CEDU sent. 19 febbraio 1998 Guerra e altri c. Italia ricorso n° 14967/89
In breve: Pregiudizio grave all’ambiente (fabbrica chimica) – pregiudizio alla vita privata e familiare – obbligazione positiva dello Stato di fornire ai cittadini le informazioni che permettano loro di valutare i rischi a cui possono essere sottoposti.
Esito: Articolo 10 della
Convenzione non applicabile – Articolo 8 della Convenzione,
diritto al rispetto della vita privata e familiare: applicabile,
violazione; non luogo ad esaminare l’articolo 2 della
Convenzione (diritto alla vita): eccezione preliminare respinta (non
esaurimento delle vie di ricorso interne); danno materiale: richiesta
respinta; danno morale: risarcimento pecuniario; spese e competenze di
procedura: richiesta respinta.
A cura dell'Avv. Antonella MASCIA
En l'affaire Guerra et autres c. Italie,
La
Cour européenne
des Droits de l'Homme, constituée, conformément
à l'article 53 de son
règlement B,
en
une grande chambre composée des juges dont le nom
suit :
MM. R. Bernhardt, président,
Thór Vilhjálmsson,
F. Gölcüklü,
F. Matscher,
B. Walsh,
R. Macdonald,
C. Russo,
A. Spielmann,
Mme E. Palm,
M.
A.N. Loizou,
Sir John
Freeland,
MM. M.A. Lopes Rocha,
G. Mifsud
Bonnici,
J. Makarczyk,
B. Repik,
P. Jambrek,
P. Kūris,
E. Levits,
J. Casadevall,
P. van Dijk,
ainsi
que de MM. H. Petzold,
greffier, et P.J. Mahoney, greffier
adjoint,
Après
en avoir
délibéré en chambre du conseil les 28
août 1997 et 27 janvier 1998,
Rend
l'arrêt que
voici, adopté à cette dernière
date :
PROCÉDURE
1. L'affaire
a été déférée
à la Cour par la Commission européenne des Droits
de l'Homme
(« la Commission ») le
16 septembre 1996, dans le délai de trois
mois qu'ouvrent les articles 32 § 1 et 47 de
la Convention de
sauvegarde des Droits de l'Homme et des Libertés
fondamentales (« la
Convention »). A son origine se trouve une
requête (n° 14967/89)
dirigée
contre la République
italienne et dont quarante ressortissantes de cet Etat
avaient saisi la Commission le 18 octobre 1988 en vertu de
l'article 25. La
liste des
requérantes s'établit ainsi : Mmes
Anna Maria Guerra, Rosa Anna
Lombardi, Grazia Santamaria, Addolorata Caterina Adabbo, Anna Maria
Virgata,
Antonetta Mancini, Michelina Berardinetti, Maria Di Lella, Maria Rosa
Porcu,
Anna Maria Lanzetta, Grazia Lagattolla, Apollonia Rinaldi, Renata Maria
Pilati,
Raffaela Ciuffreda, Raffaella Lauriola, Diana Gismondi, Filomena
Totaro, Giulia
De Feudis, Sipontina Santoro, Maria Lucia Rita Colavelli Tattilo, Irene
Principe,
Maria De Filippo, Vittoria De Salvia, Anna Totaro, Maria
Telera, Grazia
Telera, Nicoletta Lupoli, Lisa Schettino, Maria Rosaria Di Vico, Gioia
Quitadamo, Elisa Anna Castriotta, Giuseppina Rinaldi, Giovanna
Gelsomino,
Antonia Iliana Titta, Concetta Trotta, Rosa Anna Giordano, Anna Maria
Trufini,
Angela Di Tullo, Anna Maria Giordano et Raffaela Rinaldi.
La
demande de la
Commission renvoie aux articles 44 et 48 ainsi qu'à
la déclaration
italienne reconnaissant la juridiction obligatoire de la Cour
(article 46).
Elle a pour objet d'obtenir une décision sur le point de
savoir si les faits de
la cause révèlent un manquement de l'Etat
défendeur aux exigences de
l'article 10 de la Convention.
2. Le
4 octobre 1997, les
requérantes ont désigné leur conseil
(article 31 du règlement B) que le
président de la chambre a autorisé à
employer la langue italienne
(article 28 § 3).
3. La
chambre à constituer comprenait de plein droit
M. C. Russo, juge élu de
nationalité italienne (article 43 de la
Convention), et M. R.
Bernhardt, vice-président de la Cour (article 21
§ 4 b) du
règlement B). Le 17 septembre 1996, le
président de la Cour,
M. R. Ryssdal, avait tiré au sort le nom des sept
autres membres, à savoir
M. F. Matscher, M. A. Spielmann, Sir John Freeland, M. M.A. Lopes
Rocha, M. J.
Makarczyk, M. J. Casadevall et
M. P. van Dijk, en
présence du greffier (articles 43 in
fine de la Convention et 21 § 5 du
règlement B).
4. En
sa qualité de président de la
chambre (article 21 § 6 du
règlement B), M. Bernhardt a
consulté, par l'intermédiaire du greffier,
l'agent du gouvernement italien
(« le Gouvernement »), le conseil
des requérantes et le
délégué de la
Commission au sujet de l'organisation de la procédure
(articles 39
§ 1 et 40). Conformément à
l'ordonnance rendue en conséquence, le greffier
a reçu les mémoires des requérantes et
du Gouvernement les 14 et 16 avril
1997 respectivement.
5. Le
29 avril 1997, la
Commission a produit le dossier de la procédure suivie
devant elle ; le
greffier l'y avait invitée sur les instructions du
président.
6. Ainsi
qu'en avait décidé ce dernier, les
débats se sont déroulés en public le
27 mai 1997, au Palais des Droits de l'Homme à
Strasbourg. La Cour avait
tenu auparavant une réunion préparatoire.
Ont
comparu :
–
pour le Gouvernement
MM. G. Raimondi,
magistrat détaché
au service du contentieux
diplomatique
du ministère des Affaires
étrangères,
coagent,
G. Sabbeone,
magistrat détaché
au cabinet législatif du
ministère
de la Justice,
conseil ;
–
pour la Commission
M. I.
Cabral
Barreto,
délégué ;
–
pour les requérantes
Mlle
N. Santilli,
juriste,
conseil.
La
Cour a entendu en
leurs plaidoiries M. Cabral Barreto, Mlle Santilli,
M. Sabbeone
et M. Raimondi.
7. Le
3 juin 1997, la chambre a
décidé de se dessaisir avec effet
immédiat au profit d'une grande chambre
(article 53 § 1 du règlement B).
8. La
grande chambre à constituer comprenait de plein droit M.
Ryssdal, président de
la Cour, et M. Bernhardt, vice-président, les autres membres
de la chambre
originaire ainsi que les quatre suppléants de celle-ci,
MM. P. Kūris,
G. Mifsud Bonnici, Thór Vilhjálmsson et
B. Repik (article 53 § 2
a) et b) du règlement B). Le 3 juillet 1997, le
président a tiré au sort en
présence du greffier le nom des sept juges
supplémentaires appelés à
compléter
la grande chambre, à savoir M. F.
Gölcüklü, M. B. Walsh,
M. R. Macdonald,
Mme E. Palm,
M. A.N. Loizou,
M. P. Jambrek et M. E. Levits
(article 53 § 2 c)).
9. Le
29 juillet 1997, le président a autorisé le
délégué de la Commission à
présenter des observations sur les demandes de satisfaction
équitable des
requérantes. Lesdites observations sont parvenues au greffe
le
19 septembre 1997.
10. Après
avoir consulté l'agent du Gouvernement, le
représentant des requérantes et le
délégué de la Commission, la grande
chambre avait décidé, le 28 août 1997
qu'il
n'y avait pas lieu de tenir une nouvelle audience à la suite
du dessaisissement
de la chambre (article 40 combiné avec
l'article 53 § 6).
11. M.
Ryssdal se trouvant
empêché de participer à la
délibération du 27 janvier 1998, M.
Bernhardt
l'a remplacé à la présidence de la
grande chambre (article 21 § 6 combiné avec
l'article 53 § 6).
EN FAIT
I. Les
circonstances de l'espÈce
A. L'usine
d'Enichem agricoltura
12. Les
requérantes résident
toutes dans la commune de Manfredonia (Foggia) sise à un
kilomètre environ de
l'usine chimique de la société anonyme Enichem
agricoltura, implantée, elle,
sur le territoire de la commune de Monte Sant'Angelo.
13. En
1988, l'usine, qui produisait des fertilisants et du caprolactame
(composé
chimique donnant par polycondensation un polyamide utilisé
pour fabriquer des
fibres synthétiques tel le nylon), fut classée
à haut risque en application des
critères retenus par le décret du
président de la République du 18 mai
1988 n° 175 (« DPR
175/88 »), qui avait transposé en droit
italien la directive 82/501/CEE du Conseil des Communautés
européennes
(directive « Seveso »),
concernant les risques d'accidents majeurs
liés à certaines activités
industrielles dangereuses pour l'environnement et le
bien-être des populations concernées.
14. Selon
les requérantes, non contredites par le Gouvernement, au
cours de son cycle de
fabrication l'usine aurait libéré de grandes
quantités de gaz inflammable – ce
qui aurait pu entraîner des réactions chimiques
explosives libérant des
substances hautement toxiques –, ainsi que de l'anhydride
sulfurique, de
l'oxyde d'azote, du sodium, de l'ammoniaque, de l'hydrogène
métallique, de
l'acide benzoïque et surtout de l'anhydride d'arsenic.
15. Des
accidents de fonctionnement s'étaient, en effet,
déjà produits par le passé, le
plus grave étant celui du 26 septembre 1976 lorsque
l'explosion de la tour
de lavage des gaz de synthèse d'ammoniaque laissa
s'échapper plusieurs tonnes
de solution de carbonate et de bicarbonate de potassium, contenant de
l'anhydride d'arsenic. A cette occasion, 150 personnes durent
être
hospitalisées en raison d'une intoxication aiguë
par l'arsenic.
16. Par
ailleurs, dans un rapport du 8 décembre 1988, une
commission technique
nommée par la municipalité de Manfredonia
établit notamment, qu'à cause de la
position géographique de l'usine, les émissions
de substances dans l'atmosphère
étaient souvent canalisées vers la ville. Le
rapport faisait état d'un refus de
l'usine à une inspection de ladite commission et du fait
que, d'après les
résultats d'une étude menée par
l'usine elle-même, les installations de
traitement des fumées étaient insuffisantes et
l'étude d'impact environnemental
était incomplète.
17. En
1989, l'usine limita son activité à la production
de fertilisants, ce qui
justifia son maintien dans la catégorie des usines
dangereuses visées par le
DPR 175/88. En 1993, les ministères de l'Environnement et de
la Santé
adoptèrent conjointement un arrêté
prescrivant des mesures à adopter par
l'usine afin d'améliorer la sécurité
de la production en cours de fertilisants
et, en cas de reprise de la production de caprolactame, la
sécurité de celle-ci
(paragraphe 27 ci-dessous).
18. En
1994, l'usine arrêta définitivement la production
de fertilisant. Seules une
centrale thermoélectrique et des installations de traitement
des eaux primaires
et usées continuent de fonctionner.
B.
Les poursuites pénales
1. Devant
le juge d'instance de
Foggia
19. Le
13 novembre 1985, 420 habitants de Manfredonia (parmi lesquels
figureraient les requérantes) saisirent le juge d'instance (pretore) de Foggia en
dénonçant la
présence dans l'atmosphère de fumées
d'échappement provenant de l'usine et dont
la composition chimique et le degré de toxicité
n'étaient pas connus. Sept
administrateurs de la société
incriminée firent l'objet d'une procédure
pénale
pour des infractions liées à des
émissions polluantes de l'usine et au
non-respect de plusieurs normes concernant la protection de
l'environnement.
Dans
sa décision du
16 juillet 1991, le juge n'infligea aucune peine aux
inculpés – soit pour
cause d'amnistie ou prescription, soit pour paiement
immédiat d'une amende (oblazione)
– sauf à deux
administrateurs. Ces derniers furent condamnés à
cinq mois d'emprisonnement et
deux millions de lires d'amende, ainsi qu'à la
réparation des dommages civils,
pour avoir fait construire des décharges sans avoir obtenu
au préalable
l'autorisation nécessaire, en violation des dispositions
pertinentes du
DPR 915/82 en matière d'élimination des
déchets.
2. Devant la cour d'appel de
Bari
20. Statuant
sur l'appel interjeté par les deux administrateurs
condamnés ainsi que de
l'organisme public pour l'électricité (ENEL)
et de la municipalité de Manfredonia, qui
s'étaient constitués parties civiles,
la cour d'appel de Bari acquitta les appelants le 29 avril
1992, au motif
que le délit n'était pas constitué,
confirmant pour le surplus la décision
attaquée. La juridiction estima que les erreurs dans la
gestion des déchets,
reprochées aux intéressés devaient en
fait être attribuées aux retards et
incertitudes dans l'adoption et dans l'interprétation,
notamment par la région
des Pouilles, des normes d'application du DPR 915/82.
L'existence d'un
dommage indemnisable était par conséquent
à exclure.
C. L'attitude des
autorités compétentes
21. Un
comité paritaire Etat-région des Pouilles fut
créé auprès du ministère de
l'Environnement pour donner suite à la directive Seveso.
Ce
comité ordonna
une enquête technique confiée à une
commission instituée par un arrêté du
ministre de l'Environnement du 19 juin 1989, avec le mandat
suivant :
a) faire
le point sur la conformité de l'usine aux règles
édictées en matière
d'environnement, en ce qui concernait l'écoulement des eaux
usées, le
traitement des déchets liquides et solides, les
émanations de gaz et la
pollution sonore, ainsi que sur les aspects relatifs à la
sécurité ;
vérifier l'état des autorisations
accordées à l'usine à cet
effet ;
b) faire
le point sur la compatibilité de l'implantation de l'usine
avec son
environnement en ayant égard en particulier aux
problèmes de la protection de
la santé de la population, de la faune et de la flore, et
aux problèmes de
l'aménagement correct du territoire ;
c) suggérer
les actions à entreprendre pour acquérir toutes
les données aptes à combler les
lacunes qui seraient apparues pour l'étude des points a) et
b) et indiquer les
mesures à mettre en œuvre pour la protection de l'environnement.
22. Le
6 juillet 1989, en
application de l'article 5 du DPR 175/88, l'usine
communiqua le
rapport de sécurité.
23. Le
24 juillet 1989, la
commission présenta son rapport qui fut transmis au
comité paritaire
Etat-région. Celui-ci formula ses conclusions le
6 juillet 1990, fixant au
30 décembre 1990 la date de remise au ministre de
l'Environnement du
rapport prévu à l'article 18 du
DPR 175/88 sur les risques
d'accidents majeurs. Il recommandait par ailleurs :
a) la
réalisation d'études sur la
compatibilité de l'usine avec l'environnement et
sur la sécurité de l'établissement,
des analyses complémentaires sur les
scénarios catastrophe et sur la préparation et la
mise en place de plans
d'intervention d'urgence ;
b) un
certain nombre de modifications à apporter en vue de
réduire de façon
draconienne les émissions de substances dans
l'atmosphère et d'améliorer le
traitement des eaux usées, des changements techniques
radicaux dans les cycles
de production de l'urée et de l'azote, la
réalisation d'études sur la pollution
du sous-sol et sur l'assise hydrogéologique de l'usine. Le
délai prévu pour ces
réalisations était de trois ans. Le rapport
soulignait aussi la nécessité de
résoudre le problème de la combustion des
liquides et de la réutilisation des
sels de soude.
Le
comité demanda
également la création, avant le
30 décembre 1990, d'un centre public
d'hygiène industrielle ayant pour tâche de
contrôler périodiquement les
conditions d'hygiène et de respect de l'environnement de
l'établissement et de
servir d'observatoire épidémiologique.
24. Les
problèmes liés au fonctionnement de l'usine
firent l'objet, le 20 juin
1989, d'une question parlementaire au ministre de l'Environnement, et
le
7 novembre 1989, au sein du Parlement européen,
d'une question à la
Commission des Communautés européennes. En
réponse à cette dernière, le
commissaire compétent indiqua : 1) que la
société Enichem avait envoyé
au gouvernement
italien le rapport
demandé sur la sécurité des
installations, conformément à
l'article 5 du
DPR 175/88 ; 2) que sur la base de ce
rapport, ledit
gouvernement avait procédé à
l'instruction de l'affaire comme prévu à
l'article 18 du DPR 175/88 afin de
contrôler la sécurité des
installations et, le cas échéant, d'indiquer les
mesures supplémentaires de
sécurité qui s’avéreraient
nécessaires ; et 3) qu'en ce qui
concernait l'application de la directive Seveso, le gouvernement avait
pris à
l'égard de l'usine les mesures requises.
D. Les mesures
d'information de la population
25. Les
articles 11 et 17 du DPR 175/88 prévoient
l'obligation, à la charge
du maire et du préfet compétents, d'informer la
population concernée sur les
risques liés à l'activité industrielle
en question, les mesures de sécurité
adoptées, les plans d'urgence préparés
et la procédure à suivre en cas d'accident.
26. Le
2 octobre 1992, le comité de coordination des
activités de sécurité en
matière
industrielle formula son avis sur le plan d'urgence qui avait
été préparé par
le préfet de Foggia, conformément à
l'article 17 § 1 du DPR 175/88.
Le 3 août 1993, ce plan fut transmis au
comité compétent du service pour
la protection civile. Dans une lettre du 12 août
1993, le sous-secrétaire
dudit service assura le préfet de Foggia que le plan serait
soumis à bref délai
au comité de coordination pour avis et exprima le souhait
qu'il pût être rendu
opérationnel le plus tôt possible, compte tenu des
questions délicates liées à
la planification d'urgence.
27. Le
14 septembre 1993, conformément à l'article 19 du
DPR 175/88, les
ministères de l'Environnement et de la Santé
adoptèrent conjointement les
conclusions sur le rapport de sécurité
présenté par l'usine en
juillet 1989. Celles-ci prescrivaient une
série d'améliorations à
apporter aux installations, à la fois en ce qui concernait
la production de
fertilisants et en cas de reprise de la production de caprolactame
(paragraphe 17 ci-dessus). Elles donnaient au
préfet des indications
concernant le plan d'urgence de son ressort et les mesures
d'information de la
population prescrits par l'article 17 dudit DPR.
Toutefois,
dans un
courrier du 7 décembre 1995 à la
Commission européenne des Droits de
l'Homme, le maire de Monte Sant'Angelo affirma qu'à cette
dernière date,
l'instruction en vue des conclusions prévues par
l'article 19 se
poursuivait et qu'aucun document concernant ces conclusions ne lui
était
parvenu. Il précisait que la municipalité
attendait toujours de recevoir des
directives du service de la protection civile afin d'arrêter
les mesures de
sécurité à prendre et les
règles à suivre en cas d'accident et à
communiquer à
la population, et que les mesures visant l'information de la population
seraient prises immédiatement après les
conclusions de l'instruction, dans
l'hypothèse d'un redémarrage de la production de
l'usine.
II. Le
droit interne pertinent
28. En
ce qui concerne les
obligations d'information en matière de
sécurité pour l'environnement et pour
les populations intéressées, l'article 5
du DPR 175/88 prévoit que
l'entreprise exerçant des activités dangereuses
doit notifier aux ministères de
l'Environnement et de la Santé un rapport contenant
notamment des informations
détaillées sur son activité, les plans
d'urgence en cas d'accident majeur, les
personnes chargées d'exécuter ce plan, ainsi que
les mesures adoptées par
l'entreprise pour réduire les risques pour l'environnement
et pour la santé
publique. Par ailleurs, l'article 21 du DPR 175/88
prévoit une peine
pouvant aller jusqu'à un an d'emprisonnement pour tout
entrepreneur ayant omis
de procéder à la communication prévue
par l'article 5.
29. A
l'époque des faits, l'article 11 § 3 du
DPR 175/88 prévoyait que le maire
devait informer le public sur :
a) le
procédé de production ;
b) les substances
présentes et leur
quantité ;
c) les risques possibles pour
les employés et
ouvriers de l'usine, pour la population et pour
l'environnement ;
d) les conclusions sur le
rapport sur la
sécurité de l'usine notifié par cette
dernière au sens de l'article 5, ainsi
que sur les mesures complémentaires prévues par
l'article 19 ;
e) les mesures de
sécurité et les règles à
suivre en cas d'accident.
D'autre
part, le
paragraphe 2 du même article précisait qu'afin
d'assurer la protection des
secrets industriels, toute personne chargée d'examiner les
rapports ou les
renseignements provenant des entreprises concernées ne
devait pas divulguer les
informations dont elle avait eu connaissance.
30. L'article
11 § 1 disposait que les données et les
informations relatives aux activités
industrielles recueillies en application du DPR 175/88 ne
pouvaient être
utilisées que pour les buts pour lesquels elles avaient
été demandées.
Cette
disposition a
été en partie modifiée par le
décret-loi n° 461 du 8 novembre
1995 et
prévoit, en son paragraphe 2, que l'interdiction de
divulgation découlant du
secret industriel est exclue pour certaines informations, à
savoir celles
contenues dans une fiche d'information devant être
rédigée et envoyée au
ministère de l'Environnement et au comité
technique régional ou interrégional
par l'entreprise concernée. Les obligations d'information
à la charge du maire
restent en tout cas inchangées, et figurent aujourd'hui au
paragraphe 4.
31. L'article
17 du DPR 175/88 prévoit certaines obligations
d'information également à
la charge du préfet. En particulier, le
paragraphe 1 de cette disposition
(aujourd'hui devenu 1 bis) dispose
que le préfet doit préparer un plan d'urgence,
sur la base des informations fournies
par l'usine concernée et le comité de
coordination des activités de sécurité
en
matière industrielle, qui doit être
communiqué par la suite au ministère de
l'Intérieur et au service pour la
sécurité civile. Le paragraphe 2 exige
ensuite du préfet qu'après avoir
préparé le plan d'urgence, il informe de
façon
adéquate la population intéressée sur
les risques découlant de l'activité, sur
les mesures de sécurité adoptées afin
de prévenir un accident majeur, sur les
mesures d'urgence prévues à
l'extérieur de l'usine en cas d'accident majeur et
sur les normes à suivre en cas d'accident. Les modifications
apportées à cet
article par le décret-loi mentionné ci-dessus
consistent notamment en
l'adjonction d'un nouveau paragraphe 1, prévoyant que le
service pour la
protection civile doit établir les critères de
référence pour la planification
d'urgence et l'adoption des mesures d'information du public par le
préfet,
ainsi qu'en l'abrogation du paragraphe 3, qui disposait que les mesures
d'information prévues par le paragraphe 2 devaient
être communiquées aux
ministères de l'Environnement et de la Santé,
ainsi qu'aux régions intéressées.
32. L'article
14 § 3 de la loi n° 349 du 8 juillet 1986, qui a
institué en Italie le
ministère de l'Environnement et introduisait en
même temps les premières règles
en matière de préjudice pour l'environnement,
prévoit que quiconque a le droit
d'accéder aux informations sur l'état de
l'environnement disponibles,
conformément aux lois en vigueur, auprès de
l'administration, et peut en
obtenir copie contre remboursement des frais.
33. Dans
un arrêt du 21 novembre
1991 (n° 476), le Conseil de justice administrative
pour la Sicile (Consiglio di Giustizia
amministrativa per la
Regione siciliana), qui pour cette région tient
lieu de Conseil d'Etat, a
établi que la notion d’informations sur
l'état de l'environnement inclut tous
les renseignements concernant l'habitat dans lequel vit l'homme et qui
ont
trait à des éléments
revêtant un certain intérêt pour la
collectivité. Se
fondant sur pareils critères, le Conseil de justice
administrative a estimé
injustifié le refus d'une municipalité de
permettre à un particulier d'obtenir
une copie des résultats des analyses sur le
caractère potable ou non des eaux
du territoire d'une commune.
III. Les travaux du
Conseil de l'Europe
34. Parmi
les différents
documents adoptés par le Conseil de l'Europe dans le domaine
en cause dans la
présente affaire, il y a lieu de citer en particulier la
résolution 1087 (1996)
de l'Assemblée parlementaire, relative aux
conséquences de l'accident de
Tchernobyl et adoptée le 26 avril 1996
(seizième séance). Se
référant non
seulement au domaine des risques liés à la
production et à l'utilisation de l'énergie
nucléaire dans le secteur civil mais aussi à
d'autres domaines, cette
résolution énonce que
« l'accès du public à une
information claire et
exhaustive (...) doit être considéré
comme l'un des droits fondamentaux de la
personne ».
PROCÉDURE
DEVANT LA COMMISSION
35. Les
requérantes ont saisi la
Commission le 18 octobre 1988. Invoquant l'article 2
de la
Convention, elles alléguaient que l'absence de mesures
concrètes, notamment
pour diminuer la pollution et les risques d'accidents majeurs
liés à l'activité
de l'usine, portait atteinte au respect de leur vie et de leur
intégrité
physique. Elles se plaignaient aussi de ce que la non-adoption par les
autorités compétentes des mesures d'information
sur les risques encourus par la
population et les mesures à prendre en cas d'accidents
majeurs, prévues
notamment par les articles 11 § 3 et 17
§ 2 du décret du
président de la République
n° 175/88, méconnaissait leur droit
à la
liberté d'information garanti par l'article 10.
36. La
Commission a retenu la
requête (n° 14967/89) le 6 juillet 1995 quant au
grief tiré de l'article 10 et
l'a rejetée pour le surplus. Dans son rapport du 29 juin
1996 (article 31),
elle conclut, par vingt et une voix contre huit, qu'il y a eu violation
de
cette disposition. Le texte intégral de son avis et des
trois opinions
dissidentes dont il s'accompagne figure en annexe au présent
arrêt.
CONCLUSIONS
PRÉSENTÉeS À LA COUR
37. Le
Gouvernement conclut son mémoire en invitant la Cour,
à titre principal, à
rejeter la requête pour non-épuisement des voies
de recours internes et,
subsidiairement, à juger qu'il n'y a pas eu violation de
l'article 10 de
la Convention.
38. A
l’audience, le conseil des requérantes a
demandé à la Cour de juger qu’il y a
eu violation des articles 10, 8 et 2 de la Convention et
d’allouer à ses
clientes une satisfaction équitable.
en
droit
I.
sur l'objet du litige
39. Devant
la Commission, les requérantes ont
présenté deux griefs. Elles se plaignaient
en premier lieu de la non-adoption, par les autorités
publiques, d'actions
aptes à diminuer la pollution de l'usine chimique Enichem
agricoltura de
Manfredonia
(« l’usine ») et
à éviter les risques d'accidents majeurs
; elles affirmaient que cette situation portait atteinte à
leur droit au
respect de leur vie et de leur intégrité physique
garanti par l'article 2 de la
Convention. Elles dénonçaient ensuite la
non-adoption, par l'Etat italien, de
mesures d'information sur les risques encourus et les comportements
à adopter
en cas d'accident majeur prévues par les
articles 11 § 3 et 17 § 2 du
décret du président de la République
n° 175/88 (« le
DPR 175/88 ») ; elles en
inféraient une violation de leur droit à
la liberté d'information mentionné à
l'article 10 de la Convention.
40. Le
6 juillet 1995, la Commission, à la majorité, a
accueilli l'exception
préliminaire de non-épuisement
soulevée par le Gouvernement à l'égard
du
premier point et a retenu le restant de la requête
« tous moyens de fond
réservés ».
Dans
son rapport du
25 juin 1996, elle a examiné l'affaire sous l'angle de
l'article 10 de la
Convention et considéré cette disposition
applicable et violée au motif qu'au
moins entre l'adoption du DPR 175/88, en mai 1988, et la cessation de
la
production de fertilisants, en 1994, les autorités
compétentes se
devaient de prendre les mesures nécessaires afin
que les requérantes, qui résidaient toutes dans
une zone à haut risque, pussent
« recevoir une information adéquate sur
des questions intéressant la
protection de leur environnement ».
Huit membres de la Commission
ont exprimé leur désaccord dans trois opinions
dissidentes, dont deux mettent
en évidence la possibilité d'une approche
différente du litige, fondée sur
l'applicabilité de l'article 8 de la Convention.
41. Les
intéressées ont, dans leur mémoire
à la Cour puis à l'audience, invoqué
aussi
les articles 8 et 2 de la Convention en arguant que le
défaut des
informations en question a enfreint leur droit au respect de leur vie
privée et
familiale et leur droit à la vie.
42. Devant
la Cour, le délégué de
la Commission s'est borné à confirmer la
conclusion du rapport (à savoir la
violation de l'article 10), tandis que le Gouvernement a
déclaré que les
griefs relatifs aux articles 8 et 2 dépassaient le cadre
tracé par la décision
sur la recevabilité.
Il
y a donc lieu de
déterminer avant tout les limites de la
compétence ratione materiae.
43. La
Cour souligne d'abord que sa compétence
« s'étend à toutes les
affaires
concernant l'interprétation et l'application de la
(…) Convention qui lui sont
soumises dans les conditions prévues par l'article
48 » (article 45 de la
Convention tel que modifié par le Protocole n° 9
pour les Etats qui ont ratifié
celui-ci, comme l’Italie) et qu'« En
cas de contestation sur le point de savoir si la Cour est
compétente, la Cour
décide » (article 49).
44. Elle
rappelle ensuite que, maîtresse de la qualification juridique
des faits de la
cause, elle ne se considère pas comme liée par
celle que leur attribuent les
requérants, les gouvernements ou la Commission. En vertu du
principe jura novit curia, elle a
par exemple
étudié d'office plus d'un grief sous l'angle d'un
article ou paragraphe que
n'avaient pas invoqué les comparants, et même
d'une clause au regard de
laquelle la Commission l'avait déclaré
irrecevable tout en le retenant sur le
terrain d'une autre. Un grief se caractérise par les faits
qu'il dénonce et non
par les simples moyens ou arguments de droit invoqués (voir
l'arrêt Powell et
Rayner c. Royaume-Uni du 21 février 1990, série A
n° 172, p. 13, § 29).
La
plénitude de sa
juridiction ne joue que dans les limites de
l'« affaire », lesquelles
sont fixées par la décision de
recevabilité de la requête. A
l'intérieur du
cadre ainsi tracé, la Cour peut traiter toute question de
fait ou de droit qui
surgit pendant l'instance engagée devant elle (voir, parmi
beaucoup d'autres,
l'arrêt Philis c. Grèce du 27 août 1991,
série A n° 209, p. 19, § 56).
45. En
l'espèce, les moyens tirés des articles 8 et 2 ne
figuraient pas expressément
dans la requête et les mémoires initiaux des
intéressées devant la Commission.
Ils présentent cependant une connexité manifeste
avec celui qui s'y trouvait
exposé, l'information des requérantes,
résidant toutes à un kilomètre
à peine
de l'usine, pouvant avoir des répercussions sur leur vie
privée et familiale et
leur intégrité physique.
46. Eu
égard à ce qui précède
ainsi qu'au texte de la décision de la Commission sur la
recevabilité, la Cour
estime pouvoir se placer sur le terrain des articles 8 et 2 de la
Convention en
sus de l'article 10.
ii. SUR LA
VIOLATION ALLÉGUÉE DE L'article 10 de la convention
47. Les
requérantes se prétendent victimes
d’une violation de l’article 10 de la
Convention, ainsi libellé :
« 1. Toute personne a droit
à la liberté d'expression.
Ce droit comprend la liberté d'opinion et la
liberté de recevoir ou de
communiquer des informations ou des idées sans qu'il puisse
y avoir ingérence
d'autorités publiques et sans considération de
frontière. Le présent article
n'empêche pas les Etats de soumettre les entreprises de
radiodiffusion, de
cinéma ou de télévision à
un régime d'autorisations.
2. L'exercice de
ces libertés comportant des
devoirs et des responsabilités peut être soumis
à certaines formalités,
conditions, restrictions ou sanctions prévues par la loi,
qui constituent des
mesures nécessaires, dans une société
démocratique, à la sécurité
nationale, à
l'intégrité territoriale ou à la
sûreté publique, à la
défense de l'ordre et à
la prévention du crime, à la protection de la
santé ou de la morale, à la
protection de la réputation ou des droits d'autrui, pour
empêcher la
divulgation d'informations confidentielles ou pour garantir
l'autorité et
l'impartialité du pouvoir judiciaire. »
Le
manquement
découlerait de la non-adoption par les autorités
compétentes de mesures
d’information de la population sur les risques encourus et
sur les mesures à
prendre en cas d’accident lié à
l’activité de l’usine.
A. Sur l'exception
préliminaire du Gouvernement
48. Le
Gouvernement soulève, comme déjà
devant la Commission, une exception de
non-épuisement des voies de recours internes
articulée en deux branches.
La
première repose
sur le recours en référé
prévu à l'article 700 du code de
procédure civile. Si
les requérantes craignaient un danger immédiat
lié à l’activité de
l’usine,
elles auraient pu et dû saisir le juge afin
d’obtenir une décision qui leur
aurait immédiatement permis de protéger leurs
droits. Le Gouvernement reconnaît
ne pas fournir d'exemples d'application de cette disposition
à des cas
analogues, mais il affirme qu’abstraction faite de la
possibilité d'utiliser
cette disposition à l’encontre de la puissance
publique, l’article 700 peut à
coup sûr être utilisé envers une usine
lorsque, comme ce serait le cas en l’espèce,
celle-ci n’a pas préparé le rapport de
sécurité exigé par l’article
5 du
DPR 175/88 (paragraphe 28 ci-dessus).
La
seconde branche
porte sur la circonstance que les requérantes
n’ont pas saisi le juge pénal
pour se plaindre du défaut des informations pertinentes,
notamment de la part
de l'usine, l'article 21 du DPR susmentionné sanctionnant au
pénal ce type
d’omissions.
49. Selon
la Cour, aucun des deux recours n'aurait permis d'atteindre le but
visé par les
intéressées.
Même
si le
Gouvernement n'a pu prouver l'efficacité du recours en
référé, le contentieux
lié à l'environnement dans le domaine en question
n'ayant pas encore fourni de
jurisprudence, l'article 700 du code de procédure civile
aurait été un remède
exploitable si le grief des intéressées avait
porté sur l’absence de mesures
visant la réduction ou l’élimination de
la pollution ; telle a été
d’ailleurs la conclusion de la Commission au stade de la
recevabilité de la
requête (paragraphe 40 ci-dessus). En l’occurrence,
il s'agissait en réalité de
l'absence d’informations sur les risques encourus et les
mesures à prendre en
cas d’accident, alors que le recours en
référé aurait vraisemblablement abouti
à la suspension de l’activité de
l’usine.
Quant
au volet
pénal, le rapport de sécurité a
été transmis par l’usine le
6 juillet 1989
(paragraphe 22 ci-dessus) et ce recours aurait pu tout au plus
déboucher sur la
condamnation des responsables de l’usine, mais certainement
pas sur la
communication d'informations aux requérantes.
Il
y a donc lieu
d’écarter l’exception.
B. Sur le
bien-fondé du grief
50. Reste
à savoir si l’article
10 de la Convention est applicable et a été
enfreint.
51. Selon
le Gouvernement, cette disposition se limite à garantir la
liberté de recevoir
des informations sans entraves de la part d’un Etat et
n’impose aucune
obligation positive. En témoignerait le fait que la
résolution 1087 (1996) de l’Assemblée
parlementaire du Conseil de l’Europe et
la directive 90/313/CEE du Conseil des Communautés
européennes, relatives aux
risques pouvant découler de certaines activités
industrielles dangereuses, ne
parlent pas d’un droit mais d’un simple
accès à l’information. Si une
obligation positive d’informer existait, elle serait
« extrêmement
difficile à mettre en œuvre »
car il faudrait déterminer les modalités et
le moment de la divulgation des informations ainsi que les
autorités
responsables de celle-ci et ses destinataires.
52. Avec
les requérantes, la Commission estime que
l’information du public représente
désormais l'un des instruments essentiels de protection du
bien-être et de la
santé de la population dans les situations de danger pour
l'environnement. Par
conséquent, les mots « ce droit comprend
(...) la liberté de recevoir
(...) des informations », contenus au paragraphe 1
de l'article 10,
devraient s'interpréter comme attribuant un
véritable droit à recevoir des
informations, notamment de la part des administrations
compétentes, dans le
chef des personnes appartenant à des populations ayant
été ou pouvant être
affectées par une activité industrielle, ou d'une
autre nature, dangereuse pour
l'environnement.
L'article
10
imposerait aux Etats non seulement de rendre accessibles au public les
informations en matière d'environnement, exigence
à laquelle le droit italien
semble pouvoir déjà répondre,
notamment en vertu de l'article 14 § 3
de la loi n° 349, mais aussi des obligations positives
de collecte,
d'élaboration et de diffusion de ces informations qui, par
leur nature, ne
pourraient être autrement portées à la
connaissance du public. La protection
assurée par l'article 10 jouerait donc un rôle
préventif à l’égard des
violations potentielles de la Convention en cas d'atteintes graves
à
l'environnement, cette disposition entrant en jeu avant même
qu'une atteinte
directe à d'autres droits fondamentaux – tels le
droit à la vie ou celui au
respect de la vie privée et familiale – ne se
produise.
53. La
Cour ne souscrit pas à
cette thèse. L'existence d'un droit pour le public de
recevoir des informations
a été maintes fois reconnue par elle dans des
affaires relatives à des
restrictions à la liberté de la presse, comme
corollaire de la fonction propre
aux journalistes de diffuser des informations ou des idées
sur des questions
d'intérêt public (voir, par exemple, les
arrêts Observer et Guardian c.
Royaume-Uni du 26 novembre 1991, série A
n° 216, p. 30, § 59 b), et
Thorgeir Thorgeirson c. Islande du 25 juin 1992, série A
n° 239, p. 27, §
63). Les circonstances de l'espèce se distinguent toutefois
nettement de celles
des affaires susmentionnées car les requérantes
se plaignent d’un
dysfonctionnement du système instauré par le
DPR 175/88, qui avait transposé
en droit italien la directive 82/501/CEE du Conseil des
Communautés européennes
(directive « Seveso »),
concernant les risques d'accidents majeurs
liés à certaines activités
industrielles dangereuses pour l'environnement et le
bien-être des populations concernées. En effet,
s’il est vrai que le préfet de
Foggia prépara le plan d’urgence sur la base du
rapport fourni par l’usine et
que ce plan fut communiqué au service de la protection
civile le 3 août 1993, à
ce jour les requérantes n’ont pas reçu
les informations litigieuses
(paragraphes 26 et 27 ci-dessus).
La
Cour rappelle que
la liberté de recevoir des informations,
mentionnée au paragraphe 2 de
l'article 10 de la Convention, « interdit
essentiellement à un
gouvernement d’empêcher quelqu’un de
recevoir des informations que d’autres
aspirent ou peuvent consentir à lui
fournir » (arrêt Leander
c. Suède
du 26 mars 1987, série A n° 116, p. 29,
§ 74). Ladite liberté ne
saurait se comprendre comme imposant à un Etat, dans des
circonstances telles
que celles de l'espèce, des obligations positives de
collecte et de diffusion, motu proprio,
des informations.
54. En
conclusion, l’article 10
ne s’applique pas en l’espèce.
55. Au
vu du paragraphe 45
ci-dessus, il échet d'examiner l'affaire sous l'angle de
l'article 8 de la
Convention.
III. SUR LA VIOLATION
allÉguÉe de l’article 8 de la
Convention
56. Les
requérantes se
prétendent devant la Cour, sur la base des mêmes
faits, victimes d'une
violation de l'article 8 de la Convention, ainsi
libellé :
« 1.
Toute personne a droit au
respect de sa vie privée et familiale, de son domicile et de
sa correspondance.
2. Il ne peut y
avoir ingérence d'une autorité
publique dans l'exercice de ce droit que pour autant que cette
ingérence est
prévue par la loi et qu'elle constitue une mesure qui, dans
une société
démocratique, est nécessaire à la
sécurité nationale, à la
sûreté publique, au
bien-être économique du pays, à la
défense de l'ordre et à la prévention
des
infractions pénales, à la protection de la
santé ou de la morale, ou à la
protection des droits et libertés
d'autrui. »
57. La
Cour a pour tâche de
rechercher si l’article 8 de la Convention s'applique et a
été enfreint.
Elle
note d'abord
que les intéressées résident toutes
à Manfredonia, à un kilomètre environ
de
l'usine en question qui, à cause de sa production de
fertilisants et de
caprolactame, a été classée
à haut risque en 1988, en application des
critères
retenus par le DPR 175/88.
Au
cours de son
cycle de fabrication l'usine a libéré de grandes
quantités de gaz inflammable
ainsi que d’autres substances nocives dont de l'anhydride
d'arsenic.
D’ailleurs, en 1976, à la suite de l'explosion de
la tour de lavage des gaz de
synthèse d'ammoniaque, plusieurs tonnes de solution de
carbonate et de
bicarbonate de potassium, contenant de l'anhydride d'arsenic,
s’étaient
échappées rendant nécessaire
l’hospitalisation de 150 personnes en raison
d'une intoxication aiguë par l'arsenic.
En
outre, dans son
rapport du 8 décembre 1988, la commission technique
nommée par la
municipalité de Manfredonia affirmait notamment que,
à cause de la position
géographique de l'usine, les émissions de
substances dans l'atmosphère étaient
souvent canalisées vers la ville (paragraphes
14–16 ci-dessus).
L'incidence
directe
des émissions nocives sur le droit des
requérantes au respect de leur vie
privée et familiale permet de conclure à
l'applicabilit
