I – Introduzione
1. La domanda di
pronuncia pregiudiziale della Cour de Cassation nasce a seguito
dell’avaria della nave cisterna Erika, avvenuta nel 1999 nei pressi
della costa bretone. L’olio pesante fuoriuscito in tale occasione ha
prodotto l’inquinamento, inter alia, del litorale del comune di Mesquer
(in prosieguo: il «comune di Mesquer»), che chiede ora il risarcimento
del danno da parte di alcune imprese del gruppo Total.
2. Alla Corte
vengono, pertanto, sottoposte questioni attinenti all’interpretazione
della direttiva del Consiglio 15 luglio 1975, 75/442/CEE relativa ai
rifiuti (2)
(in prosieguo: la «direttiva quadro sui rifiuti»). Occorre, in primo
luogo, chiarire se l’olio pesante debba essere considerato un rifiuto
in quanto tale o se lo sia divenuto a seguito dell’incidente. Si chiede
quindi se le imprese del gruppo Total debbano sostenere i costi dello
smaltimento dell’inquinamento da idrocarburi, in quanto produttrici
dell’olio pesante sversato e responsabili del suo trasporto nella nave.
3. A tal riguardo,
occorre considerare che la Francia è parte della Convenzione
internazionale del 29 novembre 1969 sulla responsabilità civile per i
danni dovuti a inquinamento da idrocarburi (3), nella versione del protocollo del 1992 (4)
(International Convention on Civil Liability for Oil Pollution Damage,
in prosieguo: la «Convenzione CLC») e della Convenzione internazionale
del 1971 sull’istituzione di un fondo per il risarcimento dei danni
causati dall’inquinamento da idrocarburi, nella versione del protocollo
del 1992 (5) (in prosieguo: la «Convenzione fondo»).
II – Contesto normativo
A – Diritto internazionale applicabile in materia
4. Ai fini del caso
in esame rileva, a livello internazionale, in primo luogo la
Convenzione CLC. Tale Convenzione è stata ratificata, tra gli altri, da
24 Stati membri, ma non dalla Comunità (6).
5. L’art. 3 della
Convenzione CLC reca disposizioni sulla responsabilità per danni dovuti
a inquinamento marittimo da idrocarburi:
«1. Ad eccezione di quanto previsto ai
paragrafi 2 e 3 del presente articolo, il proprietario di una nave al
momento dell’incidente o, nel caso in cui l’incidente consista in una
serie di circostanze, al momento della prima di esse, è responsabile di
ogni danno dovuto a inquinamento provocato dalla nave a seguito
nell’incidente.
2. Il proprietario non è responsabile qualora provi che il danno da inquinamento:
a) risulti da un atto di guerra, da
ostilità, da una guerra civile, da una insurrezione, o da un fenomeno
naturale di carattere eccezionale, inevitabile ed ineluttabile, o
b) risulti interamente dal fatto che
un terzo abbia deliberatamente agito o mancato di agire nell’intento di
causare un danno, o
c) risulti interamente dalla
negligenza o da altra azione pregiudizievole di un governo od altra
autorità responsabile della manutenzione di segnali luminosi o di altri
mezzi di aiuto alla navigazione nell’esercizio di tale funzione.
3. Se il proprietario riesce a provare
che il danno da inquinamento risulta interamente o in parte, sia dal
fatto che la persona che lo ha subito ha agito o mancato di agire
nell’intento di causare un danno, sia dalla negligenza di tale persona,
il proprietario può venire esonerato completamente o in parte dalla
propria responsabilità verso la detta persona.
4. Al proprietario può essere chiesto il
risarcimento per danni dovuti a inquinamento solo in conformità con la
presente convenzione. Fermo restando il paragrafo 5, il risarcimento
per danni dovuti a inquinamento ai sensi della presente convenzione o
di altro genere non può essere chiesto:
a) al personale di servizio o agli agenti del proprietario, ovvero ai membri dell’equipaggio;
b) al pilota o a qualsiasi altra persona che, senza essere membro dell’equipaggio, svolga servizi per la nave;
c) a qualsiasi noleggiatore (in
qualunque modo descritto, ivi compresi i noleggiatori di navi non
equipaggiate), gestore o operatore della nave;
d) a chiunque svolga operazioni di
salvataggio con il consenso del proprietario o dietro istruzioni delle
autorità pubbliche competenti;
e) a chiunque adotti misure preventive;
f) a tutto il personale di servizio o gli agenti delle persone di cui ai punti c), d) ed e),
tranne nel caso in cui il danno sia dovuto a
loro atti o omissioni personali, commessi con l’intento di provocare
tali danni, ovvero con negligenza e con la consapevolezza della
probabilità di provocare tali danni.
5. Nessuna disposizione della presente Convenzione può pregiudicare il diritto del proprietario di ricorrere contro terzi».
6. Ai sensi
dell’art. 5 della Convenzione CLC, la responsabilità del proprietario è
comunque limitata se non è dimostrato che il danno dovuto a
inquinamento è conseguenza di un suo atto ovvero omissione personale,
commessi con l’intento di provocare tale danno, ovvero con negligenza e
con la consapevolezza della probabilità di provocare danni.
7. Ai sensi
dell’art. 5, n. 1, all’epoca dei fatti tale soglia massima di
responsabilità era compresa tra 3 e 59,7 milioni di unità di conto, in
considerazione della dimensione della nave. In conformità all’art. 5,
n. 9, un’unità di conto corrisponde al diritto speciale di prelievo
definito dal Fondo monetario internazionale, ovvero alla data del 13
dicembre 1999, immediatamente successiva all’incidente, EUR 1 357 120 (7). Nel caso della Erika la responsabilità del proprietario era limitata a EUR 13 milioni (8).
8. La Convenzione
CLC è completata dalla Convenzione fondo. Tale Convenzione è stata
ratificata, tra gli altri, da 23 Stati membri, ma non dalla Comunità (9).
9. Il fondo per il
risarcimento dei danni dovuti a inquinamento da idrocarburi istituito
dalla Convenzione (in prosieguo anche: il «fondo») risarcisce, ai sensi
dell’art. 2 della Convenzione fondo, i danni dovuti a inquinamento da
idrocarburi, nella misura in cui la protezione accordata dalla
convenzione CLC sia inadeguata. All’epoca dei fatti la soglia massima
di responsabilità del fondo ammontava a 135 milioni di unità di conto.
Nel caso della Erika corrispondeva ad un importo di circa EUR 185
milioni (10).
10. Ai sensi
dell’art. 28, n. 4, possono partecipare alla Convenzione fondo soltanto
gli Stati che hanno ratificato, accettato, approvato o aderito alla
Convenzione CLC.
11. L’art. 235,
n. 3, della Convenzione delle Nazioni Unite sul diritto del mare,
sottoscritta a Montego Bay il 10 dicembre 1982 (11)
(in prosieguo: la «Convenzione sul diritto del mare») promuove,
inoltre, la cooperazione degli Stati con riguardo alla responsabilità
per l’inquinamento dell’ambiente marino:
«Al fine di assicurare l’indennizzo rapido e
adeguato per qualunque danno derivato dall’inquinamento dell’ambiente
marino, gli Stati collaborano per assicurare l’applicazione del diritto
internazionale esistente e l’ulteriore sviluppo del diritto
internazionale relativamente all’accertamento e all’indennizzo dei
danni e alla soluzione delle relative controversie nonché, quando è
opportuno, all’elaborazione di criteri e procedure per il pagamento di
adeguati indennizzi quali assicurazioni obbligatorie o fondi di
indennizzo».
B – Normativa comunitaria
1. La direttiva quadro sui rifiuti
12. L’art. 1 della
direttiva quadro sui rifiuti reca, tra le altre, la definizione di
rifiuto, produttore di rifiuti e detentore di rifiuti:
«Ai sensi della presente direttiva, si intende per:
a) “rifiuto”: qualsiasi sostanza od
oggetto che rientri nelle categorie riportate nell’allegato I e di cui
il detentore si disfi o abbia deciso o abbia l’obbligo di disfarsi.
(…)
b) “produttore”: la persona la cui
attività ha prodotto rifiuti (“produttore iniziale”) e/o la persona che
ha effettuato operazioni di pretrattamento, di miscuglio o altre
operazioni che hanno mutato la natura o la composizione di detti
rifiuti;
c) “detentore”: il produttore dei rifiuti o la persona fisica o giuridica che li detiene;
d) (…)».
13. L’allegato I definisce diverse categorie di rifiuti, tra le quali le due seguenti:
«Q4 Sostanze accidentalmente
riversate, perdute o aventi subito qualunque altro incidente, compresi
tutti i materiali, le attrezzature, ecc. contaminati in seguito
all’incidente in questione»
e
«Q15 Materie, sostanze o prodotti contaminati provenienti da attività di riattamento di terreni».
14. L’art. 15 della
direttiva quadro sui rifiuti individua i soggetti ai quali incombono i
costi dello smaltimento dei rifiuti:
«Conformemente al principio “chi inquina paga”, il costo dello smaltimento dei rifiuti deve essere sostenuto:
– dal detentore che consegna i rifiuti ad un raccoglitore o ad una impresa di cui all’articolo 9 e/o
– dai precedenti detentori o dal produttore del prodotto causa dei rifiuti».
2. La direttiva 68/414 relativa alle risorse strategiche soggette a obbligo di stoccaggio
15. La direttiva del
Consiglio 20 dicembre 1968, 68/414/CEE che stabilisce l’obbligo per gli
Stati membri della CEE di mantenere un livello minimo di scorte di
petrolio greggio e/o di prodotti petroliferi (12),
all’art. 1 impone agli Stati membri di mantenere in modo permanente un
livello di scorte di prodotti petroliferi pari a 90 giorni del consumo
interno. Ai sensi dell’art. 2, terzo trattino, tale obbligo comprende
gli oli combustibili (fuel oil in altre versioni linguistiche).
3. La decisione 2004/246/CE relativa alla Convenzione fondo
16. Indicativi della
posizione della Comunità nei confronti della Convenzione CLC sono il
quarto ‘considerando’ e l’art. 4 della decisione del Consiglio 2 marzo
2004, 2004/246/CE che autorizza gli Stati membri a firmare o
ratificare, nell’interesse della Comunità europea, il protocollo del
2003 alla convenzione internazionale del 1992 sull’istituzione di un
fondo internazionale per il risarcimento dei danni causati
dall’inquinamento da idrocarburi, o ad aderirvi e che autorizza Austria
e Lussemburgo, nell’interesse della Comunità europea, ad aderire agli
strumenti di riferimento (13).
17. L’art. 1 della
decisione autorizza gli Stati membri ad adottare un provvedimento
complementare alla Convenzione fondo. In tale contesto, alcuni Stati
membri sono autorizzati a prendere parte alla Convenzione fondo e alla
Convenzione CLC:
«1. Gli Stati membri sono autorizzati a
firmare o ratificare, nell’interesse della Comunità europea, il
protocollo del 2003 alla convenzione internazionale del 1992
sull’istituzione di un fondo internazionale per il risarcimento dei
danni provocati da inquinamento da idrocarburi (il “protocollo per il
fondo complementare”), o ad aderirvi, alle condizioni specificate nei
seguenti articoli.
2. Inoltre, la Repubblica ceca,
l’Estonia, il Lussemburgo, l’Ungheria, l’Austria e la Slovacchia sono
autorizzati ad aderire agli strumenti di riferimento.
3. Il testo del protocollo per il fondo
complementare figura all’allegato I alla presente decisione. Il testo
degli “strumenti di riferimento” figura agli allegati II e III alla
presente decisione.
4. Ai fini della presente decisione,
l’espressione “strumenti di riferimento” indica il protocollo del 1992
che modifica la convenzione internazionale del 1969 sulla
responsabilità civile in caso di danni da inquinamento da idrocarburi e
il protocollo del 1992 che modifica la convenzione internazionale del
1971 che istituisce un fondo per il risarcimento dei danni causati
dall’inquinamento da idrocarburi.
5. Nella presente decisione, per “Stato membro” si intendono tutti gli Stati membri, eccettuata la Danimarca».
18. L’art. 2
sollecita gli Stati membri ad aderire il prima possibile al protocollo
relativo al fondo complementare, nonché, con riguardo agli Stati citati
all’art. 1, n. 2, ad aderire a tale protocollo e agli strumenti di
riferimento.
19. Il quarto ‘considerando’ recita come segue:
«Conformemente al protocollo per il fondo
complementare, solo gli Stati sovrani possono esserne parte; pertanto,
la Comunità non può ratificare il protocollo o aderirvi né potrà farlo
nel futuro immediato».
20. L’art. 4 invita pertanto gli Stati membri ad adoperarsi al fine di consentire un’adesione della Comunità:
«Gli Stati membri si adoperano con
tempestività affinché il protocollo per il fondo complementare e gli
strumenti di riferimento siano modificati per consentire alla Comunità
di divenirne parte contraente».
21. Come emerge dal
secondo e dal terzo ‘considerando’, tale decisione del Consiglio si è
resa necessaria dal momento che le disposizioni del protocollo per il
fondo complementare incidono sul regolamento del Consiglio 22 dicembre
2000, 44/2001/CE concernente la competenza giurisdizionale, il
riconoscimento e l’esecuzione delle decisioni in materia civile e
commerciale (14) e ricadono, pertanto, nella competenza esclusiva della Comunità.
III – Fatti, causa principale e domanda di pronuncia pregiudiziale
22. La società
italiana di produzione di energia elettrica ENEL ha stipulato con la
Total international Ltd. un contratto di fornitura di olio pesante
diretto in Italia. L’olio pesante era destinato alla produzione di
energia elettrica mediante combustione in una centrale.
23. L’olio pesante è
un prodotto derivato dalla raffinazione del petrolio greggio. Le parti
più leggere del petrolio greggio, che a basse temperature si
trasformano in aggregato gassoso, vengono rielaborate per la produzione
di benzina o olio combustibile. L’olio pesante, per contro, a
temperature normali si presenta in uno stato viscoso e deve essere
riscaldato per acquistare fluidità.
24. Ai fini
dell’esecuzione del contratto con la ENEL, la società Total Raffinage
Distribution, divenuta Total France, ha venduto un certo quantitativo
di olio pesante alla società Total International Ltd, la quale ha
noleggiato la nave Erika al fine di trasportarlo al porto di Milazzo,
in Sicilia. In data 11 e 12 dicembre 1999 questa nave è naufragata, il
che ha causato lo sversamento parziale del carico e l’inquinamento
delle coste francesi del litorale atlantico, tra le quali quelle del
comune di Mesquer.
25. Con propria
ordinanza il comune ha dapprima intimato alle società Total di
provvedere allo smaltimento dei rifiuti fuoriusciti dalla nave.
Tuttavia, esso ha dovuto parimenti sostenere spese per operazioni di
pulitura e bonifica del territorio comunale. Il comune ha convenuto in
giudizio le società Total France e Total international Ltd. (in
prosieguo: la «Total») per ottenere la condanna al risarcimento di tali
spese.
26. Il procedimento
è attualmente pendente dinanzi alla Cour de Cassation, che sottopone
alla Corte le seguenti questioni per una pronuncia pregiudiziale:
1. Se l’olio pesante, prodotto derivato
da un processo di raffinazione, rispondente alle specifiche
dell’utilizzatore, destinato dal produttore a essere venduto come
combustibile e menzionato nella direttiva 20 dicembre 1968, 68/414/CEE,
relativa alle risorse strategiche soggette a obbligo di stoccaggio,
modificata dalla direttiva 14 dicembre 1998, 98/93/CE, possa essere
considerato un rifiuto ai sensi dell’art. 1 della direttiva 15 luglio
1975, 75/442/CEE, come modificata dalla direttiva 18 marzo 1991,
91/156/CEE, e codificata dalla direttiva 2006/12/CE.
2. Se un carico di olio pesante,
trasportato da una nave e accidentalmente sversato in mare,
costituisca, di per sé o miscelato ad acqua e sedimenti, un rifiuto ai
sensi della rubrica Q 4 dell’allegato I della direttiva 2006/12.
3. In caso di soluzione negativa della
prima questione e di soluzione affermativa della seconda, se il
produttore dell’olio pesante (Total Raffinage) e/o il venditore e
spedizioniere (Total International Ltd) possano essere considerati, ai
sensi dell’art. 1, lett. b) e c), della direttiva 2006/12 e ai fini
dell’applicazione dell’art. 15 della medesima direttiva, come il
produttore e/o il detentore del rifiuto, anche qualora il prodotto, al
momento dell’incidente che l’ha trasformato in rifiuto, fosse
trasportato da terzi.
27. Durante il
procedimento dinanzi alla Corte, il Tribunal de grande instance di
Parigi in data 16 gennaio 2008 ha condannato diversi soggetti, tra i
quali alcune società del gruppo Total, al pagamento di una pena
pecuniaria per l’avaria della Erika. In conformità a tale pronuncia,
tali soggetti devono corrispondere a numerose parti civili del
procedimento un risarcimento del danno pari complessivamente a circa
EUR 192 milioni. Nel calcolo di tale importo è stato considerato quanto
versato dal fondo di risarcimento per danni dovuti a inquinamento da
idrocarburi (15). Il comune di Mesquer ha diritto a EUR 500 000 di risarcimento del danno arrecato alla propria reputazione (16).
Per contro, il Tribunal ha respinto, in quanto non circostanziata, una
richiesta di EUR 67 181,78 per il risarcimento di danni non coperti dal
fondo (17).
La responsabilità della società interessata Total S.A. discenderebbe
dal suo ruolo nella scelta e nel controllo della Erika per il trasporto
dell’olio pesante (18). Secondo quanto riferito in comunicati stampa, avverso tale decisione avrebbe, inter alia, proposto ricorso anche la Total.
28. Il comune di
Mesquer, la Total, il Regno del Belgio, la Repubblica francese, la
Repubblica italiana, il Regno Unito e la Commissione hanno presentato
osservazioni scritte ai sensi dell’art. 23 dello statuto della Corte.
Ad esclusione del Belgio e dell’Italia, tali soggetti hanno altresì
preso parte alla trattazione orale del 22 gennaio 2008.
IV – Valutazione in diritto
29. Occorre dapprima
rilevare che ad eventi verificatisi nel 1999 non trova applicazione la
versione codificata della direttiva quadro sui rifiuti, menzionata
altresì nella domanda di pronuncia pregiudiziale, bensì la versione
vigente all’epoca dei fatti (19).
A – Sulla ricevibilità della domanda di pronuncia pregiudiziale
30. La Total ritiene
che la domanda di pronuncia pregiudiziale abbia natura ipotetica, dal
momento che il comune di Mesquer sarebbe già stato interamente
risarcito e che pertanto nella causa principale esso non avrebbe alcun
interesse ad agire. Inoltre, accettando il risarcimento, il comune di
Mesquer avrebbe rinunciato ad ogni altro diritto connesso a tale danno.
31. Mediante tale
rilievo la Total si richiama al principio secondo cui in ipotesi
eccezionali spetta alla Corte esaminare le condizioni in presenza delle
quali è adita dal giudice nazionale al fine di verificare la propria
competenza (20).
Da una giurisprudenza costante risulta che il rigetto di una domanda
presentata da un giudice nazionale è possibile solo qualora appaia in
modo manifesto che l’interpretazione del diritto comunitario chiesta da
tale giudice non ha alcuna relazione con l’effettività o con l’oggetto
della causa principale oppure qualora il problema sia di natura
ipotetica oppure qualora la Corte non disponga degli elementi di fatto
o di diritto necessari per fornire una soluzione utile alle questioni
che le vengono sottoposte (21).
Salvo che in tali ipotesi, la Corte è, in linea di principio, tenuta a
statuire sulle questioni pregiudiziali che vertono sull’interpretazione
del diritto comunitario (22).
32. Diversamente, ad
esempio, da questioni di diritto comunitario dalle quali può discendere
la natura interamente o parzialmente ipotetica di una domanda di
pronuncia pregiudiziale, la questione dell’esistenza nella causa
principale di un interesse ad agire deve essere esaminata, in via di
principio, soltanto dal giudice nazionale. Nell’ambito del procedimento
pregiudiziale dinanzi alla Corte, pertanto, i rilievi mossi contro
l’esito di un tale esame devono essere soggetti a requisiti
particolarmente rigorosi.
33. Alla luce di
tali elementi, le argomentazioni della Total non mettono in discussione
la ricevibilità della domanda di pronuncia pregiudiziale. Il comune di
Mesquer non si limita a invocare prestazioni presumibilmente già
ottenute, bensì chiede che venga altresì dichiarato che la Total è
obbligata, in linea di principio, al risarcimento del danno. Tale
accertamento comprenderebbe anche danni che possono insorgere in un
momento successivo.
34. Soltanto un
giudice nazionale può stabilire quale efficacia produca la rinuncia ad
ulteriori diritti, affermata dalla Total. Poiché l’asserita rinuncia
doveva essere nota al giudice del rinvio, occorre assumere che essa non
fosse impeditiva del ricorso.
35. Dubbi in ordine
alla ricevibilità del ricorso nazionale potrebbero altresì discendere
dalla circostanza che è intervenuta una pronuncia del Tribunal de
grande instance relativa a diritti del comune di Mesquer nei confronti
di altre società del gruppo Total a seguito dell’avaria. La questione
se la pendenza di un altro procedimento costituisca un impedimento
processuale ai fini dell’attuale procedimento non può, tuttavia, essere
risolta dalla Corte, ma solo dal giudice nazionale competente.
36. Non può,
pertanto, ritenersi che la causa principale o la domanda di pronuncia
pregiudiziale abbiano natura ipotetica. La domanda di pronuncia
pregiudiziale è, conseguentemente, ricevibile.
B – Sulla prima questione – Natura di rifiuto dell’olio pesante
37. Con la prima
questione il giudice del rinvio chiede se l’olio pesante, prodotto
derivato da un processo di raffinazione, rispondente alle specifiche
dell’utilizzatore, destinato dal produttore a essere venduto come
combustibile e menzionato nella direttiva relativa alle risorse
strategiche soggette a obbligo di stoccaggio (23), possa essere considerato un rifiuto ai sensi dell’art. 1 della direttiva quadro sui rifiuti.
38. Occorre in primo
luogo sottolineare che l’argomento addotto dal comune di Mesquer, in
base al quale l’olio pesante costituirebbe una sostanza di qualità
diversa – inferiore – rispetto a quella finora considerata, trattandosi
infatti di un residuo di un processo di produzione altamente tossico e
caratterizzato da valori di viscosità diversi dalla norma, non può qui
di seguito trovare accoglimento. L’accertamento dei fatti in un rinvio
pregiudiziale non è competenza della Corte (24).
È probabile che persino lo stesso giudice del rinvio, la Cour de
Cassation, in quanto giudice di legittimità non possa compiere
ulteriori accertamenti nel merito. Poiché la domanda di pronuncia
pregiudiziale ha ad oggetto olio pesante che risponde alle specifiche
dell’acquirente, occorre basare l’esame successivo su tale assunto.
39. Ai sensi
dell’art. 1, lett. a), della direttiva quadro sui rifiuti, la nozione
di rifiuto comprende qualsiasi sostanza od oggetto che rientri nelle
categorie riportate nell’allegato I della direttiva quadro e di cui il
detentore si disfi o abbia deciso o abbia l’obbligo di disfarsi.
40. L’allegato
menzionato e l’elenco europeo di rifiuti specificano ed illustrano tale
definizione, redigendo elenchi di sostanze ed oggetti che possono
essere qualificati come rifiuti. Tuttavia, dal momento che l’allegato,
in particolare, contempla alla categoria Q16 «Qualunque sostanza,
materia o prodotto che non rientri nelle categorie sopraelencate»,
l’allegato e l’elenco hanno carattere soltanto indicativo (25).
41. Determinante, piuttosto, è se il detentore si disfi di un oggetto o abbia deciso o abbia l’obbligo di disfarsene (26).
A tal riguardo, la nozione di «rifiuto» ai sensi della direttiva quadro
sui rifiuti non deve essere interpretata restrittivamente (27).
42. La prima
questione è, pertanto, diretta ad accertare se il detentore si sia
disfatto dell’olio pesante o avesse deciso o avesse l’obbligo di
disfarsene, quando l’olio si trovava ancora nella nave. Il trasporto di
una sostanza all’interno di una nave non costituisce, in quanto tale,
parte di un’operazione volta a disfarsi di tale sostanza, né ne
rappresenta un indizio. Pertanto, occorre escludere che il detentore si
sia disfatto dell’olio.
43. Un obbligo di disfarsi (28)
di una data sostanza potrebbe sussistere quando non sia possibile alcun
uso legittimo della sostanza in questione. Nel caso dell’olio pesante,
tale ipotesi è configurabile quando i requisiti della direttiva del
Consiglio 26 aprile 1999, 1999/32/CE relativa alla riduzione del tenore
di zolfo di alcuni combustibili liquidi e che modifica la direttiva
93/12/CEE (29),
non possano essere soddisfatti. Tuttavia, all’epoca dei fatti, nel
dicembre 1999, simili disposizioni di diritto comunitario non erano in
vigore e tale ipotesi sembra peraltro escludere, dal momento che – come
si assume nella domanda di pronuncia pregiudiziale – l’olio pesante
rispondeva alle specifiche dell’acquirente.
44. Pertanto, occorre esaminare se il detentore avesse deciso di disfarsi dell’olio
pesante. La direttiva quadro sui rifiuti non offre alcun criterio per
individuare la volontà del detentore di disfarsi di una sostanza o di
un determinato oggetto. Tuttavia la Corte, più volte interrogata sulla
qualificazione di rifiuto da attribuire o meno a diverse sostanze, ha
fornito alcune indicazioni che consentono di individuare la volontà del
detentore (30).
Essa va però accertata alla luce del complesso delle circostanze,
tenendo conto della finalità della direttiva ed in modo da non
pregiudicarne l’efficacia (31).
45. A fondamento
della propria tesi, secondo la quale l’olio pesante sarebbe un rifiuto,
il comune di Mesquer afferma che esso costituirebbe un residuo di produzione. Un residuo di produzione è un prodotto che non è stato voluto in quanto tale al fine di un utilizzo ulteriore (32).
Se il detentore non può riutilizzare tale prodotto a condizioni
economicamente vantaggiose senza prima sottoporlo a trasformazione,
esso costituisce un onere del quale il detentore ha deciso di disfarsi
e, quindi, in via di principio, un rifiuto (33).
46. Non sono
tuttavia convinta, similmente agli altri soggetti che hanno preso parte
al procedimento, che l’olio pesante – perlomeno sulla base delle
circostanze dell’attuale fattispecie – sia effettivamente un residuo di
produzione. Si tratta piuttosto di un prodotto. Invero, secondo
i dati forniti dal Regno Unito, nell’ambito del processo di
raffinazione dell’olio greggio l’olio pesante si produce
inevitabilmente; tuttavia, ciò si verifica anche per la maggior parte
delle restanti frazioni prodotte dalla raffinazione del petrolio.
47. Tale conclusione
trova conferma nel documento di riferimento sulle migliori tecniche
disponibili nelle raffinerie di oli minerali e di gas (34).
La Commissione ha elaborato tale documento in collaborazione con
esperti degli Stati membri sulla base della direttiva sulla prevenzione
e la riduzione integrate dell’inquinamento (35).
Secondo tale documento, le raffinerie rielaborano materie prime
naturali come l’olio greggio o il gas trasformandole in prodotti di
mercato, in particolare in carburanti per il settore dei trasporti, in
combustibili per la produzione di calore ed energia nell’industria e
nelle abitazioni private, in materie prime per l’industria chimica, in
prodotti speciali quali oli lubrificanti, paraffine, cera o bitume,
nonché in energia sotto forma di vapore o elettricità quale
sottoprodotto della raffinazione.
48. Il documento di riferimento menzionato non qualifica, quindi, l’olio pesante come tipico rifiuto da raffineria (36).
Parimenti, esso non menziona la riduzione della produzione di olio
pesante tra gli obiettivi delle migliori tecniche disponibili ai sensi
della direttiva sulla prevenzione e la riduzione integrate
dell’inquinamento.
49. La
qualificazione dell’olio pesante come prodotto è tanto più necessaria
se – come si verifica nel caso presente in base a quanto affermato
dalla questione pregiudiziale – esso è stato prodotto in conformità
alle specifiche dell’acquirente. Infatti, in tal modo esso rappresenta
il risultato di una scelta tecnica, quindi un prodotto voluto al fine
di un utilizzo ulteriore (37).
Al riguardo, i requisiti per l’accertamento di tale scelta tecnica non
vanno estesi eccessivamente, dal momento che molti processi di
produzione comportano la contemporanea generazione di prodotti, ognuno
dei quali, pur non essendo ugualmente vantaggioso per il produttore, è
tuttavia ricercato nell’ambito di un processo di produzione più
integrato ed efficiente possibile.
50. In
considerazione della natura di un combustibile, non è parimenti
possibile considerare la prevista combustione come un’operazione volta
a disfarsi del combustibile, dalla quale discenderebbe l’intendimento
di disfarsene (38). Si tratta piuttosto dello stesso tipo di uso di quello di altre sostanze che vengono pacificamente considerate prodotti (39).
51. Pertanto, un
combustibile come l’olio pesante non costituisce, in via di principio,
un residuo di produzione della raffinazione, bensì un prodotto voluto.
52. Tale conclusione
trova infine conferma nella circostanza che l’olio pesante, in
conformità a quanto affermato dalla questione pregiudiziale, rientra
nella direttiva 68/414 relativa alle risorse strategiche soggette a
obbligo di stoccaggio. La presunzione della volontà di disfarsi
dell’olio pesante diviene meno probabile se gli Stati membri sono
obbligati a conservarne adeguate riserve (40).
Tale obbligo di stoccaggio delle riserve induce piuttosto a ritenere
che il consumo dell’olio pesante prodotto costituisce un dato certo,
conclusione che parimenti depone in senso contrario alla qualifica di
rifiuto (41).
53. Contrariamente a
quanto sostenuto dal comune di Mesquer, non ostano a tale valutazione
neanche i particolari rischi per l’ambiente derivanti dall’olio pesante
e dal suo utilizzo. La Corte ha affermato che tali rischi possono sì
indicare l’esistenza di una volontà di disfarsi di una sostanza, ma che
ciò riveste un ruolo secondario rispetto ad altri elementi (42).
Molti prodotti hanno proprietà – o se non altro un utilizzo –
potenzialmente dannosi per l’ambiente. Tuttavia, tali rischi non
implicano l’applicazione della normativa sui rifiuti, bensì impongono
che tali prodotti e/o il loro utilizzo siano disciplinati da
disposizioni specifiche.
54. Per contro,
quando un potenziale combustibile venga prodotto nell’ambito di un
processo di produzione essenzialmente destinato a prodotti di diversa
natura, occorrerà piuttosto qualificarlo come residuo di produzione.
Per tale motivo, la Corte ha ritenuto che i cosiddetti LUWA-Bottoms,
ricavati da un (non meglio specificato) «flusso di idrocarburi»,
costituissero un residuo di produzione nella generazione di ossido di
propilene e alcol butilico terziario (43).
55. L’olio pesante
prodotto dalla raffinazione potrebbe, per contro, essere considerato un
residuo di produzione soltanto se, in base a circostanze particolari,
come ad esempio la scarsità della domanda o provvedimenti regolatori,
esso fosse da considerarsi un onere del quale il detentore abbia deciso
o addirittura abbia l’obbligo di disfarsi. In un caso di questo tipo,
che non sembra applicabile alla fattispecie presente, la natura di
rifiuto andrebbe esclusa solo se il riutilizzo fosse non soltanto
eventuale, ma certo, senza trasformazione preliminare, e nel corso del
processo di produzione (44).
56. Tale eccezione è
stata applicata al recupero di detriti per lavori di riporto
all’interno della stessa cava mineraria. In questo caso l’eccezione è
giustificata, in particolare allo scopo di operare una distinzione da
quei rifiuti provenienti dalla cava, il cui recupero in altri settori è
eventuale, ma non certo (45).
57. L’eccezione non
sarebbe da interpretare, tuttavia, in via tassativa, in particolare
relativamente al requisito della continuità del processo di produzione.
Nel caso presente è lecito dubitare di una continuità, dal momento che
l’olio pesante è stato trasportato per un tragitto considerevole prima
del suo recupero. Tuttavia, se il recupero di un residuo di produzione,
senza ulteriore trasformazione, è certo ed economicamente vantaggioso
per il produttore, occorre parimenti escludere che tale residuo
costituisca un onere del quale egli abbia deciso di disfarsi (46).
58. Riassumendo,
occorre pertanto risolvere la prima questione nel senso che l’olio
pesante, prodotto derivato da un processo di raffinazione, rispondente
alle specifiche dell’utilizzatore, destinato dal produttore a essere
venduto come combustibile e menzionato nella direttiva 68/414 relativa
alle risorse strategiche soggette a obbligo di stoccaggio, non può
essere considerato, di per sé, un rifiuto ai sensi dell’art. 1 della
direttiva quadro sui rifiuti.
C – Sulla seconda questione – Natura di rifiuto dell’olio pesante sversato
59. Con la seconda
questione la Cour de Cassation chiede se un carico di olio pesante,
trasportato da una nave e accidentalmente sversato in mare,
costituisca, di per sé o miscelato ad acqua e sedimenti, un rifiuto ai
sensi della rubrica Q 4 dell’allegato I della direttiva quadro sui
rifiuti.
60. Il Belgio e la
Total sono, tuttavia, dell’avviso che l’applicazione della direttiva
quadro sui rifiuti sarebbe esclusa dalla Convenzione CLC. Ai sensi
dell’art. 3, n. 4, di tale Convenzione, il risarcimento per danni
dovuti ad inquinamento potrebbe essere chiesto al proprietario e ad
altri soggetti solo in conformità alla Convenzione.
61. Tuttavia, ai
fini della seconda questione, la Convenzione CLC è irrilevante già per
la circostanza che essa non disciplina la questione se idrocarburi
sversati in occasione di incidenti in mare debbano essere considerati
rifiuti. L’esame della Convenzione deve essere piuttosto compiuto in un
momento successivo, nell’ambito della terza questione, dal momento che
essa attiene alla responsabilità in base alla normativa sui rifiuti e
conseguentemente anche alla responsabilità finanziaria.
62. La Total insiste
sulla tesi secondo cui la questione se l’olio pesante si sia
trasformato in rifiuto mediante lo sversamento sarebbe manifestamente
irrilevante ai fini della causa principale. Quest’ultima verterebbe
soltanto sull’olio pesante che ha inquinato il litorale del comune di
Mesquer. Per tale motivo, non occorrerebbe risolvere tale parte della
questione.
63. Tale tesi
contrasta, tuttavia, con quanto affermato dalla Total relativamente
alla seconda parte della questione. A tal riguardo, la Total ritiene
che il miscuglio di olio pesante, acqua e sedimenti che ha inquinato il
litorale debba essere considerato quale rifiuto soltanto in presenza di
un obbligo a disfarsi dell’olio pesante. Tale tipo di obbligo –
riferito esclusivamente all’olio pesante in quanto tale – può sorgere,
tuttavia, solo se esso sia divenuto un rifiuto già prima di essersi
mescolato.
64. Pertanto,
secondo gli stessi argomenti prodotti dalla Total la prima parte della
questione risulta senz’altro rilevante e deve essere risolta.
65. La Total
sostiene peraltro un’impostazione da me già sostenuta in forma analoga,
ovvero che la sostanza sversata debba essere esaminata insieme alla
sostanza inquinata (47).
Occorrerebbe quindi accertare se ci si sia disfatti del miscuglio, o si
intenda o si abbia l’obbligo di disfarsene. Quanto meno con riguardo
all’olio portato a riva deve assumersi una volontà di disfarsene. Tale
approccio può essere utile in determinate circostanze, in particolare
quando risulti impossibile determinare con chiarezza l’origine delle
componenti del miscuglio.
66. L’analisi del
miscuglio non è, tuttavia, di alcuna utilità quando – come nella specie
con riguardo alla terza questione – occorra accertare la responsabilità
per la produzione di rifiuti. Tale responsabilità, infatti, è di norma
legata al destino di singole componenti, nell’attuale controversia
all’olio pesante, mentre la qualificazione come rifiuto delle
componenti restanti è conseguenza dell’inquinamento prodotto dall’olio
pesante. Occorre, pertanto, esaminare se l’olio pesante si sia
trasformato in rifiuto.
67. L’allegato I
della direttiva 75/442, intitolato «Categorie di rifiuti», menziona, al
punto Q4, le «[s]ostanze accidentalmente riversate, perdute o aventi
subito qualunque altro incidente, compresi tutti i materiali, le
attrezzature, ecc. contaminati in seguito all’incidente in questione».
Ciò costituisce un indizio dell’inclusione di tali sostanze e materie
nell’ambito di applicazione della nozione di rifiuto. Tuttavia, la
detta circostanza non consente, di per sé, di qualificare come rifiuti
gli idrocarburi che siano stati accidentalmente sversati e che siano
all’origine di un inquinamento (48).
Infatti, come già accertato nell’ambito della prima questione, in
conformità all’art. 1, lett. a), primo comma, della direttiva quadro
sui rifiuti, sono compresi nella nozione di rifiuto soltanto le
sostanze o gli oggetti di cui il detentore si disfi ovvero abbia deciso
o abbia l’obbligo di disfarsi (49).
68. Lo sversamento
di olio pesante in occasione di un incidente di una nave non è indizio
– in assenza di particolari elementi – né di una volontà, né di un
obbligo di disfarsene. Occorre, tuttavia, esaminare se il detentore
mediante lo sversamento si sia disfatto dell’olio pesante.
69. A tal proposito,
nella sentenza Van de Walle la Corte ha tratto un parallelo con la
giurisprudenza relativa ai residui di produzione. Tale contesto aveva
ad oggetto idrocarburi derivanti dagli impianti di stoccaggio di una
stazione di servizio che si erano infiltrati nel terreno circostante.
70. La Corte ha
sottolineato che un prodotto non voluto in quanto tale ai fini di un
utilizzo ulteriore e che il detentore non possa riutilizzare a
condizioni economicamente vantaggiose senza prima sottoporlo a
trasformazione deve considerarsi come un onere del quale il detentore si disfa (50).
71. Sarebbe
evidente, prosegue la Corte, che idrocarburi accidentalmente sversati e
all’origine di un inquinamento del terreno e delle acque sotterranee
(parimenti) non costituiscono un prodotto riutilizzabile senza
trasformazione. Infatti, la loro commercializzazione è assai aleatoria
e, anche ove fosse ipotizzabile, presuppone operazioni preliminari che
non sono economicamente vantaggiose per il loro detentore. Pertanto,
tali idrocarburi costituiscono sostanze che quest’ultimo non aveva
l’intenzione di produrre e delle quali egli si disfa, quand’anche involontariamente, nel corso di operazioni di distribuzione ad esse attinenti (51).
72. Come affermato
altresì da Francia, Italia, Regno Unito e Commissione, lo stesso
ragionamento si applica all’olio pesante sversato in occasione
dell’incidente di una nave e mescolato ad acqua e sedimenti. La
possibilità di un suo riutilizzo è quanto meno aleatoria, se non
addirittura totalmente esclusa. Pertanto, il detentore dell’olio
pesante se ne è disfatto – quand’anche involontariamente – durante il
trasporto.
73. Nella sentenza
Van de Walle la Corte ha, inoltre, stabilito che la medesima
qualificazione come rifiuto vale per il suolo contaminato a seguito di
uno sversamento accidentale di idrocarburi. Infatti, in tal caso gli
idrocarburi non sono separabili dal terreno che hanno inquinato e
possono essere recuperati o smaltiti soltanto ove tale terreno venga
anch’esso sottoposto alle necessarie operazioni di decontaminazione (52).
74. Anche tali
considerazioni possono trovare applicazione alla fattispecie in esame.
L’olio pesante può essere trattato in conformità alla normativa sui
rifiuti soltanto se anche l’acqua e i sedimenti mescolati con l’olio
sono sottoposti al trattamento necessario, sia che esso sia destinato
alla separazione dei diversi elementi, sia che esso miri ad uno
smaltimento o recupero complessivo.
75. La sentenza Van
de Walle e a. è stata oggetto di censure da parte della dottrina,
sovente a causa delle sue ripercussioni pratiche (53).
Oltre ad argomenti già trattati nell’ambito della sentenza o quanto
meno delle conclusioni o piuttosto privi di pertinenza, è stata
giustamente censurata la mancata menzione del sesto ‘considerando’
della direttiva quadro sui rifiuti (54), secondo il quale «una regolamentazione efficace e coerente dello smaltimento dei rifiuti (…) dovrebbe applicarsi ai beni mobili di cui il detentore si disfi o sia tenuto a disfarsi a norma delle disposizioni nazionali in vigore (…)».
76. Tale
‘considerando’ non prevede, tuttavia, l’esclusione tassativa dei beni
immobili dall’ambito di applicazione della direttiva quadro sui
rifiuti. Esso tutt’al più permette di dedurre che la direttiva non è
volta in via di principio a disciplinare beni immobili. Tuttavia,
escludere l’applicabilità della normativa sui rifiuti quando beni
mobili divengano immobili mescolandosi al terreno risulterebbe in
contrasto con la finalità di una regolamentazione efficace e coerente
dello smaltimento dei rifiuti affermata nel detto ‘considerando’.
Occorre piuttosto impedire che in questo modo un rifiuto sia sottratto
all’ambito di applicazione della corrispondente normativa (55).
77. Tuttavia, è
attualmente all’attenzione del Consiglio e del Parlamento una proposta
che riscrive la direttiva quadro sui rifiuti, che prevede, tra l’altro,
che essa non trova applicazione al terreno (in situ), inclusi il suolo contaminato non escavato e gli edifici collegati permanentemente al terreno (56).
78. In
considerazione di tale procedimento legislativo in corso, sarebbe
opportuno che la Corte non anticipasse il legislatore, mettendo in
discussione la propria giurisprudenza in merito a tale aspetto.
79. Occorre inoltre
rilevare che l’art. 2, n. 1, lett. b), numero iv, della direttiva
quadro sui rifiuti, non esclude i residui di oli dall’ambito
d’applicazione della direttiva. In conformità a tale disposizione, sono
escluse dall’ambito di applicazione della detta direttiva, qualora già
contemplate da altra normativa, le acque di scarico, esclusi i rifiuti
allo stato liquido. I residui di oli non sono acque di scarico perché
essi non derivano dall’uso o dall’impiego di acqua. Quando essi siano
(ancora) liquidi, si tratta piuttosto di rifiuti allo stato liquido.
80. Occorre,
pertanto, risolvere la seconda questione nel senso che deve essere
considerato un rifiuto ai sensi della direttiva quadro sui rifiuti
l’olio pesante accidentalmente sversato e miscelato con acqua e
sedimenti.
D – Sulla terza questione – Responsabilità finanziaria per l’olio pesante sversato
81. Con la terza
questione la Cour de Cassation chiede se la Total, in qualità di
produttore dell’olio pesante e/o venditore ovvero spedizioniere del
medesimo possa essere considerata, ai sensi dell’art. 1, lett. b) e c),
della direttiva quadro sui rifiuti e ai fini dell’applicazione
dell’art. 15 della medesima direttiva, come il produttore e/o il
detentore del rifiuto, anche qualora il prodotto, al momento
dell’incidente che l’ha trasformato in rifiuto, fosse trasportato da
terzi.
82. L’art. 15 della
direttiva quadro sui rifiuti stabilisce quale soggetto debba sostenere
i costi dello smaltimento dei rifiuti. Il riferimento a tale
disposizione indica che la terza questione è volta a chiarire se le
società del gruppo Total debbano sostenere i costi dello smaltimento
dell’olio pesante sversato.
1. Sul rapporto tra la direttiva quadro sui rifiuti e la Convenzione CLC
83. Ad avviso della
Total e del Belgio, l’art. 15 della direttiva quadro sui rifiuti non
potrebbe trovare applicazione, in quanto la responsabilità finanziaria
per i danni dovuti a inquinamento marittimo da idrocarburi sarebbe
disciplinata in via tassativa dalla Convenzione CLC e dalla Convenzione
fondo. La responsabilità per danni dovuti a inquinamento da idrocarburi
verrebbe «canalizzata» sul proprietario della nave, mentre a favore di
altri soggetti, nel caso di specie di un noleggiatore come la Total
international Ltd., sarebbe prevista un’esclusione di responsabilità.
In aggiunta alla responsabilità limitata del proprietario della nave,
la Convenzione fondo prevede che i danni dovuti ad inquinamento da
idrocarburi siano coperti da un fondo internazionale sino ad una soglia
massima ivi definita. Nella fattispecie presente tale disciplina
prevarrebbe sull’applicazione dell’art. 15 della direttiva quadro sui
rifiuti.
84. Le due
Convenzioni sono state sì ratificate dalla quasi totalità degli Stati
membri, ma non dalla Comunità. Pertanto, esse non costituiscono parte
del diritto comunitario e non sono quindi vincolanti per la Comunità,
diversamente da quanto affermato dalla Total nell’ambito della
trattazione orale (57).
Nel corso della fase orale, la Commissione ha giustamente altresì
rilevato che le due Convenzioni non sono vincolanti per la Comunità
quale diritto consuetudinario internazionale (58). Conseguentemente, alla Corte non è ammesso interpretare tali Convenzioni nell’ambito di un procedimento pregiudiziale (59).
Tuttavia, essa può valutare in quale misura tali Convenzioni, pur
essendo prive di efficacia vincolante nei confronti della Comunità,
possano ostare ad un’applicazione dell’art. 15 della direttiva quadro
sui rifiuti.
Sulla decisione 2004/246
85. La Total fa
riferimento alla decisione 2004/246 che autorizza gli Stati membri a
firmare o ratificare, nell’interesse della Comunità europea, il
protocollo del 2003 alla convenzione internazionale del 1992
sull’istituzione di un fondo internazionale per il risarcimento dei
danni causati dall’inquinamento da idrocarburi, o ad aderirvi e che
autorizza Austria e Lussemburgo, nell’interesse della Comunità europea,
ad aderire agli strumenti di riferimento.
86. Tale decisione
può essere interpretata nel senso che la Comunità ha consentito agli
Stati membri di derogare al diritto comunitario quando fosse necessario
ai fini dell’adesione al protocollo al fondo complementare. Ai sensi
dell’art. 1, n. 4, della decisione 2004/246, le norme della Convenzione
CLC rientrerebbero tra le deroghe ammesse.
87. Per la parte in
cui la Convenzione CLC deroga alla direttiva quadro sui rifiuti,
sarebbe stato probabilmente necessario basare la decisione 2004/246
sulla competenza in materia di ambiente sancita all’art. 175 del
Trattato. Tuttavia, sino a quando la decisione non sarà abrogata o
annullata, molti elementi inducono a ritenere che perlomeno gli
interessati possono confidare sull’applicabilità di una delle
Convenzioni dello Stato membro interessato autorizzate dalla Comunità.
88. Tuttavia, la
decisione 2004/246 è stata adottata soltanto diversi anni dopo il
naufragio della Erika. Per contro, l’obbligo di sostenere i costi dello
smaltimento dei residui di olio è sorto, in via di principio, in un
momento successivo all’avaria. La decisione 2004/246 non fornisce
alcuna indicazione in merito ad un’abrogazione retroattiva di tale
obbligo. Poiché la responsabilità finanziaria non costituisce una pena,
parimenti non è possibile ammettere che il principio dell’applicazione
della pena più mite (60) osterebbe all’applicazione dell’art. 15 della direttiva quadro sui rifiuti.
89. Determinante,
pertanto, è la situazione in diritto all’epoca in cui è sorto l’obbligo
conformemente alla normativa sui rifiuti. Di conseguenza, la decisione
2004/246 risulta priva di rilievo ai fini della presente controversia.
La direttiva 2004/35
90. La Total e il
Belgio invocano, quale ulteriore argomento contro l’applicazione della
direttiva quadro sui rifiuti, la direttiva 2004/35 sulla responsabilità
ambientale (61).
L’art. 4, n. 2, di detta direttiva, escluderebbe dal proprio ambito di
applicazione il danno ambientale o una minaccia imminente di tale danno
a seguito di un incidente per il quale la responsabilità o l’indennizzo
rientrano nell’ambito d’applicazione della Convenzione CLC, se essa è
in vigore nello Stato membro interessato.
91. Molti elementi
inducono a ritenere che la direttiva 2004/35 dia attuazione all’art. 15
della direttiva quadro sui rifiuti e che, pertanto, la deroga da essa
prevista a favore della Convenzione CLC abbia probabilmente effetto
anche sull’art. 15 della direttiva quadro sui rifiuti. Tuttavia, nella
fattispecie all’esame non si chiede alla Corte di pronunciarsi su tale
questione. La direttiva 2004/35 è stata adottata successivamente ai
fatti attualmente in questione e il termine per il suo recepimento era
fissato al 30 aprile 2007. Essa non si applica al danno causato da
un’emissione, un evento o un incidente verificatosi prima di tale data.
Sull’art. 235 della Convenzione sul diritto del mare
92. Nel corso della
trattazione orale la Total ha fatto altresì riferimento all’art. 235,
n. 3, della Convenzione sul diritto del mare. Esso prevede che, al fine
di assicurare l’indennizzo rapido e adeguato per qualunque danno
derivato dall’inquinamento dell’ambiente marino, gli Stati collaborino
per assicurare l’applicazione e l’ulteriore sviluppo del diritto
internazionale.
93. La Convenzione
sul diritto del mare è parte integrante dell’ordinamento giuridico
comunitario ed è vincolante per la Comunità (62).
Tuttavia, come la Francia ha eccepito alla Total a piena ragione,
dall’art. 235, n. 3, della Convenzione sul diritto del mare non
discende alcun vincolo nei confronti di determinate Convenzioni
internazionali sulla responsabilità per danni dovuti ad inquinamento.
Esso prevede esclusivamente un impegno a collaborare.
Sull’art. 307 CE
94. Infine, anche
dall’art. 307, n. 1, CE non discende la prevalenza delle disposizioni
della Convenzione CLC sull’art. 15 della direttiva quadro sui rifiuti.
La Convenzione CLC è stata stipulata con la partecipazione francese
soltanto a seguito dell’istituzione della Comunità il 1° gennaio 1958
ed è stata ratificata dalla Francia. Per tale motivo, in conformità al
tenore letterale dell’art. 307, n. 1, CE, esso non risulta applicabile.
95. Un’applicazione
per analogia dell’art. 307, n. 1, CE non porta a conclusioni
differenti. Tale applicazione è ipotizzabile quando un obbligo
internazionale di uno Stato membro entra in conflitto con un
provvedimento di diritto secondario adottato successivamente. La
Francia risulta aver depositato la propria dichiarazione di ratifica
della Convenzione CLC nella versione del 1969 in data 11 marzo 1975 (63),
mentre la versione originale della direttiva quadro sui rifiuti è stata
adottata dal Consiglio soltanto in data 15 luglio 1975.
96. La possibilità
di un’applicazione in via analogica dell’art. 307, n. 1, CE alla
fattispecie presente non va, ad ogni modo, approfondita in questa sede.
Nel caso all’esame, infatti, la Convenzione CLC nella versione
originale non poteva ostare all’applicazione dell’art. 15 della
direttiva quadro sui rifiuti. Un possibile conflitto tra la versione
della Convenzione CLC del 1992, applicabile all’epoca dei fatti, e
l’art. 15 potrebbe sussistere soltanto qualora la Convenzione preveda
un’ampia esclusione di responsabilità a favore del noleggiatore di una
nave, mentre tale soggetto, ai sensi dell’art. 15, è probabilmente
tenuto a sostenere i costi dello smaltimento dei residui di olio. Tale
esclusione di responsabilità, tuttavia, non era ancora contemplata
dalla Convenzione CLC del 1969. Essa rappresenta un obbligo
internazionale della Francia sorto in un momento successivo all’art. 15
della direttiva quadro sui rifiuti.
97. È pur vero che
l’attuale art. 15 della direttiva quadro sui rifiuti discende da una
modifica della direttiva del 1991; ciò nondimeno la versione originale
della direttiva quadro sui rifiuti prevedeva già un art. 11, dal tenore
letterale identico a quello dell’art. 15.
98. Una diversa
valutazione potrebbe riguardare la limitazione di responsabilità del
proprietario della nave, dal momento che tale limitazione era già
prevista dall’art. 5 della versione originale della Convenzione CLC. A
tal proposito, potrebbe porsi la questione se l’adozione della
direttiva quadro sui rifiuti, immediatamente successiva alla ratifica
della Convenzione CLC, osti all’applicazione in via analogica
dell’art. 307, n. 1, CE. Tuttavia, non occorre in questa sede
approfondire tale questione, dal momento che l’attuale controversia non
attiene alla responsabilità del proprietario della nave, bensì a quella
del proprietario del carico.
Sull’interpretazione conforme
99. In base agli
aspetti esaminati sino ad ora, la Convenzione CLC e la Convenzione
fondo non escludono, pertanto, l’applicazione dell’art. 15 della
direttiva quadro sui rifiuti. Tuttavia, dagli argomenti presentati
emerge una volontà politica diffusa che la responsabilità per i danni
dovuti a inquinamento da idrocarburi venga disciplinata in conformità
alla Convenzione CLC e alla Convenzione fondo.
100. Tale consenso trova
conferma, da un lato, nella circostanza che le due Convenzioni sono
state ratificate da quasi tutti gli Stati membri e, dall’altro lato,
nella menzione da parte della Total di numerosi atti non vincolanti
della Comunità, che parimenti affermano che i danni dovuti a
inquinamento da idrocarburi sono disciplinati dalle Convenzioni. Al
riguardo si tratta del primo programma d’azione in materia ambientale (64),
della proposta della Commissione di direttiva del Consiglio relativa
alla responsabilità civile per i danni causati dai rifiuti (65),
della comunicazione della Commissione al Parlamento europeo e al
Consiglio in materia di sicurezza marittima del trasporto di
idrocarburi (66), nonché della risposta della Commissione a due interrogazioni parlamentari (67).
101. Inoltre, una deroga
del diritto comunitario a tali Convenzioni implicherebbe per la Francia
e probabilmente per altri Stati membri l’insorgenza di un conflitto tra
i suoi obblighi discendenti dal diritto comunitario e quelli
discendenti dal diritto internazionale. L’obbligo di lealtà tra la
Comunità e gli Stati membri (lealtà comunitaria) impone, per quanto
possibile, di evitare tali conflitti.
102. Infine,
dall’obbligo di collaborazione della Comunità di cui all’art. 235,
n. 3, della Convenzione sul diritto del mare discende che la Comunità
deve quanto meno tenere in particolare considerazione gli sforzi degli
Stati. Ciò si pone peraltro in linea con l’obiettivo della politica
ambientale della Comunità di cui all’art. 174, n. 1, quarto trattino,
del Trattato, di promozione sul piano internazionale di misure
destinate a risolvere i problemi dell’ambiente.
103. L’art. 15 della
direttiva quadro sui rifiuti deve, pertanto, essere interpretato per
quanto possibile nel senso di evitare conflitti con la Convenzione CLC
e la Convenzione fondo (68).
2. Sull’interpretazione dell’art. 15 della direttiva quadro sui rifiuti
104. Occorre ora
esaminare se le due società del gruppo Total siano chiamate a
rispondere, in qualità di produttore dell’olio pesante e/o venditore o
spedizioniere della nave, dei costi per lo smaltimento dell’olio
pesante sversato ai sensi dell’art. 15 della direttiva quadro sui
rifiuti.
Sui soggetti menzionati nell’art. 15 della direttiva quadro sui rifiuti
105. L’art. 15 della
direttiva quadro sui rifiuti disciplina la responsabilità finanziaria
per lo smaltimento di rifiuti. Ai sensi del primo trattino,
conformemente al principio «chi inquina paga», essa ricade sul
detentore che consegna i rifiuti ad un raccoglitore o ad una impresa di
cui all’articolo 9. Il secondo trattino prevede l’ulteriore menzione
dei precedenti detentori o del produttore del prodotto causa dei
rifiuti.
106. Al riguardo, la
Corte nella sentenza Van de Walle e a. ha stabilito che tale
disposizione accolla l’onere finanziario per lo smaltimento di rifiuti,
in conformità del principio «chi inquina paga», ai soggetti che sono
all’origine dei rifiuti, a prescindere se costoro siano detentori o
precedenti detentori dei rifiuti oppure fabbricanti del prodotto che ha
generato i rifiuti (69).
107. È possibile,
pertanto, configurare una responsabilità finanziaria della Total France
in qualità di produttore dell’olio pesante, ovvero come produttore del
prodotto che ha generato i rifiuti.
108. Per contro, per la
Total international Ltd. ciò risulta possibile soltanto se essa era
detentrice, o quanto meno precedente detentrice, dei residui di olio.
109. Ai sensi
dell’art. 1, lett. c), della direttiva quadro sui rifiuti, la nozione
di detentore comprende il produttore dei rifiuti o la persona fisica o
giuridica che li detiene. Secondo la sentenza Van de Walle, la
direttiva quadro sui rifiuti offre quindi una definizione in senso
ampio di detentore, in quanto non precisa se gli obblighi di recupero o
smaltimento dei rifiuti incombano di norma al produttore dei medesimi
ovvero al loro possessore, nel qual caso è irrilevante che si tratti
del proprietario o del detentore (70).
110. Non è possibile
escludere che la Total international Ltd. durante il trasporto abbia
indirettamente disposto, attraverso la società di trasporti e
l’equipaggio, del potere di fatto sull’olio pesante. Tuttavia, in
conseguenza dell’avaria essa ha perso l’eventuale detenzione nel
momento in cui l’olio pesante si è trasformato in rifiuto. In tal modo,
la Total international Ltd. non è mai stata detentrice dei residui di
olio.
111. Pertanto, una
responsabilità finanziaria della Total international Ltd. può
configurarsi soltanto se tale società debba essere considerata la
produttrice dei residui di olio e quindi, ai sensi dell’art. 1,
lett. c), della direttiva quadro sui rifiuti, parimenti detentrice di
tali rifiuti.
112. L’art. 1, lett. b),
della direttiva quadro sui rifiuti definisce come produttore la persona
la cui attività ha prodotto rifiuti («produttore iniziale») e/o la
persona che ha effettuato operazioni di pretrattamento, di miscuglio o
altre operazioni che hanno mutato la natura o la composizione di detti
rifiuti.
113. Come sostiene anche
la Commissione, l’applicabilità di tale definizione alla Total
international Ltd. dipende dalla questione se essa abbia esercitato
un’influenza tale sulla produzione dei residui di olio, per cui tale
evento debba considerarsi effetto della sua attività. Occorre assumere
tale ipotesi quando l’avaria è imputabile ad una violazione degli
obblighi contrattuali, ovvero a diversi comportamenti della Total
international Ltd. idonei a far sorgere la sua responsabilità (71). La decisione se la Total international Ltd. sia la produttrice dei residui di olio spetta al giudice di merito competente.
114. La sentenza penale
del 16 gennaio 2008, in precedenza menzionata, consente di esprimere
l’ulteriore rilievo che anche la Total France può essere considerata,
in base a equivalenti rilievi di fatto e secondo gli stessi criteri,
produttrice e detentrice del rifiuto. Il Tribunal de grande instance
ha, infatti, stabilito che la responsabilità del disastro della Erika
sarebbe da imputare non alla Total international Ltd., bensì ad
un’altra società Total, la Total S.A., dal momento che tale società era
responsabile della scelta della nave e che in tale ruolo essa non
avrebbe prestato l’adeguata diligenza (72). Spetta ai giudici nazionali competenti valutare se la produzione dei rifiuti possa essere imputata anche alla Total France.
115. Pertanto, è
possibile configurare una responsabilità finanziaria per lo smaltimento
dei residui di olio a carico della Total France in quanto produttrice
dell’olio pesante, ma anche nell’ipotesi in cui essa sia produttrice
dei residui di olio. La Total international Ltd. può essere chiamata a
rispondere dei costi dello smaltimento solo se essa è produttrice dei
residui di olio.
Sulla scelta del responsabile finanziario ai
sensi dell’art. 15 della direttiva quadro sui rifiuti in conformità al
principio «chi inquina paga»
116. Si pone quindi la
questione se sia sufficiente che la Total France ed eventualmente la
Total international Ltd. rientrino tra i soggetti menzionati
dall’art. 15 della direttiva quadro sui rifiuti perché su di esse
ricada l’obbligo di sostenere i costi dello smaltimento dei residui di
olio.
117. Effettivamente, la Commissione sembra assumere che tutti
i soggetti citati nell’art. 15 della direttiva quadro sui rifiuti
possano essere chiamati a sostenere i costi dello smaltimento dei
rifiuti. Per contro, nel corso della trattazione orale il Regno Unito
ha sostenuto che l’art. 15 della direttiva quadro sui rifiuti non
recherebbe la regolamentazione della responsabilità, in particolare
perché esso non disciplinerebbe la scelta dei responsabili finanziari.
118. Tuttavia, la Corte
ha interpretato diversamente l’art. 15 della direttiva quadro sui
rifiuti. La sentenza Van de Walle aveva ad oggetto idrocarburi
fuoriusciti da una stazione di servizio, che avevano prodotto
l’inquinamento del terreno circostante. In via di principio, la
responsabilità di tale evento ricade sul gestore della stazione di
servizio che ha acquistato gli idrocarburi per le proprie necessità
aziendali e pertanto ne era detentore ed è il soggetto che li aveva in
deposito, per esigenze della sua attività, nel momento in cui sono
divenuti rifiuti ai sensi dell’art. 1, lett. b), della direttiva
75/443 (73).
Soltanto se il cattivo stato degli impianti di stoccaggio della
stazione di servizio e la fuoriuscita degli idrocarburi fossero
eccezionalmente imputabili ad una violazione degli obblighi
contrattuali incombenti alla compagnia petrolifera fornitrice della
stazione di servizio, ovvero a diversi comportamenti idonei a far
sorgere la responsabilità della detta compagnia, quest’ultima sarebbe
responsabile. Per effetto della sua attività, infatti, la compagnia
petrolifera avrebbe prodotto rifiuti ai sensi dell’art. 1, lett. b),
della direttiva 75/442 ed essa potrebbe dunque essere considerata la
detentrice di tali rifiuti (74).
119. Secondo la Corte, pertanto, i costi devono essere sostenuti dal soggetto che ha prodotto i rifiuti (75).
I soggetti menzionati nell’art. 15 identificano invece soltanto
l’insieme dei possibili responsabili finanziari, all’interno del quale,
in conformità al principio «chi inquina paga», deve essere scelto il
soggetto che deve sostenere i costi.
120. Detta
interpretazione del principio «chi inquina paga» quale principio per la
ripartizione dei costi è conforme ad altre versioni linguistiche che –
a differenza della versione tedesca – non utilizzano il concetto di
causalità, ma affermano che chi inquina paga (Polluter pays, pollueur-payeur).
Conseguentemente, la Corte ha interpretato il principio «chi inquina
paga» come espressione del principio di proporzionalità che obbliga gli
Stati membri – e il legislatore comunitario – a non accollare a nessuno
oneri che alla luce delle circostanze non sono necessari (76).
Nel caso di specie si trattava della questione se nel settore agricolo
si potesse imporre una riduzione delle immissioni di nitrati maggiore
rispetto alla quota ad esso spettante sul volume complessivo. Applicato
alla normativa ambientale, ciò consente innanzitutto di concludere che
non è possibile sostenere i costi dello smaltimento di rifiuti prodotti
da altri.
121. Se un prodotto si
trasforma in rifiuto, in via di principio l’ultimo detentore è il
produttore del rifiuto, dal momento che egli si disfa del prodotto
stesso. Come sostenuto dalla Total, una responsabilità finanziaria del
fabbricante del prodotto – nei termini in cui è prevista ai sensi
dell’art. 15 della direttiva quadro sui rifiuti – appare, pertanto,
contraria al principio «chi inquina paga».
122. Ciò nondimeno,
talune normative sulla gestione dei rifiuti dispongono che i costi
dello smaltimento siano posti, in via di principio, a carico del
produttore del prodotto che si è trasformato in rifiuto. A tale
riguardo, la Commissione fa riferimento alla direttiva del Parlamento
europeo e del Consiglio 6 settembre 2006, 2006/66/CE relativa a pile e
accumulatori e ai rifiuti di pile e accumulatori e che abroga la
direttiva 91/157/CEE(77), il cui art. 8 prevede che i produttori di pile e accumulatori devono sostenere i costi del loro smaltimento come rifiuto (78).
Ai sensi dell’art. 15 della direttiva del Parlamento europeo e del
Consiglio 20 dicembre 1994, 94/62/CE, sugli imballaggi e i rifiuti di
imballaggio (79),
gli Stati membri possono altresì accollare al produttore di un
imballaggio i costi dello smaltimento conforme alla normativa
ambientale (80).
123. Tali normative
traggono il proprio fondamento dal fatto che l’art. 15 della direttiva
quadro sui rifiuti, in particolare il principio «chi inquina paga» ivi
richiamato, non recano una disciplina chiara e tassativa della
responsabilità finanziaria. Piuttosto, il principio «chi inquina paga»
può e deve essere tradotto in disposizioni concrete. Tale compito
spetta in via prioritaria al legislatore.
124. I giudici devono
applicare tali disposizioni concrete, all’occorrenza interpretarle e,
in determinate circostanze, verificare che esse si pongano entro i
limiti del principio «chi inquina paga». Tale principio rappresenta il
parametro per ogni normativa nazionale di attuazione dell’art. 15 della
direttiva quadro sui rifiuti, ma esso vincola altresì il legislatore
comunitario, poiché esso è sancito nell’art. 174, n. 2, del Trattato
quale fondamento della politica in materia di ambiente.
125. Alla luce della
necessità di procedere alla ponderazione di taluni obiettivi e principi
enunciati all’art. 174, nonché della complessità dell’attuazione dei
criteri stessi, il controllo giurisdizionale deve tuttavia
necessariamente limitarsi a verificare se nell’adozione di una
disciplina sia stato commesso un errore di valutazione manifesto quanto
alle condizioni di applicabilità dell’art. 174 CE (81).
126. Alla luce di tali
considerazioni, una decisione del legislatore comunitario o nazionale
che accolli al fabbricante di un prodotto che abbia generato rifiuti i
costi dello smaltimento dei rifiuti medesimi non può, in via di
principio, essere censurata. Per la maggior parte dei prodotti,
infatti, già lo stesso produttore deve ritenere che, se usati in modo
conforme a destinazione, essi si trasformeranno prima o poi in rifiuti.
In tal modo, il produttore dà origine, mediante la produzione di beni
economici, alla creazione di rifiuti ed è, pertanto, anche chiamato a
risponderne in base al principio «chi inquina paga».
127. La responsabilità
finanziaria del produttore presenta determinati vantaggi. Se l’obbligo
dello smaltimento ricade sul produttore, questi sarà incentivato a
configurare il prodotto in maniera tale da poter essere smaltito al
minor costo possibile. In tal modo si dà attuazione all’obiettivo
sancito nell’art. 174, n. 1, terzo trattino, CE dell’utilizzazione
accorta e razionale delle risorse naturali e al principio di cui
all’art. 174, n. 2, CE, della correzione, in via prioritaria alla
fonte, dei danni causati all’ambiente. Allo stesso tempo il produttore
può comprendere nel prezzo i costi dello smaltimento, ripercuotendoli
in tal modo sull’ultimo detentore, quale effettivo produttore del
rifiuto. Tale disciplina sulla responsabilità finanziaria dissuade,
infine, l’ultimo detentore dal disfarsi illegalmente del prodotto per
risparmiare sui costi dello smaltimento.
128. L’esistenza di
norme specifiche sulla responsabilità del produttore induce, tuttavia,
anche a ritenere che sia necessaria una disciplina esplicita per poter
accollare al produttore del prodotto i costi dello smaltimento. In
particolare, gli effetti positivi sopra descritti possono verificarsi
soltanto se il produttore e l’ultimo detentore siano a conoscenza della
disciplina sulla responsabilità finanziaria.
129. Peraltro, le
considerazioni sulla responsabilità finanziaria in caso di uso dei
prodotti conforme a destinazione non sono pienamente applicabili ai
rifiuti prodotti in occasione di eventi eccezionali. Il caso all’esame
ne è un esempio: in caso di uso conforme a destinazione, quindi in caso
di combustione dell’olio pesante, si sarebbero prodotti effluenti
gassosi nell’atmosfera che, ai sensi dell’art. 2, n. 1, lett. a), della
direttiva quadro sui rifiuti, non rientrano nell’ambito di applicazione
della normativa ambientale, e probabilmente in più ridotta misura anche
rifiuti solidi. Lo smaltimento di tali rifiuti sarebbe potuto avvenire
a costi relativamente contenuti, essendo generati in una centrale
elettrica già strutturata per gestire tali rifiuti. Per contro, a
seguito dello sversamento dell’olio pesante e del suo mescolamento
all’acqua e ai sedimenti si è prodotto un quantitativo di rifiuti molto
maggiore, alla cui raccolta e smaltimento è possibile provvedere
soltanto con grosse difficoltà.
130. Il rischio della
produzione di rifiuti di questo tipo non può, pertanto, ricadere in
ogni caso sul produttore dell’olio pesante in base al principio «chi
inquina paga», bensì solo quando esso sia in grado di influenzare la
produzione eccezionale di rifiuti.
131. In tal modo si
comprende la sentenza Van de Walle: il rischio di una produzione
accidentale di rifiuti ricade sul soggetto che è in grado di prevenire
l’incidente. Solo eccezionalmente la responsabilità può ricadere su
altri soggetti, quando ad essi sia imputabile un personale contributo
nella generazione dell’evento.
Sull’applicazione al caso di specie
132. Se si dovesse
valutare la responsabilità finanziaria delle società Total soltanto in
base all’art. 15 della direttiva quadro sui rifiuti, alla luce delle
suesposte considerazioni discenderebbe che su di esse, in qualità di
produttore dell’olio pesante e/o venditore o spedizioniere, ricadano i
costi dello smaltimento dei residui di olio a seguito dell’incidente
della nave, se ad esse sia imputabile di aver personalmente contribuito
a causare lo sversamento dell’olio pesante.
133. Una disposizione
della direttiva quale l’art. 15 della direttiva quadro sui rifiuti non
può di per sé creare obblighi a carico di un singolo e non può quindi
essere fatta valere in quanto tale nei suoi confronti (82).
Pertanto, le norme dell’art. 15 possono trovare applicazione alle
società Total soltanto se trovano riscontro nel diritto francese.
134. Il diritto francese
potrebbe ostare ad una responsabilità delle società Total. L’art. 3,
n. 4, lett. c), della Convenzione CLC, in vigore in Francia, esclude
infatti, in linea di principio, qualsivoglia diritto al risarcimento
del danno nei confronti di un noleggiatore, tranne nel caso in cui il
danno sia dovuto a suoi atti o omissioni personali, commessi con
l’intento di provocare tali danni, ovvero con negligenza e con la
consapevolezza della probabilità di provocare tali danni. La decisione
sull’applicabilità di tale esclusione di responsabilità alle società
Total spetta ai giudici competenti (83).
135. Tuttavia,
l’esclusione di responsabilità non appare incompatibile con l’art. 15
della direttiva quadro sui rifiuti neanche nell’ipotesi in cui i
beneficiari dell’esclusione abbiano contribuito a causare l’evento.
Essa rappresenta piuttosto un uso legittimo del margine di
discrezionalità nell’ambito del potere di attuazione conferito agli
Stati membri dal principio «chi inquina paga».
136. La Convenzione CLC
e la Convenzione fondo precisano i criteri per l’attribuzione della
responsabilità finanziaria in caso di inquinamento marittimo da
idrocarburi. La canalizzazione della responsabilità finanziaria sul
proprietario della nave operata dalla Convenzione CLC è conforme al
principio «chi inquina paga». Di norma, in caso di incidente è il
proprietario della nave a rispondere della trasformazione in rifiuto
del carico della sua nave, poiché egli è responsabile della gestione e
dello stato della nave usata dal medesimo nonché da terzi. Per
fattispecie determinate nelle quali il danno sia imputabile a terzi,
l’art. 3, n. 2 e 3, esenta il proprietario della nave dalla
responsabilità. Tale forma di responsabilità corrisponde alla
responsabilità che la Corte ha riconosciuto a carico del gestore di una
stazione di servizio per idrocarburi sversati dagli impianti di
stoccaggio nel terreno circostante (84).
137. L’impossibilità,
discendente dalla canalizzazione della responsabilità, di agire contro
altri soggetti ai sensi dell’art. 3, n. 4, della Convenzione CLC, in
particolare ai sensi della lett. c), contro il noleggiatore, è
compatibile con il principio «chi inquina paga». Da un lato, tali
soggetti possono essere chiamati direttamente a rispondere in caso di
responsabilità aggravata, ossia quando i danni da inquinamento siano
dovuti ad atti o omissioni personali, commessi con l’intento di
provocare tali danni, ovvero con negligenza e con la consapevolezza
della probabilità di provocare tali danni. Dall’altro lato, ai sensi
dell’art. 3, n. 5, della Convenzione CLC, il proprietario ha diritto a
rivalersi su tali soggetti. In questo modo si garantisce che anche tali
soggetti rispondano in base al principio «chi inquina paga» dei costi
che hanno contribuito a causare. In particolare, la sussistenza di una
responsabilità di tal tipo dovrebbe essere verificata qualora
risultasse che le società Total siano parzialmente o integralmente
responsabili dell’incidente della nave, come è stato accertato dal
Tribunal de grande instance (85) e come assumono anche la Commissione e la Francia.
138. Ai sensi
dell’art. 5 della Convenzione CLC, la responsabilità del proprietario
della nave è, tuttavia, limitata se non è dimostrato che il danno
dovuto a inquinamento è conseguenza di un suo atto o omissione
personali, commessi con l’intento di provocare tale danno, ovvero con
negligenza e con la consapevolezza della probabilità di provocare tali
danni. Ove si applichi tale limitazione di responsabilità, ai sensi
dell’art. 5, n. 4, il proprietario della nave dovrà fare fronte alle
singole richieste risarcitorie soltanto pro rata, quindi parzialmente. Ciò appare in contrasto, prima facie, con il principio «chi inquina paga».
139. Tutt
