Corte Cost.le sent. 239 del 26 giugno 2007
Giustizia amministrativa -Disposizioni relative ai ricorsi giurisdizionali avverso ordinanze ed iconseguenziali atti commissariali adottati in tutte lesituazioni di emergenza dichiarate ai sensi dell'art. 5,comma 1, della legge 24 febbraio 1992, n. 225 -Attribuzione alla competenza esclusiva, in primo grado, del T.A.R. del Lazio sede di Roma.
SENTENZA N. 239
ANNO 2007
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
- Franco BILE Presidente
- Giovanni Maria FLICK Giudice
- Francesco AMIRANTE ”
- Ugo DE SIERVO ”
- Alfio FINOCCHIARO ”
- Alfonso QUARANTA ”
- Franco GALLO ”
- Luigi MAZZELLA ”
- Gaetano SILVESTRI ”
- Sabino CASSESE ”
- Maria Rita SAULLE ”
- Giuseppe TESAURO ”
- Paolo Maria NAPOLITANO ”
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 3, comma 2-bis,
del decreto-legge 30 novembre 2005, n. 245 (Misure straordinarie per
fronteggiare l'emergenza nel settore dei rifiuti nella regione
Campania), comma aggiunto dalla legge di conversione 27 gennaio 2006,
n. 21, promosso – in riferimento all'art. 90 del d.P.R. 31 agosto 1972,
n. 670 (Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali
concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige) e all'art.
3, commi 1 e 4, del d.P.R. 6 aprile 1984, n. 426
(Norme di attuazione dello statuto speciale per la regione
Trentino-Alto Adige concernenti istituzione del tribunale
amministrativo regionale di Trento e della sezione autonoma di Bolzano)
– dalla Provincia autonoma di Trento, con ricorso notificato il 29
marzo 2006, depositato in cancelleria il 3 aprile 2006 ed iscritto al
n. 49 del registro ricorsi 2006.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 22 maggio 2007 il giudice relatore Alfonso Quaranta;
uditi l'avvocato Giandomenico Falcon per la Provincia autonoma di Trento e l'avvocato dello Stato Giancarlo Mandò per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.— La Provincia
autonoma di Trento, con ricorso del 27 marzo 2006, depositato presso la
cancelleria della Corte il successivo 3 aprile, ha promosso questione
di legittimità costituzionale dell'art. 3, comma 2-bis,
del decreto-legge 30 novembre 2005, n. 245 (Misure straordinarie per
fronteggiare l'emergenza nel settore dei rifiuti nella regione
Campania), comma aggiunto dalla legge di conversione 27 gennaio 2006,
n. 21, assumendone il contrasto con l'art. 90 del d.P.R. 31 agosto
1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali
concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige), e con
l'art. 3, commi 1 e 4, del d.P.R. 6 aprile 1984, n. 426 (Norme di
attuazione dello statuto speciale per la regione Trentino-Alto Adige concernenti istituzione del tribunale amministrativo regionale di Trento e della sezione autonoma di Bolzano).
La
ricorrente premette che la disposizione impugnata reca una modifica nei
rapporti di competenza territoriale tra il Tribunale amministrativo
regionale del Lazio e gli altri Tribunali amministrativi regionali,
concentrando esclusivamente presso il primo le controversie aventi ad
oggetto «la legittimità delle ordinanze adottate e dei consequenziali
provvedimenti commissariali» emanati «in tutte le situazioni di
emergenza dichiarate ai sensi dell'art. 5, comma 1, della legge 24
febbraio 1992, n. 225» (Istituzione del Servizio nazionale della protezione civile).
Ciò
premesso, sarebbe evidente il contrasto con le norme di attuazione
dello statuto regionale, le quali, «definendo l'ordinamento del
Tribunale regionale di giustizia amministrativa di Trento», ne
individuano la competenza con riferimento ai criteri basati sulla sede
dell'organo, ovvero sull'efficacia provinciale o intraprovinciale di
atti emanati anche da organi non aventi sede nella Provincia o nella
Regione.
Né,
d'altra parte, il dubbio di costituzionalità potrebbe essere fugato
intendendo la disposizione impugnata come riferita al solo territorio
della Regione Campania; è, difatti, il suo stesso tenore letterale – e
segnatamente la circostanza che essa faccia riferimento a tutte le
situazioni di emergenza dichiarate ai sensi dell'art. 5, comma 1, della
legge n. 225 del 1992, senza operare distinzioni – ad escludere la
possibilità di una simile interpretazione. Conclusione che è vieppiù
confermata dal successivo comma 2-quater del medesimo art. 3, il quale, nel regolare il fenomeno della translatio iudicii stabilisce
testualmente che «l'efficacia delle misure cautelari adottate da un
tribunale amministrativo diverso da quello di cui al comma 2-bis permane
fino alla loro modifica o revoca da parte del Tribunale amministrativo
regionale del Lazio», in tal modo «lasciando chiaramente intendere di
riferirsi alla precedente competenza di tutti i tribunali
amministrativi italiani», e non solo a quello della Campania, come
sarebbe invece accaduto se la norma avesse contenuto un riferimento
nominativo al medesimo.
Poiché,
quindi, la norma impugnata si riferisce indistintamente a tutti i
Tribunali amministrativi regionali, ivi compreso quello avente sede a
Trento, la stessa sarebbe costituzionalmente illegittima, sempre che
non si ritenga possibile fare applicazione «del principio di specialità
e del principio di automatica prevalenza delle norme di attuazione
dello Statuto sulle norme di legislazione ordinaria, quando non vi sia
tra esse una formale e frontale opposizione» (evenienza, per vero,
sulla cui ricorrenza il citato decreto-legge n. 245 del 2005 non
fornisce indicazioni univoche, giacché nel suo testo, se «non vi è
espressa menzione dell'applicabilità del nuovo regime quale territorio
della provincia di Trento», risulta anche carente, all'opposto, una
«clausola espressa di salvaguardia»).
Su
tali basi, e non senza rilevare come nella specie non si tratti «di
rivendicare una competenza diretta della Provincia», giacché essa «non
ha in materia di giurisdizione amministrativa competenza alcuna da
reclamare», la ricorrente ha concluso per la declaratoria di
illegittimità costituzionale della norma censurata, in quanto «la
garanzia che in primo grado determinate controversie vengano decise da
un giudice locale, la cui composizione la Provincia
concorre a determinare», costituirebbe «parte integrante della
complessiva autonomia delle istituzioni regionali e provinciali».
1.1.—
Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo
che il ricorso sia dichiarato inammissibile o comunque non fondato.
Sul
presupposto che è la stessa ricorrente a riconoscere di essere priva di
qualsiasi competenza in materia di ordinamento della giustizia
amministrativa, la difesa erariale sottolinea che, anche dopo la
riforma del Titolo V della Costituzione, le Regioni e le Province
autonome «sono legittimate a denunciare la violazione di norme
costituzionali non specificamente relative al riparto di competenze con
lo Stato» solo quando essa comporti «menomazione sia pure indiretta»
delle rispettive competenze.
Tale evenienza, però, non ricorre nel caso di specie, in quanto il censurato art. 3, comma 2-bis,
del decreto-legge n. 245 del 2005, concernente «esclusivamente la
impugnativa di atti e provvedimenti emanati da organi statali», si
limita a prevedere un criterio speciale di determinazione della
competenza dei tribunali amministrativi regionali, senza incidere in
alcun modo sulle prerogative costituzionali della ricorrente Provincia
autonoma, giacché ad essa – cui pure spetta una potestà di designazione
dei giudici del Tribunale regionale di giustizia amministrativa di
Trento (non incisa, peraltro, dalla disposizione impugnata) – non può
riconoscersi alcuna «veste di “garante” dell'assetto della competenza
territoriale del Tribunale amministrativo sedente nel suo territorio».
Su
tali basi, quindi, l'Avvocatura generale dello Stato ha concluso per la
declaratoria di inammissibilità del ricorso, non senza sottolinearne,
però, anche l'infondatezza, non essendo configurabile la violazione
dell'art. 90 dello statuto di autonomia, visto che la norma censurata
non incide sulla istituzione, nella Regione Trentino-Alto
Adige/Südtirol, di un apposito tribunale regionale di giustizia
amministrativa.
2.— La Provincia autonoma di Trento, in data 9 maggio 2007, ha depositato una memoria nella quale ha insistito per l'accoglimento del ricorso.
In
via preliminare, essa rileva come la linea difensiva dell'Avvocatura
generale dello Stato confermi che la disposizione censurata trovi
applicazione «non soltanto con riferimento alla specifica realtà
campana», avendo «al contrario effetto nei confronti delle competenze
di tutti i tribunali amministrativi nazionali».
Contesta,
inoltre, quanto affermato dalla difesa erariale, e cioè, da un lato,
che la norma impugnata riguardi «unicamente provvedimenti emanati da
organi statali», e, dall'altro, che sussista «un difetto di
legittimazione della scrivente Provincia».
Quanto
in particolare al primo profilo, osserva che, se la lettera della legge
attribuisce formalmente il potere di ordinanza, in materia di
protezione civile, ad organi statali, la giurisprudenza costituzionale
ha precisato che il suo esercizio deve compiersi in armonia con la
«sfera di attribuzioni delle Province autonome» (è citata la sentenza
n. 228 del 2003). Inoltre, neppure potrebbe trascurarsi la circostanza
che i provvedimenti commissariali non sembrano riducibili unicamente
alla sfera statale, potendo essere «nominati commissari di protezione
civile anche organi provinciali». Rileva infine, concludendo sul punto,
che non sarebbe dato comprendere, poi, quale sia la ragionevolezza
della scelta legislativa di sottrarre le controversie de quibus «alla
cognizione del giudice territorialmente competente, naturalmente
esperto di situazioni locali, per affidarli a un giudice lontano».
In
ordine, invece, al supposto difetto di legittimazione, rileva come
quest'ultima «trovi preciso fondamento nell'art. 98 dello statuto
speciale, laddove si attribuisce alla Provincia autonoma il potere di
impugnare le leggi e gli atti aventi valore di legge statale in tutti i
casi di “violazione del presente statuto”».
Su
tali basi la ricorrente reputa di essere legittimata ad evocare l'art.
3 del d.P.R. n. 424 del 1984 (cioè il decreto di attuazione della
disciplina statutaria) e, dunque, a dolersi del fatto che la contestata
disciplina processuale, «con il sottrarre alla cognizione del TRGA
controversie aventi ad oggetto provvedimenti emanati da organi
provinciali ovvero da organi statali ma con efficacia limitata al
territorio della Provincia di Trento, viola la garanzia di un giudizio
locale, svolto dal giudice predisposto dallo statuto».
In forza di tali rilievi, pertanto, la Provincia
autonoma di Trento insiste per l'accoglimento del ricorso, precisando
che essa «non rivendica competenze giurisdizionali», bensì «la garanzia
statutaria dell'effettiva giurisdizione del giudice statale previsto
dallo Statuto, nella composizione definita dalle norme di attuazione,
in relazione alle controversie di ambito locale».
2.1.—
Anche l'Avvocatura generale dello Stato ha deposito un'ulteriore
memoria, insistendo nelle proprie argomentazioni difensive.
In particolare, la difesa erariale ha ribadito la preliminare eccezione di inammissibilità della questione.
A suo dire, difatti, la Provincia
autonoma di Trento non potrebbe evocare, a sostegno della propria
iniziativa, né l'art. 90 dello statuto di autonomia, né l'art. 3 del
d.P.R. n. 426 del 1984, che ha dato attuazione alla disciplina
statutaria.
Ed
invero, il primo di tali parametri si limita a stabilire che nella
Regione Trentino Alto-Adige «è istituito un tribunale regionale di
giustizia amministrativa, con una autonoma sezione per la provincia di
Bolzano, secondo l'ordinamento che verrà stabilito al riguardo»;
orbene, la norma censurata non si pone in contrasto con tale
previsione, giacché – osserva la difesa erariale – «non incide sulla
statutariamente disposta istituzione del TAR del T.A.A., quale organo
speciale di giustizia amministrativa operante nella Regione».
Quanto,
poi, al secondo dei menzionati parametri, l'Avvocatura dello Stato
rileva che la ricorrente si sarebbe limitata ad evidenziare la
«contraddizione» tra la disposizione censurata e l'art. 3, commi 1 e 4,
del d.P.R. n. 426 del 1984. Orbene, pur presentando tale norma – al
pari delle altre attuative dello statuto – «rango non sottordinato a
quello delle disposizioni legislative ordinarie», per il carattere
«separato e riservato» (sentenza n. 137 del 1998) proprio dei decreti
di attuazione statutaria, ciò non implica anche che la stessa non possa
essere modificata da fonti pariordinate, purché sia rispettata
«l'osservanza del procedimento di consultazione obbligatoria di cui
all'art. 107 dello Statuto». Della violazione di tale incombente
procedimentale non si duole, però, la ricorrente, lamentando invece
l'asserita menomazione della «complessiva autonomia delle istituzioni
regionali e provinciali».
Su tali basi, pertanto, viene ribadita
l'inammissibilità della questione di legittimità costituzionale, se è
vero che alle Regioni e alle Province autonome sono consentite –
osserva conclusivamente la difesa erariale, richiamando in particolare
la sentenza n. 196 del 2004 – «solo censure relative ad aspetti
potenzialmente idonei a determinare una vulnerazione delle attribuzioni
costituzionali degli enti ricorrenti», ciò che, per le ragioni
illustrate, deve escludersi nel caso di specie.
Considerato in diritto
1.— La Provincia autonoma di Trento ha promosso questione di legittimità costituzionale dell'art. 3, comma 2-bis,
del decreto-legge 30 novembre 2005, n. 245 (Misure straordinarie per
fronteggiare l'emergenza nel settore dei rifiuti nella regione
Campania), aggiunto dalla legge di conversione 27 gennaio 2006, n. 21,
assumendone il contrasto con l'art. 90 del d.P.R. 31 agosto 1972, n.
670 (Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali
concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige), e con
l'art. 3, commi 1 e 4, del d.P.R. 6 aprile 1984, n. 426 (Norme di
attuazione dello statuto speciale per la regione Trentino-Alto Adige concernenti istituzione del tribunale amministrativo regionale di Trento e della sezione autonoma di Bolzano).
La
disposizione impugnata stabilisce che, in tutte le situazioni di
emergenza dichiarate ai sensi dell'art. 5, comma 1, della legge 24
febbraio 1992, n. 225 (Istituzione del Servizio nazionale della
protezione civile), «la competenza di primo grado a conoscere della
legittimità delle ordinanze adottate e dei consequenziali provvedimenti
commissariali spetta in via esclusiva, anche per l'emanazione di misure
cautelari, al tribunale amministrativo regionale del Lazio, con sede in
Roma».
Essa,
tuttavia, violerebbe – secondo la ricorrente – gli indicati parametri,
giacché i medesimi, «definendo l'ordinamento del Tribunale regionale di
giustizia amministrativa di Trento», ne individuano la competenza con
riferimento ai criteri basati sulla sede dell'organo, ovvero
sull'efficacia provinciale o intraprovinciale di atti emanati anche da
organi non aventi sede nella Provincia o nella Regione.
La
ricorrente, pertanto, pur riconoscendo che «non ha in materia di
giurisdizione amministrativa competenza alcuna da reclamare», ha
concluso per la declaratoria di illegittimità costituzionale della
norma censurata, in quanto «la garanzia che in primo grado determinate
controversie vengano decise da un giudice locale, la cui composizione
la Provincia concorre a determinare», costituirebbe «parte integrante
della complessiva autonomia delle istituzioni regionali e provinciali».
2.—
Nel costituirsi in giudizio, il Presidente del Consiglio dei ministri
ha chiesto che il ricorso sia dichiarato inammissibile o comunque non
fondato.
Nel
premettere che le Regioni e le Province autonome «sono legittimate a
denunciare la violazione di norme costituzionali non specificamente
relative al riparto di competenze con lo Stato» solo quando essa
comporti «menomazione sia pure indiretta» delle rispettive competenze,
la difesa erariale esclude che tale evenienza possa ipotizzarsi nel
caso di specie.
Difatti, il censurato art. 3, comma 2-bis,
concerne «esclusivamente la impugnativa di atti e provvedimenti emanati
da organi statali», concentrando i relativi giudizi di primo grado
presso un unico tribunale amministrativo regionale (quello del Lazio
con sede a Roma), senza viceversa incidere in alcun modo sulle
prerogative costituzionali della ricorrente Provincia autonoma,
relative esclusivamente alla designazione dei giudici del locale
Tribunale regionale di giustizia amministrativa.
3.— La questione non è fondata.
4.—
In via preliminare, deve ribadirsi la legittimazione della ricorrente
Provincia autonoma ad evocare quale parametro costituzionale qualsiasi
norma dello statuto di autonomia, così come specificamente previsto
dall'art. 98 del medesimo d.P.R. n. 670 del 1972.
Tuttavia, la ricorrente Provincia
autonoma di Trento non ha rivendicato, nella specie, alcuna competenza
legislativa, che del resto contrasterebbe (come essa stessa riconosce)
con quella esclusiva dello Stato in materia di «giustizia
amministrativa», prevista dall'art. 117, secondo comma, lettera l),
della Costituzione, e neppure ha evidenziato l'esistenza di una qualche
lesione della sua potestà legislativa in ordine alla organizzazione del
locale Tribunale regionale di giustizia amministrativa, o di altre sue
competenze.
5.—
Così individuata l'iniziativa della ricorrente, deve essere ricordato
come questa Corte abbia già affermato che gli artt. 90 e 91 dello
Statuto della Regione Trentino-Alto Adige/Südtirol e l'art. 3 della
relativa disciplina di attuazione (d.P.R. n. 426 del 1984) svolgono
esclusivamente la funzione di regolare «l'assetto organizzativo» del
Tribunale regionale di giustizia amministrativa di Trento e della
sezione autonoma di Bolzano, facendone oggetto di «una competenza
riservata e separata» della Provincia (sentenza n. 137 del 1998).
In
particolare, con la sentenza n. 121 del 2001, questa Corte – in una
fattispecie per molti aspetti analoga alla presente, scrutinando norme
processuali che operavano la uniforme devoluzione al giudice ordinario
della giurisdizione sui rapporti di lavoro dei dipendenti della
pubblica amministrazione, con effetto anche nella Regione Trentino-Alto
Adige – ha escluso che le norme censurate
fossero in contrasto proprio con l'art. 3 della disciplina di
attuazione dello statuto regionale. Difatti, fu riconosciuto che le
contestate disposizioni investivano un «profilo assolutamente
indipendente dal particolare ordinamento del tribunale regionale di
giustizia amministrativa in tema di composizione e di stato giuridico
dei giudici e del personale di segreteria», non violando, pertanto, «le
disposizioni dell'art. 3 del d.P.R. 6 aprile 1984, n. 426», giacché
queste ultime «dettano solo soluzioni sul riparto della competenza tra
TRGA di Trento e sezione autonoma di Bolzano».
Alla
luce delle considerazioni che precedono, la competenza del Tribunale
regionale amministrativo con sede in Trento non risulta violata dalla
norma censurata, non incidendo questa sui suddetti profili di
organizzazione del Tribunale de quo, e segnatamente sul potere spettante alla Provincia autonoma di designazione di due dei suoi giudici.
Né,
d'altra parte, trova fondamento alcuno la pretesa della ricorrente
volta a rivendicare – evocando quale parametro, in particolare, l'art.
3 del d.P.R. n. 426 del 1984 – il rispetto della «garanzia che in primo
grado determinate controversie», ed esattamente quelle individuate
dalla suddetta norma di attuazione dello statuto, «vengano decise da un
giudice locale, la cui composizione la Provincia concorre a
determinare».
I commi 1 e 4 del citato art 3 si limitano, infatti, ad
effettuare la ripartizione della competenza territoriale tra i due
organi di giustizia amministrativa operanti nella Regione, ed aventi
rispettivamente sede a Trento e a Bolzano, attesa la loro particolarità
d'essere non regionali, ma provinciali, a composizione distinta e
dotati, ciascuno, della propria autonomia organizzativa. Se tale è,
dunque, lo scopo per il quale la suddetta normativa di attuazione
statutaria è stata dettata, se ne può dedurre che essa, attenendo
esclusivamente a profili organizzativi dei due
indicati Tribunali, non è idonea ad incidere sui criteri generali di
individuazione della competenza territoriale degli organi decentrati di
giustizia amministrativa.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 3, comma 2-bis,
del decreto-legge 30 novembre 2005, n. 245 (Misure straordinarie per
fronteggiare l'emergenza nel settore dei rifiuti nella regione
Campania), aggiunto dalla legge di conversione 27 gennaio 2006, n. 21,
promossa – in riferimento all'art. 90 del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670
(Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo
statuto speciale per il Trentino-Alto Adige), e all'art. 3, commi 1 e
4, del d.P.R. 6 aprile 1984, n. 426 (Norme di attuazione dello statuto
speciale per la regione Trentino-Alto Adige
concernenti istituzione del tribunale amministrativo regionale di
Trento e della sezione autonoma di Bolzano) – dalla Provincia autonoma
di Trento con il ricorso di cui in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 18 giugno 2007.
F.to:
Franco BILE, Presidente
Alfonso QUARANTA, Redattore
Maria Rosaria FRUSCELLA, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 26 giugno 2007.
Il Cancelliere
F.to: FRUSCELLA
