C.e.d.u DEUXIÈME SECTION
AFFAIRE VITIELLO c. ITALIE (Requête no 6870/03)
ARRÊT STRASBOURG 17 juillet 2007
Urbanistica. Omessa esecuzione dell'ordine di demolizione
impartito dal giudice
En l'affaire Vitiello
c. Italie,
La Cour européenne des Droits de l'Homme
(deuxième section), siégeant en une chambre composée de :
Mme F. Tulkens, présidente,
MM. A.B. Baka,
I. Cabral Barreto,
V. Zagrebelsky,
Mmes A. Mularoni,
D. Jočienė,
MM. D. Popović, juges,
et de Mme S.
Dollé, greffière
de section,
Après en avoir délibéré en chambre du conseil les
5 juillet 2005 et 26 juin 2007,
Rend l'arrêt que voici, adopté à cette dernière
date :
PROCÉDURE
1. A l'origine de l'affaire se
trouve une requête (no 6870/03) dirigée contre la République
italienne et dont deux ressortissants de cet Etat, Mme Raffaela
Vitiello et M. Salvatore Vitiello (« les requérants »), ont saisi la
Cour le 12 février 2003 en vertu de l'article 34 de la Convention de sauvegarde
des Droits de l'Homme et des Libertés fondamentales (« la
Convention »).
2. Les requérants sont représentés
par Mes M Balletta et R. Razzano, avocats à Pannarano
(Bénévent). Le gouvernement italien (« le Gouvernement ») est
représenté par son agent, M. I. M. Braguglia, et par son coagent, M. F.
Crisafulli.
3. Les requérants alléguaient en
particulier une atteinte à leur droit au respect de leurs biens et d'accès à un
tribunal.
4. Par une décision du 5 juillet
2005, la chambre a déclaré la requête partiellement recevable.
5. Tant les requérants que le Gouvernement
ont déposé des observations écrites complémentaires
(article 59 § 1 du règlement).
EN FAIT
I. LES CIRCONSTANCES DE L'ESPÈCE
6. Les requérants sont nés respectivement en 1952 et 1923
et résident à Pompei (Naples).
7. Ils sont propriétaires d'un immeuble sis
à Pompei à proximité de la zone archéologique.
8. A une date non précisée, V. et S. construisirent
un entrepôt affecté à un usage commercial à côté de l'immeuble des requérants.
1. La procédure devant les juridictions pénales
9. Une procédure pénale fut ouverte à l'encontre
de V. et S. pour violation de règles d'urbanisme (abuso edilizio).
10. Le requérants se constituèrent parties
civiles dans cette procédure.
11. Par un jugement déposé au greffe le
24 juillet 2000, le tribunal de Torre Annunziata condamna V. (S.
étant entre-temps décédé) à un an et huit mois d'emprisonnement ainsi qu'à une
amende de 1 500 000 ITL pour violation de règles d'urbanisme. En
outre, le tribunal ordonna à la municipalité de Pompei de procéder à la
démolition de la construction litigieuse, mit les frais de démolition à la
charge de V. et ordonna le rétablissement des lieux tels qu'ils étaient
initialement. Enfin, il reconnut aux requérants le droit à un dédommagement, à
quantifier par les juridictions civiles compétentes.
12. V. interjeta appel de ce jugement.
13. Par un arrêt déposé au greffe le 12 mai 2001,
la cour d'appel condamna V. à un an d'emprisonnement et à une amende de
1 000 000 ITL. En outre, elle confirma l'ordre de démolition de la
construction litigieuse et le droit des requérants à un dédommagement à
quantifier par les juridictions civiles compétentes, mais révoqua l'ordre de
rétablissement des lieux dans leur état antérieur.
14. V. se pourvut en cassation
15. Par un arrêt déposé au greffe le 15 janvier
2002, la Cour de cassation débouta V. de son pourvoi.
16. La démolition de la construction litigieuse n'a
jamais eu lieu.
2. La procédure en régularisation
17. Entre-temps, le 7 août 2001, V. avait introduit
devant les autorités municipales de Pompei une demande visant à obtenir la
régularisation (sanatoria) de la
construction litigieuse.
18. Par une lettre du 23 septembre 2005, les
requérants ont informé le greffe du rejet, par un arrêté du 16 juillet 2002, de
cette demande.
II. LE DROIT INTERNE PERTINENT
A. Sur la
constitution de partie civile
19. Les articles pertinents du code de procédure
pénale (le « CPP ») disposent :
Article 79
« La constitution de partie civile a lieu à
partir de l'audience préliminaire (...) »
Article 90
« La partie lésée exerce les droits et les
facultés qui lui sont expressément reconnus par la loi et peut en outre, à tout
stade de la procédure, présenter des mémoires ainsi que, sauf en cassation,
indiquer des éléments de preuve. »
Article 101
« La partie lésée peut nommer un
représentant légal pour l'exercice des droits et des facultés dont elle jouit
(...) »
B. Sur la démolition
20. L'article 7 de la loi no 47 du 28
février 1985, dans ses parties pertinentes, dispose :
« 2. Dans le cas où des constructions
sont réalisées en l'absence d'un permis de construire ou en violation de
celui-ci (...) le maire doit en ordonner la démolition.
3. Dans le cas où la personne responsable de la
violation des règles d'urbanisme ne procède pas à la démolition (...), la
propriété de la construction et du terrain sis à proximité de celle-ci est
transférée sans frais à la municipalité (...)
5. La construction ainsi acquise au patrimoine de
la municipalité doit être démolie aux frais de la personne ayant violé les
règles d'urbanisme (...)
9. Dans le cas où la démolition n'a pas été déjà
effectuée, le juge qui émet un jugement de condamnation (...) l'ordonne. »
EN DROIT
I. SUR LA
VIOLATION ALLÉGUÉE DE L'ARTICLE 1 DU PROTOCOLE No 1
21. Les requérants se plaignent des
dommages découlant de l'impossibilité d'obtenir la démolition de la
construction réalisée par leurs voisins. Ils invoquent l'article 1 du Protocole
no 1, qui se lit ainsi :
« Toute personne physique ou morale a droit
au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause
d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes
généraux du droit international.
Les dispositions précédentes ne portent pas
atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu'ils
jugent nécessaires pour réglementer l'usage des biens conformément à l'intérêt
général ou pour assurer le paiement des impôts ou d'autres contributions ou des
amendes. »
A. Sur les exceptions
préliminaires du Gouvernement
22. Le Gouvernement réitère l'exception de
non-épuisement des voies de recours internes, ainsi que celle tirée de l'absence
de qualité de « victime », déjà soulevées au stade de la recevabilité
de la requête.
23. La Cour note que les deux exceptions ont déjà
été rejetées dans la décision sur la recevabilité du 5 juillet 2005 et que le
Gouvernement s'appuie sur des arguments qui ne sont pas de nature à remettre en
cause cette décision. Par conséquent, les exceptions ne sauraient être
retenues.
B. Sur le fond
1. Thèses des
parties
a) Le Gouvernement
24. A
titre principal, le Gouvernement observe que l'ordre de démolition prononcé par
les juridictions pénales répond en tant que tel à l'exigence de protection des
intérêts de la collectivité et non pas des particuliers, à savoir les requérants.
25.
Il s'agit en effet d'une mesure de nature administrative, poursuivant le but d'intérêt
général de rétablir la situation de fait que les règles d'urbanisme violées
visaient à protéger.
26.
Dès lors, la non exécution de l'ordre de démolition ne constituerait pas, en
tant que telle, une violation d'un droit individuel de caractère privé des
requérants et ne pourrait donc pas être considérée comme une ingérence dans le
droit de ceux-ci au respect des biens au sens de l'article 1 du Protocole no 1.
27. A titre subsidiaire, le Gouvernement fait
valoir que la procédure en régularisation entamée par V. est toujours
pendante. Or, dans des affaires dans lesquelles il y avait eu un commencement d'exécution
de l'ordre de démolition contre lequel l'intéressé avait formé opposition
devant les juridictions compétentes (incidente di
esecuzione), la Cour de cassation a affirmé la nécessité de
suspendre l'exécution de l'ordre de démolition lorsqu'une demande en
régularisation a été présentée dans les formes et les délais légaux,
accompagnée du paiement exigé. Le Gouvernement reconnaît que la présente
affaire est différente par rapport à celles prises en considération
par la Cour de cassation, mais considère toutefois que cette jurisprudence
devrait orienter l'action des juridictions comme celle des administrations
publiques.
28. Même à supposer que la
non-exécution de l'ordre de démolition ait constitué une ingérence dans le
droit des requérants au sens de l'article 1 du Protocole no 1, un
tel sacrifice serait inferieur à celui qui frapperait le même droit de V., dans
le cas où un tel ordre serait exécuté lorsque la procédure en régularisation
est toujours pendante et la situation encore susceptible d'être régularisée.
b) Les requérants
29. Les requérants s'opposent
aux arguments du Gouvernement, faisant notamment valoir que par un arrêté du 16 juillet 2002 les autorités municipales ont rejeté la demande en
régularisation introduite par V.
2. Appréciation de
la Cour
a) La règle
applicable
30. En l'espèce, la Cour
observe que le refus des autorités municipales de se conformer à la décision
définitive des juridictions pénales a eu comme conséquence le maintien en l'état
de la construction réalisée irrégulièrement par V. Compte tenu de la proximité
de cette construction avec l'habitation des requérants, les autorités
italiennes sont responsables de l'ingérence dans le droit de propriété des
requérants ; l'ingérence en question ne constitue ni une expropriation ni
une réglementation de l'usage des biens, mais relève de la première phrase du
premier alinéa de l'article 1.
b) Sur l'observation
de l'article 1 du Protocole no 1
31. La Cour rappelle que l'article
1 du Protocole no 1 exige qu'une ingérence de l'autorité
publique dans la jouissance du droit au respect des biens soit légale : la
seconde phrase du premier alinéa de cet article n'autorise, en effet, une
privation de propriété que « dans les conditions prévues par la
loi » ; le second alinéa reconnaît aux Etats le droit de réglementer
l'usage des biens en mettant en vigueur des « lois ».
32. De plus, la prééminence
du droit, l'un des principes fondamentaux d'une société démocratique, est
inhérente à l'ensemble des articles de la Convention (voir, entre autres, Belvedere Alberghiera S.r.l. c. Italie,
no 31524/96, § 63, CEDH 2000‑VI, Amuur c. France, arrêt du 25 juin 1996, Recueil des arrêts et décisions 1996‑III, pp. 850-851, § 50) et implique le devoir de l'Etat
ou d'une autorité publique de se plier à un jugement ou un arrêt rendu à leur
encontre (voir, mutatis mutandis, Hornsby c. Grèce, arrêt du 19 mars 1997,
Recueil 1997‑II, p. 511, § 41). La
même constatation vaut pour les actes des organes administratifs ayant un
caractère définitif et exécutoire.
33. Il s'ensuit
que la nécessité de rechercher si un juste équilibre a été maintenu entre les
exigences de l'intérêt général de la communauté et les impératifs de la
sauvegarde des droits fondamentaux de l'individu (voir Sporrong et Lönnroth c. Suède, arrêt du 23 septembre 1982,
série A no 52, p. 26, § 69) ne peut se faire sentir que lorsqu'il
est avéré que l'ingérence litigieuse a respecté le principe de la légalité et n'était
pas arbitraire (voir Iatridis c. Grèce
[GC], no 31107/96, § 58, CEDH 1999‑II).
34. Dans le cas d'espèce,
la Cour estime opportun de rappeler certains faits qui lui paraissent
essentiels. D'abord, la Cour relève que par une procédure conclue par un arrêt
de la Cour de cassation, les juridictions pénales ont définitivement ordonné la
démolition de la construction litigieuse, étant donné que celle-ci avait été
réalisée en violation des règles d'urbanisme. Les autorités municipales avaient
donc le devoir de procéder ainsi, mais elles n'ont toutefois pris aucune
initiative en ce sens.
35. Ensuite, la Cour se doit
de constater que les juridictions pénales ont aussi définitivement reconnu que
les requérants ont subi un dommage matériel en raison de la construction
illégale et ont par conséquent reconnu à ceux-ci le droit à un dédommagement, la
procédure éventuelle devant les juridictions civiles étant nécessaire seulement
afin de le quantifier.
36. Enfin, quant à la
procédure en régularisation entamée par V. devant la municipalité de Pompei, la
Cour relève que celle-ci s'est conclue le 16 juillet 2002 par un rejet de la
demande en régularisation.
37. Il ressort
donc des faits de la cause que le refus ou l'omission de l'administration
municipale de procéder à la démolition de la construction litigieuse n'avait
aucune base légale en droit interne. Une telle conclusion dispense la Cour de
rechercher si un juste équilibre a été maintenu entre les exigences de l'intérêt
général de la communauté et les impératifs de la sauvegarde des droits
individuels (voir Antonetto c. Italie,
no 15918/89, 20 juillet 2000 et Fotopoulou
c. Grèce,
no 66725/01, 18 novembre 2004).
38. Partant, il y a eu
violation de l'article 1 du Protocole no 1.
II. SUR LA
VIOLATION ALLÉGUÉE DE L'ARTICLE 6 § 1 DE LA CONVENTION
39. Invoquant le droit à une
protection judiciaire effective, les requérants se plaignent de l'impossibilité
d'obtenir l'exécution du jugement définitif des juridictions pénales ordonnant
la démolition de l'immeuble litigieux. Ils invoquent l'article 6 § 1 de la Convention, qui, dans ses parties
pertinentes, dispose :
« Toute personne a droit
à ce que sa cause soit entendue (...) par un tribunal (...) qui décidera (...)
des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil (...) »
A. Thèses des
parties
40. Le Gouvernement
soutient qu'aucune juridiction nationale n'a reconnu aux requérants le droit à
la démolition de l'immeuble litigieux. La constitution de partie civile dans la
procédure devant les juridictions pénales n'aurait en effet été acceptée qu'aux
fins de l'octroi d'un dédommagement et non pas pour obtenir l'ordre de
démolition.
41. En raison de l'absence d'un
droit individuel des requérants à la démolition, le Gouvernement conclut que l'article
6 § 1 de la Convention n'a pas été violé en l'espèce.
42. En tout état de cause, le
Gouvernement soutient que l'ordre de démolition ne constitue pas une mesure
dont la mise en exécution est un devoir incontournable pour ses destinataires,
étant donné que l'administration peut, à certaines conditions prévues par la
loi, surseoir à son exécution et même l'ignorer.
43. Les requérants s'opposent
à la thèse du Gouvernement.
B. Appréciation de
la Cour
44. La Cour rappelle
que, selon sa jurisprudence, le droit à un tribunal serait illusoire si l'ordre
juridique interne d'un Etat contractant permettait qu'une décision judiciaire
définitive et obligatoire reste inopérante au détriment d'une partie. L'exécution
d'un jugement ou arrêt, de quelque juridiction que ce soit, doit donc être
considérée comme faisant partie intégrante du « procès » au sens de l'article 6
(voir, entre autres, Immobiliare Saffi c.
Italie [GC], no 22774/93, § 63 in fine, CEDH 1999-V, et Hornsby c. Grèce, précité, § 40).
45. En l'espèce, la Cour
considère que le grief des requérants soulevé sous l'angle du droit d'accès à
un tribunal se confond avec celui tiré de l'article 1 du Protocole no
1, dans la mesure où les requérants se plaignent à ce titre des dommages
découlant de l'impossibilité d'obtenir la démolition de la construction litigieuse.
46. Eu égard à la conclusion formulée
au paragraphe 38, elle n'estime pas nécessaire de l'examiner séparément sous l'angle
de l'article 6 § 1 de la Convention.
III. SUR L'APPLICATION DE L'ARTICLE
41 DE LA CONVENTION
47. Aux termes de l'article
41 de la Convention,
« Si la Cour déclare qu'il y a eu violation de la
Convention ou de ses Protocoles, et si le droit interne de la Haute Partie
contractante ne permet d'effacer qu'imparfaitement les conséquences de cette
violation, la Cour accorde à la partie lésée, s'il y a lieu, une satisfaction
équitable. »
A. Dommage
matériel
48. S'appuyant
sur une expertise qu'ils ont déposée, les requérants sollicitent le versement d'une
somme de 153 864 EUR, égale à la diminution de valeur de leur immeuble en
raison de la présence de la construction litigieuse.
49. Le
Gouvernement fait valoir que les requérants n'ont droit à aucune somme, étant
donné que la non-exécution de l'ordre de démolition ne constituerait pas la
violation d'un droit individuel de caractère privé des requérants. En tout état
de cause, le Gouvernement soutient que les requérants n'ont pas étayé leur
demande.
50. En outre,
le Gouvernement fait valoir que l'expertise déposée par les requérants n'aurait
pas été établie selon des critères objectifs.
51. De plus,
le Gouvernement soutient que l'ordre de démolition reste à exécuter et que l'immeuble
des requérants récupérera sa valeur après cette démolition.
52. Enfin, le
Gouvernement relève que, conformément à la décision des juridictions pénales,
les requérants pourraient entamer une action devant les juridictions civiles
afin d'obtenir un dédommagement.
53. La Cour estime que, compte tenu des circonstances de l'espèce et
abstraction faite de l'issue qui sera réservée à la question de la démolition, un
dédommagement constituerait une réparation adéquate du préjudice subi par les
requérants. A cet égard, la Cour relève que les juridictions pénales ont
définitivement déterminé que les requérants ont subi un dommage matériel en
raison de la construction illégale réalisée par V. (paragraphes 11 et 13
ci-dessus). Toutefois, étant donné que conformément à la décision de ces
juridictions, les requérants peuvent engager une action devant les juridictions
civiles afin d'obtenir un dédommagement, la Cour estime qu'il n'y a pas lieu d'accorder
une somme à titre de dommage matériel.
B. Dommage
moral
54. Les
requérants demandent la somme de 50 000 EUR.
55. Le
Gouvernement réitère les arguments présentés ci-dessus et fait valoir qu'en
tout état de cause, la somme demandée est excessive.
56. La Cour admet que les requérants doivent
avoir subi un préjudice moral – du fait notamment de la frustration provoquée
par le refus ou l'omission de l'administration de procéder à la démolition de
la construction litigieuse malgré la décision définitive des juridictions
pénales – que ne compense pas suffisamment le constat de violation (voir, entre
autres, Antonetto c. Italie, précité, Dactylidi c. Grèce, no
52903/99, § 58, 27 mars 2003 et Fotopoulou c. Grèce,
précité). Statuant en équité, la Cour alloue à ce titre 5 000 EUR à chacun
des requérants.
C. Frais
et dépens
57. Les
requérants sollicitent le versement de 9 556,38 EUR à titre de frais et
dépens en ce qui concerne la procédure devant la Cour.
58. Le
Gouvernement soutient que la somme demandée est exorbitante et s'en remet à la
sagesse de la Cour.
59. La Cour rappelle sa jurisprudence selon
laquelle l'allocation des frais et dépens au titre de l'article 41 présuppose
que se trouvent établis leur réalité, leur nécessité et le caractère
raisonnable de leur taux. En outre, les frais de justice ne sont recouvrables
que dans la mesure où ils se rapportent à la violation constatée (voir, par
exemple, Beyeler c. Italie (satisfaction équitable) [GC], no 33202/96, § 27, 28 mai
2002 ; Sahin c. Allemagne [GC], no 30943/96, § 105,
CEDH 2003-VIII).
60. La
Cour vient de conclure à la violation de l'article 1 du Protocole no 1,
admettant ainsi la thèse des requérants. Si la Cour ne doute pas de la
nécessité des frais réclamés ni qu'ils aient été effectivement engagés à ce
titre, elle trouve cependant excessifs les honoraires revendiqués pour la
procédure à Strasbourg. Elle considère dès lors qu'il n'y a lieu de les
rembourser qu'en partie. Compte tenu des circonstances de la cause, la Cour
alloue aux requérants, conjointement, 3 000 EUR au total, plus tout
montant pouvant être dû à titre d'impôt sur cette somme.
D. Intérêts
moratoires
61. La
Cour juge approprié de baser le taux des intérêts moratoires sur le taux d'intérêt
de la facilité de prêt marginal de la Banque centrale européenne majoré de
trois points de pourcentage.
PAR CES MOTIFS, LA COUR, À l'UNANIMITÉ,
1. Rejette
les exceptions préliminaires du Gouvernement ;
2. Dit
qu'il y a eu violation de l'article 1 du Protocole no 1 ;
3. Dit
qu'il n'y a pas lieu d'examiner séparément le grief tiré de l'article 6
§ 1 de la Convention ;
4. Dit
a) que l'Etat
défendeur doit verser, dans les trois mois à compter du jour où l'arrêt sera
devenu définitif conformément à l'article 44 § 2 de la
Convention, les sommes suivantes :
i. 5
000 EUR (cinq mille euros) à chaque requérant
pour dommage moral ;
ii. 3
000 EUR (trois mille euros) aux requérants,
conjointement, pour frais et dépens ;
iii. tout
montant pouvant être dû à titre d'impôt sur lesdites sommes ;
b) qu'à
compter de l'expiration dudit délai et jusqu'au versement, ces montants seront
à majorer d'un intérêt simple à un taux égal à celui de la facilité de prêt
marginal de la Banque centrale européenne applicable pendant cette période,
augmenté de trois points de pourcentage ;
5. Rejette la
demande de satisfaction équitable pour le surplus.
Fait en français, puis communiqué par écrit
le 17 juillet 2007 en application de l'article 77 §§ 2 et 3 du règlement.
S. Dollé F.
Tulkens
Greffière Présidente
