dall’art. 10-bis della Legge 200/2003.
Tentiamo
di delinearne l’ambito di efficacia:
1)
E’ certamente prorogato al 2 agosto 2004 il termine per l’adeguamento
degli scarichi, esistenti ed autorizzati, alle disposizioni del D. Lgs.
152/1999, in particolare ai diversi limiti di emissione degli scarichi;
2)
E’, altresì, prorogato al 2 agosto 2004 il termine per presentare la
richiesta di autorizzazione allo scarico, secondo la nuova disciplina, da parte
dei titolari degli scarichi esistenti ed autorizzati.
Detto differimento di termini riguarda esclusivamente i titolari di
autorizzazione che non prevedevano termini di scadenza. Per tutti gli altri vige
il principio sancito dall’art. 62, comma 11, per i quali l’obbligo di
richiedere l’autorizzazione coincideva con la scadenza della medesima.
3)
L’inciso “ancorchè non autorizzati”, contenuto nell’art. 10-bis,
non può che riferirsi esclusivamente ai casi previsti dall’art. 62, comma 11,
del D. Lgs. 152/1999 di “scarichi
per i quali l’obbligo di autorizzazione preventiva è stato introdotto dalla
presente normativa” (cioè dal D. Lgs. 152/1999).
Ciò
in quanto l’art. 10-bis di cui trattasi:
a)
introduce un differimento di termini già previsti dall’art. 62, comma
11, e già definiti nelle varie fattispecie dalla medesima norma; infatti il
tenore letterale della norma “I termini
di cui all’art. 62, comma 11, del decreto legislativo 11 maggio 1999 n. 152
sono differiti fino ad un anno…”, chiarisce che l’ambito di operatività
della disposizione è circoscritto ai termini ed alle fattispecie già previste
dall’art. 62, comma 11, e non a situazioni nuove;
b)
non introduce alcuna modifica nei principi generali del D. Lgs. 152/1999
e, nello specifico, alla definizione di scarico esistente di cui all’art. 2,
lett. cc-bis;
A
interpretare diversamente, cioè ad estendere il termine di adeguamento anche a
tutti gli scarichi non autorizzati, sebbene avessero l’obbligo
dell’autorizzazione preventiva già nel vigore della Legge Merli, equivarrebbe
ad una sostanziale disapplicazione dell’intero D. Lgs 152/1999, nella parte
relativa alla disciplina delle autorizzazioni allo scarico nonché al regime
sanzionatorio introducendo una moratoria generale fino al 2 agosto 2004 e
legittimando qualunque violazione alle disposizioni vigenti, quanto meno per
quanto riguarda gli scarichi esistenti alla data del 13 giugno 1999. Il che
palesemente contraddice i principi generali del nostro ordinamento oltre che il
rispetto degli obblighi comunitari in materia.
Pertanto,
almeno fino ad eventuali contrarie interpretazioni che dovessero derivare
dall’applicazione giurisprudenziale della norma o fino a chiarimenti in senso
contrario da parte del legislatore, l’art. 10-bis non introduce alcuna
sanatoria per gli scarichi esistenti e non autorizzati e va applicato secondo le
seguenti direttive:
1)
E’ prorogato al 2 agosto 2004 il termine per l’adeguamento degli
scarichi esistenti ed autorizzati alle disposizioni del D. Lgs. 152/1999;
2)
E’, altresì, prorogato al 2 agosto 2004 il termine per presentare la
richiesta di autorizzazione allo scarico, secondo la nuova disciplina, da parte
dei titolari degli scarichi esistenti ed autorizzati, le cui autorizzazioni non
prevedevano termini di scadenza;
3)
L’inciso “ancorchè non autorizzati” contenuto nell’art. 10-bis
comporta il differimento al 2 agosto 2004 dell’obbligo
di ottenere l’autorizzazione soltanto per gli eventuali scarichi per i quali
la normativa previgente al D. Lgs. 152/1999 non imponeva l’obbligo di
autorizzazione preventiva;
4)
Ne consegue che possono beneficiare del differimento dei termini di
adeguamento introdotti dall’art. 10-bis esclusivamente:
a)
Gli scarichi esistenti ed
autorizzati alla data del 13.06.1999, secondo quanto definito
dall’art. 2, lett. cc-bis del D. Lgs. 152/1999;
b)
Gli scarichi esistenti ancorchè
non autorizzati alla data del 13.06.1999, soltanto nel caso in cui la
normativa previgente al D. Lgs. 152/1999 non imponeva l’obbligo di
autorizzazione preventiva.
5)
Va precisato, infine, che il differimento al 2 agosto 2004 non si applica
al termine di cui all’art. 29, comma 2, del D. Lgs. 152/1999 (obbligo di
convogliare gli scarichi sul suolo esistenti in corpi idrici superficiali, in
reti fognarie o di destinarli al riutilizzo), che resta fissato al 31 dicembre
2003, come disposto dall’art. 25 della Legge 31.07.2002 n. 179, nonché agli
altri diversi termini di adeguamento indicati dal D. Lgs. 152/1999.
Gli
Uffici della Provincia, fino a diverse indicazioni, si atterranno alle
disposizioni di cui sopra nell’applicazione delle norme in oggetto.
IL DIRIGENTE DEL SETTORE
(dott.
Carlo Rapicavoli)
