La questione dell’applicabilità dei canoni calcolati in base ai parametri contenuti nella legge n. 296/2006, sebbene sia stata oggetto di precise direttive emanate dall’Agenzia del demanio, ad avviso dello scrivente, non può essere considerata né risolta, né soggetta ad unanime e condivisa interpretazione.
Infatti la lettera circolare prot. n. 2007/7162/DAO in data 21 febbraio 2007 della Direzione Area Operativa della citata Agenzia prevede che espressamente che “per quanto concerne l’ambito di applicazione, le nuove disposizioni si applicano a:
- concessioni rilasciate ex novo nell'anno 2007;
- concessioni in corso di rinnovo;
- concessioni in corso”.
Secondo l’organo finanziario, dunque, i canoni calcolati ai sensi dei nuovi criteri devono essere riferiti indistintamente a tutte le concessioni, a prescindere dalla loro regolamentazione formale (licenza o atto pubblico) ovvero dalla loro durata e decorrenza.
In altri termini, il legislatore avrebbe provveduto ad una completa “ridisciplina” della materia adeguando gli importi dovuti a corrispettivo delle concessioni demaniali marittime, a decorrere dal 1° gennaio 2007, per tutti i rapporti già instaurati o instaurandi.
Tuttavia, tale linea interpretativa non sembra potersi pacificamente desumere dal tenore letterale della norma.
Invero, è agevole osservare come, l’articolo 1, comma 251, della legge finanziaria 2007 si preoccupi di precisare che la novella determinazione dei canoni, applicabile dal 1° gennaio 2007 (data di entrata in vigore della legge), è riferita esclusivamente alle “concessioni rilasciate o rinnovate con finalità turistico-ricreative di aree, pertinenze demaniali marittime e specchi acquei”.
Dall’analisi testuale di tale dizione, dovrebbe correttamente discendere che qualora una concessione sia regolarmente in corso di vigenza (in quanto decorrente da data anteriore all’entrata in vigore della norma e continui a produrre effetti dopo tale data), essa non possa rientrare nell’ambito di applicabilità della legge invocata non essendo stata “rilasciata o rinnovata” dal 1° gennaio 2007.
Sembra quindi lecito ritenere che il legislatore, abbia inteso stabilire l’applicabilità delle nuove norme esclusivamente alle sole concessioni “rilasciate o rinnovate” dal 1° gennaio 2007, tutelando tutti i rapporti in essere (fino alla loro naturale scadenza) al momento dell’entrata in vigore della più volte richiamata legge finanziaria 2007.
Da quanto sopra sommariamente evidenziato, risulta palese come la posizione assunta dall’Agenzia del demanio non trovi fondamento nel testo in esame ma anzi, poiché frutto di una interpretazione estensiva, potrebbe risultare irrimediabilmente viziata.
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Ciò premesso dal punto di vista strettamente letterale, possono essere svolte ulteriori considerazioni di aspetto logico-sistematico atte a fornire contributi chiarificatori della questione.
In primo luogo, è opportuno rammentare che già con l’entrata in vigore del decreto legge n. 400/1993, convertito con modificazioni dalla legge n. 494/1993, era stata sollevata la problematica relativa all’applicazione delle nuove misure di canone alle concessioni in vigore.
Secondo un’interpretazione della Corte dei Conti (deliberazione n. 25/96 del 2 novembre 1995), le previsioni dell’art. n. 03, comma 1, della sopraddetta fonte normativa avrebbero dovuto applicarsi dal 1° gennaio 1994 a tutte le concessioni, anche rilasciate in epoca remota, che fossero comunque in corso di validità alla data di entrata in vigore della legge stessa, con conseguente obbligo di rideterminazione dei canoni indicati negli atti concessori vigenti e che erano a suo tempo stati determinati applicando criteri del tutto differenti rispetto a quelli derivanti dalla legge sopravvenuta.
Tale tesi è stata sempre contestata dall’allora competente Direzione generale del demanio marittimo e dei porti del Ministero dei trasporti e della navigazione che, contrariamente all’organo di controllo finanziario, ha sempre sostenuto la legittima applicazione delle nuove disposizioni soltanto alle concessioni aventi decorrenza successiva all’entrata in vigore della legge (effettivamente concretizzatasi nel 1998 a seguito dell’emanazione del D.M. n. 342/1998).
Il punto di vista ministeriale è poi risultato essere quello corretto come dimostrato dall’ulteriore intervento del legislatore che, con il primo comma dell’articolo 10 della legge n. 449/1997, ha autenticamente interpretato la portata dell’articolo 03, comma 1, della legge n. 494/1993, confermando la sua applicabilità alle sole concessioni aventi decorrenza successiva al 31 dicembre 1997.
Con circolare n. 77 del 17 dicembre 1998 la citata Direzione generale si è premurata di diramare alle autorità marittime periferiche specifiche direttive di comportamento nel caso “in cui al 1° gennaio 1998 vi siano licenze in corso di validità, cioè rilasciate in data anteriore e che regolamentano periodi successivi o a cavallo del 1° gennaio 1998”.
Per tali fattispecie ha quindi ritenuto che “debba applicarsi il canone derivante dalla normativa vigente all’epoca del rilascio del titolo concessorio con gli aggiornamenti annuali derivanti dall’applicazione dell’art. 04 della legge n. 494/1993; e ciò fino alla scadenza del titolo concessorio in corso di validità, il cui eventuale rinnovo sarà ricondotto invece, per quanto attiene alla misura del canone, nel campo di applicazione del D.M. n. 342”.
Ebbene, se l’originaria formulazione del primo comma dell’articolo 03 della legge 494 poteva in effetti dar adito a dubbi di interpretazione, non andando esattamente a specificare a quali concessioni la norma dovesse essere riferita con effetto immediato[1] e ciononostante non ha modificato i rapporti concessori in essere, con la novella apportata dal comma 251 della legge n. 296/2006, la sfera di applicabilità delle nuove disposizioni appare di estrema chiarezza (“I canoni annui per concessioni rilasciate o rinnovate con finalità turistico-ricreative di aree, pertinenze demaniali marittime e specchi acquei per i quali si applicano le disposizioni relative alle utilizzazioni del demanio marittimo sono determinati nel rispetto dei seguenti criteri(…)”) e, obiettivamente, non sembra poter dar luogo ad interpretazioni estensive.
Al fine di dimostrare ulteriormente i fondamenti di quanto sostenuto circa l’effettiva portata dell’attuale innovazione in materia di canoni, si può far riferimento alle disposizioni contenute nell’articolo 9 del decreto legge n. 546/1981, convertito con modificazioni dalla legge n. 692/1981.
Tale testo aveva previsto che “sono aumentati di otto volte i canoni e i proventi annui in atto dovuti in dipendenza di concessioni, autorizzazioni, licenze, contratti e provvedimenti, stipulati o rilasciati in data anteriore al 1° febbraio 1962 (…)”.
Utilizzando la formulazione lessicale sopra evidenziata, il legislatore del tempo ha voluto specificamente affermare la retroattività della norma.
Infatti, la precedente legge 21 dicembre 1961, n. 1501 (pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale n. 27 del 31 gennaio 1962), contenente una dizione pressoché identica a quella del richiamato comma 251 della “finanziaria 2007” (“Per le nuove concessioni di Demanio pubblico marittimo e per le rinnovazioni (…)”), la cui entrata in vigore – ai sensi dell’articolo 6 – era stata fissata “dal primo giorno del mese successivo a quello della sua pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale”, non è mai stata applicata – né, ovviamente, poteva esserlo – ai rapporti concessori in vigore a quel momento.
La circolare esplicativa emanata in materia dal Ministero della Marina mercantile (n. 52 del 5 luglio 1962) ribadiva alle Capitanerie di porto, allora competenti alla gestione del demanio marittimo, che “le disposizioni di cui sopra vanno applicate a tutte le concessioni demaniali marittime rilasciate o da rilasciare in data successiva al 1° febbraio 1962”.
Identico modo di agire per quanto attiene all’inapplicabilità della norma sopravvenuta alle concessioni in essere all’atto dell’entrata in vigore della stessa, è stato attuato a seguito dell’emanazione del decreto legge 4 marzo 1989, n. 77, convertito dalla legge 160/1989[2], e del relativo decreto ministeriale di attuazione 19 luglio 1989: come messo in evidenza dalla circolare del Ministero della marina mercantile n. 262 del 23 marzo 1990, “le misure unitarie indicate (…) trovano applicazione per le concessioni demaniali marittime che svolgono la loro efficacia nel 1989 ovvero che, in caso di atto di durata superiore ad un anno, decorrono dal 1989”.
Alla luce dell’esegesi storica delle norme regolatrici la determinazione dei canoni demaniali marittimi, ove disposizione di tenore identico a quelle attuali non hanno mai condotto a modifiche dei rapporti concessori regolarmente in vigore, appare ancor più inesplicabile l’odierna interpretazione fornita dall’Agenzia del demanio.
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Se mai ve ne fosse il bisogno, si precisa altresì che dizione analoga a quella contenuta nel comma 251 della legge n. 296/2006 (“concessioni rilasciate o rinnovate”) è stata, in passato, utilizzata anche con riferimento a fattispecie esulanti la materia dei canoni concessori, ma comunque concernenti oneri da porre a carico dei concessionari.
A mero titolo di esempio si rammenta la legge n. 104/1992, “Legge-quadro per l’assistenza, l’integrazione sociale e i diritti delle persone handicappate”, che al terzo comma dell’articolo 23 aveva prescritto che “le concessioni demaniali per gli impianti di balneazione ed i loro rinnovi sono subordinati alla visitabilità degli impianti ai sensi del decreto del Ministro dei lavori pubblici 14 giugno 1989, n. 236, di attuazione della legge 9 gennaio 1989, n. 13, e alla effettiva possibilità di accesso al mare delle persone handicappate”.
Anche in tale caso, l’attuazione delle previsioni di legge non è stata ritenuta riferibile alle concessioni già in essere al momento dell’entrata in vigore della norma, ma soltanto a quelle ancora da perfezionare, sia per rilascio ex novo, sia per rinnovo.
Sempre con circolare (n. 280 del 25 marzo 1992), il Ministero della marina mercantile aveva rimarcato infatti che “l’entrata in vigore della citata legge n. 104/92 (…) comporta la necessità che già nella prossima stagione estiva gli stabilimenti balneari siano adeguati alle prescrizioni di legge, a meno che il rilascio od il rinnovo del titolo concessorio non si sia già perfezionato prima della data di entrata in vigore delle nuove disposizioni”.
Quando poi il legislatore ha ritenuto di imporre uno specifico termine per l’adeguamento di cui sopra, è intervenuto con un provvedimento normativo ad hoc con il quale ha puntualizzato che “le disposizioni di cui all'articolo 23, comma 3, della legge 5 febbraio 1992, n. 104, si applicano a decorrere dal 31 dicembre 1995”.
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Dalla chiara formulazione della norma in discussione (e per il noto brocardo “ubi lex voluit dixit, ubi noluit tacuit”) si dovrebbe pertanto evincere che l’intendimento del legislatore sia stato quello di procedere ad una revisione delle modalità di calcolo dei canoni di concessione dando modo ai concessionari o aspiranti tali di operare liberamente la propria scelta – una volta a conoscenza del preciso ammontare del quantum dovuto allo Stato – circa l’instaurazione o la prosecuzione di un rapporto concessorio.
Giova rammentare che il titolo di concessione è assimilabile ad un contratto tra la P.A. ed il privato e come tale contiene obblighi ed oneri a carico di entrambi i contraenti: il concedente consente l’uso di un proprio bene per un determinato periodo ad un terzo e questi – tra le altre cose – si impegna, per l’intero periodo di utilizzo, a pagare annualmente il corrispettivo pattuito (peraltro specificamente indicato nell’atto).
Mentre l’amministrazione concedente ha facoltà di revocare o dichiarare la decadenza della concessione demaniale marittima ai sensi degli articoli 42 e 47 del codice della navigazione – seguendo le procedure amministrative stabilite dalla legge –, il concessionario o l’aspirante tale ha facoltà, sempre prevista nel diritto positivo, di rinunciare alla concessione.
Come evidente, tra i motivi che potrebbero far propendere il concessionario a non fruire della concessione assume particolare rilievo la diseconomicità dell’instaurazione o della prosecuzione del rapporto concessorio e tra le cause di tale diseconomicità ben può rientrare l’applicazione di un canone abnorme o sproporzionato rispetto all’utile ritraibile dall’uso del bene demaniale.
Ebbene, come effettivamente accade in taluni casi pratici, alcuni canoni giungono ad aumentare fino al 2.500% rispetto a quanto corrisposto in precedenza[3] - ai sensi del D.M. n. 342/1998 – e ciò a decorrere dall’anno 2007 e per l’ulteriore periodo di durata del rapporto concessorio.
In relazione a tale fatto, non può non convenirsi che la circostanza meriti approfondite valutazioni economiche da parte del concessionario.
Purtuttavia, tale facoltà (unitamente al diritto di recesso) è risultata preclusa agli interessati poiché il canone relativo all’anno 2007, nella stragrande maggioranza dei casi, è stato notificato soltanto in prossimità dello spirare dell’anno stesso[4].
In tal modo i concessionari che, qualora correttamente avvisati all’inizio dell’anno 2007, avrebbero potuto – al limite estremo – decidere di non proseguire nella fruizione della concessione senza essere assoggettati al pagamento del “nuovo” canone, si trovano – oggi – a dover comunque corrispondere una somma spropositata avendo già goduto del bene demaniale per il periodo di riferimento.
Tutto ciò si pone in palese contrasto con ogni elementare principio di ragionevolezza e certezza delle prestazioni a suo tempo convenute e formalmente accettate dalle parti.
Non per nulla l’articolo 16 del regolamento di esecuzione al codice della navigazione prevede che “il concessionario deve corrispondere anticipatamente le singole rate del canone, nella misura ed alle scadenze determinate nell’atto di concessione”.
In occasione di un precedente (e consistente) aumento della misura del canone relativo ai soli beni pertinenziali destinati ad uso abitativo[5], il Ministero dei Trasporti e della navigazione era puntualmente intervenuto per rammentare le corrette procedure da seguire nei confronti dei concessionari destinatari della norma.
Tale intervento, contenuto nella circolare n. 83 del 15 aprile 1999, non può non essere ritenuto non condivisibile e merita di essere riportato senza alcun commento:
3.1 I concessionari di pertinenze demaniali marittime per uso abitativo dovranno essere invitati, con lettera raccomandata, a presentare entro 30 giorni a codesti Comandi il certificato “stato di famiglia” e i documenti “dichiarazione dei redditi” oppure dovranno documentare l'esistenza delle condizioni per usufruire dell’esenzione di cui al comma 3 dell’articolo 32, in base ai quali codeste Autorità Marittime periferiche calcoleranno la rivalutazione dei canoni, con l’avvertenza che, trascorso inutilmente tale termine, sarà applicato il coefficiente moltiplicatore 5.
3.2 Nell’invito sarà precisato che il canone potrà aumentare da 2 a 5 volte a seconda del reddito complessivo del nucleo familiare. Inoltre per consentire che il principio contenuto nel comma 5 dell’art. 32 espleti i suoi effetti, l’invito conterrà anche l’avvertimento che il concessionario, entro due mesi dalla data di notifica dell’invito stesso, potrà chiedere la risoluzione del rapporto concessorio con la contestuale riconsegna del bene pertinenziale.
È appena il caso di sottolineare che gli aumenti di cui sopra potevano raggiungere un tetto massimo del 400% rispetto a quanto corrisposto in precedenza, mentre quelli attuali, come accennato, possono raggiungere la quota del 2.500%.
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Ulteriori perplessità si pongono esaminando la questione sotto il profilo strettamente formale della procedura seguita dagli enti locali per modificare il canone di concessione.
In genere, questi ultimi si sono limitati all’invio di un “ordine di introito” contenente l’indicazione dei nuovi importi e la normativa di riferimento senza attuare alcuna modifica al titolo di godimento vigente.
Ebbene, com’è noto, l’articolo 24 del regolamento per l’esecuzione del codice della navigazione, in via preordinata, sancisce che “la concessione è fatta entro i limiti di spazio e di tempo e per le opere, gli usi e le facoltà risultanti dall'atto o dalla licenza di concessione” e, secondariamente, che “qualsiasi variazione nell’estensione della zona concessa o nelle opere o nelle modalità di esercizio (…) può essere consentita mediante atto o licenza suppletivi (…)”.
Soltanto qualora “non venga apportata alterazione sostanziale al complesso della concessione (…) la variazione può essere autorizzata per iscritto” dall’amministrazione concedente.
Non sussistono dubbi sul fatto che l’importo del canone sia un elemento essenziale dell’atto di concessione[6] e, come tale, ogni sua modifica comporti una “alterazione sostanziale” che deve essere necessariamente attuata mediante un provvedimento suppletivo della medesima forma di quello principale (licenza o atto).
È infatti in quella sede che possono lecitamente manifestarsi ed essere debitamente ratificati i nuovi patti cui la concessione è subordinata, ed in quella stessa sede, soprattutto, che si evidenzia la volontà del concessionario di proseguire nel rapporto in precedenza instaurato con l’amministrazione (anche alle nuove condizioni da questa stabilite).
La corretta procedura da seguire era stata peraltro già indicata dal Ministero dei trasporti e della navigazione con la richiamata circolare 83 del 15 aprile 1999.
Nel corpo di tale atto, il prefato Dicastero ha puntualmente confermato che “occorre procedere al rilascio di atti o licenze suppletivi attraverso i quali sarà modificata la parte dei provvedimenti concessori in corso di validità relativa alla misura del canone”.
Questa affermazione non risulta essere mai stata oggetto di contestazioni e, per altri versi, si pone come tutelatrice degli interessi erariali poiché proprio sul novellato ammontare del canone afferente l’intera durata della concessione dovrà essere corrisposta una nuova imposta di registrazione del provvedimento (commisurata nel due per cento del valore dell’atto).
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In conclusione, per quanto sopra argomentato, sembrano sussistere motivi tali da poter affermare che l’applicabilità degli importi derivanti dalle previsioni di calcolo contenute nella legge n. 296/2006 alle concessioni in vigore alla data del 1° gennaio 2007 presenta quantomeno obiettivi margini di incertezza.
Con ciò non si intende in alcun modo affermare che sarebbe lecito per i Comuni disattendere le direttive diramate in merito dall’Agenzia del demanio – che, come è noto, riveste specifiche funzioni in materia erariale –, ma soltanto che i concessionari, qualora si ritenessero lesi, potrebbero avere argomentazioni più o meno di pregio per avanzare eventuali contestazioni nelle sedi appropriate.
Ad ogni buon fine, a prescindere dalla correttezza dell’una o dell’altra tesi, ovvero dell’equanimità dei parametri fissati dalla legge, non si può soprassedere sul fatto che la nuova normativa risulta particolarmente penalizzante nei confronti dei concessionari di manufatti pertinenziali adibiti ad uso turistico-ricreativo.
Essi, infatti, a fronte di un’attività molto spesso identica a quella esercitata in concessioni limitrofe (ma che non comprendono opere di proprietà dello Stato), devono corrispondere importi di canone estremamente superiori rispetto ai colleghi, pur essendo costretti, per evidenti ragioni concorrenziali, ad applicare all’utenza tariffe similari o soltanto lievemente ritoccate.
Inoltre agli stessi è comunque imposto l’onere di provvedere all’ordinaria e straordinaria manutenzione delle pertinenze senza poter neppure contare su un qualche tipo di sgravio.
Si rende quindi manifesta la necessità di una nuova presa di posizione del legislatore per ricondurre il settore considerato – utilizzando gli stessi termini adoperati dall’Agenzia del demanio nella circolare richiamata in premessa – entro i giusti termini “di equità, sviluppo e trasparenza garantendone, al contempo, una giusta redditività”.
Un intervento correttivo in tal senso, peraltro, non rappresenterebbe un elemento di assoluta novità in quanto, già attualmente, le misure unitarie dei canoni relativi alle concessioni demaniali marittime per attività di cantieristica navale, non subiscono alcuna differenziazione in base alla tipologia di opere presenti nell’ambito dell’area fruita[7].
La sede opportuna per l’auspicabile nuova regolamentazione avrebbe potuto essere il decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri previsto dall’articolo 2, comma 4, della legge 29 marzo 2001, n. 135, che – ai sensi della lettera l) – deve stabilire “i criteri direttivi di gestione dei beni demaniali e delle loro pertinenze concessi per attività turistico-ricreative, di determinazione, riscossione e ripartizione dei relativi canoni, nonché di durata delle concessioni, al fine di garantire termini e condizioni idonei per l’esercizio e lo sviluppo delle attività imprenditoriali, assicurando comunque l’invarianza di gettito per lo Stato”.
Purtroppo, come spesso accade, l’emanazione di tale regolamento, da effettuarsi entro tre mesi dall’entrata in vigore della stessa legge 135/2001, è avvenuta soltanto il 13 settembre 2002 ed il suo contenuto, comunque, omette di trattare della questione in discorso cosicché una compiuta disciplina della materia, ad oggi, non è ancora prevedibile.
C. Alberto Nebbia-Colomba
Note
[1] Il testo del citato articolo 03, comma 1, è il seguente: “I canoni annui per concessioni con finalità turistico-ricreative di aree, pertinenze demaniali marittime e specchi acquei per i quali si applicano le disposizioni relative alle utilizzazioni del demanio marittimo sono determinati, a decorrere dal 1° gennaio 1994, con decreto del Ministro della marina mercantile, emanato sentita la Conferenza permanente per i rapporti fra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano (…)”.
[2] Il secondo comma dell’articolo 10 del D.L. 77/1989 recita: “2. Per le nuove concessioni e le rinnovazioni assentite per utilizzazioni turistiche o ricreative ad uso pubblico, il canone, per metro quadrato e per anno, risultante dalla sommatoria dei vari parametri e coefficienti non deve superare il limite di quattro volte il canone minimo normale stabilito dall’art. 15 del decreto-legge 2 ottobre 1981, n. 546, convertito, con modificazioni, dalla legge 1° dicembre 1981, n. 692”.
[3] Nell’ipotesi di concessioni che riguardino anche pertinenze del demanio marittimo (ex articolo 29 del codice della navigazione) utilizzate per finalità turistico-ricrative.
[4] Ciò si è avuto per le iniziali incertezze dei comuni nell’interpretazione della legge nonché per gli interventi effettuati dalla vice-Presidenza del Consiglio dei ministri per modificare le posizioni dell’Agenzia del demanio.
[5] Causato dalle previsioni contenute nell’articolo 32 della legge n. 724/1994.
[6] Si veda in proposito C. A. Nebbia-Colomba, “La concessione demaniale marittima - Guida alla stesura dell’atto formale”, ETS, Pisa, 2005, pagg. 83 – 84.
[7] Articolo 2 del D.M. n. 595/1995: “I canoni annui relativi alle concessioni demaniali marittime di aree, specchi acquei, manufatti e pertinenze adibiti a cantieri navali di cui all’art. 2 del regio decreto-legge 25 febbraio 1924, n. 456, convertito dalla legge 22 dicembre 1927, n. 2535 e successive modificazioni nonché di quelle attività comunque concernenti attività di costruzione, manutenzione, riparazione e demolizione di mezzi di trasporto aerei e navali, sono determinati, per l’anno 1994, nella seguente misura: L. 1.600 per metro quadrato e per anno”.
