CEDU - DEUXIÈME SECTION SENTENZA 24.5.2007
AFFAIRE PAUDICIO c. ITALIE
(Requête no 77606/01)
Abusivismo edilizio e Convenzione Europea dei Diritti dell'Uomo
versione tradotta in
italiano
quiDEUXIÈME
SECTION
(Requête no
77606/01)
ARRÊT
STRASBOURG
24 mai 2007
Cet
arrêt deviendra définitif dans les conditions
définies à l'article 44
§ 2 de la Convention. Il peut subir des retouches de forme
En l'affaire Paudicio c. Italie,
La Cour européenne des Droits de l'Homme
(deuxième section), siégeant en une chambre
composée de :
Mme F. Tulkens, présidente,
MM. I. Cabral Barreto,
R.
Türmen,
M.
Ugrekhelidze,
V.
Zagrebelsky,
Mme A. Mularoni,
MM. D. Popović, juges,
et Mme F. Elens-Passos, greffière adjointe de
section,
Après en avoir
délibéré en chambre du conseil les
5 juillet 2005 et 3 mai 2007,
Rend l'arrêt que voici, adopté
à cette dernière
date :
PROCÉDURE
1. A l'origine de
l'affaire se
trouve une requête (no 77606/01) dirigée contre la
République
italienne et dont un ressortissant de cet Etat, M. Camillo Paudicio
(« le requérant »), a saisi la Cour le
30 octobre 2001 en vertu de l'article
34 de la Convention de sauvegarde des Droits de l'Homme et des
Libertés
fondamentales (« la Convention »).
2. Le requérant
est représenté par
Me M. Esposito, avocat à Naples. Le gouvernement italien
(« le Gouvernement ») est
représenté par son agent, M. I. M. Braguglia,
par son coagent, M. F. Crisafulli, et par son coagent adjoint, M. N.
Lettieri.
3. Le requérant
alléguait en
particulier une atteinte à ses droits au respect de ses
biens et d'accès à un
tribunal.
4. Par une
décision du 5 juillet
2005, la chambre a déclaré la requête
partiellement recevable.
5. Tant le
requérant que le Gouvernement ont
déposé des observations écrites
complémentaires (article 59 § 1
du règlement).
EN FAIT
I. LES CIRCONSTANCES DE L'ESPÈCE
6. Le requérant est né en 1962 et
réside à Naples.
7. Le requérant
a hérité de sa mère un
immeuble sis à Agerola.
8. En 1992, pour des
raisons d'urgence
exceptionnelle, le maire d'Agerola octroya aux voisins du
requérant (ci-après
A. et B.) un permis de construire une étable pour leurs
bovins. Ce permis
prévoyait que cette étable serait
démolie dans les vingt-quatre mois, suivant
une interdiction absolue de construire frappant ce terrain selon le
plan d'urbanisme
en vigueur.
9. A. et B. construisirent
une étable qui
dépassait le volume de construction autorisé par
l'administration.
1. La procédure
devant les juridictions
pénales
10. A une date non
précisée, une procédure
pénale
fut ouverte à l'encontre d'A. et B. pour violation de
règles d'urbanisme (« abuso edilizio
»).
11. Le 24 avril 1992, le
parquet de
Naples ordonna la saisie préventive de l'immeuble.
12. Le 3 juin 1993, la
mère du
requérant se constitua partie civile dans la
procédure pénale à l'encontre d'A.
et B.
13. Par un jugement du 11
janvier 1995,
le juge pour les investigations préliminaires acquitta A. et
B. vu l'absence de
faits délictueux (perché il fatto non
costituisce reato).
14. Le 30 janvier 1995, le
procureur de
la République interjeta appel de ce jugement devant la cour
d'appel de Naples.
15. Par un arrêt
du 4 juin 1996, la
cour d'appel de Naples condamna B. (A. étant
décédé pendant la procédure
en
appel) à vingt jours d'emprisonnement ainsi qu'au paiement
d'une amende de
20 000 000 ITL pour violation de règles d'urbanisme. De
plus, elle
ordonna au maire de procéder à la
démolition de la construction litigieuse aux
termes de l'article 7 de la loi no 47 de 1985 et mit les frais
de démolition à la charge de B. Enfin, elle
reconnut à la mère du requérant le
droit à un dédommagement à quantifier
par les juridictions civiles compétentes.
16. A une date non
précisée B. se pourvut en
cassation.
17. Le 14 mai 1999, la
cour de
cassation débouta B. de son pourvoi.
18. Le 12 juin 1999 le
bureau d'exécution
des arrêts du parquet de Naples transmit l'arrêt au
maire d'Agerola afin de
procéder à la démolition de la
construction.
2. La procédure en régularisation
19. Entre-temps, le 27
février 1995, B. avait
introduit devant la municipalité d'Agerola une demande
visant à obtenir la
régularisation (sanatoria) de la
construction.
20. Dans le cadre d'une
telle procédure, par une
note du 27 février 1997, la maire d'Agerola informa la Cour
de cassation,
entre-temps chargée de l'examen du dossier dans le cadre de
la procédure
pénale, que la demande en régularisation n'avait
pas de chances d'être acceptée
compte tenu de la législation en vigueur en la
matière.
21. Il ressort du dossier
que cette
procédure en régularisation est toujours pendante.
22. Le 23 janvier 2000, la
mère du
requérant décéda.
23. La
démolition de la construction n'a jamais
eu lieu.
II. LE DROIT INTERNE PERTINENT
A. Sur la
constitution de partie civile
24. Les articles
pertinents du code de procédure
pénale (le « CPP ») disposent :
Article 79
« La
constitution de partie civile a lieu à
partir de l'audience préliminaire (...) »
Article 90
« La partie
lésée exerce les droits et les
facultés qui lui sont expressément reconnus par
la loi et peut en outre, à tout
stade de la procédure, présenter des
mémoires ainsi que, sauf en cassation, indiquer
des éléments de preuve. »
Article 101
« La partie
lésée peut nommer un
représentant légal pour l'exercice des droits et
des facultés dont elle jouit
(...) »
B. Sur la démolition
25. L'article 7 de la loi
no 47 du 28
février 1985, dans ses parties pertinentes, dispose :
« 2. Dans le cas
où des constructions
sont réalisées en l'absence d'un permis de
construire ou en violation de
celui-ci (...), le maire doit en ordonner la démolition.
3. Dans le cas
où la personne responsable de la
violation des règles d'urbanisme ne procède pas
à la démolition (...), la
propriété de la construction et du terrain sis
à proximité de celle-ci est
transférée sans frais à la
municipalité (...)
5. La construction ainsi
acquise au patrimoine de
la municipalité doit être démolie aux
frais de la personne ayant violé les
règles d'urbanisme (...)
9. Dans le cas
où la démolition n'a pas
été déjà
effectuée, le juge qui émet un jugement de
condamnation (...) l'ordonne. »
EN DROIT
I. SUR LA
VIOLATION ALLÉGUÉE DE L'ARTICLE 1 DU PROTOCOLE No
1
26. Le
requérant se plaint des
dommages découlant de l'impossibilité d'obtenir
la démolition de la
construction réalisée par ses voisins. Il invoque
l'article 1 du Protocole no
1, qui se lit ainsi :
« Toute personne
physique ou morale a droit
au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de
sa propriété que pour cause
d'utilité publique et dans les conditions prévues
par la loi et les principes
généraux du droit international.
Les dispositions
précédentes ne portent pas
atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en
vigueur les lois qu'ils
jugent nécessaires pour réglementer l'usage des
biens conformément à
l'intérêt
général ou pour assurer le paiement des
impôts ou d'autres contributions ou des
amendes. »
A. Sur l'exception
préliminaire du Gouvernement
27. Le Gouvernement
réitère l'exception de
non-épuisement des voies de recours internes
basée sur deux volets et déjà
soulevée à la suite de la communication de la
présente affaire.
28. En premier lieu, il
fait valoir que le
requérant n'a pas entamé d'action devant les
juridictions civiles et, en
deuxième lieu, il observe que la procédure en
régularisation entamée par B. est
toujours pendante.
29. La Cour note que les
deux volets de cette
exception ont déjà été
rejetés dans la décision sur la
recevabilité du 5
juillet 2005 et que le Gouvernement fonde son exception sur des
arguments qui
ne sont pas de nature à remettre en cause cette
décision. Par conséquent, l'exception
ne saurait être retenue.
B. Sur le fond
1. Thèses des
parties
a) Le Gouvernement
30. A
titre principal, le Gouvernement observe que l'ordre de
démolition prononcé par les juridictions
pénales répond en tant que tel à
l'exigence
de protection des intérêts de la
collectivité et non pas du particulier, à
savoir du requérant.
31. Il s'agit en effet
d'une
mesure de nature administrative, poursuivant le but
d'intérêt général de
rétablir la situation de fait que les règles
d'urbanisme violées visaient à
protéger.
32. Dès lors,
la non-exécution
de l'ordre de démolition ne constituerait pas, en tant que
telle, une violation
d'un droit individuel de caractère privé du
requérant et ne pourrait donc pas
être considérée comme une
ingérence dans le droit de celui-ci au respect des
biens au sens de l'article 1 du Protocole no 1.
33. Il s'ensuit que la
présente affaire serait différente par rapport
à l'affaire Antonetto c. Italie (no
15918/89, 20 juillet 2000), où
les juridictions administratives s'étaient
prononcées afin de sauvegarder
l'intérêt
du particulier.
34. A titre subsidiaire,
le Gouvernement fait valoir que la procédure en
régularisation entamée par B. est toujours
pendante. Or, dans des affaires dans
lesquelles il y avait eu un commencement d'exécution de
l'ordre de démolition contre
lequel l'intéressé avait formé
opposition devant les juridictions compétentes (incidente
di esecuzione), la Cour de cassation a affirmé la
nécessité de suspendre l'exécution
de l'ordre de démolition lorsqu'une demande en
régularisation a été
présentée
dans les formes et les délais légaux,
accompagnée du paiement exigé. Le
Gouvernement reconnaît que la présente affaire est
différente par
rapport à celles prises en considération par la
Cour de cassation mais
considère toutefois que cette jurisprudence devrait orienter
l'action des
juridictions comme celle des administrations publiques.
35. Même
à supposer que la non-exécution de l'ordre
de démolition ait constitué une
ingérence dans le droit du requérant au sens de
l'article 1 du Protocole no 1, un tel sacrifice serait
inférieur à
celui qui frapperait le même droit de B., dans le cas
où un tel ordre serait
exécuté alors que la procédure en
régularisation est toujours pendante et la
situation encore susceptible d'être
régularisée.
b) Le requérant
36. Le
requérant fait valoir que la présente
requête est similaire à l'affaire Antonetto
c. Italie (précité), compte tenu de ce
qu'en l'espèce la municipalité n'a
pas procédé à la démolition
de la construction litigieuse en exécution du
jugement définitif des juridictions pénales.
37. Il soutient que
l'inertie de la municipalité
constitue une violation directe de son droit au respect des biens et il
se
plaint de la réduction de la valeur marchande de son
habitation, causée par la
proximité avec la construction litigieuse.
38. Quant à la
procédure
en régularisation entamée par B., le
requérant fait valoir que celle-ci ne
pourra pas se conclure par une acceptation de la demande, compte tenu
notamment
de la note du 27 février 1997 du maire d'Agerola ainsi que
de la législation en
vigueur dans la matière.
2. Appréciation
de
la Cour
a) La règle
applicable
39. En
l'espèce,
la Cour observe que le refus des autorités municipales de se
conformer à la
décision définitive des juridictions
pénales a eu comme conséquence le maintien
en l'état de la construction réalisée
irrégulièrement par B. Compte tenu de la
proximité de cette construction avec l'habitation du
requérant, les autorités
italiennes sont responsables de l'ingérence dans le droit de
propriété du
requérant ; l'ingérence en question ne constitue
ni une expropriation ni
une réglementation de l'usage des biens, mais
relève du caractère
général de la première phrase du
premier alinéa de l'article
1.
b) Sur l'observation
de l'article 1 du Protocole no 1
40. La Cour rappelle que
l'article 1 du Protocole
no 1 exige qu'une ingérence de l'autorité
publique dans la
jouissance du droit au respect des biens soit légale : la
seconde phrase du
premier alinéa de cet article n'autorise une privation de
propriété que
« dans les conditions prévues par la loi
» ; le second alinéa
reconnaît aux Etats le droit de réglementer
l'usage des biens en mettant en
vigueur des « lois ».
41. De plus, la
prééminence du droit, l'un des principes
fondamentaux d'une société
démocratique, est inhérente à
l'ensemble des articles de la Convention (voir,
entre autres, Belvedere Alberghiera
S.r.l. c. Italie, no 31524/96, § 63, CEDH 2000‑VI ;
Amuur c. France, arrêt du
25 juin 1996, Recueil des
arrêts et décisions 1996‑III, pp.
850-851, § 50) et implique le devoir de l'Etat
ou d'une autorité publique de se plier à un
jugement ou un arrêt rendus à leur
encontre (voir, mutatis mutandis, Hornsby
c. Grèce, arrêt du 19 mars 1997, Recueil
1997‑II, p. 511, § 41). La même constatation vaut
pour les actes des organes
administratifs ayant un caractère définitif et
exécutoire.
42. Il s'ensuit
que la nécessité de rechercher si un juste
équilibre a été maintenu entre les
exigences de l'intérêt
général de la communauté et les
impératifs de la
sauvegarde des droits fondamentaux de l'individu (voir Sporrong
et Lönnroth c. Suède, arrêt du
23 septembre 1982, série A no 52, p. 26, § 69) ne
peut se faire sentir que lorsqu'il s'est avéré
que l'ingérence
litigieuse a respecté le principe de la
légalité et n'était pas arbitraire
(voir Iatridis
c. Grèce [GC], no 31107/96, § 58, CEDH
1999‑II).
43. Dans le cas
d'espèce,
la Cour estime opportun de rappeler certains faits qui lui paraissent
essentiels. D'abord, la Cour relève qu'après
l'arrêt de la Cour de
cassation, les juridictions pénales ont
définitivement ordonné la démolition
de la construction litigieuse, étant
donné que celle-ci avait été
réalisée en violation des règles
d'urbanisme. Ensuite, le 12 juin 1999, le bureau d'exécution
des arrêts du parquet de Naples a demandé au maire
d'Agerola de procéder à la
démolition de la construction. Les autorités
municipales avaient donc le devoir de procéder ainsi, mais
n'ont rien
fait.
44. De plus, la Cour se
doit de constater que les
juridictions pénales ont aussi définitivement
reconnu que le requérant a subi
un dommage matériel en raison de la construction
illégale et ont par conséquent
reconnu à celui-ci le droit à un
dédommagement, la procédure éventuelle
devant
les juridictions civiles étant nécessaire
seulement afin de le quantifier.
45. Enfin, quant
à la
procédure en régularisation entamée
par B. devant la municipalité d'Agerola, la
Cour relève que plus de douze ans se sont
déjà écoulés sans que les
autorités
municipales se soient prononcées à cet
égard et toutefois, par une note du 27
février 1997, la maire d'Agerola a affirmé que la
demande en régularisation n'avait
pas de chances d'être acceptée compte tenu de la
législation en vigueur en la
matière.
46. Il ressort
donc des faits de la cause que le refus ou l'omission de
l'administration
municipale de procéder à la démolition
de la construction litigieuse n'avait
aucune base légale en droit interne. Une telle conclusion
dispense la Cour de
rechercher si un juste équilibre a été
maintenu entre les exigences de l'intérêt
général de la communauté et les
impératifs de la sauvegarde des droits
individuels (voir Antonetto
c. Italie, précité et Fotopoulou
c. Grèce, no 66725/01, 18 novembre
2004).
47. Partant, il y a eu
violation de l'article 1
du Protocole no 1.
II. SUR LA VIOLATION
ALLÉGUÉE DE L'ARTICLE
6 § 1 DE LA CONVENTION
48. Invoquant le droit
à une protection
judiciaire effective, le requérant se plaint de
l'impossibilité
d'obtenir l'exécution du jugement définitif des
juridictions pénales ordonnant
la démolition de l'immeuble litigieux. Il invoque l'article
6 § 1 de la Convention, qui, dans ses parties pertinentes,
dispose :
« Toute personne
a droit à ce que sa cause
soit entendue (...) par un tribunal (...) qui décidera (...)
des contestations
sur ses droits et obligations de caractère civil (...)
»
A. Thèses des parties
49. Le Gouvernement
soutient qu'aucune
juridiction nationale n'a reconnu au requérant le droit
à la démolition de l'immeuble
litigieux. La constitution de partie civile dans la
procédure devant les
juridictions pénales aurait en effet
été acceptée qu'aux fins de l'octroi
d'un
dédommagement et non pas pour obtenir l'ordre de
démolition.
50. En raison de l'absence
d'un droit individuel
du requérant à la démolition, le
Gouvernement conclut que l'article 6 § 1 de la
Convention n'a pas été violé en
l'espèce.
51. En tout
état de cause, le Gouvernement
soutient que l'ordre de démolition ne constitue pas une
mesure dont la mise en
exécution est un devoir incontournable pour ses
destinataires, étant donné que
l'administration peut, à certaines conditions
prévues par la loi, surseoir à
son exécution et même l'ignorer.
52. Le
requérant s'oppose à la thèse du
Gouvernement, faisant valoir qu'à l'issue de la
procédure devant les
juridictions pénales, il est titulaire d'un droit individuel
à la démolition de
l'immeuble litigieux.
B. Appréciation de la Cour
53. La Cour rappelle que,
selon sa
jurisprudence, le droit à un tribunal serait illusoire si
l'ordre juridique
interne d'un Etat contractant permettait qu'une décision
judiciaire définitive
et obligatoire reste inopérante au détriment
d'une partie. L'exécution d'un
jugement ou arrêt, de quelque juridiction que ce soit, doit
donc être
considérée comme faisant partie
intégrante du « procès » au
sens de l'article 6
(voir, entre autres, Immobiliare Saffi c.
Italie [GC], no 22774/93, § 63 in fine,
CEDH 1999-V et Hornsby c. Grèce
précité, § 40).
54. En
l'espèce, la Cour considère que le grief du
requérant soulevé sous l'angle du droit
d'accès à un tribunal se confond avec
celui tiré de l'article 1 du Protocole no 1, dans la mesure
où le
requérant se plaint à ce titre des dommages
découlant de l'impossibilité d'obtenir
la démolition de la construction
réalisée par ses voisins.
55. Eu égard
à la conclusion formulée
au paragraphe 47 ci-dessus, elle n'estime pas nécessaire de
l'examiner
séparément sous l'angle de l'article 6 §
1 de la Convention.
III. SUR L'APPLICATION DE
L'ARTICLE
41 DE LA CONVENTION
56. Aux termes de
l'article
41 de la Convention,
« Si la Cour
déclare qu'il y a eu violation de la
Convention ou de ses Protocoles, et si le droit interne de la Haute
Partie
contractante ne permet d'effacer qu'imparfaitement les
conséquences de cette
violation, la Cour accorde à la partie
lésée, s'il y a lieu, une satisfaction
équitable. »
A. Dommage matériel
57. Le
requérant sollicite d'abord la démolition
de la construction litigieuse. De plus, il sollicite le versement d'une
indemnisation de 231 010 EUR, plus intérêts et
réévaluation, s'appuyant
sur une expertise qu'il a commandée.
58. Le Gouvernement fait
valoir que le requérant
n'a droit à aucune somme, étant donné
que la non-exécution de l'ordre de démolition
ne constituerait pas une violation d'un droit individuel de
caractère privé de
celui-ci. En tout état de cause, le Gouvernement soutient
que le requérant n'a
pas étayé sa demande.
59. La Cour estime
que, compte tenu des circonstances de l'espèce et
abstraction faite de l'issue
qui sera réservée à la question de la
démolition, un dédommagement
constituerait une réparation adéquate du
préjudice subi par le requérant. A cet
égard, la Cour relève que les juridictions
pénales ont définitivement
déterminé
que le requérant a subi un dommage matériel en
raison de la construction
illégale réalisée par ses voisins
(paragraphe 15 ci-dessus). Toutefois, étant
donné que, conformément à la
décision de ces juridictions, le requérant peut
entamer une action devant les juridictions civiles afin d'obtenir un
dédommagement, la Cour estime qu'il n'y a pas lieu
d'accorder une somme à titre
de dommage matériel.
B. Dommage moral
60. Le
requérant demande à titre principal la
somme de 50 000 EUR et en voie subordonnée la somme de 21
346,88 EUR.
61. Le Gouvernement
réitère ses arguments ci-dessus
(paragraphe 58).
62. La Cour admet que le
requérant doit avoir
subi un préjudice moral – du fait notamment de la
frustration provoquée par le
refus ou l'omission de l'administration de procéder
à la démolition de la
construction litigieuse malgré la décision
définitive des juridictions pénales
– que ne compense pas suffisamment le constat de violation
(voir, entre autres, Antonetto c. Italie,
précité, Dactylidi c. Grèce,
no 52903/99, § 58, 27 mars 2003 et Fotopoulou
c. Grèce, précité). Statuant
en équité, la Cour alloue au
requérant 5 000 EUR à ce titre.
C. Frais et dépens
63. Le
requérant sollicite le versement de
81 500,10 EUR à titre de frais et dépenses en ce
qui concerne la procédure
devant la Cour.
64. Le Gouvernement
soutient que cette somme est
exorbitante et que le requérant n'a pas produit des preuves
à l'appui de sa
demande.
65. La Cour rappelle sa
jurisprudence selon
laquelle l'allocation des frais et dépens au titre de
l'article 41 présuppose
que se trouvent établis leur réalité,
leur nécessité et le caractère
raisonnable de leur taux. En outre, les frais de justice ne sont
recouvrables
que dans la mesure où ils se rapportent à la
violation constatée (voir, par
exemple, Beyeler c. Italie
(satisfaction équitable) [GC], no 33202/96, § 27,
28 mai 2002 ;
Sahin c. Allemagne [GC], no
30943/96, § 105, CEDH 2003-VIII).
66. La Cour vient de
conclure à la
violation de l'article 1 du Protocole no 1, admettant ainsi la
thèse du
requérant. Si la Cour ne doute pas de la
nécessité des frais
réclamés ni qu'ils
aient été effectivement engagés
à ce titre, elle trouve cependant excessifs les
honoraires revendiqués pour la procédure
à Strasbourg. Elle considère dès lors
qu'il n'y a lieu de les rembourser qu'en partie. Compte tenu des
circonstances
de la cause, la Cour alloue au requérant 3 000 EUR au total,
plus
tout montant pouvant être dû à titre
d'impôt sur cette somme.
D. Intérêts moratoires
67. La Cour juge
approprié de baser
le taux des intérêts moratoires sur le taux
d'intérêt de la facilité de
prêt
marginal de la Banque centrale européenne majoré
de trois points de
pourcentage.
PAR CES MOTIFS, LA COUR, À l'UNANIMITÉ,
1. Rejette
l'exception préliminaire du Gouvernement ;
2. Dit
qu'il y a eu violation de l'article 1 du Protocole no 1 ;
3. Dit
qu'il n'y a pas lieu d'examiner séparément le
grief tiré de l'article
6 § 1 de la Convention ;
4. Dit
a) que l'Etat
défendeur doit verser
au requérant, dans les trois mois à compter du
jour où l'arrêt sera devenu
définitif conformément à l'article 44
§ 2 de la Convention, les
sommes suivantes :
i. 5 000 EUR
(cinq mille euros) pour dommage moral ;
ii. 3 000 EUR (trois
mille euros) pour frais et dépens ;
iii. tout montant
pouvant être dû à titre
d'impôt sur lesdites sommes ;
b) qu'à compter
de l'expiration dudit délai et jusqu'au versement, ces
montants seront à
majorer d'un intérêt simple à un taux
égal à celui de la facilité de
prêt marginal
de la Banque centrale européenne applicable pendant cette
période, augmenté de
trois points de pourcentage ;
5. Rejette
la demande de satisfaction
équitable pour le surplus.
Fait en
français, puis communiqué par écrit
le 24 mai 2007 en application de l'article 77 §§ 2 et
3 du règlement.
Françoise
Elens-Passos Françoise
Tulkens
Greffière adjointe Présidente
