TAR Veneto Sez. III sent. 1582 del 22 maggio 2007
Rumore. Assembramento utenti all'esterno di pubblico esercizio
Un assembramento composto da decine di giovani, riuniti a scopo ricreativo, determina oggettivamente, secondo esperienza e ragionevolezza, una fonte di rumore, variabile ma comunque ponderosa, la quale, soprattutto in orario notturno, può sicuramente impedire il riposo di quanti, pur senza avere una particolare sensibilità, costì risiedono, anche a svariate decine di metri, determinando così un concreto pregiudizio per la quiete pubblica, che l’Amministrazione comunale è tenuta a rimuovere, avvalendosi degli strumenti più opportuni, secondo valutazioni di convenienza ed adeguatezza.
Ric. n.
1224/2006 Sent.
1582/07
REPUBBLICA
ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto, terza
Sezione, con l’intervento dei signori magistrati:
Angelo De Zotti Presidente
Marco Buricelli Consigliere
Angelo Gabbricci Consigliere,
relatore
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio, introdotto con il ricorso n. 1224/2006, proposto
da “Bar Paninoteca Dal Colle di Genovese Enrico & C.” S.a.s., in persona
del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avv.
M.L. Tezza, con domicilio eletto in Venezia Mestre, via Cavallotti 22, presso
lo studio dell’avv. F. Zambelli;
contro
il Comune di Verona, in persona del sindaco pro tempore, rappresentato
e difeso dall’avv. F. Volpe, con domicilio eletto in Venezia, S. Marco 2959,
presso lo studio dell’avv. M. De Giudici;
A. per l’annullamento dell’ordinanza 21 marzo 2006, n. 3376,
notificata in data 3 aprile 2006, con la quale il dirigente del Settore
commercio ed attività produttive del Comune di Verona ha disposto che la ditta Bar Paninoteca Dal Colle di
Genovese Enrico & C. S.a.s., avrebbe effettuato la chiusura dell’esercizio
non oltre le ore 24 nelle giornate di venerdì, sabato e domenica, a decorrere
dal giorno immediatamente successivo a quello della notifica;
B. per il risarcimento
del danno sofferto.
Visto il ricorso con i relativi allegati;
visto l’ atto di costituzione in giudizio del Comune di VeronaFILLIN "Concordare la preposizione
articolata in numero e genere con il nome delle parti costituite - diverse dal
ricorrente - da inserire subito dopo";
viste le memorie prodotte dalle parti;
visti gli atti tutti di causa;
uditFILLIN "Digitare <o> ovvero <i> a
seconda del numero dei difensori delle parti presenti"i nella pubblica udienza del FILLIN
"Digitare data udienza di discussione"1 febbraio 2007 - relatore il consigliere avv. A. Gabbricci -
l’avv. Bertoldi in sostituzione di Tezza per la ricorrente;
ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:
FATTO
Il bar – paninoteca Dal Colle svolge la sua attività di
somministrazione di alimenti e bevande in una piazza di Verona.
Nel 2004 e nel 2005, dopo le lagnanze dei vicini, che lo
segnalavano come fonte di disturbo nelle ore notturne, furono svolti alcuni
successivi controlli dalla locale polizia municipale, la quale confermò le
proteste.
Nel giugno 2005, pertanto, il Comune informò l’interessato che
era stato avviato il procedimento per la modifica dell’orario d’apertura,
poiché era stato accertato che, in orario serale e notturno, “i numerosi
avventori che affollano l’esercizio e che stazionano all’esterno dello stesso,
provocano una situazione di rumorosità tale da pregiudicare il riposo delle
persone”.
Dal Colle inviò le proprie deduzioni indicando alcune misure
utili; e, sebbene all’inizio del mese di agosto una relazione della polizia
municipale avesse confermato la persistenza del disturbo, l’Amministrazione,
con la nota 25 agosto 2005 del Settore commercio, decise di sospendere il
procedimento, la cui ripresa venne correlata all’efficacia delle misure,
adottate allo scopo sia di prevenire ogni situazione di disturbo, causata “da
vociare, schiamazzi, riproduzioni musicali nell’area circostante il pubblico
esercizio”, sia, inoltre, di “eliminare il disturbo ed il disagio arrecato ai
vicini”. Erano altresì impartite alcune prescrizioni (ridurre a livelli da non
arrecare disturbo il volume dell’impianto musicale, che avrebbe dovuto essere
spento alle 24, e “conferire l’incarico a personale di sorveglianza affinché
provveda a mantenere il tono delle conversazioni dei clienti all’esterno del
locale su toni moderati”) rappresentando come l’inosservanza delle stesse
avrebbe comportato l’immediata adozione del provvedimento, senza ulteriori
avvisi.
Alla fine di settembre 2005, la polizia municipale segnalò al
settore commercio che un nuovo sopralluogo aveva rivelato come la situazione
fosse sostanzialmente immutata: per cui, con l’ordinanza n. 88, emessa ex art. 54, III comma, d. lgs. 18 agosto
2000, n. 267, e comunicata il 24 ottobre 2005, il sindaco di Verona ordinò alla
Dal Colle di provvedere, per un periodo di sessanta giorni dalla comunicazione
del provvedimento, “alla chiusura dell’esercizio non oltre le ore 24 nelle
giornate di venerdì, sabato e domenica”, con l’ulteriore precisazione che, se
tale provvedimento si fosse rivelato insufficiente ad assicurare il rispetto e
la tutela della pubblica tranquillità, si sarebbero adottate ulteriori
limitazioni dell’orario.
Appena scaduto il termine d’efficacia, il Settore commercio,
richiamata l’ordinanza sindacale, avviò, con nota 23 dicembre 2005, il
procedimento per la riduzione in via definitiva dell’orario, cui seguirono le
nuove osservazioni della ditta interessata, pervenute il giorno 11 gennaio
2006.
Peraltro, la polizia municipale trasmise, negli stessi giorni,
un’ulteriore relazione di servizio, riferita ad un sopralluogo del 20 gennaio,
in cui fu evidenziato “il riacutizzarsi”, dopo che l’ordinanza aveva esaurito i
suoi effetti, “della situazione di disturbo”.
Così, infine, il dirigente del settore adottò l’ordinanza 21
marzo 2006, n. 376, la quale reiterò le limitazioni all’orario d’apertura
fissate nella precedente ordinanza sindacale, questa volta però senza alcun
termine finale d’efficacia.
Quest’ultimo provvedimento è stato impugnato con il ricorso in
esame; il Comune di Verona si è costituito in giudizio, concludendo per la
reiezione.
DIRITTO
1.1. Il primo motivo è rubricato nella violazione del principio
del contraddittorio e del giusto procedimento, nonché degli artt. 7 e 10 della
l. 241/90, e nel vizio di carenza di motivazione.
La censura s’incentra sull’avviso datato 23 dicembre 2005, con
cui è stato avviato il procedimento, conclusosi con il provvedimento impugnato.
Anzitutto, questo sarebbe stato formato prima che la precedente
ordinanza sindacale avesse cessato i suoi effetti, e, comunque, senza attendere
un ragionevole intervallo di tempo, in cui svolgere le opportune verifiche;
inoltre, lo stesso avviso mancherebbe dei contenuti necessari, poiché non
indicherebbe le norme applicabili, non chiarirebbe i presupposti e non
richiamerebbe alcun accertamento compiuto.
Esso si limiterebbe, invece, a far riferimento alla cessata
ordinanza, peraltro emessa a termine, in presenza di una situazione d’urgenza:
e volerla confermare, solo perché scaduta, sarebbe palesemente illegittimo ed
inficerebbe il provvedimento definitivo per sviamento.
L’unico accertamento eseguito dal Comune sarebbe peraltro
avvenuto dopo l’avvio del procedimento, e senza la partecipazione
dell’interessato, i cui scritti difensivi, depositati nel corso dello stesso
procedimento, non sarebbero stati presi minimamente in considerazione.
1.2. Il secondo motivo è poi rubricato nell’istruttoria carente,
insufficiente ed incongrua: il provvedimento, infatti, si fonderebbe su di un
unico sopralluogo, svolto un sabato, intorno alle ore 0.40, e perciò del tutto
insufficiente a giustificare limitazioni così ampie, e per l’intero fine
settimana.
D’altro canto (III motivo di ricorso: travisamento dei
presupposti, motivazione incongrua e carente, sviamento) nel relativo verbale
si esporrebbe che, “in seguito ad accertamenti effettuati (…) nel fine
settimana sono tornati a manifestarsi i fenomeni di disturbo in tutta la loro
pesantezza riproponendo pertanto il disagio patito da parte dei residenti”.
Viceversa, secondo la Dal Colle, durante quel sopralluogo non
sarebbe stato appurato nulla di simile, ma soltanto che il pubblico esercizio era “gremito di avventori”, e
“pressoché continuo era il via vai della clientela che si alternava da e per il
locale, prevalentemente per servirsi di bevande che poi venivano consumate
all’esterno”; qui s’intratteneva “una trentina di persone il cui conversare si
diffondeva a distanza risultando udibile anche dal lato opposto della piazza”.
Tale situazione non sarebbe idonea ad integrare un disturbo per la quiete pubblica, e,
in ogni caso, non potrebbe essere imputata all’esercizio della ricorrente.
1.3. Il quanto motivo è compendiato nell’omessa applicazione
della normativa in materia d’inquinamento acustico, nel difetto d’istruttoria e
di motivazione.
Il pubblico esercizio de
quo, come già detto, si trova in una piazza, in zona classificata tra le aree ad intensa attività umana, per le quali
il d.P.C.M. 1 marzo 1991 ha previsto un livello sonoro pari a 65 decibel
nelle ore diurne e 55 decibel in quelle notturne.
Così, secondo la ricorrente, il Comune di Verona avrebbe dovuto
svolgere indagini tecniche e fonometriche per rilevare l’eventuale superamento
dei limiti fissati dal decreto, ovvero dall’eventuale piano comunale approvato.
Viceversa, l’ordinanza non contiene alcun riferimento a tali
valori, ovvero ad un qualsiasi metodo di misurazione del livello sonoro: non
sarebbe stata svolta alcuna oggettiva indagine tecnica, e tutto si ridurrebbe
all’apprezzamento soggettivo di due vigili, per i quali le conversazioni degli
astanti sarebbero state udibili anche dal lato opposto della piazza, senza neppure
tener conto dei rumori di fondo, conseguenza anche del traffico veicolare.
1.4. Nel V motivo le censure si riferiscono all’insussistenza
dei presupposti di fatto e di diritto, nonché alla violazione e falsa
applicazione degli artt. 2, 4 e 5 della l.r. 14 aprile 1994, n. 40, la quale
disciplina i criteri per la determinazione degli orari degli esercizi che
somministrano al pubblico alimenti e bevande: disposizioni poste espressamente
a fondamento del provvedimento impugnato.
Invero, l’art. 4, in particolare, impone al sindaco, nella
determinazione degli orari dei detti esercizi, di “assicurare, all’esterno come
all’interno dei locali, il rispetto della normativa statale e regionale in
materia di inquinamento acustico, al fine di tutelare in via primaria la quiete
pubblica”.
Orbene, nella fattispecie la rumorosità lamentata non sarebbe
ricollegabile all’esercizio, e ciò emergerebbe dalla relazione di sopralluogo,
nella quale si fa riferimento alle persone presenti all’esterno del locale, una
trentina, “il cui conversare si diffondeva a distanza”.
Ora, rileva la ricorrente, la piazza dove si affaccia il locale
è un luogo di sosta ed incontro del quartiere: la presenza costì di un locale
potrà anche costituire un ulteriore motivo d’incontro, ma non per questo “può
imputarsi ad un bar la causa del disturbo provocato dalle persone che si
trovano per chiacchierare negli spazi prospicienti”.
Inoltre, seguita il ricorso, l’ordine pubblico, cui si deve
avere riguardo, ai sensi del citato art. 5 per valutare l’opportunità dì
modificare l’orario, “è esclusivamente quello riferibile agli spazi concessi
(interni o esterni) ai locali”; la tutela dell’ordine pubblico al di fuori di
spazi opportunamente autorizzati “è infatti di stretta competenza degli organi
a ciò preposti”, e non si può certo attribuire ad un privato la responsabilità
e l’obbligo di vigilanza sull’ordine di spazi pubblici.
1.5. Nel VI motivo – eccesso di potere per sviamento – si rileva
poi come i comportamenti perseguiti con il provvedimento impugnato sono vietati
e sanzionati dalle norme in materia di polizia urbana, che al Comune spetta di
far osservare attraverso la polizia municipale e non delegando tali compiti ai
gestori dei pubblici esercizi: questi, dunque, non possono essere pregiudicati
dalla negligenza con cui l’Amministrazione svolge le sue funzioni
istituzionali.
1.6. Il VII motivo censura poi il provvedimento per violazione
del principio di proporzionalità dell’azione amministrativa, nonché di quello
dell’adeguatezza, e per omessa comparazione degli interessi.
La chiusura alle 24.00, anziché alle 2.00, determina per la Dal
Colle la lesione del suo diritto ad esercitare la propria attività commerciale,
ed è sproporzionata rispetto al risultato da conseguire.
Il provvedimento non considera cioè minimamente “l’interesse di
tutta quella gioventù utente (ma non solo) del locale della ditta ricorrente
nella fascia serale dalle 24.00 alle 02.00”.
Il provvedimento medesimo sarebbe poi eccessivo anche con
riferimento all’accadimento che lo fonda: e, cioè, il rumore provocato dalla
conversazione di una trentina di persone, occasionalmente accertato in una sola
occasione.
1.7. Infine, nell’ultimo motivo (sviamento di potere per difetto
del presupposto costituito dal pubblico interesse; mancata ponderazione degli
interessi; travisamento ed insussistenza dei presupposti di fatto) si rileva,
anzitutto, come il potere d’ordinanza debba essere finalizzato alla tutela di
un interesse pubblico, che peraltro non sarebbe qui possibile individuare.
Inoltre, non si potrebbe neppure circoscrivere un ipotetico
interesse privato (cui pure l’ordinamento appresta altri strumenti di tutela
contro le immissioni pregiudizievoli) pretesamente danneggiato dall’attività
svolta, fra le 24.00 e le 2.00, dalla ricorrente, la quale s’è anche accollata
una serie d’interventi, con cui sono stati eliminati i problemi di rumorosità,
lamentati da alcuni condomini; interventi pienamente efficaci, visto che, dopo
la scadenza dell’ordinanza sindacale, non è pervenuta alcuna lamentela dai condomini.
Infine, la ricorrente sottolinea come il locale rappresenti un
punto di aggregazione per i giovani - titolari di interessi pubblici che vanno
anch’essi considerati - ed idoneo a
conferire vitalità alla piazza, come sarebbe confermato da alcuni residenti
nell’area.
2.1. Orbene, è anzitutto opportuno sottolineare, in termini
generali, come la quiete pubblica – intesa come limite di compatibilità delle
emissioni sonore, prodotte da una fonte determinata, con uno specifico ambito
territoriale, in relazioni alle caratteristiche di questo, secondo un criterio
di media tollerabilità - costituisca un bene collettivo, il quale si va facendo
vieppiù scarso, rispetto al passato, anche nelle ore notturne: e poiché questo
è il periodo della giornata che la massima parte della popolazione dedica al
riposo, è evidente che, con l’incremento dei rumori, per questa sono aumentati
disagi fisici e psicologici che, non di rado, sfociano in malattie vere e
proprie.
La quiete costituisce, dunque, una condizione necessaria
affinchè sia garantita la salute, che deve essere tutelata
“come fondamentale diritto dell’individuo ed interesse della collettività”
(art. 32 Cost.) dagli Enti pubblici competenti, tra cui certamente i Comuni: e
se questi ne hanno il dovere, certamente i cittadini hanno a loro volta un
interesse, variamente azionabile, a che le Amministrazioni reprimano quei
comportamenti che pregiudicano la quiete pubblica e, per la conseguenza, la
salute di un numero indeterminato di persone.
2.2. Il diritto alla quiete, come
espressione del diritto alla salute psicofisica, prevale certamente sugli
interessi economici di quanti costituiscano la causa diretta od indiretta del
disturbo, svolgendo (come nel caso) un’attività economica di cui essi soli
percepiscono i proventi, riversandone viceversa sulla collettività circostante
i pregiudizi; egualmente, tale diritto prevale su quello che, nel presente
ricorso, viene definito l’interesse della “gioventù utente” ad “aggregarsi”
durante la notte in luoghi pubblici, sia perché la socializzazione può
svolgersi anche in altro orario, sia, più realisticamente, perché quella ben
può riunirsi, durante le ore notturne, in luoghi in cui non interferiscono con
le altrui esigenze di riposo, mentre, ovviamente, non è vero l’opposto.
3.1. Tanto stabilito, si può passare
all’esame della fattispecie concreta e, così, ad uno dei profili di maggior
rilievo, che concerne la carenza dell’istruttoria svolta prima di emettere il
provvedimento gravato: ciò che, in qualche misura, la Sezione aveva inizialmente
riconosciuto, ad un primo sommario esame, nell’ordinanza 539/06, con la quale
aveva sospeso il provvedimento impugnato.
Orbene, riconsiderando la
fattispecie, il Collegio deve invece convenire con le difese
dell’Amministrazione che l’accertamento svolto nel gennaio 2006 non costituisce
un controllo isolato, che sarebbe di per sé inidoneo a fondare il
provvedimento, quanto invece l’ultima di una serie di verifiche, svolte
nell’arco di circa due anni, di cui si è dato conto nella precedente esposizione,
e che avevano condotto sempre al medesimo risultato: e, cioè, che, nel periodo
d’interesse, il bar Dal Colle ha costituito, direttamente o indirettamente una
rilevante fonte di disturbo per gli abitanti della zona.
In altri termini, dunque, il provvedimento
impugnato si fonda su di un’istruttoria convenientemente approfondita, la quale
ha condotto a risultati omogenei e coerenti, che costituiscono a loro volta
presupposto idoneo per la decisione assunta dall’Amministrazione comunale.
3.2. Non pare poi revocabile in
dubbio che un assembramento composto da decine di giovani, riuniti a scopo
ricreativo, determini oggettivamente, secondo esperienza e ragionevolezza, una
fonte di rumore, variabile ma comunque ponderosa, la quale, soprattutto in
orario notturno, può sicuramente impedire il riposo di quanti, pur senza avere
una particolare sensibilità, costì risiedono, anche a svariate decine di metri,
determinando così un concreto pregiudizio per la quiete pubblica, che
l’Amministrazione comunale è tenuta a rimuovere, avvalendosi degli strumenti
più opportuni, secondo valutazioni di convenienza ed adeguatezza.
Uno tra questi è indubbiamente, come
rileva la stessa ricorrente, la repressione dei comportamenti di disturbo, nel
momento in cui gli stessi si verifichino,
Ciò, peraltro, non esclude che a
questi interventi si possa aggiungere un’attività preventiva, per comune
esperienza assai più efficace in tali situazioni: e la riduzione dell’orario
notturno di un pubblico esercizio, operante nell’area in cui tali rumorosi
assembramenti si verificano, costituisce in tal senso uno strumento adeguato,
una volta che sia stato stabilito un nesso causale tra questi ed il locale, a
prescindere da qualsiasi profilo di responsabilità soggettiva da parte del
gestore, e dalla riconducibilità degli stessi al pubblico esercizio per tale,
ovvero alle aree pubbliche limitrofe.
3.3. Quest’ultimo, è, in effetti, un aspetto che va in
particolare sottolineato: diversamente da quanto il ricorso sembra prospettare,
il provvedimento che limita l’orario di apertura, non ha un contenuto
sanzionatorio, per cui è insignificante stabilire se il gestore abbia operato o
meno nel rispetto degli obblighi prescritti dalle disposizioni vigenti: ciò che
rileva, invece, è se la riduzione d’orario possa ragionevolmente comportare un
significativo e persistente beneficio per la quiete pubblica, in misura tale da
essere prevalente rispetto al sacrificio richiesto al privato.
3.3. Ora, nella fattispecie, non pare possibile dubitare
dell’esistenza di tale nesso causale, se si esaminino le relazioni dei
sopralluoghi svolte.
Da queste risulta infatti che gli avventori acquistavano, anche
a più riprese, presso il bar Dal Colle cibi e bevande, che poi consumano
all’esterno, nell’immediata prossimità dello stesso.
È dunque evidente che gli assembramenti sono, se non causati in
via esclusiva, comunque oggettivamente agevolati ed incentivati dalla presenza
del locale: per cui è del tutto ragionevole supporre che, a partire dall’ora di
chiusura dell’esercizio, gli stessi si sciolgano o almeno si riducano
celermente, riportando così le emissioni sonore pregiudizievoli entro limiti di
tollerabilità.
Pertanto, la limitazione dell’orario appare pienamente
giustificata, né il sacrificio imposto alla Dal Colle appare eccessivo, dato
che le è stato comunque permesso di continuare ad operare fino alle prime ore
della notte.
3.4. D’altronde, il Collegio non ritiene che la determinazione
assunta dall’Amministrazione sia in qualche misura preclusa dalle norme citate
dalla ricorrente.
Invero, l’art. 4 della citata l.r. 40/94 dispone che, nella
determinazione degli orari, per gli esercizi che somministrano al pubblico
alimenti e bevande, l’Autorità comunale deve assicurare, “all’esterno come all’
interno dei locali, il rispetto della normativa statale e regionale in materia
di inquinamento acustico, al fine di tutelare in via primaria la quiete
pubblica”; inoltre, il seguente art. 5 stabilisce che possono essere disposte,
in via permanente o per situazioni contingenti, limitazioni agli orari per
ragioni di ordine pubblico, di pubblica sicurezza, o comunque di interesse
pubblico.
Ora, non v’è dubbio che la verifica strumentale del superamento
dei livelli di rumore, previsti per una determinata zona, realizzi
presuntivamente una violazione della quiete pubblica, e che ciò consenta
all’autorità comunale di disporre per ciò soltanto una limitazione agli orari
d’apertura dei locali.
Ciò non significa, peraltro, che tale verifica sia la condizione
necessaria per disporre restrizioni d’orario nell’interesse della salute
collettiva (cui, come detto, la quiete pubblica è strettamente correlata) vuoi
perché la norma non pone espressamente tale condizione, vuoi perché, comunque,
il relativo potere è agevolmente derivabile dal disposto dell’ art. 5, non
potendosi evidentemente negare che nella materia siano presenti specifici
profili d’interesse pubblico.
È evidente che la mancanza di tali verifiche dovrà essere
colmata da un’appropriata attività istruttoria, che accerti comunque la lesione
degli interessi tutelati, e che, in specie, come già osservato, si può ritenere
certamente convenientemente effettuata.
3.5. Resta così soltanto da considerare il primo motivo di
ricorso, riferito al procedimento svolto.
La censura, peraltro, tende in qualche modo ad identificare
l’avviso di avvio del procedimento con il provvedimento conclusivo, laddove ciò
che conta, ai fini della legittimità dell’azione amministrativa, è che
quest’ultimo non sia stato assunto immediatamente dopo la precedente ordinanza
sindacale, e sia stato preceduto da verifiche, svolte dopo che quella aveva
esaurito i suoi effetti come nel caso è accaduto: d’altronde, non è revocabile
in dubbio che il momento, in cui l’avviso d’avvio è stato emesso, non ha in sé
pregiudicato i diritti partecipativi dell’interessato, già da lungo tempo a
piena conoscenza della situazione esistente.
4. In conclusione, il ricorso va integralmente respinto:
l’incertezza, anche in giurisprudenza, delle questioni trattate, costituisce
comunque motivo sufficiente per disporre tra le parti l’integrale compensazione
delle spese di lite.
P.Q.M.
Il Tribunale amministrativo regionale per il Veneto, terza
Sezione, definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe, lo rigetta.
Compensa integralmente le spese di giudizio tra le parti.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità
amministrativa.
Così deciso in Venezia, nella Camera di consiglio addì 1 febbraio 2007.
Il Presidente l’Estensore
Il Segretario
SENTENZA
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
il……………..…n.………
(Art.
55, L. 27/4/1982, n. 186)
Il
Direttore della Terza Sezione
