CEDU – Sez. II – Decisione 30.8.2007
SUD FONDI s.r.l. e altri contro Italia
(ricorso n° 75909/01)
ARTICOLO 7 – NULLA POENA SINE LEGE
ARICOLO 1 PROTOCOLLO N° 1 – PRIVAZIONE DELLA PROPRIETA’
Questa decisione riguarda il caso di PUNTA PEROTTI, la lottizzazione avvenuta negli anni ’90 sul lungomare di Bari. La mancanza di chiarezza e di trasparenza delle norme urbanistiche regionali ha permesso il rilascio di concessioni edilizie, in palese violazione dei vincoli paesaggistici imposti dalla normativa nazionale. In conseguenza, l’autorità penale ha assolto i costruttori perché il fatto non costituisce reato. Nonostante ciò, l’autorità penale ha ritenuto doveroso confiscare gli edifici costruiti e i terreni facenti parte della lottizzazione, essendo quest’ultima illegale.
E’ ora all’attenzione della CEDU l’adozione di tale misura.
Segnalazione e commento a cura dell’avv. Antonella Mascia
IN FATTO
Il
ricorso è stato presentato da alcune società, proprietarie di alcuni terreni
situati in riva al mare, nei pressi di Bari. Tali società, su autorizzazione
dell’amministrazione comunale, procedettero alla costruzione di un complesso
immobiliare, comunemente conosciuto come “Punta Perotti”.
L’autorità
penale competente, ritenendo che le costruzioni fossero state eseguite su un
sito naturale protetto, ordinò il loro sequestro preventivo. Le ricorrenti
fecero ricorso in Cassazione. La Suprema Corte annullò la misura conservativa
ordinando la restituzione dei beni, dato che, secondo il piano urbanistico, il
sito non era stato assoggettato ad alcun divieto di edificazione.
Nel
frattempo, per la stessa lottizzazione, le società e i loro legali
rappresentanti furono iscritti nel registro degli indagati. L’azione penale si
concluse in Cassazione. La
Suprema Corte, pur ritenendo che la lottizzazione fosse
illegale, in quanto avvenuta in violazione del divieto assoluto di edificare in
un sito assoggettato a vincolo paesaggistico, assolse gli imputati perché il
fatto non costituiva reato. Questi ultimi infatti erano stati indotti
all’errore, ritenuto dalla Corte di Cassazione inevitabile e scusabile, in
quanto le disposizioni regionali dovevano considerarsi “oscure e mal formulate”
e in contrasto con la normativa nazionale. Inoltre anche la condotta tenuta
dalle autorità amministrative coinvolte nel rilascio delle concessioni edilizie
avevano indotto in errore gli imputati.
Nonostante
l’assoluzione degli imputati, la Corte di Cassazione ordinò la confisca di
tutte le costruzioni e dei terreni facenti parte della lottizzazione. Secondo
la Corte di Cassazione, tale misura doveva essere adottata anche in assenza di
responsabilità penale in quanto si era comunque in presenza di una
lottizzazione illegale.
A
seguito di tale sentenza, la proprietà dei terreni venne trasferita al Comune
di Bari. Gli immobili costruiti o ancora in fase di costruzione si estendevano
su una superficie di 7.000 metri quadrati, mentre gli altri terreni confiscati
avevano un’estensione di 50.000 metri quadrati. Recentemente, tre immobili sono
stati demoliti.
IN DIRITTO
La
CEDU ha ritenuto applicabile al caso di specie l’articolo 7 della Convenzione (nulla poena sine lege).
Le
società ricorrenti o i loro rappresentanti sono stati assolti, non sussistendo
l’elemento psicologico del reato contestato.
Tuttavia,
secondo la CEDU, la confisca degli edifici e dei terreni deve considerarsi come
una “pena”.
Questo
perché:
-
tale misura si ricollega ad un illecito
penale fondato su principi giuridici generali;
-
il carattere illegale delle
lottizzazioni è stato constatato dal giudice penale;
-
la confisca è stata ordinata per
ragioni obiettive, senza che sia stato possibile stabilire l’esistenza di una
intenzione o negligenza da parte delle ricorrenti;
-
la sanzione aveva lo scopo di punire al
fine di impedire la reiterazione della violazione alla legge e non di risarcire
un pregiudizio;
-
la gravità della sanzione che, secondo
la legge applicabile al caso di specie, ha compreso tutti i terreni inclusi nel
progetto di lottizzazione colpendo, in pratica, 50.000 metri quadrati di
terreno;
-
il codice di costruzione del 2001
identifica tale confisca come una sanzione penale.
La
CEDU ha ritenuto applicabile l’articolo 7 della Convenzione, dichiarando il
ricorso ricevibile. La CEDU ha inoltre
dichiarato ricevibile il ricorso anche sotto il profilo di cui all’articolo 1
del Protocollo n° 1 (privazione della
proprietà).
Segue la versione originale della
decisione, in lingua francese.
DEUXIÈME SECTION
DÉCISION
SUR LA RECEVABILITÉ
de la requête no 75909/01
présentée par SUD FONDI srl et autres
contre l’Italie
La Cour européenne des Droits de
l’Homme (deuxième section), siégeant le 30 août 2007 en une chambre composée
de :
Mme F. Tulkens, présidente,
MM. A.B. Baka,
I. Cabral Barreto,
R. Türmen,
V. Zagrebelsky,
Mme A. Mularoni,
M. D. Popović, juges,
et de Mme S.
Dollé, greffière
de section,
Vu la requête susmentionnée introduite le 25
septembre 2001,
Vu la décision partielle du 23 septembre
2004,
Vu les observations soumises par le
gouvernement défendeur et celles présentées en réponse par les requérants,
Après en avoir délibéré, rend la décision
suivante :
EN FAIT
Les requérantes, Sud Fondi srl, MABAR srl et IEMA
srl, trois sociétés ayant leur siège à Bari, étaient propriétaires des
constructions et terrains objets de la requête.
Elles sont représentées devant la Cour par Me A.
Giardina, Me Francesca Pietrangeli et Me Pasquale Medina, avocats à Rome.
Le gouvernement italien (« le
Gouvernement ») est représenté par son, agent, M. I.M. Braguglia, et son
coagent adjoint, M. N. Lettieri.
A. Les circonstances de l’espèce
Les faits de la cause, tels qu’ils ont été
exposés par les parties, peuvent se résumer comme suit.
1. L’adoption des conventions de
lotissement
La société Sud Fondi srl (infra « la première requérante ») était propriétaire d’un
terrain sis à Bari, sur la côte de Punta Perotti, classé comme constructible
par le plan général d’urbanisme (piano
regolatore generale), et destiné à être utilisé dans le secteur tertiaire
par les dispositions techniques du plan général d’urbanisme.
Par l’arrêté no 1042 du 11 mai 1992,
le Conseil municipal de Bari approuva le projet de lotissement (piano di lottizzazione) présenté par
cette société relativement à une partie de son terrain, dont la surface globale
était de 58 410
mètres carrés. Ce projet – qui avait été pré-adopté le
20 mars 1990 - prévoyait la construction d’un complexe multifonctionnel, à
savoir d’habitations, bureaux et magasins.
Le 3 novembre 1993, la première requérante et la Mairie de Bari conclurent
une convention de lotissement ayant pour objet la construction d’un complexe de
199 327 mètres
cubes ; en contrepartie la requérante céderait à la municipalité 36 571 mètres carrés
dudit terrain.
Le 19 octobre 1995, l’administration municipale
de Bari délivra le permis de construire.
Le 14 février 1996, la première requérante entama
les travaux de construction, qui furent en grande partie terminés avant le 17
mars 1997.
Par l’arrêté no 1034 du 11 mai 1992,
le Conseil municipal de Bari approuva un projet de lotissement (qui avait été
pré-adopté le 20 mars 1990) concernant la construction d’un complexe
multifonctionnel à réaliser sur un terrain de 41 885 mètres carrés
classé comme constructible par le plan général d’urbanisme et limitrophe à
celui de propriété de la société Sud Fondi srl.
Les sociétés MABAR srl et IMCAR srl étaient
propriétaires, respectivement, de 13 095 mètres carrés
et 2 726
mètres carrés de ce terrain.
Le 1er décembre 1993, la société MABAR
srl (infra « la deuxième
requérante ») conclut avec l’administration municipale de Bari une
convention de lotissement prévoyant la construction d’habitations et bureaux
pour 45 610
mètres cubes ; elle céderait à la municipalité 6 539 mètres carrés
de terrain.
Le 3 octobre 1995, la Mairie de Bari délivra le
permis de construire.
La deuxième requérante entama les travaux de
construction ; il ressort du dossier qu’au 17 mars 1997, seules les
fondations des bâtiments avaient été réalisées.
Le 21 juin 1993, la société IMCAR srl conclut
avec l’administration municipale de Bari une convention de lotissement
prévoyant la construction d’un complexe de 9 150 mètres cubes,
ainsi que la cession à la municipalité de 1 319 mètres carrés
de terrain.
Le 28 mars 1994, la société IMCAR srl vendit son
terrain à la société IEMA srl.
Le 14 juillet 1995, la Mairie de Bari délivra à la
société IEMA srl (infra « la
troisième requérante ») un permis de construire des habitations, des
bureaux et un hôtel.
La troisième requérante entama les travaux de
construction. Il ressort du dossier qu’au 17 mars 1997, une partie du complexe
avait été terminée.
Entre-temps, le 10 février 1997, l’autorité
nationale pour la protection du paysage (Sovrintendenza
per i beni culturali e ambientali) s’était plainte auprès du maire de Bari
de ce que les zones côtières soumises à une contrainte de paysage, telles
qu’elles ressortaient des documents annexés au plan urbain de mise en œuvre, ne
coïncidaient pas avec les zones marquées en rouge sur la planimétrie qui avait
été transmise en 1984.
Il ressort du dossier qu’au moment de l’approbation
des projets de lotissement litigieux, aucun plan urbain de mise en œuvre (piano di attuazione) du plan général
d’urbanisme de Bari n’était en vigueur. En effet, le plan de mise en œuvre du 9
septembre 1986, en vigueur au moment de la pré-adoption des projets, avait
expiré le 9 septembre 1991. Antérieurement, la ville de Bari avait élaboré un
autre plan urbain de mise en œuvre, en vigueur du 29 décembre 1980 au 29
décembre 1985.
2. La procédure pénale
A la suite de la publication d’un article de presse
concernant les travaux de construction effectués à proximité de la mer à
« Punta Perotti », le 27 avril 1996, le procureur de la République de Bari
ouvrit une enquête pénale.
Le 17 mars 1997, le procureur de la République ordonna la
saisie conservatoire de l’ensemble des constructions litigieuses. Par ailleurs,
il inscrivit dans le registre des personnes faisant l’objet de poursuites
pénales les noms de Michele Matarrese Senior, Domenico Andidero et Antonio
Quiselli, en tant que représentants respectifs des sociétés
Sud Fondi srl, MABAR srl et IEMA srl, ainsi que les noms de trois
autres personnes, en tant que directeurs et responsables des travaux de
construction. Le procureur de la
République estimait que la localité dénommée « Punta
Perotti » était un site naturel protégé et que, par conséquent, l’édification
du complexe était illégale.
Les requérantes attaquèrent la mesure de saisie
conservatoire devant la Cour
de cassation.
Par une décision du 17 novembre 1997, la Cour de cassation annula
cette mesure et ordonna la restitution de l’ensemble des constructions aux
propriétaires, au motif que le site n’était frappé d’aucune interdiction de
bâtir par le plan d’urbanisme.
Par un jugement du 10 février 1999, le tribunal
de Bari reconnut le caractère illégal des immeubles à « Punta
Perotti » puisque non conformes à la loi no 431 de 1985
(« loi Galasso »), qui interdisait de délivrer des permis de
construire relatifs aux sites d’intérêt naturel, parmi lesquelles figurent les
zones côtières. Toutefois, vu qu’en l’espèce l’administration locale avait bien
délivré les permis de construire, et vu la difficulté de coordination entre la
loi no 431 de 1985 et la législation régionale, qui présentait des
lacunes, le tribunal estima qu’il ne pouvait être reproché aux accusés ni faute
ni intention. Par conséquent, le tribunal acquitta tous les accusés à défaut d’élément
moral (« perché il fatto non costituisce reato »).
Dans ce même jugement, estimant que les projets
de lotissement étaient matériellement contraires à la loi no 47 de
1985 et de nature illégale, le tribunal de Bari ordonna, aux termes de l’article
19 de cette loi, la confiscation de l’ensemble des terrains lotis à
« Punta Perotti », ainsi que des immeubles y construits, et leur
acquisition au patrimoine de la
Mairie de Bari.
Par un arrêté du 30 juin 1999, le Ministre du
Patrimoine (« Ministro dei beni culturali ») décréta une interdiction
de construire dans la zone côtière près de la ville de Bari, y compris
« Punta Perotti », au motif qu’il s’agissait d’un site de haut
intérêt naturel. Cette mesure fut annulée par le tribunal administratif
régional l’année suivante.
Le Procureur de la République interjeta
appel du jugement du tribunal de Bari, demandant la condamnation des accusés.
Par un arrêt du 5 juin 2000, la cour d’appel
réforma la décision de première instance. Elle estima que la délivrance des
permis de construire était légale, en l’absence d’interdictions de bâtir à
« Punta Perotti » et vu l’absence d’apparente illégalité dans la
procédure d’adoption et approbation des conventions de lotissement.
Par conséquent, la cour d’appel acquitta les
accusés au motif que l’élément matériel de l’infraction
faisait défaut (« perché il fatto non sussiste ») et révoqua
la mesure de confiscation de l’ensemble des constructions et terrains.
Le 27 octobre 2000, le Procureur de la République se pourvut
en cassation.
Par un arrêt du 29 janvier 2001, déposé au greffe
le 26 mars 2001, la Cour
de cassation cassa sans renvoi la décision de la cour d’appel. Elle reconnut l’illégalité
matérielle des projets de lotissement, au motif que les terrains concernés
était frappés d’une interdiction absolue de construire et d’une contrainte de
paysage, imposées par la loi. A cet égard, la cour releva qu’au moment de
l’adoption des projets de lotissement (le 20 mars 1990), la loi régionale no
30 de 1990 en matière de protection du paysage n’était pas encore en vigueur.
Par conséquent, les dispositions applicables en l’espèce étaient celles de la
loi régionale no 56 de 1980 (en matière d’urbanisme) et la loi
nationale no 431 de 1985 (en matière de protection du paysage).
Or, la loi no 56 de 1980 imposait une
interdiction de construire au sens de l’article 51 F), à laquelle les
circonstances de l’espèce ne permettaient pas de déroger. En effet, les projets
de lotissement concernaient des terrains non situés dans l’agglomération
urbaine. En outre, au moment de l’adoption des conventions de lotissement, les terrains
concernés étaient inclus dans un plan urbain de mise en œuvre du plan général
d’urbanisme qui était postérieur à l’entrée en vigueur de la loi régionale no
56 de 1980.
Enfin, la Cour de cassation releva qu’en mars
1992, soit au moment de l’approbation des projets de lotissement, aucun
programme urbain de mise en œuvre n’était en vigueur. A cet égard la Cour rappela sa jurisprudence
selon laquelle il fallait qu’un plan urbain de mise en œuvre soit en vigueur au
moment de l’approbation des projets de lotissement (Cour de cassation Section
3, 21.197, Volpe ; 9.6.97, Varvara ; 24.3.98, Lucifero). Ceci puisque – toujours selon
la jurisprudence – une fois un plan urbain de mise en œuvre expiré,
l’interdiction de construire à laquelle le programme avait mis fin redéployait
ses effets. Par conséquent, il fallait retenir l’existence de l’interdiction de
construire sur les terrains en cause, au moment de l’approbation des projets de
lotissement.
La
Cour de cassation retint également
l’existence d’une contrainte de paysage au sens de l’article 1 de la loi
nationale no 431 de 1985. En l’espèce, l’avis de conformité avec la
protection du paysage de la part des autorités compétentes faisait défaut (à
savoir il n’y avait ni le nulla osta délivré
par les autorités nationales et attestant de la conformité avec la protection
du paysage - au sens de l’article 28 de la loi no 1150/1942 - ni
l’avis préalable des autorités régionales selon les articles 21 et 27 de la loi
no 1150/1942 et de l’avis du comité régional pour l’urbanisme prévu
aux articles 21 et 27 de la loi régionale no 56/1980).
Enfin, la
Cour de cassation releva que les projets de lotissement ne
concernaient que 41 885
mètres carrés, alors que selon les dispositions
techniques du plan général d’urbanisme de la ville de Bari la surface minimale
était fixée à 50 000
mètres carrés.
A la lumière de ces considérations, la Cour de cassation retint donc
le caractère illégal de projets de lotissement et des permis de construire
délivrés. Elle acquitta les accusés au motif qu’il ne pouvait leur être
reproché ni faute ni intention de commettre les faits délictueux et qu’ils
avaient commis une « erreur inévitable et excusable » dans l’interprétation
de dispositions régionales « obscures et mal formulées » et qui
interféraient avec la loi nationale. La
Cour de cassation prit également en compte le comportement
des autorités administratives, et notamment le fait que, à l’obtention des
permis de construire, les requérants avaient été rassurés par le directeur du
bureau communal compétent ; que les interdictions visant la protection des
sites contre lesquelles le projet de construction se heurtait ne figuraient pas
dans le plan d’urbanisme ; que l’administration nationale compétente n’était
pas intervenue.
Par le même arrêt, la Cour de cassation ordonna la
confiscation de l’ensemble des constructions et des terrains, au motif que,
conformément à sa jurisprudence, l’application de l’article 19 de la loi no
47 de 1985 était obligatoire en cas de lotissement illégal, même en l’absence d’une
condamnation pénale des constructeurs.
3. Les développements postérieurs à l’issue
de la procédure
Le 23 avril 2001, l’administration municipale
communiqua aux sociétés Sud Fondi srl, MABAR srl et IEMA srl qu’à la suite de l’arrêt
de la Cour de
cassation du 29 janvier 2001, la propriété des terrains dédites sociétés sis à
« Punta Perotti » avait été transférée à la municipalité.
Le 27 juin 2001, l’administration municipale de
Bari procéda à l’occupation matérielle des terrains ainsi que des immeubles y
construits.
Il ressort du dossier que les immeubles bâtis
entre-temps ou encore en phase de construction s’étendaient sur une surface de 7 000 mètres carrés,
et que les autres terrains confisqués s’étendaient sur une surface de 50 000 mètres carrés.
Les biens confisqués appartenaient aux sociétés Sud Fondi, Mabar et Iema,
requérantes en l’espèce.
Les requérantes ont fait savoir qu’en avril
2006 les trois immeubles érigés avaient été démolis.
B. Le droit et la pratique internes
pertinents
1. Les dispositions permettant d’apprécier le
caractère abusif du lotissement
La loi no 1497 de 1939
La protection des lieux pouvant être
considérés comme sites naturels remarquables (bellezze naturali) est réglementée par la loi no 1497 du
29 juin 1939, qui prévoit le droit de l’Etat d’imposer une
« contrainte de paysage » (vincolo
paesaggistico) sur les sites à protéger.
Le Décret du Président de la République no
616 de 1977
Par le DPR no 616 du 1977, l’Etat
a délégué aux Régions les fonctions administratives en matière de protection
des sites naturels remarquables.
La loi no 431 de 8 août 1985
(Dispositions urgentes en matière des sites présentant un grand intérêt pour
l’environnement).
L’article 1 de cette loi soumet à des « limitations
visant à protéger le paysage et l’environnement au sens de la loi no
1497 de 1939 (vincolo paesaggistico ed
ambientale), entre autres, les zones côtières situées à moins de 300 mètres de la ligne
de brisement des vagues, même pour les terrains surplombant la mer. »
Il en découle l’obligation de demander aux
autorités compétentes un avis de conformité avec la protection du paysage de
tout projet de modification des lieux.
« Ces limitations ne s’appliquent pas
aux terrains inclus dans les « zones urbaines A et B ». Pour les
terrains inclus dans d’autres zones, ces limitations ne s’appliquent pas à ceux
qui sont inclus dans un plan urbain de mise en œuvre. »
Par cette loi, le législateur a soumis le
territoire à une protection généralisée. Celui qui ne respecte pas les
contraintes prévues à l’article 1, est puni notamment aux termes de l’article
20 de la loi no 47 de 1985 (sanctions prévues en matière
d’urbanisme, voir infra).
La loi no 10 du 27 janvier 1977
(Dispositions en matière de constructibilité des sols)
La loi no 10 du 27 janvier 1977 prévoit
à l’article 13 que les plans généraux d’urbanisme peuvent être réalisés à
condition qu’un plan ou un programme urbain de mise en œuvre (piano o programma di attuazione) existe.
Ce programme de mise en œuvre doit délimiter les zones dans lesquelles les
dispositions des plans généraux d’urbanisme doivent être mises en œuvre.
Il incombe aux Régions de décider du contenu
et de la procédure permettant d’aboutir à un plan urbain de mise en œuvre et
d’établir la liste des villes exonérées de l’obligation d’adopter un plan de
mise en oeuvre.
Lorsqu’une ville est obligée d’adopter un
plan de mise en œuvre, les permis de construire ne peuvent être délivrés par le
maire que si les permis litigieux ne visent une zone incluse dans le programme
de réalisation (sauf exceptions prévues par la loi) et que si le projet est
conforme au plan général d’urbanisme.
Aux termes de l’article 9, les villes
exonérées de l’obligation d’adopter un plan de mise en œuvre peuvent délivrer
des permis de construire.
La loi de la Région des Pouilles no 56 du 31 mai
1980
La loi régionale no 56 du 31 mai
1980, à son article 51 alinéa f), dispose :
« ... Jusqu’à l’entrée en vigueur des plans
d’urbanisme territoriaux...
F) Il est interdit de construire à moins de 300 mètres de la limite
avec le domaine maritime[1]
ou du point le plus élevé surplombant la mer.
En cas de plan d’urbanisme (strumento urbanistico) déjà en vigueur ou adopté au moment de
l’entrée en vigueur de cette loi, il est possible de construire seulement dans
les zones A, B et C au sein des centres habités et au sein des installations
touristiques. En outre, il est possible de construire des ouvrages publics et
d’achever des installations industrielles et artisanales qui étaient en cours
de construction à l’entrée en vigueur de cette loi »
L’article 18 de la loi no 47 de 1985
La loi no 47 du 27 février
1985 (Dispositions en matière de contrôle de l’activité urbaine et de
construction, sanctions, récupération et régularisation des ouvrages) définit le
« lotissement abusif » à son article 18 :
« Il y a lotissement abusif d’un terrain en
vue de la construction,
a) en cas de commencement d’ouvrages impliquant une
transformation urbaine non conforme aux plans d’urbanisme (strumenti urbanistici), déjà en vigueur ou adoptés, ou en tout cas non
conforme aux lois de l’Etat ou des Régions ou bien en l’absence de l’autorisation
requise ; (...) »
Cette disposition a été interprétée dans un
premier temps dans le sens d’exclure le caractère abusif d’un lotissement
lorsque les autorités compétentes ont délivré les permis requis (Cour de
cassation, Section 3, arrêt no 6094/1991, Ligresti ; 18 octobre 1988, Brulotti).
Elle a ensuite été interprétée dans le sens
que, même s’il est autorisé par les autorités compétentes, un lotissement non
conforme aux dispositions urbaines en vigueur est abusif (voir l’arrêt de la Cour de cassation du cas
d’espèce, précédé par Cour de cassation, section 3, 16 novembre 1995, Pellicani, et 13 mars 1987, Ginevoli ; et confirmé par le
Sections Réunies de la Cour
de cassation, arrêt no 5115 de 2002, Spiga).
2. La confiscation
Principes généraux de droit pénal
a) L’article 27 de la Constitution
italienne prévoit que « la
responsabilité pénale est personnelle ».
La Cour
constitutionnelle a affirmé à plusieurs reprises qu’il ne peut y avoir de responsabilité
objective en matière pénale (voir, parmi d’autres, Cour constitutionnelle, arrêt
no 1 du 10 janvier 1997, et infra,
« autres cas de confiscation »).
b) L’article
25 de la Constitution prévoit, à son deuxième alinéa, que « personne ne
peut être puni en l’absence d’une loi entrée en vigueur avant la commission des
faits ».
c) L’article 1 du code pénal prévoit que
« personne ne peut être puni pour un fait qui n’est pas expressément prévu
par la loi comme étant constitutif d’une infraction pénale, et avec une peine
qui n’est pas établie par la loi ».
d) L’article 42, 1er alinéa du
code pénal prévoit que « l’on ne peut être puni pour une action ou une
omission constituant une infraction pénale prévue par la loi si, dans la
commission des faits, l’auteur n’avait pas de conscience et volonté (coscienza e volontà) ».
La confiscation prévue par le code pénal
Aux termes de l’article 240 du code pénal :
« 1er
alinéa : En cas de condamnation, le juge peut ordonner la confiscation
des choses qui ont servi ou qui furent destinées à la commission de
l’infraction, ainsi que les choses qui sont le produit ou le bénéfice de
l’infraction.
2ème
alinéa : La confiscation est toujours
ordonnée :
1. Pour les choses qui constituent le prix de
l’infraction ;
2. Pour les choses dont la fabrication, l’usage,
le port, la détention ou l’aliénation sont pénalement interdites.
3ème
alinéa : Dans les cas prévus au premier alinéa et
au point 1 du deuxième alinéa, la confiscation ne peut frapper les tiers
(« personnes étrangères à l’infraction ») propriétaires des choses en
question.
4ème
alinéa : Dans le cas prévu au point 2 du deuxième
alinéa, la confiscation ne peut frapper les tiers (« personnes étrangères
à l’infraction ») propriétaires lorsque la fabrication, l’usage, le port,
la détention ou l’aliénation peuvent être autorisés par le biais d’une
autorisation administrative. »
En tant que mesure de sûreté, la confiscation
relève de l’article 199 du code pénal qui prévoit que « personne ne peut
être soumis à des mesures de sûreté non prévues par la loi et en dehors des cas
prévus par la loi ».
Autres cas de confiscation / La jurisprudence de la Cour constitutionnelle
En matière de douanes et de contrebande, les
dispositions applicables prévoient la possibilité de confisquer des biens
matériellement illicites, même si ces derniers sont détenus par des tiers. Par
l’arrêt no 229 de 1974, la
Cour constitutionnelle a déclaré les dispositions pertinentes
incompatibles avec la
Constitution (notamment l’article 27), sur la base du
raisonnement suivant :
« Il peut y avoir des choses matériellement
illicites, dont le caractère illicite ne dépend pas de la relation avec la
personne qui en dispose. Ces choses doivent être confisquées auprès toute
personne les détenant à n’importe quel titre (... ).
Pour éviter que la confiscation obligatoire des
choses appartenant à des tiers -étrangers à la contrebande - ne se traduise en
une responsabilité objective à leur charge - à savoir une responsabilité du
simple fait qu’ils sont propriétaires des choses impliquées - et pour éviter
qu’ils subissent les conséquences patrimoniales des actes illicites commis par
d’autres, il faut que l’on puisse reprocher à ces tiers un quid sans lequel l’infraction (...) n’aurait pas eu lieu ou
n’aurait pas été favorisée. En somme, il faut pouvoir reprocher à ces tiers un
manque de vigilance. »
La Cour constitutionnelle a
réitéré ce principe dans les arrêts no 1 de 1997 et no 2
de 1987, en matière de douanes et d’exportation d’œuvres d’art.
La confiscation du cas d’espèce (article 19 de la
loi no 47 du 28 février 1985)
L’article 19 de la loi no 47 du 28
février 1985 prévoit la confiscation des ouvrages abusifs aussi bien que des
terrains lotis de manière abusive, lorsque les juridictions pénales ont établi
par un arrêt définitif que le lotissement est abusif. L’arrêt pénal est
immédiatement transcrit dans les registres immobiliers.
L’article 20 de la loi no 47 du 28
février 1985
Cette disposition prévoit des sanctions définies
comme étant des « sanctions pénales ». La confiscation n’y figure
pas.
En cas de lotissement abusif - tel que défini
à l’article 18 de cette même loi – les sanctions prévues sont l’emprisonnement
jusqu’à deux ans et l’amende jusqu’à 100 millions de lires italiennes (environ
516 460 euros).
L’article 44 du code de la construction (DPR no
380 de 2001)
Le décret de Président de la République du 6 juin
2001 no 380 (Testo unico delle
disposizioni legislative et regolamentari in materia edilizia) a codifié
les dispositions existantes notamment en matière de droit de bâtir. Au moment
de la codification, les articles 19 et 20 de la loi no 47 de 1985
ci-dessus ont été unifiés en une seule disposition, à savoir l’article 44 du
code, qui est ainsi titré :
« Art. 44 (L) – Sanctions pénales
(...)
2. La confiscation des ouvrages abusifs aussi bien que des terrains lotis de
manière abusive, lorsque les juridictions pénales ont établi par un arrêt
définitif que le lotissement est illégal. »
La jurisprudence relative à la confiscation pour
lotissement abusif
Dans un premier temps, les juridictions
nationales avaient classé la confiscation applicable en cas de lotissement
abusif comme étant une sanction pénale. Dès lors, elle ne pouvait être
appliquée qu’aux biens du prévenu reconnu coupable du délit de lotissement
illégal, conformément à l’article 240 du code pénal (Cour de cassation, Sec. 3,
18 octobre 1988, Brunotti ; 8
mai 1991, Ligresti ; Sections
Unies, 3 février 1990, Cancilleri).
Par un arrêt du 12 novembre 1990, la Section 3 de la Cour de cassation (affaire Licastro) affirma que la confiscation
était une sanction administrative et obligatoire, indépendante de la
condamnation au pénal. Elle pouvait donc être prononcée à l’égard de tiers,
puisqu’à l’origine de la confiscation il y a une situation (une construction,
un lotissement) qui doit être matériellement abusive, indépendamment de l’élément
moral. De ce fait, la confiscation peut être ordonnée lorsque l’auteur est
acquitté en raison de l’absence d’élément moral (« perché il fatto non costituisce reato »). Elle ne peut pas
être ordonnée si l’auteur est acquitté en raison de la non matérialité des
faits (« perché il fatto non
sussiste »).
Cette jurisprudence fut largement suivie (Cour
de Cassation, Section 3, arrêt du 16 novembre 1995, Besana ; no 12471, no 1880 du 25 juin
1999, Negro ; 15 mai 1997 no 331, Sucato ; 23 décembre 1997 no 3900, Farano ; no 777 du 6 mai
1999, Iacoangeli). Par l’ordonnance no 187 de
1998, la Cour
constitutionnelle a reconnu la nature administrative de la confiscation.
Tout en étant considérée comme étant une
sanction administrative par la jurisprudence, la confiscation ne peut être
annulée par un juge administratif, la compétence en la matière relevant uniquement
du juge pénal (Cour de cassation, Sec. 3, arrêt 10 novembre 1995, Zandomenighi).
La confiscation de biens se justifie puisque ceux-ci
sont les « objets matériels de l’infraction ». En tant que tels, les
terrains ne sont pas « dangereux », mais ils le deviennent lorsqu’ils
mettent en danger le pouvoir de décision qui est réservé à l’autorité
administrative (Cour de cassation, Sec. 3, no 1298/2000, Petrachi et autres).
Si l’administration régularise ex post le lotissement, la confiscation
doit être révoquée (Cour de cassation, arrêt du 14 décembre 2000 no
12999, Lanza ; 21 janvier 2002,
no 1966, Venuti).
Le but de la confiscation est de rendre
indisponible une chose dont on présume ou on connaît la dangerosité : les
terrains faisant l’objet d’un lotissement abusif et les immeuble abusifs
construits. On évite ainsi la mise sur le marché immobilier d’immeubles
abusifs. Quant aux terrains, on évite la commission d’infractions ultérieures
et on ne laisse pas de place à des pressions éventuelles sur les
administrateurs locaux afin qu’ils régularisent la situation (Cour de
cassation, Sec. 3, 8 février 2002, Montalto).
GRIEFS
1. Les requérantes se plaignent de la confiscation
de leur biens, qu’elles tiennent pour illégale. Elles allèguent la violation de
l’article 7 de la
Convention et de l’article 1 du Protocole no 1.
2. Sous l’angle de l’article 1 du Protocole no
1, les requérantes dénoncent le caractère disproportionné de la confiscation
qui a frappé leurs biens.
EN DROIT
1. Les requérantes dénoncent l’illégalité de la
confiscation qui a frappé leurs biens au motif que cette sanction aurait été
infligée dans un cas non prévu par la loi. Elles allèguent la violation de
l’article 7 de la
Convention, qui dispose :
« 1. Nul ne peut être condamné
pour une action ou une omission qui, au moment où elle a été commise, ne
constituait pas une infraction d’après le droit national ou international. De
même il n’est infligé aucune peine plus forte que celle qui était applicable au
moment où l’infraction a été commise.
2. Le présent article ne portera pas
atteinte au jugement et à la punition d’une personne coupable d’une action ou
d’une omission qui, au moment où elle a été commise, était criminelle d’après
les principes généraux de droit reconnus par les nations civilisées. »
Arguments
du Gouvernement
a) Applicabilité de l’article 7 au cas d’espèce
Le Gouvernement
observe d’emblée que la confiscation litigieuse ne relève pas de l’article 7 de
la Convention,
au motif qu’il s’agit d’une sanction administrative. Ce faisant, le
Gouvernement soulève en substance une exception d’irrecevabilité ratione materiae.
A l’appui de cette thèse, le Gouvernement
observe que la nature administrative de la sanction est confirmée par la
jurisprudence de la Cour
de cassation. En particulier, la jurisprudence a affirmé que la confiscation
prévue par la loi no 47 de 1985 ne relève pas du deuxième alinéa de
l’article 240 du code pénal, vu que les terrains en tant que tels ne sont des
« biens dont l’usage, la détention ou la vente constituent une infraction
pénale ». En outre, la confiscation en question ne relève pas du premier
alinéa de l’article 240 du code pénal, vu qu’elle peut être ordonnée même en cas
d’acquittement et à l’égard de tiers (Cour de cassation, Section 3, 6 mai 1999,
no 777, Iacoangeli ;
18 mai 1999, no 1880, Negro).
Quant au but de la confiscation, le
Gouvernement observe qu’il ne s’agit pas de réprimer un comportement mais de
rendre le territoire conforme à la planification urbaine, et d’empêcher que les
terrains abusivement lotis ne soient ultérieurement exploités. La confiscation
se justifie par la dangerosité des biens confisqués au cas où ceux-ci seraient
restés à la disposition de sujets autres que l’administration, en particulier
de l’auteur de la conduite incriminée, et par la nécessité de protéger la
collectivité, la santé et la sécurité.
La confiscation a été ordonnée à l’égard des
sociétés requérantes – qui sont tierces par rapport aux accusés – vu que le but
de cette mesure n’est pas celui de punir un comportement : il s’agit d’une
sanction fondée sur l’illégalité objective des lotissements, en l’absence de
condamnation pénale.
Le Gouvernement expose qu’en droit italien,
d’autres cas de confiscation peuvent frapper des tiers, en raison de
l’illégalité matérielle des biens (en cas de contrebande, article 301 du Décret
du Président de la République
no 43 du 23 janvier 1973 ; en cas d’exportation illégale de
biens artistiques ou culturels, article 123 du Code des biens culturels). En
outre, le fait que la confiscation ait été ordonnée par les juridictions
pénales n’affecte pas le caractère administratif de la sanction, puisque les
juridictions pénales agiraient en remplacement des juridictions
administratives. Ceci implique qu’une confiscation doit être révoquée par le
juge pénal si l’administration décide de régulariser les lotissements jugés
comme étant abusifs. Enfin, le Gouvernement observe que les biens confisqués sont
acquis au patrimoine communal et non pas au patrimoine de l’Etat, ce qui
différencie ultérieurement la sanction administrative d’une sanction pénale.
Quant enfin à la gravité de la sanction, le
Gouvernement estime que celle-ci « ne doit pas s’apprécier par rapport à la
répression du non-respect des dispositions urbaines, mais par rapport à la
planification du territoire. »
b) Sur le respect de l’article 7 de la Convention
Prévisibilité du caractère abusif du lotissement
Pour le cas où la Cour conclurait à l’applicabilité
de l’article 7 en l’espèce, le Gouvernement observe que le délit de lotissement
abusif est prévu par des lois accessibles et prévisibles.
Le Gouvernement soutient que l’argument des
requérantes selon lequel les limitations frappant les terrains en cause
n’étaient pas prévues par la loi est infondé. D’une part, l’article 51 f) de la loi régionale no
56 de 1980 interdisait et, d’autre part, la loi no 431 de 1985 en
vigueur depuis le 15 septembre 1985 soumettaient à des limitations les
terrains en cause.
Ces contraintes ex lege existaient avant l’arrêté ministériel du
30 juin 1999 déclarant certaines parties du territoire de la ville de
Bari comme étant d’intérêt remarquable pour le paysage.
Le Gouvernement admet que l’administration
s’est conduite comme si tout était dans l’ordre. Cependant, son comportement
n’aurait pas été transparent et conforme aux normes de bonne administration.
Légalité de la sanction
Le Gouvernement soutient que la confiscation litigieuse
était « prévue par la loi ». A cet égard, il observe que l’article 19
de la loi no 47 de 1985 n’exige pas la condamnation de l’auteur de
l’infraction, mais seulement le constat du caractère illégal du lotissement. Le
fait que l’article 19 de cette loi ne spécifie pas que la confiscation peut
avoir lieu uniquement en cas de condamnation permet au juge pénal d’ordonner la
confiscation dans le cas d’un acquittement où il a tout de même constaté le
caractère matériellement illégal d’un lotissement. Il s’agit en effet d’une
sanction réelle et non personnelle. Il est donc possible de confisquer dans le
cas d’un acquittement comme celui de l’espèce, où l’élément moral fait défaut.
Ceci est confirmé par une abondante jurisprudence.
Tout en ayant indiqué pour les besoins du
paragraphe précédant que la confiscation ne relève pas de l’article 240 du code
pénal selon la jurisprudence, et que ceci prouve la nature administrative de la
sanction, le Gouvernement observe que la confiscation pourrait s’analyser comme
étant une « mesure de sûreté patrimoniale » relevant de l’article 240
du code pénal, deuxième alinéa, point 2. Cette disposition indique que
« le juge ordonne toujours la confiscation des choses dont la fabrication,
l’usage, le port, la détention ou l’aliénation constitue une infraction pénale,
même s’il n’y a pas eu de condamnation pénale ».
Le Gouvernement observe que toute mesure de
sûreté, comme toute peine, est ordonnée dans le respect du principe de légalité
et renvoie à l’article 199 du code pénal, qui prévoit que « personne ne
peut être soumis à des mesures de sûreté non prévues par la loi et en dehors
des cas prévus par la loi ».
La possibilité de confisquer les
constructions abusives est prévue par l’article 240 du code pénal, 2ème
alinéa, dans la mesure où ces constructions sont des « choses dont la
fabrication est pénalement interdite ». Elle est également prévue par
l’article 19 de la loi no 47 de 1985.
La possibilité de confisquer les sols faisant
l’objet d’un lotissement abusif est uniquement prévue par l’article 19 de la
loi no 47 de 1985. En effet, les sols ne sont pas
« intrinsèquement dangereux ».
Le fait que la confiscation ait été ordonnée
à l’égard des sociétés requérantes, tierces par rapport aux accusés, se
justifie par la nature « réelle » de la sanction.
Selon le Gouvernement, il n’y a pas de
conflit avec le principe de « responsabilité personnelle » selon
l’article 27 de la
Constitution, au motif que la confiscation n’a pas une
finalité répressive mais préventive. Il s’agit de rendre indisponible pour le
possesseur une chose dont on présume ou on connaît la dangerosité, d’éviter de
mettre sur le marché des constructions abusives, et d’empêcher la commission
d’infractions ultérieures.
Arguments
des requérantes
a) Applicabilité de l’article 7 au cas d’espèce
Les requérantes s’opposent aux arguments du
Gouvernement et soutiennent que la confiscation litigieuse est une sanction
pénale.
Tout d’abord, même s’il y a eu acquittement
par manque d’élément moral, la confiscation se rattache à une « infraction
pénale », ce qui n’a pas été contesté par le Gouvernement.
Ensuite, la confiscation a un but punitif,
aussi bien pour la particularité de sa nature que pour les conditions de son
application. En effet, la sanction a été ordonnée dans le cadre d’une
accusation en matière pénale, à la suite de l’établissement de l’élément matériel
de l’infraction. En outre, les buts préventif et compensatoire se concilient
avec le but répressif et peuvent être considérés comme des éléments
constitutifs de la notion même de peine.
Quant à la qualification en droit interne de
la sanction, les requérantes font observer que, jusqu’en 1990, la confiscation
avait été classée par les juridictions nationales parmi les sanctions pénales. Ce
n’est qu’à partir de 1990 que la jurisprudence a évolué dans le sens de
considérer la confiscation comme étant une sanction administrative, dans le but
de pouvoir l’infliger indépendamment de la condamnation pénale et aussi à l’égard
de tiers.
Se référant à l’affaire Öztürk c. Allemagne (arrêt du 21 février 1984, série A no 73, § 49), les requérantes soutiennent que le changement d’interprétation par
la jurisprudence ne doit en tout cas pas influencer l’applicabilité en l’espèce
des garanties prévues par l’article 7 de la Convention.
Quant au fait que le juge pénal se prononce
sur la confiscation, ceci ne fait que renforcer la nature pénale de la
sanction. En effet, le juge pénal ne « remplace » pas les
juridictions administratives, puisque la loi ne le prévoit pas, mais il inflige
une sanction pénale qui relève de sa compétence.
La gravité de la sanction permet enfin d’exclure
qu’il s’agisse d’une sanction ayant nature compensatoire. Il s’agit d’une
sanction pénalisant les requérantes de manière substantielle, ce qui indique
une intention de dissuasion et punition (50 000 mètres carrés
de terrain, dont seulement 7 000 mètres carrés bâtis).
b) Sur le respect de l’article 7 de la Convention
Prévisibilité du caractère abusif du lotissement
Les requérantes soutiennent que le caractère
abusif des lotissements n’était pas « prévu par la loi ». Leurs
doutes quant à l’accessibilité et à la prévisibilité des dispositions
applicables seraient confirmés par l’arrêt de la Cour de cassation, par lequel
les accusés ont été acquittés pour l’« erreur excusable » commise
dans l’interprétation du droit applicable, compte tenu de la législation
régionale obscure, de l’obtention des permis de construire, des assurances
reçues de la part des autorités locales quant à la régularité de leurs projets
et de l’inertie des autorités compétentes en matière de protection du paysage
jusqu’en 1997.
Les requérantes soutiennent ensuite qu’il n’y
avait pas d’illégalité matérielle en l’espèce, puisque les lotissements ne se
heurtaient pas à des limitations frappant leurs terrains. Sur ce point, elles
se réfèrent à l’arrêt de la cour d’appel de Bari, qui n’a constaté aucune
illégalité matérielle, estimant qu’aucune interdiction de construire ne
frappait les terrains en cause. En outre, le fait que le ministère des biens
culturels ait pris un arrêté le 30 juin 1999 soumettant les terrains en cause à
des contraintes prouverait qu’antérieurement, aucune contrainte ne gravait sur
lesdits terrains.
Légalité de la sanction
Les requérantes soutiennent que pour être
légale, une peine doit être prévisible, à savoir il doit être possible de prévoir
raisonnablement au moment de la commission de l’infraction les conséquences y
afférentes au niveau de la sanction, aussi bien en ce qui concerne le type de
sanction que la mesure de la sanction.
En outre, pour être compatible avec l’article
7 de la Convention,
une peine doit se rattacher à un comportement reprochable.
Les requérantes estiment que ces conditions
ne sont pas remplies en l’espèce.
D’une part, la loi no 47 de 1985
ne prévoyant pas de manière explicite la possibilité de confisquer les biens de
tiers en cas d’acquittement des accusés, il serait « non prévu par la
loi » de confisquer dans un tel cas, comme celui de l’espèce. L’interprétation
non littérale de l’article 19 de la loi no 47/1985 est arbitraire
puisqu’on est dans le domaine pénal et l’interprétation par analogie au
détriment de l’intéressé ne peut pas être utilisée. En outre, une telle
interprétation se heurte à l’article 240 du code pénal, qui établit le régime
général des confiscations.
D’autre part, les requérantes estiment que la
confiscation a été ordonnée sur la base d’une responsabilité pénale objective,
prohibée en droit italien. Au vu de leur statut de « tiers » par
rapport aux accusés et au vu de l’acquittement de ceux-ci et des motivations de
l’acquittement, rien ne peut être reproché aux sociétés requérantes. Ces
dernières invoquent à cet égard le principe de la « responsabilité pénale
personnelle » prévu par la
Constitution, et la jurisprudence de la Cour constitutionnelle selon
laquelle une confiscation ne peut frapper les biens des tiers étrangers à
l’infraction que « lorsqu’à ceux-ci l’on peut reprocher un quid sans lequel l’infraction n’aurait
pas eu lieu ou n’aurait pas été favorisée ». En outre, les requérantes
invoquent le principe selon lequel une personne morale ne peut pas être
pénalement responsable (societas
delinquere non potest). En conclusion, la confiscation de l’espèce se
heurte à l’interdiction de la responsabilité pénale objective.
Les requérantes rappellent enfin que jusqu’en
1990, la confiscation avait été classée par les juridictions nationales parmi
les sanctions pénales. De ce fait, elle pouvait frapper uniquement les biens de
l’accusé (Cour de cassation, Section 3, 16 novembre 1995, Befana; 24 février 1999, Iacoangeli).
Ce n’est qu’à partir de 1990 que la jurisprudence a évolué dans le sens de
considérer la confiscation comme étant une sanction administrative et donc
pouvant s’infliger indépendamment de la condamnation pénale et aussi à l’égard
de tiers.
Selon elles un tel revirement de jurisprudence
a eu lieu uniquement pour permettre la confiscation des biens de tiers en cas
d’acquittement des accusés, comme en l’espèce.
Appréciation
de la Cour
a) Sur l’applicabilité de l’article 7
au cas d’espèce
La
Cour doit déterminer si la sanction patrimoniale
infligée aux sociétés requérantes constituait une « peine » aux
termes de l’article 7 § 1 de la Convention. Le libellé de cette disposition
indique que le point de départ de toute appréciation de l’existence d’une peine
consiste à déterminer si la mesure en question est imposée à la suite d’une
condamnation pour une « infraction ». D’autres éléments peuvent être
jugés pertinents à cet égard : la nature et le but de la mesure en cause,
sa qualification en droit interne, les procédures associées à son adoption et à
son exécution, ainsi que sa gravité (Welch
c. Royaume-Uni, arrêt du 9 février 1995, série A no 307-A,
p. 13, § 28).
La notion de « peine » possédant une
portée autonome, la Cour
doit, pour rendre efficace la protection offerte par cette disposition,
demeurer libre d’aller au-delà des apparences et apprécier elle-même si une
mesure particulière s’analyse au fond en une « peine » au sens de
cette clause (Öztürk c. Allemagne, arrêt du 21 février 1984,
série A no 73, §§ 49 et 50 ; Welch précité, p. 13, § 27,
et Coëme et autres c. Belgique, nos 32492/96, 32547/96, 32548/96, 33209/96 et 33210/96,
§ 145, CEDH 2000-VII).
En l’espèce, aucune condamnation pénale préalable
n’a été prononcée à l’encontre des sociétés requérantes ou de leurs
représentants par les juridictions italiennes (voir, mutatis mutandis, Valico
c.Italie (déc.), no 70074/01, 21 mars 2006 ; Yildirim c. Italie (déc.), no 38602/02, CEDH 2003-IV).
Ces derniers ont été acquittés, l’élément moral de l’infraction faisant défaut.
Or, la
Cour estime que la confiscation litigieuse se rattachait à
une « infraction pénale » fondée sur des dispositions juridiques
générales.
Ce point n’a d’ailleurs pas été contesté par le
Gouvernement, qui, dans ses observations, se réfère au lotissement abusif comme
à un « délit ».
La
Cour note ensuite que le caractère
matériellement illégal des lotissements a été constaté par les juridictions
pénales. La confiscation a été ordonnée à l’égard des requérantes pour des
raisons objectives, sans qu’il ait été nécessaire ou possible d’établir
l’existence d’une intention ou d’une négligence de leur part.
En outre, la Cour observe que la sanction prévue à l’article 19
de la loi no 47 de 1985 ne tend pas à la réparation pécuniaire
d’un préjudice, mais vise pour l’essentiel à punir pour empêcher la réitération
de manquements aux conditions fixées par la loi (voir, mutatis mutandis et en relation à la notion d’« accusation en
matière pénale », Bendenoun c.
France, arrêt du 24 février 1994, série A no 284,
p. 20, § 47 ; Jussila c. Finlande [GC], no 73053/01,
§ 38, CEDH 2006‑...). Cette conclusion est renforcée
par le constat que la confiscation a frappé à 85% des terrains non construits,
donc en l’absence d’une atteinte réelle au paysage. Cette pénalité était donc à
la fois préventive et répressive, cette dernière caractéristique étant celle
qui distingue d’habitude les sanctions pénales (Öztürk c. Allemagne, arrêt du 21 février 1984, série A no
73, pp. 20-21, § 53).
De surcroît, la Cour relève la gravité de la sanction qui, selon
la loi no 47 de 1985, implique tous les terrains inclus dans le
projet de lotissement, et qui, en pratique, a concerné 50 000 mètres carrés
de terrain.
La
Cour relève enfin que le code de la
construction de 2001 classe parmi les sanctions pénales, la confiscation pour
lotissement abusif.
Compte tenu des éléments plus haut, la Cour estime que la
confiscation litigieuse est une « peine » au sens de l’article 7 de la Convention.
Il s’ensuit que l’exception du Gouvernement ne
saurait être retenue.
b) Sur le respect de l’article 7 de la Convention
La Cour estime, à la lumière de l’ensemble
des arguments des parties, que ce grief pose de sérieuses questions de fait et
de droit qui ne peuvent être résolues à ce stade de l’examen de la requête,
mais nécessitent un examen au fond ; il s’ensuit que ce grief ne saurait
être déclaré manifestement mal fondé, au sens de l’article 35 § 3 de la
Convention. Aucun autre motif d’irrecevabilité n’a été relevé.
2. Les requérantes dénoncent l’illégalité ainsi
que le caractère disproportionné de la confiscation qui a frappé leurs biens.
Elles allèguent la violation de l’article 1 du Protocole no 1, qui
dispose :
« Toute personne physique ou morale a droit
au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause
d’utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes
généraux du droit international.
Les dispositions précédentes ne portent pas
atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu’ils
jugent nécessaires pour réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt
général ou pour assurer le paiement des impôts ou d’autres contributions ou des
amendes. »
Arguments
des parties
a) Sur la légalité de la confiscation
S’agissant de la légalité de la confiscation
sous l’angle de l’article 1 du Protocole no 1, le Gouvernement
observe que les dispositions applicables en l’espèce sont accessibles, dans la
mesure où les lois et les plans d’urbanisme en cause sont publiés. En outre, la
jurisprudence en la matière a été développée de manière raisonnable, de façon à
ce que les intéressés soient en mesure de prévoir raisonnablement les
conséquences d’un acte.
Se référant à la jurisprudence de la Cour (Chorherr c. Autriche, arrêt du 25 août 1993, série A no 266‑B, § 25 ;
Open Door et Dublin Well Woman c. Irlande,
arrêt du 29 octobre 1992, série A no 246‑A, § 60), le
Gouvernement observe que la qualité de la loi dépend en la matière et de la
qualité des destinataires. Selon lui, vu l’importance du projet de
construction, les requérantes ne sont pas assimilables à de simples citoyens.
Elles doivent passer pour des professionnels de la construction, conseillés par
des experts, desquels une diligence spéciale pouvait être attendue. En outre,
le niveau d’accessibilité exigé serait moins rigoureux vu qu’en l’espèce le
droit en cause n’est pas de ceux auxquels on ne peut pas déroger.
Quant au but
de la confiscation, celui-ci était légitime, dans la mesure où il s’agissait de
revenir à la légalité en acquérant au patrimoine communal les biens litigieux.
Les requérantes soutiennent que la
confiscation litigieuse ne repose par sur une base légale accessible, précise
et prévisible et elles dénoncent les effets de son application au cas d’espèce.
Les requérantes reprennent pour l’essentiel les arguments déjà avancés sous l’angle
de l’article 7 de la
Convention, à savoir que la confiscation a été ordonnée dans
un cas non prévu par la loi et pour une situation qui n’est pas matériellement
illégale et dont l’illégalité n’était pas prévisible.
b) Sur la proportionnalité de la confiscation
S’agissant de la proportionnalité de la
confiscation, le Gouvernement rappelle que le but de la confiscation était
celui de revenir à une situation de légalité et que ce but a été atteint en
transférant à la ville de Bari les constructions et les terrains appartenant
aux sociétés requérantes.
Selon le Gouvernement, les moyens utilisés
pour atteindre ce but n’ont pas enfreint le juste équilibre. Il était
nécessaire de rendre indisponibles les terrains, pour empêcher la commission
ultérieure d’actes incompatibles avec les dispositions pertinentes, ainsi que
pour éviter que des pressions sur les administrations locales soient exercées
afin que celles-ci régularisent la situation. Il était également nécessaire de
confisquer les immeubles construits, pour éviter leur utilisation et leur
exploitation.
En conclusion, aucun problème de
proportionnalité ne se pose en l’espèce.
Les requérantes s’opposent à cette thèse et
allèguent avoir eu à supporter une charge exorbitante, vu que la confiscation a
frappé non seulement les constructions mais aussi les sols, et non seulement
les sols construits mais aussi la totalité de ceux-ci.
Selon elles, la plupart de la surface
confisquée n’étant pas bâtie, il n’y a pas eu de préjudice à l’environnement.
En effet, ce n’est qu’au moment de la construction qu’une atteinte effective
aux intérêts publics peut se produire.
En outre, l’autorité administrative avait
d’autres moyens à sa disposition pour atteindre les buts visés. L’autorité
aurait notamment pu révoquer son accord et dénoncer les conventions de lotissement.
Tout risque d’usage dangereux des terrains aurait été ainsi éliminé.
La confiscation revient ainsi selon elles à
une expropriation sans indemnité susceptible de rompre le juste équilibre et,
en tout cas, à une ingérence disproportionnée, compte tenu également de la
bonne foi des requérantes, de l’acquittement de leurs représentants et du fait
qu’elles répondent du comportement de tierces personnes.
Appréciation
de la Cour
La Cour estime, à la lumière de l’ensemble des
arguments des parties, que cette partie de la requête pose de sérieuses
questions de fait et de droit qui ne peuvent être résolues à ce stade de l’examen
de la requête, mais nécessitent un examen au fond ; il s’ensuit que cette
partie de la requête ne saurait être déclarée manifestement mal fondée, au sens
de l’article 35 § 3 de la
Convention. Aucun autre motif d’irrecevabilité n’a été
relevé.
Par ces motifs, la Cour, à l’unanimité,
Déclare recevable le restant de la requête, tous moyens de fond réservés.
S. Dollé F.
Tulkens
Greffière Président
[1] Le
domaine maritime est défini à l’article 28 du code de la navigation. Il
comprend notamment les plages et le « lido », à savoir (selon la jurisprudence)
la zone du rivage qui est submergée par la mer en cas de
« mareggiata » (mer agitée), exclusion faite des tempêtes.
