CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE SHARPSTON
presentate il 15 maggio 2007
Cause riunite C439/05 P e C454/05 P
Land Oberösterreich e Repubblica d’Austria
contro
Commissione delle Comunità europee
«Ricorso contro una pronuncia del Tribunale di primo grado – Ravvicinamento delle legislazioni – Protezione della salute umana e dell’ambiente – Domanda di approvazione di disposizioni nazionali che derogano ad una misura di armonizzazione – Divieto dell’uso di organismi geneticamente modificati nell’Austria Superiore – Rigetto da parte della Commissione»
1. Il presente ricorso verte sul tentativo compiuto da uno dei Länder
austriaci di introdurre, al fine di istituire un’area agricola libera
da organismi geneticamente modificati (in prosieguo: «OGM»), una legge
che ponga un veto generalizzato alla coltivazione di piante o
semi geneticamente modificati, nonché alla riproduzione e all’emissione
nell’ambiente di animali transgenici.
2. Tuttavia, ai sensi della direttiva 2001/18 (2),
l’emissione o l’immissione in commercio di OGM è soggetta ad un regime
di autorizzazione che richiede una valutazione effettuata caso per caso dei rischi sulla salute e sull’ambiente.
3. Il progetto di legge veniva
notificato alla Commissione allo scopo di ottenere una deroga dai
requisiti della direttiva, ai sensi dell’art. 95, nn. 5 e 6, CE,
fondata su «nuove prove scientifiche inerenti alla protezione
dell’ambiente o dell’ambiente di lavoro, giustificate da un problema
specifico a detto Stato membro insorto dopo l’adozione della misura di
armonizzazione». La Commissione, ritenendo che non fossero state
apportate le suddette prove, respingeva la richiesta di approvazione
del progetto di legge.
4. Tale decisione veniva impugnata dinanzi al Tribunale di primo grado sia dal Land
in questione, ossia il Land Oberösterreich (Austria Superiore), sia
dalla Repubblica d’Austria. Il Tribunale respingeva entrambi i ricorsi
con un’unica sentenza che i ricorrenti hanno impugnato.
5. In sostanza, i ricorrenti contestano
al Tribunale di non aver tenuto conto del fatto che l’Austria non aveva
avuto modo di esprimersi sul parere dell’Autorità europea per la
sicurezza alimentare (in prosieguo: l’«AESA»), in violazione del suo
diritto ad essere sentita; di non aver tenuto in debita considerazione
la specificità del problema esistente nell’Austria Superiore e, quindi,
di non aver adeguatamente motivato la sua decisione; infine, di non
aver attribuito il giusto rilievo al principio di precauzione.
Normativa comunitaria
Disposizioni del Trattato
6. Ai sensi dell’art. 95, nn. 4, 5 e 6:
«4. Allorché, dopo l’adozione da parte del
Consiglio o della Commissione di una misura di armonizzazione, uno
Stato membro ritenga necessario mantenere disposizioni nazionali
giustificate da esigenze importanti di cui all’articolo 30 o relative
alla protezione dell’ambiente o dell’ambiente di lavoro, esso notifica
tali disposizioni alla Commissione precisando i motivi del mantenimento
delle stesse.
5. Inoltre, fatto salvo il paragrafo 4,
allorché, dopo l’adozione da parte del Consiglio o della Commissione di
una misura di armonizzazione, uno Stato membro ritenga necessario
introdurre disposizioni nazionali fondate su nuove prove scientifiche
inerenti alla protezione dell’ambiente o dell’ambiente di lavoro,
giustificate da un problema specifico a detto Stato membro insorto dopo
l’adozione della misura di armonizzazione, esso notifica le
disposizioni previste alla Commissione precisando i motivi
dell’introduzione delle stesse.
6. La Commissione, entro sei mesi dalle
notifiche di cui ai paragrafi 4 e 5, approva o respinge le disposizioni
nazionali in questione dopo aver verificato se esse costituiscano o no
uno strumento di discriminazione arbitraria o una restrizione
dissimulata nel commercio tra gli Stati membri e se rappresentino o no
un ostacolo al funzionamento del mercato interno.
In mancanza di decisione della Commissione
entro detto periodo, le disposizioni nazionali di cui ai paragrafi 4 e
5 sono considerate approvate.
Se giustificato dalla complessità della
questione e in assenza di pericolo per la salute umana, la Commissione
può notificare allo Stato membro interessato che il periodo di cui al
presente paragrafo può essere prolungato per un ulteriore periodo di
massimo sei mesi».
7. La politica comunitaria in materia
ambientale è disciplinata dagli artt. 174-176 CE. In particolare,
l’art. 174, n. 2, stabilisce quanto segue:
«La politica della Comunità in materia
ambientale mira a un elevato livello di tutela, tenendo conto della
diversità delle situazioni nelle varie regioni della Comunità. Essa è
fondata sui principi della precauzione e dell’azione preventiva, sul
principio della correzione, in via prioritaria alla fonte, dei danni
causati all’ambiente, nonché sul principio “chi inquina paga”.
In tale contesto, le misure di armonizzazione
rispondenti ad esigenze di protezione dell’ambiente comportano, nei
casi opportuni, una clausola di salvaguardia che autorizza gli Stati
membri a prendere, per motivi ambientali di natura non economica,
misure provvisorie soggette ad una procedura comunitaria di controllo».
La direttiva 2001/18
8. Dal 17 ottobre 2002, l’emissione
deliberata nell’ambiente di OGM è regolata dalla direttiva 2001/18,
diretta al ravvicinamento delle legislazioni e delle procedure
nazionali in tale settore.
9. L’emissione deliberata o l’immissione
in commercio di un OGM sono subordinate ad un regime di autorizzazione.
Esistono regole in merito all’emissione di OGM a fini diversi dalla
commercializzazione (essenzialmente a scopi di sperimentazione – parte
B della direttiva, artt. 5-11), con la previsione di autorizzazioni a
livello nazionale, e regole per l’immissione in commercio di OGM come
tali o contenuti in prodotti (parte C, artt. 12-24), con la definizione
di una procedura comunitaria; la decisione finale sarà valida in tutta
l’Unione. La procedura comunitaria di cui alla parte C viene avviata
dinanzi all’autorità competente dello Stato membro nel quale l’OGM deve
essere messo in commercio per la prima volta e prevede un’ampia
partecipazione delle autorità competenti di tutti gli Stati membri (3).
10. Tra le disposizioni generali della parte A, l’art. 4 dispone, tra l’altro, che
– gli Stati membri, nel rispetto del
principio precauzionale, provvedono affinché siano adottate tutte le
misure atte ad evitare effetti negativi sulla salute umana e
sull’ambiente che potrebbero derivare dall’emissione deliberata o
dall’immissione in commercio di OGM;
– prima di presentare una notifica ai
sensi della parte B o della parte C, gli interessati effettuano una
valutazione del rischio ambientale;
– gli Stati membri e la Commissione si
assicurano che gli OGM che contengono geni che esprimono una resistenza
agli antibiotici utilizzati per trattamenti medici o veterinari siano
presi in particolare considerazione, per individuare ed eliminare negli
OGM i marcatori di resistenza agli antibiotici che possono avere
effetti negativi sulla salute umana e sull’ambiente;
– gli Stati membri e, ove opportuno, la
Commissione assicurano che i potenziali effetti negativi sulla salute
umana e sull’ambiente siano attentamente valutati caso per caso;
– gli Stati membri designano
un’autorità competente che esamini le notifiche ed accerti se la
valutazione del rischio ambientale sia stata compiuta correttamente;
– gli Stati membri provvedono affinché
l’autorità competente compia ispezioni ed eventualmente adotti altre
misure di controllo e che siano adottate le misure necessarie per porre
termine all’emissione o all’immissione in commercio, per avviare se
necessario un’azione correttiva e per informare il pubblico, la
Commissione e gli altri Stati membri.
11. Nella parte C, l’art. 20, intitolato «Monitoraggio e gestione delle nuove informazioni», dispone quanto segue:
«1. Dopo l’immissione in commercio di un
OGM, come tale o contenuto in prodotti, il notificante provvede
affinché il monitoraggio e la relativa relazione siano condotti alle
condizioni indicate nell’autorizzazione. Le relazioni concernenti tale
monitoraggio sono inviate alla Commissione e alle autorità competenti
degli Stati membri. L’autorità competente prima destinataria della
notifica originaria può adeguare il piano dopo il primo periodo di
monitoraggio, sulla base dei risultati di dette relazioni, tenendo
conto delle condizioni dell’autorizzazione e nel quadro del piano di
monitoraggio previsto nell’autorizzazione stessa.
2. Qualora nuove informazioni, da parte
di utenti o di altre fonti, sui rischi dell’OGM per la salute umana o
l’ambiente siano divenute disponibili dopo il rilascio
dell’autorizzazione scritta, il notificante adotta immediatamente le
misure necessarie per tutelare la salute umana e l’ambiente e ne
informa l’autorità competente.
Inoltre, il notificante adegua le informazioni e le condizioni precisate nel fascicolo di notifica.
3. Nel caso di cui al paragrafo 2 o se
l’autorità competente dispone di informazioni che potrebbero avere
ripercussioni sui rischi dell’OGM per la salute umana o l’ambiente,
essa trasmette immediatamente le informazioni alla Commissione e alle
autorità competenti degli altri Stati membri (…).
Se le informazioni sono divenute disponibili
dopo il rilascio dell’autorizzazione, l’autorità competente, entro 60
giorni dal ricevimento delle nuove informazioni trasmette alla
Commissione una relazione di valutazione che indica se e come vadano
modificate le condizioni dell’autorizzazione o se essa vada revocata.
La Commissione, trasmette la relazione alle autorità competenti degli
altri Stati membri entro 30 giorni dal ricevimento.
Entro 60 giorni dalla diffusione della
relazione di valutazione, le osservazioni o le obiezioni motivate
sull’ulteriore immissione in commercio dell’OGM o sulla proposta di
modifica delle condizioni dell’autorizzazione sono trasmesse alla
Commissione che le trasmette immediatamente a tutte le autorità
competenti.
Le autorità competenti e la Commissione
possono discutere di questioni in sospeso allo scopo di giungere ad un
accordo entro 75 giorni dalla diffusione della relazione di
valutazione.
In mancanza di obiezioni motivate di uno Stato
membro o della Commissione entro 60 giorni dalla diffusione delle nuove
informazioni o in caso di risoluzione di eventuali questioni in sospeso
entro 75 giorni, l’autorità competente che ha redatto la relazione
modifica l’autorizzazione proposta, trasmette l’autorizzazione
modificata al notificante e ne informa gli altri Stati membri e la
Commissione entro 30 giorni.
4. I risultati del monitoraggio ai sensi
della parte C della direttiva sono resi pubblici in modo da garantire
la trasparenza».
12. Sempre nella parte C, l’art. 23, intitolato «Clausola di salvaguardia», stabilisce quanto segue:
«1. Qualora uno Stato membro, sulla base
di nuove o ulteriori informazioni divenute disponibili dopo la data
dell’autorizzazione e che riguardino la valutazione di rischi
ambientali o una nuova valutazione delle informazioni esistenti basata
su nuove o supplementari conoscenze scientifiche, abbia fondati motivi
di ritenere che un OGM come tale o contenuto in un prodotto debitamente
notificato e autorizzato per iscritto in base alla presente direttiva
rappresenti un rischio per la salute umana o l’ambiente, può
temporaneamente limitarne o vietarne l’uso o la vendita sul proprio
territorio.
Lo Stato membro provvede affinché, in caso di
grave rischio, siano attuate misure di emergenza, quali la sospensione
o la cessazione dell’immissione in commercio, e l’informazione del
pubblico.
Lo Stato membro informa immediatamente la
Commissione e gli altri Stati membri circa le azioni adottate a norma
del presente articolo e motiva la propria decisione, fornendo un nuovo
giudizio sulla valutazione di rischi ambientali, indicando se e come le
condizioni poste dall’autorizzazione debbano essere modificate o
l’autorizzazione debba essere revocata e, se necessario, le nuove o
ulteriori informazioni su cui è basata la decisione.
2. Una decisione in materia è adottata entro 60 giorni (…)».
13. Successivamente ai fatti della presente causa, il regolamento n. 1829/2003 (4) ha introdotto l’art. 26 bis, il cui tenore è il seguente:
«1. Gli Stati membri possono adottare
tutte le misure opportune per evitare la presenza involontaria di OGM
in altri prodotti.
2. La Commissione raccoglie e coordina
le informazioni basate su studi condotti a livello comunitario e
nazionale, osserva gli sviluppi quanto alla coesistenza negli Stati
membri e, sulla base delle informazioni e delle osservazioni, sviluppa
orientamenti sulla coesistenza di colture geneticamente modificate,
convenzionali e organiche».
14. All’epoca della decisione impugnata
nella presente causa non erano stati autorizzati OGM (a livello
comunitario, per l’immissione in commercio) sulla base della direttiva
2001/18. Da allora, sono state approvate cinque domande relative a
materiale vegetale (5), nessuna delle quali a fini di coltivazione, e sono pendenti altre otto domande (6), cinque delle quali includono la richiesta di uso a scopo di coltivazione. Sulla base della precedente direttiva 90/220 (7),
sono state accordate diciotto autorizzazioni per l’immissione in
commercio di OGM, nove delle quali includevano autorizzazioni a fini di
coltivazione.
15. La direttiva 2001/18 prevede inoltre
l’immissione in commercio e l’emissione sperimentale nell’ambiente di
animali transgenici, sebbene non siano ancora state presentate domande
di approvazione.
16. Riguardo all’emissione a fini diversi
dalla commercializzazione (dietro autorizzazione a livello nazionale),
da quando la direttiva 90/220 è entrata in vigore risulta che siano
state presentate in tutta la Comunità oltre 2000 notifiche, tre delle
quali in Austria (due nel 1996 e una nel 1997) (8).
17. Va sottolineato che, visti i timori
sulla sicurezza degli OGM, di fatto tra l’ottobre 1998 e il luglio 2004
non sono state accordate autorizzazioni comunitarie per l’immissione in
commercio, sebbene in alcuni Stati membri fossero state autorizzate
diverse emissioni sperimentali a livello nazionale. Questa «moratoria»
informale, su cui gli Stati membri si erano accordati (9) e i cui effetti sono stati messi in discussione nell’Organizzazione Mondiale del Commercio (10), è stata ora abbandonata.
Gli orientamenti per la coesistenza
18. Il 23 luglio 2003, mentre erano
pendenti le domande di cui alla presente causa, la Commissione adottava
una raccomandazione sugli orientamenti per garantire la coesistenza tra
colture transgeniche e di altri generi (11).
19. Gli orientamenti affrontano gli
aspetti economici della coesistenza, che possono comportare perdite di
reddito e/o incrementi di spese per i coltivatori che vogliano evitare
commistioni di OGM, e sono diretti ad aiutare gli Stati membri nello
sviluppo di strategie nazionali e di politiche intese a minimizzare i
rischi. In essi viene tracciata una netta distinzione tra questi
problemi e gli aspetti relativi all’ambiente e alla salute individuati
nella direttiva 2001/18.
Progetto di legge e decisione contestata
20. Nel 2002 veniva introdotto nella
legislazione dell’Austria Superiore un progetto di legge diretto a
vietare la coltivazione di sementi e di piante geneticamente
modificate, nonché l’uso di animali transgenici a scopo di riproduzione
o di emissione nell’ambiente, in particolare per la caccia e la pesca (12).
L’obiettivo di tale progetto di legge era definito nei seguenti
termini: «tutelare l’agricoltura biologica e le produzioni vegetali e
animali ottenute con metodi convenzionali dalla contaminazione da OGM
(ibridazione). Inoltre, occorre proteggere dalla contaminazione da OGM
la biodiversità naturale, in particolare nelle zone ecologicamente
sensibili, e le risorse genetiche naturali, comprese quelle della
caccia e della pesca». La proposta si basava su un rapporto («il
rapporto Muller» (13)) commissionato dalle autorità dell’Austria Superiore.
21. L’Austria notificava il progetto di
legge alla Commissione il 13 marzo 2003, per ottenerne l’approvazione
conformemente agli artt. 95, nn. 5 e 6, CE, in deroga alla direttiva
2001/18. Il governo austriaco adduceva giustificazioni basate
essenzialmente sul rapporto Müller che, a suo dire, aveva evidenziato
nuove prove scientifiche riguardo all’esistenza di rischi per
l’ambiente locale, e aveva dimostrato che l’Austria Superiore possiede
una struttura agricola specifica, caratterizzata dalla presenza di
piccole aziende agricole e da una percentuale considerevole di
agricoltura biologica. A suo avviso, inoltre, il problema della
coesistenza tra coltivazioni geneticamente e non geneticamente
modificate, che non veniva affrontato dalla direttiva 2001/18, doveva
considerarsi come ancora irrisolto.
22. A sostegno della sua valutazione, la Commissione chiedeva all’AESA (14)
un parere scientifico per stabilire se il rapporto Müller fornisse
nuove prove scientifiche, in termini di rischi per la salute umana e
per l’ambiente, che potessero giustificare l’introduzione di un divieto
delle coltivazioni OGM autorizzate dalla direttiva 90/220 o dalla
direttiva 2001/18, e se le informazioni scientifiche contenute nel
rapporto fornissero nuovi dati tali da inficiare la validità delle
disposizioni relative alla valutazione del rischio ambientale previste
dalle suddette direttive.
23. Nel suo parere del 4 luglio 2003 (15), il gruppo di esperti dell’AESA ha dichiarato tra l’altro quanto segue:
«Le prove presentate costituiscono per lo più
una rassegna delle comuni conoscenze relative ai flussi di materiale
genetico da una coltivazione all’altra e da una coltivazione alle
varietà selvatiche di alcuni tipi di colture, con limitati riferimenti
agli studi sui flussi di materiale generico in Austria. Le prove,
inoltre, hanno preso in esame i problemi relativi alla coesistenza di
varietà geneticamente e non geneticamente modificate di tre principali
tipi di colture e questo è stato il principale argomento presentato per
l’istituzione di un’area di esclusione OGM nell’Austria Superiore. Il
rapporto si conclude asserendo che i flussi di materiale genetico di
per sé sarebbero stati un azzardo senza riferimento al loro impatto
sull’ambiente o sulla salute umana o alle loro conseguenze. I flussi di
materiale genetico costituiscono una funzione biologica fondamentale
per l’evoluzione e la sopravvivenza di ogni specie vivente. Non sono
state presentate prove scientifiche per dimostrare che il flusso di
materiale genetico da organismi transgenici sia di per sé diverso da
quello attivato a partire da organismi a crescita convenzionale o
biologica. Né sono stati presentati studi su coltivazioni o su animali
geneticamente modificati in Austria che indichino conseguenze negative
dei flussi di materiale genetico. Il rapporto menziona solo un limitato
numero di riferimenti, esaminati con un processo inter pares, sui quali
le prove sono basate. Altre relazioni, in numero più consistente, non
appaiono direttamente connesse agli OGM, vertendo invece sulle
invasioni biologiche, sulla persistenza di pesticidi e sulla riduzione
dell’ozono. Inoltre, numerose analisi sono dedicate a questioni
economiche o normative, e non apportano quindi prove scientifiche
ulteriori per giustificare il divieto di OGM nell’Austria Superiore.
Nessun riferimento viene fatto ad animali tramsgenici.
Il rapporto non contiene alcuna prova che
dimostri che la coesistenza rappresenta un rischio per l’ambiente o per
la salute umana. La Commissione non ha chiesto all’AESA un parere sulla
gestione della coesistenza fra colture geneticamente modificate e non
geneticamente modificate, ma il gruppo di esperti riconosce che si
tratta di un importante problema agricolo.
Le prove scientifiche presentate non
contengono informazioni scientifiche nuove o di carattere
specificamente locale riguardanti l’impatto sull’ambiente o sulla
salute umana di colture o animali geneticamente modificati già
esistenti o che potranno esistere in futuro.
Non sono state fornite prove scientifiche che
dimostrino che questa zona dell’Austria presenti ecosistemi particolari
o eccezionali, tali da richiedere un’apposita valutazione dei rischi,
distinta da quella effettuata per l’Austria nel suo insieme o per altre
analoghe regioni europee. Né sono stati dedotti specifici casi di
impatto degli OGM sulla biodiversità, direttamente o a seguito di
mutamenti delle prassi agricole».
24. Il rapporto concludeva nel seguente modo:
«– le informazioni scientifiche
contenute nel rapporto non forniscono nuovi dati che possano inficiare
la validità delle disposizioni relative alla valutazione del rischio
ambientale previste nella direttiva 90/220/CEE o nella direttiva
2001/18/CE;
– le informazioni scientifiche
contenute nel rapporto non forniscono nuove prove scientifiche, in
termini di rischi per la salute umana e per l’ambiente, che possano
giustificare l’introduzione, in questa zona dell’Austria, di un divieto
generale riguardante la coltivazione di sementi e materiali di
propagazione geneticamente modificati, l’impiego di animali transgenici
ai fini della riproduzione e l’emissione nell’ambiente di animali
transgenici, nel caso in cui sia già stata ottenuta un’autorizzazione a
tali scopi ai sensi delle direttive 90/220/CEE o 2001/18/CE».
25. La Commissione adottava la sua decisione il 2 settembre 2003 (16).
26. Nel corso della sua valutazione, la
Commissione sottolinea che dal rapporto del Comitato austriaco per gli
affari economici nazionali («il rapporto del comitato») emergeva che
l’Austria era pienamente consapevole della possibilità offerta dalla
clausola di salvaguardia contenuta nella direttiva 2001/18 (17), ritenendola però inadeguata a conseguire l’obiettivo di vietare in modo generalizzato gli OGM nell’Austria Superiore (18).
27. La Commissione considerava, poi, quanto segue al punto 65:
«il rapporto Müller cont[iene] dati in gran
parte disponibili già prima dell’adozione della direttiva 2001/18/CE,
avvenuta il 12 marzo 2001. Questa valutazione è confermata dall’AESA.
Inoltre l’Austria si appella al fatto che lo studio Müller è stato
pubblicato il 28 aprile 2002, cioè circa un anno dopo la data di
adozione della direttiva 2001/18/CE (12 marzo 2001). Tuttavia la
maggior parte delle fonti citate in bibliografia è stata pubblicata
prima dell’adozione della direttiva. Pertanto, il nucleo centrale di
questo studio sembra più una convalida di precedenti lavori che un
nuovo saggio volto ad identificare un problema specifico insorto dopo
l’adozione della direttiva 2001/18/CE».
28. Al punto 70, la Commissione afferma:
«dalla documentazione fornita dall’Austria e
in particolare dalle citazioni tratte dallo studio Müller allegate alla
notifica, risulta evidente che i sistemi agricoli caratterizzati dalla
presenza di piccole imprese non sono certo specifici di questa regione,
ma esistono in tutti gli Stati membri. L’approvazione del progetto di
legge ai sensi dell’articolo 95, paragrafo 5, del trattato non può
quindi basarsi su questa giustificazione» (19),
e prosegue, al punto 71, citando gli ultimi
due paragrafi del parere dell’AESA riportati al punto 23 delle presenti
conclusioni.
29. La Commissione conclude nel modo seguente:
«(74) A norma dell’articolo 95, paragrafo
5, del trattato CE, l’introduzione da parte di uno Stato membro di
disposizioni nazionali in deroga a misure comunitarie di armonizzazione
è subordinata a tre condizioni: le disposizioni devono essere fondate
su nuove prove scientifiche inerenti alla protezione dell’ambiente o
dell’ambiente di lavoro, deve esistere un problema specifico allo Stato
membro che chiede la deroga e tale problema deve essere insorto dopo
l’adozione della misura di armonizzazione.
(75) Nel caso specifico, dopo aver
esaminato la richiesta delle autorità austriache, la Commissione
ritiene che l’Austria non abbia fornito nuove prove scientifiche
inerenti alla protezione dell’ambiente o dell’ambiente di lavoro e non
abbia dimostrato l’esistenza nel territorio dell’Austria Superiore di
un problema specifico insorto dopo l’adozione della direttiva
2001/18/CE sull’emissione nell’ambiente di organismi geneticamente
modificati, tale da rendere necessaria l’introduzione delle
disposizioni nazionali notificate.
(76) Di conseguenza la richiesta delle
autorità austriache di introdurre disposizioni nazionali destinate a
vietare l’impiego di OGM nell’Austria Superiore non soddisfa le
condizioni previste all’articolo 95, paragrafo 5».
30. La Commissione ha quindi respinto le disposizioni notificate.
Sentenza impugnata
31. La Repubblica d’Austria e il Land
Oberösterreich hanno proposto ricorsi diretti all’annullamento della
decisione impugnata. Il Tribunale di primo grado ha riunito le cause, e
ha pronunciato il 5 ottobre 2005 una sentenza con cui respingeva i due
ricorsi (20). Entrambe le parti chiedono ora l’annullamento della detta sentenza.
32. I ricorrenti sollevano quattro motivi
di diritto: (i) violazione del principio del contraddittorio, (ii)
violazione dell’obbligo di motivazione, (iii) violazione dell’art. 95,
n. 5, CE e (iv) violazione del principio di precauzione. Soltanto il
primo e il terzo dei suddetti motivi sono esplicitamente discussi nel
presente grado di giudizio, benché nell’argomentazione si faccia
riferimento anche al principio di precauzione.
Violazione del principio del contraddittorio
33. I ricorrenti sostengono che la
Commissione non ha dato loro la possibilità di esprimere il proprio
punto di vista prima di adottare la decisione impugnata. Benché la
Corte abbia dichiarato nella sentenza Danimarca/Commissione (21)
che il principio del contraddittorio non si applica alla procedura
prevista all’art. 95 CE, le circostanze della causa in oggetto esigono
una diversa risposta. In primo luogo, la sentenza Danimarca/Commissione
riguardava una domanda di deroga ai sensi dell’art. 95, n. 4, relativa
ad una misura nazionale già in vigore. Nel caso che qui ci occupa,
invece, essendo la misura notificata ancora allo stadio di progetto, la
Commissione avrebbe potuto prorogare il procedimento, ai sensi
dell’art. 95, n. 6, terzo comma, CE, per dare allo Stato membro
l’opportunità di esprimere il proprio parere. In secondo luogo, nel
presente caso la Commissione ha chiesto una perizia all’AESA, sulla
quale ha basato la decisione impugnata. Essa pertanto avrebbe dovuto
dare all’Austria la possibilità di esprimere le proprie opinioni sul
parere dell’AESA (22).
34. Il Tribunale ha sottolineato che,
nella sentenza Danimarca/Commissione, la Corte si è basata sul fatto
che la procedura prevista dall’art. 95, n. 4, CE era avviata da uno
Stato membro, e che pertanto la decisione della Commissione veniva
presa semplicemente in risposta a tale iniziativa. Nella sua domanda,
quindi, lo Stato membro aveva piena libertà di esprimersi in merito
alla decisione richiesta, ed era infatti tenuto a precisare i motivi
del mantenimento in vigore delle norme nazionali in discussione. A sua
volta, la Commissione doveva essere in grado, nei termini ad essa
impartiti, di ottenere le informazioni che si rivelassero necessarie,
senza essere costretta ad interpellare nuovamente lo Stato membro.
Inoltre, il secondo e il terzo comma dell’art. 95, n. 6 dispongono,
rispettivamente, che le disposizioni nazionali derogatorie sono
considerate approvate in mancanza di decisione della Commissione entro
un certo termine, e che la proroga di detto termine è possibile solo in
caso di pericolo per la salute umana. Lo scopo era quindi che la
procedura fosse conclusa rapidamente. Tale obiettivo sarebbe
difficilmente conciliabile con un obbligo di scambi prolungati di
informazioni e di argomenti (23).
35. Il Tribunale ha ritenuto tale
ragionamento applicabile anche alla procedura di cui all’art. 95, n. 5,
CE. Anche questa procedura è avviata dallo Stato membro notificante,
che può esprimersi sulla decisione di cui richiede l’adozione, e
dev’essere conclusa rapidamente. Il fatto che le misure nazionali siano
ancora allo stadio di progetto non implica che sia applicabile il
principio del contraddittorio, e le esigenze di celerità non sono
minori nel caso di una misura nazionale non ancora entrata in vigore.
L’art. 95, n. 6, CE, si applica indistintamente alle misure nazionali
vigenti e a quelle allo stadio di progetto. Inoltre, la Commissione può
prorogare il termine per la decisione solo se richiesto dalla
complessità della questione e in assenza di pericolo per la salute
umana, non allo scopo di dare allo Stato membro la possibilità di
essere sentito (24).
36. Le procedure di cui all’art. 95, nn. 4
e 5, CE sono entrambe intese a garantire che nessuno Stato membro
applichi norme che derogano alle regole armonizzate senza avere
ottenuto la previa autorizzazione della Commissione. In entrambe le
procedure, le misure in questione sono inapplicabili fintantoché la
Commissione non ha adottato la sua decisione. Nell’ambito dell’art. 95,
n. 5, CE, tale situazione deriva dalla natura stessa delle misure di
cui trattasi, ancora allo stadio di progetto. Per quanto riguarda
l’art. 95, n. 4, CE, tale situazione deriva dall’oggetto della
procedura: le misure di armonizzazione finalizzate all’instaurazione e
al funzionamento del mercato interno verrebbero rese inoperanti se gli
Stati membri conservassero la facoltà di applicare unilateralmente una
disciplina nazionale derogatoria (25).
37. Essendo il principio del
contraddittorio inapplicabile, era irrilevante che la Commissione non
si fosse limitata a statuire sulla base delle informazioni trasmesse
dalla Repubblica d’Austria, ma avesse chiesto all’AESA di produrre una
perizia, sulla quale si è fondata la decisione impugnata. Inoltre,
l’inapplicabilità del principio del contraddittorio non significava che
la Commissione fosse tenuta a statuire sulla base dei soli elementi
prodotti a sostegno della domanda di deroga. Al contrario, dalla
sentenza Danimarca/Commissione emergeva che la Commissione dev’essere
in grado, nei termini ad essa impartiti, di ottenere le informazioni
che si rivelano necessarie, senza essere costretta ad interpellare
nuovamente lo Stato membro (26).
38. Il Tribunale aveva pertanto respinto l’argomento.
Violazione dell’art. 95, n. 5, CE
39. Secondo i ricorrenti, i presupposti di
cui all’art. 95, n. 5, CE, erano soddisfatti. La misura notificata era
diretta alla protezione dell’ambiente, era fondata su nuove prove
scientifiche, era giustificata da un problema specifico all’Austria ed
era conforme al principio di proporzionalità (27).
40. Il Tribunale ha sottolineato che, ai
sensi dell’art. 95, n. 4, CE, il mantenimento delle disposizioni
nazionali preesistenti dev’essere giustificato da esigenze importanti
di cui all’art. 30 CE o relative alla protezione dell’ambiente o
dell’ambiente di lavoro. Nel caso previsto all’art. 95, n. 5, CE,
l’introduzione di nuove disposizioni nazionali dev’essere fondata su
nuove prove scientifiche inerenti alla protezione dell’ambiente o
dell’ambiente di lavoro, giustificate da un problema specifico al detto
Stato membro insorto dopo l’adozione della misura di armonizzazione (28).
41. La differenza sta nel fatto che norme
nazionali preesistenti alla misura di armonizzazione erano note al
legislatore comunitario che non ha potuto o non ha voluto ispirarvisi
al fine dell’armonizzazione. Esso ha dunque ritenuto accettabile che lo
Stato membro potesse chiedere che le proprie norme restassero in
vigore, ove siano giustificate da esigenze importanti contemplate
dall’art. 30 CE ovvero relative alla protezione dell’ambiente di lavoro
o dell’ambiente in generale. L’adozione di una normativa nazionale
nuova rischia di mettere maggiormente in pericolo l’armonizzazione. Le
istituzioni comunitarie, ovviamente, non hanno potuto tenere conto di
tale normativa nel momento dell’elaborazione della misura di
armonizzazione. In questo caso, le esigenze di cui all’art. 30 CE non
sono prese in considerazione e sono ammesse solamente ragioni relative
alla protezione dell’ambiente o dell’ambiente di lavoro, a condizione
che lo Stato membro apporti nuove prove scientifiche e che la necessità
d’introdurre norme nazionali nuove risulti da un problema specifico
allo Stato interessato, successivo all’adozione della misura di
armonizzazione (29).
42. Spetta allo Stato membro provare che i presupposti per l’applicazione dell’art. 95, n. 5, CE, sono soddisfatti (30).
Nella fattispecie spettava alla Repubblica d’Austria provare, sulla
base di nuove prove scientifiche, che il livello di protezione
dell’ambiente garantito dalla direttiva 2001/18 non era accettabile,
tenuto conto di un problema specifico a tale Stato membro e insorto
dopo l’adozione di tale direttiva (31).
43. Nella sua decisione, la Commissione ha
respinto l’argomento diretto a provare l’esistenza di un problema
specifico, ai sensi dell’art. 95, n. 5, CE, in quanto dalla notifica
emergeva chiaramente che le piccole dimensioni delle aziende agricole,
lungi dall’essere specifiche all’Austria Superiore, erano una
caratteristica comune, presente in tutti gli Stati membri. La
Commissione ha anche fatto proprie le conclusioni dell’AESA, in
particolare quelle secondo cui «le prove scientifiche presentate non
contengono informazioni scientifiche nuove o di carattere
specificamente locale riguardanti l’impatto sull’ambiente o sulla
salute umana di colture o animali geneticamente modificati già
esistenti o che potranno esistere in futuro», e non erano state fornite
«prove scientifiche che dimostrino che questa zona dell’Austria
[presentasse] ecosistemi particolari o eccezionali, tali da richiedere
un’apposita valutazione dei rischi, distinta da quella effettuata per
l’Austria nel suo insieme o per altre analoghe regioni europee» (32).
44. I ricorrenti non avevano confutato
tali valutazioni in modo convincente, e si erano limitati a
sottolineare le piccoli dimensioni delle aziende agricole e
l’importanza dell’agricoltura biologica nell’Austria Superiore. Né
erano stati addotti elementi diretti a confutare le conclusioni
dell’AESA secondo le quali non si era dimostrato che l’Austria
Superiore contenesse ecosistemi particolari o eccezionali, tali da
richiedere un’apposita valutazione dei rischi, distinta da quella
effettuata per l’Austria nel suo insieme o per altre analoghe regioni
europee. In udienza, i ricorrenti non sono stati in grado di affermare
se la presenza di OGM fosse stata rilevata nell’Austria Superiore. Il
Land Oberösterreich ha precisato che l’adozione della misura progettata
era dovuta all’annunciata scadenza di un accordo in forza del quale gli
Stati membri si erano temporaneamente impegnati a non concedere più
autorizzazioni relative agli OGM (33). Tali considerazioni non erano idonee a infirmare le valutazioni figuranti nella decisione impugnata (34).
45. Il Tribunale ha pertanto respinto gli
argomenti diretti a contestare gli accertamenti formulati dalla
Commissione relativamente al requisito dell’esistenza di un problema
specifico allo Stato membro notificante. Poiché le condizioni previste
dall’art. 95, n. 5, CE sono cumulative, era sufficiente che una sola di
esse non fosse soddisfatta perché la domanda di deroga non venisse
accolta (35). L’intero argomento è stato quindi respinto.
46. Di conseguenza, il quarto motivo,
attinente ad una presunta violazione del principio di precauzione, è
stato dichiarato ininfluente; poiché le condizioni prescritte
dall’art. 95, n. 5, CE, non erano soddisfatte, la Commissione non
poteva far altro che respingere la domanda di cui era stata investita (36).
Argomenti nel presente grado di giudizio
47. I due ricorsi contro la pronuncia del
Tribunale sono assai simili, addirittura redatti in gran parte negli
stessi termini, anche se quello proposto dalla Repubblica d’Austria è
molto più completo. Sarebbe quindi inutile trattarli separatamente.
48. La sentenza impugnata viene contestata
sotto due profili: (i) i ricorrenti invocano una «irregolarità
procedurale», riferendosi alla motivazione della pronuncia relativa al
terzo motivo da essi presentato in primo grado, ossia la «violazione
dell’art. 95, n. 5, CE»; (ii) essi inoltre invocano una «violazione del
diritto comunitario», contestando le conclusioni relative al loro
diritto ad essere sentiti riguardo al parere dell’AESA.
49. Sulla base di questi motivi, i
ricorrenti chiedono che la Corte voglia annullare la sentenza impugnata
e, in via principale, annullare la decisione contestata o, in
alternativa, rinviare la causa al Tribunale per un più approfondito
esame.
Irregolarità procedurale
50. I ricorrenti asseriscono di aver
dimostrato nei loro ricorsi dinanzi al Tribunale che tutte le
condizioni indicate nell’art. 95, n. 5, CE, erano soddisfatte. In
particolare, essi avevano provato che esisteva un problema «specifico»
(che non significa «eccezionale») all’Austria Superiore. Benché
caratteristiche analoghe siano riscontrabili in altre zone della
Comunità, resta il fatto che l’agricoltura nel suddetto Land è
caratterizzata da aree particolarmente piccole e da una
percentuale particolarmente elevata di agricoltura biologica, il che
implica che i metodi tradizionali si rivelano insufficienti a prevenire
la diffusione degli OGM. Il Tribunale, che ha respinto il ricorso
perché questo unico requisito non era soddisfatto, avrebbe dovuto
prendere in più attenta considerazione queste osservazioni, anziché
limitarsi a seguire la Commissione e il parere dell’AESA. Non avrebbe
dovuto, inoltre, semplicemente omettere di esaminare se fossero
sussistenti le altre condizioni di cui all’art. 95, n. 5, CE.
51. Secondo l’Austria, quello delle nuove
prove scientifiche è un elemento fondamentale dell’art. 95, n. 5, CE, e
il principio di precauzione non può essere ignorato. La Commissione
però non ha effettuato una completa analisi scientifica dei rischi, né
ha domandato all’AESA di affrontare il problema principale sollevato
dall’argomentazione austriaca, ossia quello della coesistenza tra OGM e
colture naturali; ciononostante, essa ha basato interamente la sua
decisione sul parere dell’AESA. Il problema principale suddetto,
altamente controverso come risulta chiaro dai dibattiti in seno al
Consiglio, non è stato dunque esaminato né dalla Commissione, né dal
Tribunale. Dato che le prove scientifiche non sono mai state valutate
alla luce del principio di precauzione, il Tribunale è venuto meno al
suo obbligo di corretta motivazione.
52. I ricorrenti addebitano inoltre al
Tribunale di essersi basato sul fatto che non esistevano prove della
presenza di OGM nell’Austria Superiore. Poiché il legislatore
comunitario è tenuto a basarsi «su un livello di protezione elevato»
nell’armonizzare la legislazione in materia di sanità, sicurezza,
protezione dell’ambiente e protezione dei consumatori (37),
non può accadere che uno Stato membro faccia ricorso all’art. 95, nn. 4
e 5, CE, solo dopo che il danno si è concretamente realizzato.
53. Il mancato esame approfondito delle
prove scientifiche costituisce, secondo i ricorrenti, una violazione
tanto del principio del contraddittorio quanto dell’obbligo di fornire
adeguata motivazione.
54. Secondo la Commissione, i suddetti
argomenti sono del tutto infondati, in quanto essi denunciano
un’irregolarità procedurale nella forma di un difetto di motivazione.
Essa ribatte alle critiche relative alla sostanza del ragionamento
rispondendo all’argomento relativo alla «violazione del diritto
comunitario».
55. In primo luogo, la Commissione sintetizza i punti 63-67 della sentenza impugnata nel modo seguente (38).
Poiché, secondo una costante giurisprudenza, spetta allo Stato membro
che invochi l’art. 95, n. 5, CE provare che i presupposti per
l’applicazione di tale disposizione sono soddisfatti, bisognava
esaminare se la decisione impugnata avesse erroneamente dichiarato che
tali prove non erano state presentate. La decisione era basata sulla
constatazione che le imprese agricole di piccole dimensioni sono una
caratteristica di tutti gli Stati membri e che, secondo l’AESA, non vi
erano prove scientifiche del fatto che l’Austria Superiore presentasse
un ecosistema particolare o eccezionale, tale da richiedere un’apposita
valutazione dei rischi, distinta da quella effettuata per l’Austria nel
suo insieme o per altre analoghe regioni europee. I ricorrenti non
hanno presentato prove che mettessero in dubbio tale valutazione,
limitandosi a richiamare l’attenzione sulle piccole dimensioni delle
imprese e sull’importanza dell’agricoltura biologica nell’Austria
Superiore. Di conseguenza, le considerazioni generali formulate dai
ricorrenti non erano idonee ad inficiare la validità delle valutazioni
concrete contenute nella decisione impugnata. Questo, secondo la
Commissione, costituisce un perfetto esempio di valutazione
sufficientemente motivata.
56. In secondo luogo, la Commissione
sottolinea il fatto che le «nuove prove scientifiche» e la «tutela
dell’ambiente» non sono elementi di un «problema specifico»,
trattandosi invece di tre condizioni cumulative per l’applicazione
dell’art. 95, n. 5, CE; se manca anche una sola di esse, il ricorso
dev’essere respinto.
57. In terzo luogo, al punto 71 della
sentenza impugnata si spiega perché il principio di precauzione sia
irrilevante, cosa che non viene contestata, quanto meno non in modo
esplicito o circostanziato.
58. In quarto luogo, le considerazioni
relative alle presunte carenze da parte della Commissione o ai
dibattiti in seno al Consiglio non hanno rilievo per valutare se la
sentenza impugnata sia viziata da un errore di diritto.
59. Infine, il problema del diritto ad un
giusto processo è irrilevante nel presente contesto, poiché non viene
asserito che tale diritto è stato violato nel procedimento dinanzi al
Tribunale.
Violazione del diritto comunitario
60. I ricorrenti sostengono che il
Tribunale ha errato nel ritenere che il ragionamento seguito nella
sentenza Danimarca/Commissione, secondo cui il principio del
contraddittorio non si applicherebbe nell’ambito dell’art. 95,
n. 4, CE, fosse valido anche con riferimento al n. 5 del medesimo
articolo.
61. Entrambe le cause citate dal Tribunale a sostegno del suo ragionamento sotto questo profilo (39)
si riferivano all’art. 100 A, n. 4, del Trattato CE, il quale non
operava alcuna distinzione tra misure già in vigore e misure in via di
adozione.
62. Ai sensi dell’art. 95, nn. 4 e 5, CE,
nella versione attuale, le due situazioni sono diverse. Una misura
nazionale in vigore non cessa di esistere nel momento in cui viene
introdotto il provvedimento di armonizzazione comunitario con il quale
si rivela incompatibile. A meno che e fino a quando non venga approvata
dalla Commissione, essa diviene inapplicabile nei limiti
dell’incompatibilità, ma può essere applicata in altri casi. Questa
coesistenza con la misura di armonizzazione dà luogo ad incertezza e,
quindi, all’urgenza di cui alla causa Danimarca/Commissione. Nel caso
di misure solo in via di progetto, la Commissione non ha una
particolare esigenza di rapidità di soluzione.
63. I ricorrenti nella presente causa
fanno leva inoltre sull’affermazione, contenuta al punto 67 della
sentenza impugnata, secondo cui «i ricorrenti non hanno addotto
elementi diretti a confutare le conclusioni dell’AESA». Dinanzi al
Tribunale si discuteva dell’accertamento dei fatti compiuto dalla
Commissione. Non vi è mai stata la possibilità di confutare le
conclusioni dell’AESA, che vanno considerate non come elaborate dalla
Commissione, bensì come una perizia indipendente su cui l’Austria
avrebbe dovuto poter esprimersi. Una semplice adozione generale di
queste conclusioni da parte della Commissione è incompatibile con il
suo dovere di adottare una decisione ex art. 95, n. 5, CE.
64. Di conseguenza, la sentenza
Danimarca/Commissione non sarebbe rilevante, e la decisione del
Tribunale sarebbe contraria al principio comunitario del
contraddittorio (nonché al diritto ad un giusto processo, sancito
dall’art. 6 della Convenzione europea dei diritti dell’Uomo).
65. Infine, basando il suo ragionamento su
un’errata interpretazione del termine «specifico» contenuto
nell’art. 95, n. 5, CE e quindi omettendo di esaminare le altre
condizioni previste in tale disposizione, il Tribunale avrebbe altresì
violato il diritto comunitario.
66. La Commissione si occupa innanzi tutto
della presunta violazione del principio del contraddittorio o del
diritto ad un giusto processo. Il Tribunale si è basato sulla sentenza
Danimarca/Commissione unicamente per sancire che i presupposti del
mercato interno implicano l’impossibilità per uno Stato membro di
applicare norme che deroghino da una misura di armonizzazione in
assenza di approvazione da parte della Commissione. Sotto questo
profilo, non vi è differenza tra i nn. 4 e 5 dell’art. 95. Né sarebbe
auspicabile un dibattito prolungato, e in entrambi casi vi è una
elevata necessità di chiarimenti e di certezza. Sotto altri aspetti, i
ricorrenti sembrano confondere il principio del contraddittorio nella
fase amministrativa del procedimento e il diritto ad essere sentiti
dinanzi al Tribunale: in questo senso i loro argomenti sono irrilevanti
o inammissibili.
67. In secondo luogo, la Commissione
sottolinea che nella sentenza impugnata non vi era bisogno di esaminare
dettagliatamente cosa potesse costituire un «problema specifico», dato
che il presupposto delle «nuove prove scientifiche» non era soddisfatto.
68. A suo avviso, inoltre, la mancanza di
tale prova non è sorprendente, dal momento che il 7 novembre 2005
l’Austria ha notificato alla Commissione un progetto di legge
sostanzialmente diverso per l’Austria Superiore (40) che, come quelli notificati precedentemente da altri Stati membri o da altri Länder
austriaci, non era diretto ad imporre un divieto generale di OGM, bensì
ad introdurre misure specifiche per prevenire la contaminazione di
coltivazioni non geneticamente modificate. La Commissione non ha
sollevato obiezioni di principio contro tali misure (41).
Valutazione
Osservazioni preliminari
69. In udienza, l’agente della Commissione
ha ricordato innanzi tutto che il presente procedimento costituisce un
ricorso contro una pronuncia del Tribunale, la cui portata è delimitata
per sua natura. È quindi opportuno tenere a mente questo particolare e
considerarne il contesto.
70. La Corte ha il compito di stabilire se
i ricorrenti abbiano individuato violazioni procedurali o errori di
diritto che abbiano viziato la sentenza impugnata.
71. Al Tribunale spettava accertare se i
ricorrenti avessero individuato vizi procedurali sostanziali, errori di
diritto o errori manifesti di valutazione nella decisione della
Commissione tali da giustificarne l’annullamento.
72. Compito della Commissione era di
verificare se l’Austria avesse giustificato la sua domanda ex art. 95,
n. 5, CE, fornendo nuove prove scientifiche relative alla tutela
dell’ambiente in generale o dell’ambiente di lavoro sulla base di un
problema specifico a quello Stato membro insorto dopo l’adozione della
direttiva 2001/18.
73. Nessuno di questi ruoli di per sé
esige una decisione su cosa rientri o meno in una politica ambientale
adeguata. Per quel che riguarda la politica comunitaria, simili
decisioni debbono essere prese congiuntamente dal Parlamento e dal
Consiglio, su proposta della Commissione (che agisce in questo caso
nell’esercizio di competenze diverse), e dopo aver consultato il
Comitato Economico e Sociale e il Comitato delle Regioni (42).
Gli Stati membri, da parte loro, restano liberi di stabilire le
politiche ambientali nazionali nei limiti della rispettiva sfera di
competenza.
74. Un secondo rilievo preliminare
riguarda l’affermazione della Commissione secondo cui nel presentare i
loro motivi di impugnazione i ricorrenti fanno in certo senso
confusione tra «vizi di procedura» e «violazione del diritto
comunitario». Concordo sul punto, ma non ritengo che vi sia nulla di
rilevante. Purché un mezzo di impugnazione rientri all’interno di una
categoria ammissibile, il fatto che il ricorrente l’abbia qualificato
correttamente è privo di rilievo. Tutti gli argomenti sollevati dai
ricorrenti rientrano a mio giudizio nella categoria prevista
dall’art. 58 dello Statuto della Corte di giustizia. Sottolineo
inoltre, come fa la Commissione, che i ricorrenti non contestano
espressamente al Tribunale di aver dichiarato irrilevante il loro
argomento relativo alla violazione del principio di precauzione. Questo
peraltro, a mio avviso, non impedisce loro di invocare lo stesso
principio in sede di contestazione di altri aspetti della sentenza.
75. In sostanza, i ricorrenti sostengono che il Tribunale:
– ha erroneamente respinto l’argomento
relativo alla violazione del principio del contraddittorio a causa del
fatto che la Commissione si è basata sul parere dell’AESA senza dar
loro la possibilità di esprimersi al riguardo;
– ha frainteso il concetto di un
problema «specifico» ad uno Stato membro o ad una regione poiché non ha
esaminato appropriatamente le osservazioni presentate al riguardo, e di
conseguenza ha motivato in modo inadeguato le sue conclusioni;
– non ha esaminato le osservazioni dedotte alla luce del principio di precauzione.
76. Mi occuperò dei primi due argomenti
seguendo l’ordine su indicato, prendendo in considerazione, se del
caso, l’eventuale rilievo del principio di precauzione.
Il principio del contraddittorio
77. «[I]l principio del contraddittorio
[è] inapplicabile alla procedura in questione», ha affermato il
Tribunale al punto 45 della sua pronuncia, riecheggiando quanto sancito
dalla Corte al punto 50 della sentenza Danimarca/Commissione. Può
essere utile riflettere su cosa si intenda per «principio del
contraddittorio» nel presente contesto. Mentre nella versione inglese
di entrambe le sentenze si parla di «right to be heard» (diritto di
essere sentiti), la versione francese usa l’espressione «principe du
contradictoire» (principio del contraddittorio), un’espressione (avente
stretti corrispondenti in altre versioni), che può assumere
connotazioni alquanto differenti. I ricorrenti fanno riferimento
all’art. 6 della Convenzione europea per i diritti dell’Uomo, che
garantisce un equo e pubblico esame nell’accertamento dei diritti e
degli obblighi civili o di ogni accusa penale.
78. La nozione di «principe du contradictoire » – spesso espressa con i brocardi latini audi alteram partem o audiatur et altera pars
– è chiaramente applicabile in primo luogo ai procedimenti in
contraddittorio, nei quali ognuna delle parti deve poter ribattere alle
affermazioni dell’altra prima della pronuncia da parte dell’istituzione
giudicante. Esempi tipici sono le liti civili, gli arbitrati, i
procedimenti penali accusatori – e, naturalmente, i ricorsi diretti
dinanzi alla Corte o al Tribunale (43).
79. Esso si applica in modo più ampio, tra
l’altro, alle cause in cui i diritti o gli interessi di un individuo
possano essere pregiudicati da una procedura avviata nei suoi confronti
da un’autorità, e nelle quali l’individuo deve poter rispondere agli
elementi che l’autorità suggerisce di prendere in considerazione.
Simili casi ricomprendono i procedimenti penali di tipo inquisitorio e
molti procedimenti amministrativi – nell’ambito comunitario, per
esempio, le indagini effettuate dalla Commissione nel settore della
concorrenza o del dumping, o le procedure per inadempimento del
Trattato ex art. 226 CE.
80. La situazione nel caso di specie è
diversa, in quanto la procedura è avviata da uno Stato membro, al quale
viene chiesto di indicare i motivi per cui intende derogare a una
normativa di armonizzazione, e che può presentare tutte le
dichiarazioni complete e tutte le prove a sostegno che ritenga idonee.
La domanda è presentata alla Commissione, che valuta motivi e prove, e
pronuncia una decisione. In linea di principio, quindi, lo Stato membro
viene sentito dietro sua stessa iniziativa e in assenza di controparti.
81. In sostanza, i ricorrenti chiedono che
venga loro riconosciuto il diritto di esprimersi sulle valutazioni
della loro domanda compiute dall’AESA prima dell’adozione della
decisione definitiva. È forse meno importante decidere se ciò venga
reso correttamente con le espressioni «right to be heard» o «principe
du contradictoire» che non stabilire chiaramente quale sia la posta in
gioco.
82. Il principale ostacolo al
riconoscimento di tale diritto è la sentenza della Corte
Danimarca/Commissione, con la motivazione in essa contenuta. I
ricorrenti non chiedono di sovvertire tale pronuncia, ma suggeriscono
che dovrebbe essere limitata al contesto nel cui ambito è stata
formulata, e cioè all’art. 95, n. 4, CE e non all’art. 95, n. 5, CE.
Non trovo che tale argomento sia convincente.
83. I punti rilevanti della sentenza Danimarca/Commissione sono i seguenti:
«42 (…) nessuna disposizione prevede
l’applicazione del principio del contraddittorio alla procedura di
decisione, prevista all’art. 95, nn. 4 e 6, CE, diretta
all’approvazione di disposizioni nazionali che derogano a una misura di
armonizzazione adottata a livello comunitario.
43 Parimenti, nessuna disposizione
impone alla Commissione, nell’ambito di tale procedura, di raccogliere
i pareri degli altri Stati membri, come essa ha fatto nel caso di
specie.
44 Si deve pertanto verificare se il
principio del contraddittorio si applichi, anche in assenza di una
regolamentazione specifica, in particolare qualora simili pareri siano
stati richiesti.
45 Il principio del contraddittorio,
di cui la Corte garantisce il rispetto, impone all’autorità pubblica di
sentire gli interessati prima dell’adozione di una decisione che li
riguarda (sentenza 10 luglio 2001, causa C-315/99 P, Ismeri
Europa/Corte dei conti, Racc. pag. I-5281, punto 28).
46 Secondo la giurisprudenza della
Corte, il principio del rispetto dei diritti della difesa, al quale il
principio del contraddittorio è strettamente connesso, si applica non
soltanto agli amministrati, ma anche agli Stati membri. Per quanto
riguarda questi ultimi, il detto principio è stato riconosciuto
nell’ambito di procedimenti avviati da un’istituzione comunitaria
avverso lo Stato membro interessato, come quelli in materia di
controllo degli aiuti di Stato o di sorveglianza sul comportamento
degli Stati membri per quanto riguarda le imprese pubbliche (v., ad
esempio, sentenze 12 febbraio 1992, cause riunite C-48/90 e C-66/90,
Paesi Bassi e a./Commissione, Racc. pag. I-565, punto 44, e 5 ottobre
2000, causa C‑288/96, Germania/Commissione, Racc. pag. I-8237, punto
99).
47 Tuttavia, non è un’istituzione
comunitaria bensì uno Stato membro a dare inizio alla procedura di cui
all’art. 95, nn. 4 e 6, CE, mentre la decisione dell’istituzione
comunitaria viene presa solo in reazione a tale iniziativa.
48 Infatti, tale procedura è avviata
su domanda di uno Stato membro che intende fare approvare misure
nazionali che derogano a una misura di armonizzazione adottata a
livello comunitario. Nella sua domanda tale Stato ha piena libertà di
esprimersi sulla decisione di cui richiede l’adozione, come risulta
espressamente dall’art. 95, n. 4, CE, che obbliga il detto Stato a
precisare i motivi del mantenimento in vigore delle norme nazionali di
cui trattasi. A sua volta, la Commissione dev’essere in grado, nei
termini che le sono impartiti, di ottenere le informazioni che si
rivelano necessarie, senza essere costretta ad interpellare nuovamente
lo Stato membro richiedente.
49 Tale conclusione è confermata, da
un lato, dalla disposizione di cui all’art. 95, n. 6, secondo comma,
CE, ai sensi della quale le disposizioni nazionali derogatorie sono
considerate approvate in mancanza di decisione della Commissione entro
un certo termine. D’altro lato, in virtù del terzo comma dello stesso
art. 95, n. 6, il prolungamento di tale termine è possibile solo in
caso di pericolo per la salute umana. Ne risulta che l’intenzione degli
autori del Trattato era che, sia nell’interesse dello Stato membro
richiedente sia nell’interesse del buon funzionamento del mercato
interno, la procedura prevista in quell’articolo fosse conclusa
rapidamente. Tale obiettivo sarebbe difficilmente conciliabile qualora
venissero imposti scambi prolungati di informazioni e di argomenti.
50 Ne discende che il principio del contraddittorio non si applica alla procedura prevista all’art. 95, nn. 4 e 6, CE».
84. Dalla lettura dei suddetti punti in
combinato disposto con l’intero art. 95, nn. 4-6, CE, non emergono a
mio avviso ragioni che ostino all’applicazione di quanto affermato
riguardo all’art. 95, n. 4, CE, anche al n. 5 del medesimo articolo. Il
ragionamento della Corte non era sostanzialmente basato su un interesse
comunitario ad una rapida soluzione, che poteva non sussistere nel caso
in cui le misure non fossero state ancora in vigore e se lo Stato
membro non avesse avuto fretta. Al contrario, esso deriva dal fatto che
(i) lo Stato membro avvia la procedura e può essere tenuto a presentare
tutte le prove e gli argomenti rilevanti unitamente al suo ricorso,
contrariamente al caso in cui un procedimento che sfocia in una
sanzione venga promosso contro un soggetto, e (ii) dal fatto che
l’art. 95, n. 6 non offre alternative all’approvazione ritenuta
obbligatoria nel caso in cui la Commissione non abbia respinto le
disposizioni proposte entro il termine prescritto. Detto termine non
prevede un dibattito prolungato, ma soltanto un’unica proroga (a
discrezione della Commissione), ove giustificata dalla complessità del
caso e in assenza di rischi per la salute umana.
85. Né le ragioni dei ricorrenti sono avvalorate dal fatto che il Tribunale ha citato anche la giurisprudenza (44)
relativa all’ex art. 100 A, n. 4, del Trattato CE, che non operava
alcuna distinzione tra misure già in vigore prima dell’adozione della
direttiva di armonizzazione e misure da introdurre successivamente.
Semmai, questa circostanza dovrebbe confermare che lo stesso principio
si applica ad entrambi i casi.
86. Ritengo pertanto che i ricorrenti non
abbiano dato prova di alcun errore di diritto nel modo in cui il
Tribunale ha applicato la giurisprudenza esistente relativa al
principio del contraddittorio (45).
87. Dato che la sentenza
Danimarca/Commissione è stata pronunciata dalla Corte in seduta
plenaria, non sembra opportuno che la Sezione investita della presente
causa riprenda in esame la medesima giurisprudenza: sarebbe preferibile
un rinvio alla Grande Sezione. Come ho sottolineato, i ricorrenti in
effetti non chiedono che essa debba essere riesaminata. Ciononostante,
non ritengo che vi sarebbe bisogno in ogni caso di un simile tipo di
azione.
88. La decisione della Commissione è
suscettibile di impugnazione dinanzi al Tribunale, con possibilità di
un duplice scambio di memorie scritte e di completa esposizione verbale
degli argomenti. Esiste dunque piena possibilità di un equo e pubblico
processo dinanzi ad un giudice indipendente e imparziale fissato dalla
legge, ai sensi dell’art. 6, n. 1, della Convenzione europea dei
diritti dell’uomo.
89. Va però menzionata un’altra sentenza
della Corte in seduta plenaria che può, di primo acchito, apparire in
contrasto con la sentenza Danimarca/Commissione: la sentenza Technische
Universität München (46).
In detta causa, un’università aveva cercato di importare un apparecchio
scientifico in franchigia doganale, sostenendo che nella Comunità non
venivano fabbricati apparecchi equivalenti. La sua domanda avrebbe
dovuto illustrare in dettaglio perché un’apparecchiatura disponibile
nella Comunità non sarebbe stata adatta allo specifico lavoro
scientifico in programma. La domanda veniva sottoposta alla
Commissione, che consultava un gruppo di esperti alle cui conclusioni
era vincolata. Il gruppo si pronunciava in senso negativo, dopo aver
valutato una lettera di un fabbricante comunitario di apparecchi
analoghi, alla quale l’università non aveva avuto possibilità di
controbattere.
90. La Corte ha ritenuto invalida la
decisione della Commissione. Al punto 25 della sentenza, essa ha
dichiarato quanto segue:
«il diritto ad essere sentiti (47) in un procedimento amministrativo del genere
esige che l’interessato, proprio nel corso del procedimento che si
svolge dinanzi alla Commissione, sia in grado di prendere posizione e
di far conoscere la sua opinione sulla rilevanza dei fatti nonché
eventualmente sui documenti presi in considerazione dall’istituzione
comunitaria. Quest’esigenza non è stata rispettata al momento
dell’adozione della decisione controversa».
91. Benché le circostanze sembrino
analoghe a quelle del presente caso e l’affermazione di diritto sembri
avvalorare le ragioni dei ricorrenti, ritengo che le due cause vadano
tenute distinte. Nella causa Technische Universität München, il
problema non era che il ricorrente non avesse avuto la possibilità di
esprimersi sulle conclusioni del gruppo di esperti, bensì che non gli
era stata data l’opportunità di controbattere alle prove accolte da
tale gruppo e presentate da una parte i cui interessi erano in
contrasto con i suoi. Ciò non avviene nel caso di specie.
92. Faccio inoltre notare che nella causa
Technische Universität München, la Corte ha individuato almeno tre
motivi sulla base dei quali ha dichiarato invalida la decisione (48), nessuno dei quali viene fatto valere nel presente caso (49).
Ritengo pertanto preferibile considerare la sentenza Technische
Universität München come un caso indubbiamente rilevante in termini di
procedura amministrativa applicabile nel settore dei dazi doganali, e
distinguerla, piuttosto che trasporre quanto in essa sancito riguardo
al principio del contraddittorio alla diversa procedura amministrativa
applicabile ex art. 95 CE.
93. Per quanto riguarda le affermazioni
dei ricorrenti secondo cui nel presente caso il principio del
contraddittorio non è stato rispettato dinanzi al Tribunale, perché
quest’ultimo non ha esaminato i loro argomenti in modo sufficientemente
approfondito, ritengo che tali asserzioni non siano del tutto attinenti
al suddetto principio. Non è stato fatto valere che sia stato in
qualche modo negato loro il diritto di presentare argomenti o di
dedurre prove in primo grado.
94. Nei limiti in cui i ricorrenti di
fatto contestano al Tribunale di aver tratto conclusioni errate sulla
base degli argomenti e delle prove dedotti, la loro affermazione è
ammissibile solo in quanto attinente ad un possibile errore di diritto.
Prenderò in esame gli aspetti che possono rientrare sotto tale titolo
più avanti, in sede di esame del concetto di problema specifico ad uno
Stato membro.
95. Nei limiti in cui, tuttavia, i
ricorrenti asseriscono che il Tribunale ha semplicemente omesso di
esaminare le prove da essi presentate, risultano necessarie alcune
precisazioni. Detta omissione deve costituire materia di esame in sede
di impugnazione e, se provata, può essere motivo di annullamento della
sentenza di primo grado, anche se non sono a conoscenza di casi in cui
la questione sia stata sollevata in tale forma (50).
Nel presente caso, dai punti 66 e 67 della sentenza impugnata emerge
che il Tribunale ha effettivamente preso in esame le prove dedotte.
Tali prove (il rapporto Müller e il rapporto del comitato (51))
sono state messe a disposizione dell’AESA e della Commissione. Come
spiegherò più in dettaglio qui di seguito, i ricorrenti non hanno
spiegato al Tribunale in che modo ciò contrastava con le conclusioni
dei suddetti organismi. Di conseguenza, non ritengo che il Tribunale
possa essere accusato di non aver preso in esame le prove sotto questo
specifico profilo.
96. Infine, per quel che riguarda il
principio di precauzione, mi limito a sottolineare che il diritto di
essere sentiti, il diritto ad un equo processo e l’obbligo di
rispettare il principio del contraddittorio sono determinati dalla
natura del procedimento e non variano a seconda di una maggiore o
minore esigenza di precauzione.
Il problema «specifico»
97. I ricorrenti affermano, in sostanza,
che il Tribunale non ha esaminato correttamente le prove da essi
dedotte per ribattere alle conclusioni della Commissione secondo cui
non era stata dimostrata l’esistenza di un problema specifico
all’Austria Superiore.
98. Tuttavia, tali argomenti si imbattono
in un ostacolo derivante dal fatto che essi mirano a contestare la
valutazione effettuata dal Tribunale delle prove dinanzi ad esso
dedotte. Ai sensi dell’art. 58 dello Statuto della Corte, tale
valutazione non è passibile di impugnazione a meno che non si dichiari
che le prove sono state alterate (52).
99. Ciononostante, i ricorrenti hanno
sollevato un punto rilevante (senza forse insistere tanto quanto ci si
sarebbe aspettato), sostenendo che il termine «specifico» non ha lo
stesso significato di «unico». Se il Tribunale avesse utilizzato il
criterio giuridico errato nel valutare le prove, la sua pronuncia
dovrebbe essere invalidata sotto questo profilo, e le prove dovrebbero
essere nuovamente valutate alla luce del criterio corretto.
100. Ad un esame più dettagliato, la situazione
appare alquanto più complessa, ma mi induce a chiedermi se il
ragionamento del Tribunale possa essere tenuto fermo riguardo a questo
punto. La difficoltà è di ordine linguistico e richiede alcuni
chiarimenti.
101. Il parere dell’AESA è stato redatto in
inglese. Nel sito web si afferma: «L’inglese è la lingua in cui fanno
fede i pareri dell’AESA. In caso di dubbio, si rinvia alla versione
inglese del parere e alla sintesi dello stesso». Quanto al parere qui
in esame, non risultano esistere altre versioni integrali oltre a
quella inglese, pur essendovi delle sintesi in francese, inglese,
italiano e tedesco.
102. Nel parere si afferma, tra l’altro, quanto segue (53):
«Le prove scientifiche presentate non
contengono informazioni scientifiche nuove o di carattere
specificamente [uniquely] locale riguardanti l’impatto sull’ambiente o
sulla salute umana di colture o animali geneticamente modificati già
esistenti o che potranno esistere in futuro.
Non sono state fornite prove scientifiche che
dimostrino che questa zona dell’Austria presenti ecosistemi particolari
o eccezionali [unique], tali da richiedere un’apposita valutazione dei
rischi, distinta da quella effettuata per l’Austria nel suo insieme o
per altre analoghe regioni europee. Né sono stati dedotti specifici
casi di impatto degli OGM sulla biodiversità, direttamente o a seguito
di mutamenti delle prassi agricole».
103. L’uso di termini come «uniquely» o
«unique» mi sembra significativo. Pur non essendo inequivoci, mi sembra
che tali termini suggeriscano la possibilità che l’AESA nelle sue
conclusioni si sia basata sul un’interpretazione secondo cui, per poter
giustificare una deroga dalla direttiva 2001/18, è necessario accertare
che nello Stato membro o regione di cui trattasi esiste un problema non
riscontrabile altrove.
104. Nella sintesi del parere dell’AESA non è
riportata la frase «no new or uniquely local scientific information»
(non contengono informazioni scientifiche nuove o di carattere
specificamente locale), mentre compare il riferimento ad «unusual or
unique ecosystems» (ecosistemi particolari o eccezionali). In francese
e in tedesco tali espressioni sono tradotte rispettivamente come
«écosystèmes atypiques ou uniques» e «ungewöhnliche oder einzigartige
Ökosysteme», ed entrambe sembrano ricalcare la versione inglese.
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