dan82 ha scritto "
Gli obblighi dell'operatore ed i
poteri ministeriali in tema di danno ambientale
di Daniele ESIBINI
Il titolo II della parte
sesta del T.U., detta norme in tema di misure
di prevenzione e ripristino ambientale. In tale ambito è da
precisare il rapporto tra le misure preventive e di ripristino con il
risarcimento del danno ambientale in forma specifica di cui al titolo
III. Infatti, secondo il disposto dell’art. 311 T.U. al
risarcimento del danno ambientale è tenuto
“chiunque realizzando un fatto illecito, o omettendo
attività o comportamenti doverosi, con violazione di legge,
di regolamento, o di provvedimento amministrativo, con negligenza,
imperizia, imprudenza o violazione di norme tecniche, arrechi danno
all’ambiente, alterandolo, deteriorandolo, o distruggendolo
in tutto o in parte…”; le attività di
prevenzione e ripristino prevedono quale unico soggetto obbligato il
cosiddetto “operatore” e cioè
“…qualsiasi persona, fisica o giuridica, pubblica
o privata, che esercita o controlla un’attività
professionale avente rilevanza ambientale oppure chi comunque eserciti
potere decisionale sugli aspetti tecnici e finanziari di tale
attività , compresi il titolare del permesso o
dell’autorizzazione a svolgere tale
attività…” . L’art. 302,
comma V, interviene definendo la “attività
professionale” come “qualsiasi azione, mediante la
quale si perseguono o meno fini di lucro, svolta nel corso di
un’attività economica, industriale, commerciale,
artigianale, agricola, e di prestazione di servizi, pubblica o
privata”.
La Corte di Cassazione, con sentenza n. 2402/1998, aveva stabilito che,
mentre il risarcimento in forma generica si estrinseca nella
valutazione della differenza tra il valore del bene nello stato in cui
si sarebbe trovato in assenza del fatto illecito e il valore del bene
leso, il risarcimento in forma specifica consiste sia nella pretesa che
il danneggiante provveda al ripristino della situazione materiale, sia
nella domanda di una somma di denaro corrispondente alle spese
necessarie per tale ripristino. In tal senso, nonostante che le
definizioni di ripristino e risarcimento in forma specifica possono
coincidere, il T.U. presenta delle differenze tra queste due
modalità di intervento. Innanzitutto, solo
l’operatore è tenuto a dare avvio
all’azione di prevenzione, mentre nessun obbligo è
previsto a carico del soggetto che, seppur responsabile di un danno
ambientale, non possa essere qualificato come tale.
Inoltre, solo l’operatore è tenuto immediatamente
al ripristino allorché si sia verificata una lesione al bene
ambiente, mentre nel caso di danno cagionato da un soggetto diverso
dall’operatore, l’obbligo di attivarsi deriva solo
dall’emissione dell’ordinanza ministeriale. Da
ciò consegue che, per il soggetto non qualificabile come
operatore, l’obbligo sorge solo a seguito
dell’emissione dell’ordinanza ministeriale che
dovrà avvenire nel rispetto delle norme procedimentali . La
differenza più rilevante risiede nel fatto che
l’imposizione al ripristino posto a carico
dell’operatore, non soggiace al limite della eccessiva
onerosità di cui all’art. 2058 c.c., previsto
invece dall’art. 313, comma II per il risarcimento in forma
specifica. Pertanto tale soggetto deve sopportare integralmente il
costo del ripristino, salva la materiale impossibilità di
effettuare lo stesso .
L’aspetto principalmente caratterizzante il T.U., rispetto al
sistema delineatosi con la Legge 349/86, è la particolare
attenzione rivolta all’attività di prevenzione.
Se, infatti, l’art. 18 non menziona strumenti di tutela
giurisdizionale preventiva dell’ambiente, essendo la sua
disciplina incentrata sui rimedi risarcitori e ripristinatori del danno
già avvenuto, con il nuovo Codice viene percepita dal
legislatore la necessità di andare a limitare alla fonte la
probabilità che si verifichino danni all’ambiente.
Inoltre, non va dimenticato che il T.U. è adottato in
attuazione della normativa comunitaria, tanto affezionata ai principi
di prevenzione e precauzione. A dimostrazione di ciò, lo
stesso Decreto dedica due articoli ai principi summenzionati .
Il concetto di prevenzione del danno ambientale assume rilievo di
prim’ordine, poiché stabilisce delle misure
specifiche anche in caso di pericolo imminente di danno ambientale,
obbligando l’operatore ad adottare tutte le misure del caso.
Le misure di prevenzione sono quelle prese per reagire ad un evento, un
atto o un’omissione che ha creato una minaccia imminente di
danno ambientale, al fine di impedire o minimizzare tale danno. Ai
sensi dell’art. 304, comma I, l’operatore
è tenuto a valutare anche la minaccia imminente al fine di
attuare, entro le prime ventiquattro ore, a spese proprie, tutte le
misure di prevenzione necessarie volte a prevenire il verificarsi
dell’evento. Tale termine così esiguo,
è un ulteriore indicatore della volontà del
legislatore di cercare di prevenire determinati eventi dannosi,
considerando sicuramente la prevenzione una misura meno onerosa da
sopportare.
L’operatore però, prima di intraprendere qualsiasi
azione, ha l’obbligo di informare le competenti
autorità indicate dal II comma dell’art. 304,
circa tutti gli aspetti pertinenti la situazione, ed in particolare le
sue generalità, le caratteristiche del sito interessato, le
matrici ambientali presumibilmente coinvolte, la descrizione degli
interventi da eseguire. Tale comunicazione costituisce titolo per
eseguire i lavori. Inoltre, la Pubblica Amministrazione
potrà ordinare all’operatore di adottare
specifiche misure tramite ordinanza contingibile ed urgente, quale
provvedimento di natura cautelare. Dalla lettura dell’art.
304 si desume che, in caso di inerzia dell’obbligato il
Ministro ha la facoltà, e non l’obbligo, di
attuare le misure di prevenzione. Analoga previsione è
contenuta con riferimento all’ipotesi delle misure di
ripristino . La norma, però, si differenzia dalla disciplina
prevista in tema bonifica dei siti inquinati , secondo cui se il
responsabile non sia individuabile o non provveda, e non provveda il
proprietario del sito né altro soggetto interessato, gli
interventi che risultassero necessari sono adottati
dall’amministrazione competente.
Probabilmente questo differente regime legislativo è dovuto
al fatto che mentre il procedimento di ripristino è
collegato al verificarsi del danno ambientale, non altrettanto
può essere detto per il presupposto dell’azione di
prevenzione, individuato nella minaccia imminente di danno ambientale,
intendendo con ciò il rischio sufficientemente probabile che
stia per verificarsi uno specifico danno ambientale . Sulla base di
regole interpretative, fornite dalla Commissione CE, e dalla Corte di
Giustizia sull’applicazione del principio di precauzione,
è emerso come i presupposti dell’azione di
prevenzione ricorrano intorno ad una rigorosa applicazione del concetto
di minaccia imminente, nel senso che il rischio sufficientemente
probabile del verificarsi di uno specifico danno ambientale comporta
una puntuale valutazione dei rischi fondati sulle conoscenze
scientifiche a disposizione e non su mere supposizioni .
Nell’adozione delle misure di prevenzione deve essere
rispettato un altro principio di provenienza comunitaria, quello della
proporzionalità, che comporta l’adeguato
bilanciamento tra la protezione della salute e dell’ambiente
con le esigenze della produzione. Le misure, secondo il principio di
coerenza, devono poi essere di portata e natura comparabili a quelle
già adottate in aree equivalenti, nelle quali tutti i dati
scientifici sono disponibili.
L’operatore è il primo responsabile oltre che per
le misure preventive anche per il ripristino stato dei luoghi; a lui,
il T.U. fa costante riferimento per l’esecuzione del
risarcimento in forma specifica. L’art. 302, comma 9, enuncia
la nozione di ripristino disponendo che con tale termine, anche in
senso naturale, s’intende:
a. nel caso delle acque, delle specie e degli habitat protetti, il
ritorno delle risorse naturali o dei servizi danneggiati alle
condizioni originarie;
b. nel caso di danno al terreno, l’eliminazione di qualsiasi
rischio di effetti nocivi per la salute umana e per la
integrità ambientale.
Comunque il ripristino deve consistere nella riqualificazione del sito
e del suo ecosistema, mediante qualsiasi azione o combinazione di
azioni, comprese le misure di attenuazione provvisorie, dirette a
riparare, risanare o, qualora sia ritenuto ammissibile
dall’autorità competente, sostituire le risorse
naturali danneggiate.
Scopo del ripristino ambientale è l’attuazione
delle misure previste dall’allegato 3 alla parte sesta del
Codice, mediante una procedura incentrata sulla collaborazione tra
operatore e Ministro e, in difetto, sulla facoltà del
secondo di adottare le misure stesse, con successiva rivalsa.
L’art. 305 detta la procedura per il ripristino, imponendo
all’operatore, come prima cosa, un obbligo di informazione
verso le autorità competenti (Comune, Provincia, Regione, o
Provincia autonoma nel cui territorio si prospetta l’evento
lesivo, Prefetto della provincia ed eventualmente altre
autorità dello Stato comunque interessate) in merito a tutti
gli aspetti pertinenti alla situazione con gli effetti previsti.
L’operatore ha poi l’obbligo di adottare
immediatamente:
a. tutte le iniziative praticabili per controllare, circoscrivere,
eliminare o gestire in altro modo, con effetto immediato, qualsiasi
fattore di danno, allo scopo di prevenire o limitare ulteriori
pregiudizi ambientali ed effetti nocivi per la salute umana, anche
sulla base delle specifiche istruzioni formulate dalle
autorità competenti relativamente alle misure di prevenzione
necessarie da adottare;
b. le necessarie misure di ripristino previste dall’allegato
3 alla parte sesta del T.U.
Il Ministro dell’ambiente, dal canto suo, in qualsiasi
momento, ha facoltà di:
a. chiedere all’operatore di fornire informazioni su
qualsiasi danno verificatosi e sulle misure da lui adottate
immediatamente;
b. adottare, o ordinare all’operatore di adottare, tutte le
iniziative opportune per controllare, circoscrivere, eliminare o
gestire in altro modo, con effetto immediato, qualsiasi fattore di
danno, allo scopo di prevenire o limitare ulteriori pregiudizi
ambientali e effetti nocivi per la salute umana;
c. ordinare all’operatore di prendere le necessarie misure di
ripristino;
d. adottare egli stesso le suddette misure, con diritto di rivalsa
esercitatile verso chi abbia causato o comunque concorso a causare le
spese stesse, se individuato entro cinque anni
dall’effettuato pagamento.
Dall’articolo si comprende come il Ministro possa adottare
sia le iniziative d’emergenza, che le misure di ripristino
necessarie, anche in assenza della comunicazione
dell’interessato, ovvero nel caso di ritardi od omissioni da
parte di questi dopo l’iniziale comunicazione .
Anche qui, come espresso dall’art. 306 comma I, ultimo inciso
, questo potere in capo al Ministro, al pari di quanto avveniva per
l’adozione di misure preventive, ha natura cautelare, e si
ritiene che il relativo provvedimento ministeriale debba essere
adottata con le forme procedimentali di urgenza tipiche delle ordinanze
contingibili e urgenti. Comunque, in linea generale, la determinazione
delle misure di ripristino deve avvenire a seguito di presentazione, da
parte dell’operatore interessato, del piano dei possibili
interventi, naturalmente approvati dal Ministro.
In tale contesto, forte è il legame con la Legge 241/1990,
infatti secondo il dettato dell’art. 307 D.Lgs. 152/2006,
tutte le decisioni che stabiliscono misure di precauzione, di
prevenzione o di ripristino, devono essere adeguatamente motivate e
comunicate all’operatore interessato con indicazione dei
mezzi di ricorso di cui dispone e dei relativi termini. Inoltre, altro
punto di somiglianza, l’art. 306 comma II, stabilisce la
competenza del Ministro a decidere le misure da adottare, nulla prevede
circa il termine entro cui tale decisione deve essere fatta. Nel
silenzio della norma si può ritenere valida
l’applicazione della legge 241/1990 .
Per quanto concerne i costi delle attività intraprese,
l’art. 308 T.U. fissa il principio generale, per cui i costi
delle iniziative statali di prevenzione e di ripristino sono a carico
dell’operatore. I costi comprendono gli oneri economici per
la valutazione del danno o della sua minaccia imminente, per la
progettazione di interventi alternativi, per sostenere le spese
amministrative, legali e di realizzazione delle opere, per raccolta dei
dati, per le attività di sorveglianza e controllo e per ogni
altra attività necessaria al fine di assicurare
un’attuazione corretta ed efficace delle disposizioni della
parte sesta del Codice.
Anche quando le stesse misure sono adottate dal Ministro, questi
recupera dall’operatore, anche attraverso garanzie reali o
fideiussioni bancarie, le spese sostenute dallo Stato per le misure di
precauzione, prevenzione e ripristino. È fatta salva la
facoltà del Ministro di non recuperare la
totalità dei costi, qualora la spesa necessaria sia maggiore
dell’importo recuperabile o qualora l’operatore non
possa essere individuato.
L’art. 308, poi, al IV comma, prevede i casi in cui i costi
non sono a carico dell’operatore. Qualora il fatto materiale
sia riferibile a terzi, l’esclusione della
responsabilità non è automatica, ma dipende dal
verificarsi del danno ambientale o della minaccia imminente nonostante
l’esistenza di opportune misure di sicurezza astrattamente
idonee. Quindi, il soggetto cui, a causa della sua relazione con la
cosa, venga richiesto dalla Pubblica Amministrazione il recupero delle
spese anticipate per eliminare il danno stesso, ha l’onere di
provare, per non dare corso alla richiesta, che l’autore
materiale del fatto è il terzo e che la condotta di questi
si è svolta al di fuori della sfera di
prevedibilità secondo i parametri dell’ordinaria
diligenza.
Quando, invece, il fatto materiale scatenante il danno è
riferibile all’operatore, egli non è tenuto a
sostenere i costi delle azioni se:
- può provare che il danno ambientale, o la relativa
minaccia imminente, è conseguenza dell’osservanza
di un ordine o istruzione obbligatoria, impartiti da una
autorità pubblica, diversi da quelli dettati a seguito di
un’emissione o di un incidente imputabili
all’operatore; in questo caso si fa riferimento ad
attività svolte intenzionalmente, ma dovute
perché svolte in osservanza di un ordine o istruzione
obbligatori impartiti da una autorità pubblica;
- dimostra che non gli è attribuibile un comportamento
doloso o colposo, e che l’intervento preventivo a tutela
dell’ambiente è stato causato da:
a. un’emissione, o un evento, espressamente consentiti da
un’autorizzazione conferita ai sensi delle vigenti
disposizioni legislative e regolamentari, adottate in attuazione delle
misure comunitarie;
b. un’emissione, un’attività o qualsiasi
altro modo di utilizzazione di un prodotto, nel corso di
un’attività che l’operatore dimostri non
essere stata considerata probabile causa di danno ambientale secondo lo
stato delle conoscenze scientifiche e tecniche al momento del rilascio
dell’emissione o dell’esecuzione
dell’attività.
Qui è richiesto all’operatore di provare
l’assenza di dolo o colpa nonché la sussistenza
delle condizioni di cui alle lettere a. e b.
"
