Corte di Giustizia Sez. VI sentenza 30 novembre 2006
«Inadempimento di uno
Stato – Direttiva
91/271/CEE – Inquinamento e danni – Trattamento
delle acque reflue
urbane – Provincia di Varese»
avente ad oggetto un ricorso per
inadempimento ai sensi dell’art. 226 CE,
presentato il 20 luglio 2005,
Commissione delle
Comunità europee, rappresentata dalle sig.re
S. Pardo Quintillán e D. Recchia, in
qualità di agenti, con domicilio eletto in Lussemburgo,
ricorrente,
contro
Repubblica italiana,
rappresentata dal
sig. I.M. Braguglia, in qualità di agente, assistito dal
sig. M.
Fiorilli, avvocato dello Stato, con domicilio eletto in Lussemburgo,
convenuta,
LA CORTE (Sesta Sezione),
composta dal sig. A. Borg Barthet
(relatore),
facente funzione di presidente della Sesta Sezione, dai sigg. J.
Malenovský e A. Ó Caoimh, giudici,
avvocato generale: sig. P.
Léger
cancelliere: sig. R. Grass
vista la fase scritta del
procedimento,
vista la decisione, adottata dopo
aver sentito l’avvocato generale, di giudicare la causa senza
conclusioni,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
1 Con
il suo ricorso, la
Commissione delle Comunità europee chiede alla Corte di
constatare che,
non avendo adottato le misure per assicurare che, al 31 dicembre 1998,
le acque reflue dell’agglomerato formato da vari comuni della
provincia
di Varese situati nel bacino del fiume Olona (in prosieguo:
l’«agglomerato interessato») fossero
soggette ad un trattamento più
spinto di quello secondario o equivalente previsto
dall’art. 4 della
direttiva del Consiglio 21 maggio 1991, 91/271/CEE, concernente il
trattamento delle acque reflue urbane (GU L 135,
pag. 40; in prosieguo:
la «direttiva»), la Repubblica italiana
è venuta meno agli obblighi che
ad essa incombono in forza dell’art. 5,
nn. 2 e 5, di questa stessa
direttiva.
Ambito normativo
2 L’art. 3,
n. 1, della direttiva stabilisce:
«Gli Stati membri
provvedono affinché tutti gli agglomerati siano provvisti di
reti fognarie per le acque reflue urbane,
– entro
il 31 dicembre 2000 per quelli con un numero di abitanti equivalenti
(a.e.) superiore a 15 000 e
– entro
il 31 dicembre 2005 per quelli con numero di a.e. compreso tra
2 000 e 15 000.
Per le acque reflue urbane che si
immettono in
acque recipienti considerate “aree sensibili” ai
sensi della
definizione di cui all’articolo 5, gli Stati membri
garantiscono che
gli agglomerati con oltre 10 000 a.e. siano provvisti di reti
fognarie
al più tardi entro il 31 dicembre 1998.
(…)».
3 Ai
sensi dell’art. 4 della direttiva:
«1. Gli
Stati membri provvedono affinché
le acque reflue urbane che confluiscono in reti fognarie siano
sottoposte, prima dello scarico, ad un trattamento secondario o ad un
trattamento equivalente, secondo le seguenti modalità:
– al
più tardi entro il 31 dicembre 2000 per tutti gli scarichi
provenienti da agglomerati con oltre 15 000 a.e.
(…)».
4 L’art. 5
della direttiva prevede:
«1. Per
conseguire gli scopi di cui al
paragrafo 2, gli Stati membri individuano, entro il 31 dicembre 1993,
le aree sensibili secondo i criteri stabiliti nell’allegato
II.
2.
Gli Stati
membri provvedono affinché
le acque reflue urbane che confluiscono in reti fognarie siano
sottoposte, prima dello scarico in aree sensibili, ad un trattamento
più spinto di quello descritto all’articolo 4 al
più tardi entro il 31
dicembre 1998 per tutti gli scarichi provenienti da agglomerati con
oltre 10 000 a.e.
3.
Gli
scarichi provenienti dagli
impianti di trattamento delle acque reflue urbane descritti al
paragrafo 2 devono soddisfare ai pertinenti requisiti previsti
dall’allegato I B. Tali requisiti possono essere
modificati secondo la
procedura prevista all’articolo 18.
4.
In
alternativa, i requisiti stabiliti
ai paragrafi 2 e 3 per i singoli impianti non necessitano di
applicazione nelle aree sensibili in cui può essere
dimostrato che la
percentuale minima di riduzione del carico complessivo in ingresso a
tutti gli impianti di trattamento delle acque reflue urbane in quella
determinata area è pari almeno al 75% per il fosforo totale
e almeno al
75% per l’azoto totale.
5.
Gli
scarichi provenienti dagli
impianti di trattamento delle acque reflue urbane situati
all’interno
dei bacini drenanti in aree sensibili e che contribuiscono
all’inquinamento di tali aree, sono soggetti ai paragrafi 2,
3 e 4.
(…)».
La fase
precontenziosa del procedimento
5 In
seguito a una denuncia che
le era stata presentata, la Commissione, con lettera 22 agosto 2001, ha
chiesto alla Repubblica italiana di fornirle informazioni relativamente
allo scarico di acque reflue da parte dell’agglomerato
interessato il
cui numero di AE è superiore a 15 000.
6 Poiché
le autorità italiane
non hanno risposto alla richiesta di informazioni della Commissione,
quest’ultima ha inviato loro in data 12 novembre 2001 una
seconda
lettera sottolineando i doveri di tale Stato membro ai sensi
dell’art. 10 CE.
7 Durante
una riunione tenutasi
il 24 e il 25 gennaio 2002, le autorità italiane hanno
informato la
Commissione del fatto che un progetto per la realizzazione di un
impianto di depurazione delle acque reflue, da situarsi in
località
Torba, presso il comune di Gornate Olona, era in corso di elaborazione.
Esse hanno menzionato gli sforzi effettuati al fine del completamento
del detto progetto e hanno indicato che gli impianti sarebbero stati
operativi nel 2003. Con una lettera della rappresentanza permanente
della Repubblica italiana presso l’Unione europea in data 30
gennaio
2002, le dette autorità hanno confermato le informazioni
fornite
durante tale riunione.
8 Ritenendo
che, ai sensi
dell’art. 5, n. 5, della direttiva, le
acque reflue urbane derivanti
dall’agglomerato interessato avrebbero dovuto essere
assoggettate,
entro il 31 dicembre 1998, ad un trattamento più spinto di
quello
secondario o equivalente previsto dall’art. 4 di
tale direttiva, la
Commissione, in data 17 ottobre 2003 e conformemente al procedimento
previsto dall’art. 226 CE, ha inviato alla
Repubblica italiana una
lettera di diffida invitandola a presentare le sue osservazioni.
9 In
risposta a tale richiesta,
le autorità italiane, con nota 11 febbraio 2004, hanno
inviato alla
Commissione una lettera del Dipartimento per le risorse idriche
–
Direzione per la tutela delle acque interne del Ministero
dell’Ambiente
e della Tutela del territorio, datata 31 dicembre 2003,
nonché una
relazione del Consorzio volontario per la tutela, il risanamento e la
salvaguardia delle acque del fiume Olona, datata 19 dicembre 2003.
10 Ritenendo
che questa risposta
non fosse soddisfacente, la Commissione, in data 9 luglio 2004, ha
emesso un parere motivato invitando la Repubblica italiana a prendere
tutte le misure per conformarsi agli obblighi derivanti
dall’art. 5,
nn. 2 e 5, della direttiva per quanto riguarda
l’agglomerato
interessato, entro due mesi dalla notifica di tale parere. Le
autorità
italiane hanno risposto al detto parere con lettera 19 ottobre 2004.
11 Non
essendo soddisfatta delle
informazioni fornite dalla Repubblica italiana, la Commissione ha
introdotto il presente ricorso.
Sul ricorso
Argomenti delle
parti
12 La
Commissione fa presente che
l’agglomerato interessato ha un numero di AE superiore a
15 000. Essa
precisa che non contesta, nell’ambito della presente causa,
la mancata
designazione da parte del governo italiano di questa area come area
sensibile, in quanto è pendente a tal fine
un’apposita procedura di
infrazione. Tuttavia, la Commissione ritiene che il bacino drenante
all’interno del quale si trova l’agglomerato
interessato sia parte di
un’area situata all’interno del bacino del Po,
ufficialmente designata
come area sensibile, di modo che, non adottando le misure per
assicurare che entro il 31 dicembre 1998 le acque reflue urbane
dell’agglomerato interessato fossero soggette a un
trattamento più
spinto di quello secondario o equivalente previsto
dall’art. 4 della
direttiva, la Repubblica italiana è venuta meno agli
obblighi che ad
essa incombono in forza dell’art. 5, nn. 2
e 5, di questa stessa
direttiva.
13 La
Commissione sottolinea che,
nonostante i notevoli sforzi delle autorità competenti,
l’agglomerato
interessato non è, a tutt’oggi, ancora provvisto
di impianti di
depurazione che assicurino alle acque reflue provenienti da questo
agglomerato un trattamento più spinto di quello previsto
dall’art. 4
della direttiva.
14 Dal
canto suo, il governo
italiano fa rilevare, innanzi tutto, che la lettera di diffida della
Commissione menziona l’art. 5 della direttiva,
mentre nella
corrispondenza fino allora scambiata era stato menzionato
l’art. 4
della stessa. A tal riguardo, il detto governo addebita alla
Commissione di aver fatto riferimento, nel corso della fase preliminare
del procedimento di infrazione costituita dalla lettera del 22 agosto
2001, all’art. 4 della direttiva, che prevede
l’introduzione, per gli
scarichi di acque reflue urbane che confluiscono in reti fognarie, di
un trattamento secondario o equivalente entro il 31 dicembre 2000 per
gli agglomerati con oltre 15 000 AE, prima di basarsi
successivamente,
nella fase della diffida del 17 ottobre 2003,
sull’art. 5 della
direttiva, il quale impone agli Stati membri di provvedere alla
realizzazione di un trattamento più spinto rispetto al
trattamento
secondario previsto dall’art. 4 della stessa
direttiva entro il 31
dicembre 1998 per gli agglomerati con oltre 10 000 AE,
allorché le
acque reflue urbane vengono scaricate in aree sensibili.
15 Il
governo italiano afferma
anche che la lettera di diffida che la Commissione ha inviato alla
Repubblica italiana non indicava i motivi per cui il territorio
interessato dal progetto di impianto di depurazione del comune di
Gornate Olona è stato qualificato come «area
sensibile».
16 Peraltro,
tale governo sostiene
che il termine di due mesi che è stato impartito alla
Repubblica
italiana nel parere motivato per conformarvisi è
insufficiente. A tal
riguardo fa rilevare che, in modo assoluto, i termini previsti dalle
direttive non sono mai sufficientemente congrui, e in modo particolare
quando, come nella fattispecie, è necessario prevedere
ingenti risorse
finanziare per conformarsi agli obblighi derivanti da una direttiva.
17 Infine,
il governo italiano fa
valere che la rappresentanza permanente della Repubblica italiana
presso l’Unione europea, con lettera 14 febbraio 2005, con la
quale si
trasmetteva la nota del Ministero dell’Ambiente e della
Tutela del
territorio del 27 gennaio 2005, ha comunicato alla Commissione che le
risorse occorrenti per la realizzazione dell’impianto di
depurazione
del comune di Gornate Olona ammontavano a
EUR 15 780 589,76 e che una
parte dei fondi necessari per la costruzione di tale impianto in
un’unica fase era stata anticipata dalla Regione Lombardia.
Giudizio della
Corte
Sulla regolarità
del procedimento
18 In
via preliminare, occorre
rilevare che il governo italiano, senza sollevare formalmente
un’eccezione di irricevibilità, sembra affermare
che il ricorso per
inadempimento non può essere accolto poiché la
Commissione ha avviato
il procedimento di infrazione basandosi su un articolo della direttiva
diverso da quello al quale si è riferito nella fase
preliminare.
Infatti, il detto governo fa valere che, in tale fase, la Commissione
ha fatto riferimento unicamente all’art. 4 della
direttiva, mentre,
nella fase successiva costituita dalla diffida, ha fatto riferimento
all’art. 5 della detta direttiva.
19 A
tal riguardo, si deve
ricordare che, secondo una costante giurisprudenza, in un ricorso per
inadempimento la fase precontenziosa del procedimento ha lo scopo di
offrire allo Stato membro interessato
l’opportunità, da un lato, di
conformarsi agli obblighi ad esso incombenti in forza del diritto
comunitario e, dall’altro, di far valere utilmente i suoi
motivi di
difesa contro gli addebiti formulati dalla Commissione (v., in
particolare, sentenza 24 giugno 2004, causa C‑350/02, Commissione/Paesi
Bassi, Racc. pag. I-6213, punto 18 e giurisprudenza
ivi richiamata).
20 La
regolarità di tale
procedimento costituisce una garanzia essenziale prevista dal Trattato
CE non soltanto a tutela dei diritti dello Stato membro di cui
trattasi, ma anche per garantire che l’eventuale procedimento
contenzioso verta su una controversia chiaramente definita (v., in
particolare, citata sentenza Commissione/Paesi Bassi, punto 19
e
giurisprudenza ivi richiamata).
21 L’oggetto
di un ricorso
proposto ai sensi dell’art. 226 CE
è pertanto determinato dalla fase
precontenziosa del procedimento prevista dalla medesima disposizione.
Il parere motivato della Commissione ed il ricorso devono essere basati
sui medesimi motivi e mezzi, di modo che la Corte non può
esaminare una
censura che non sia stata sollevata nel parere motivato, il quale deve
contenere un’esposizione coerente e particolareggiata delle
ragioni che
hanno indotto la Commissione al convincimento che lo Stato membro
interessato sia venuto meno ad un obbligo ad esso incombente in forza
del Trattato (v., in tal senso, citata sentenza Commissione/Paesi
Bassi, punto 20 e giurisprudenza ivi richiamata).
22 In
pratica, l’avvio di un
procedimento di infrazione nei confronti di uno Stato membro
è
preceduto da una fase informale nel corso della quale la Commissione
cerca di ottenere tutte le informazioni che essa ritiene necessarie al
fine, e quindi prima, di procedere, eventualmente, all’invio
di una
lettera di diffida.
23 Nella
fattispecie, dopo aver
analizzato le informazioni contenute nella denuncia ad essa presentata,
la Commissione ha chiesto alle autorità italiane di fornirle
un certo
numero di chiarimenti. Lo scambio di lettere che ne è
conseguito
costituisce precisamente questa fase preliminare al procedimento
d’infrazione propriamente detto, il quale ha avuto inizio
formalmente
con l’invio della lettera di diffida, in data 17 ottobre 2003.
24 In
tale contesto, non si può
utilmente sostenere che il riferimento, nella lettera di diffida, ad un
articolo della direttiva di cui non è stata fatta menzione
nella fase
preliminare, ha posto la Repubblica italiana
nell’impossibilità di
adempiere i suoi obblighi o di far valere utilmente i suoi motivi di
difesa.
25 Per
quanto riguarda l’argomento
della Repubblica italiana secondo cui il termine che è stato
ad essa
impartito nel parere motivato era insufficiente, occorre ricordare che,
secondo la giurisprudenza della Corte, il duplice scopo perseguito
dalla fase precontenziosa del procedimento (v. punto 19 della presente
sentenza) impone alla Commissione di concedere agli Stati membri un
termine ragionevole per rispondere alla lettera di diffida e per
conformarsi al parere motivato o, eventualmente, per preparare la
propria difesa. Per valutare la ragionevolezza del termine impartito,
si deve tener conto del complesso delle circostanze caratterizzanti la
fattispecie (v. sentenze 2 febbraio 1988, causa 293/85,
Commissione/Belgio, Racc. pag. 305, punto 14, e 28
ottobre 1999, causa
C‑328/96, Commissione/Austria, Racc. pag. I-7479, punto 51).
26 Nella
fattispecie, la
Repubblica italiana ha avuto un termine di circa sei anni per
conformarsi alle disposizioni dell’art. 5,
nn. 2 e 5, della direttiva,
ossia dal 31 dicembre 1998, data limite dell’adempimento
stabilita da
tale direttiva, al 9 settembre 2004, data di scadenza del termine
fissato nel parere motivato.
27 Inoltre,
la Commissione aveva
ricordato alla Repubblica italiana già nel 2001 gli obblighi
ad essa
incombenti in forza della direttiva e il progetto di costruzione di un
impianto di depurazione delle acque reflue urbane
nell’agglomerato
interessato aveva costituito oggetto di una riunione e di uno scambio
di corrispondenza tra le autorità italiane e la Commissione
all’inizio
del 2002, ossia più di due anni e mezzo prima della scadenza
del
termine fissato nel parere motivato.
28 In
tale contesto, occorre
considerare che il termine stabilito dalla Commissione nel parere
motivato è ragionevole e il ricorso presentato dalla
Commissione è
ricevibile.
Sulla fondatezza della
censura
29 Occorre
innanzi tutto ricordare
che l’insieme delle acque reflue urbane che provengono da
agglomerati
aventi, come l’agglomerato interessato, oltre 10 000
AE, e che si
riversano in un’area sensibile doveva, ai sensi
dell’art. 5, n. 2,
della direttiva, essere sottoposto, a decorrere al più tardi
dal 31
dicembre 1998, ad un trattamento più spinto di quello
previsto
dall’art. 4 n. 1, della direttiva.
30 Occorre
ricordare anche che la
Corte ha già dichiarato che è indifferente, in
relazione all’art. 5,
n. 2, della direttiva, che le acque reflue urbane si riversino
direttamente o indirettamente in un’area sensibile (v., in
particolare,
sentenza 25 aprile 2002, causa C-396/00, Commissione/Italia, Racc. pag.
I‑3949, punto 29).
31 Infatti,
l’art. 3, n. 1,
secondo comma, della direttiva, che riguarda gli scambi di acque reflue
urbane che si immettono in acque recipienti considerate aree sensibili,
e l’art. 5, n. 2, della direttiva, che
prescrive che le acque reflue
urbane che confluiscono in reti fognarie siano sottoposte ad un
trattamento più spinto prima dello scarico in aree
sensibili, non fanno
alcuna distinzione a seconda che gli scarichi in un’area
sensibile
siano diretti o indiretti (sentenza Commissione/Italia, sopraccitata,
punto 30).
32 L’obbiettivo
della direttiva,
ossia proteggere l’ambiente, così come quello
dell’art. 174, n. 2, CE,
disposizione che mira ad assicurare un elevato livello di tutela in
materia ambientale, sarebbero compromessi se unicamente le acque reflue
che si riversano direttamente in un’area sensibile fossero
sottoposte
ad un trattamento più spinto di quello previsto
all’art. 4 n. 1, della
direttiva.
33 Ora,
è pacifico che
l’agglomerato interessato è situato
all’interno di un bacino drenante
in una zona corrispondente al Lambro‑Olona meridionale. Non
è nemmeno
contestato il fatto che tale bacino facesse parte esso stesso di
un’area situata all’interno del bacino del Po, il
quale si riversa in
un’area designata come area sensibile.
34 Non
risulta affatto dalle
osservazioni presentate alla Corte dal governo italiano che le acque
reflue urbane riversate, anche indirettamente, nell’area del
bacino del
fiume Olona siano state sottoposte ad un trattamento più
spinto del
trattamento secondario o equivalente previsto
dall’art. 4, n. 1, della
direttiva.
35 Per
quanto riguarda l’argomento
del governo italiano relativo alle ingenti risorse finanziarie
necessarie per costruire l’impianto di depurazione richiesto
per
conformarsi ai requisiti della direttiva, occorre ricordare che,
secondo una costante giurisprudenza, uno Stato membro non
può eccepire
difficoltà pratiche o amministrative per giustificare
l’inosservanza
degli obblighi e dei termini stabiliti da una direttiva. Lo stesso
dicasi per le difficoltà finanziarie che spetta agli Stati
membri
superare adottando le misure adeguate (v. sentenze 5 luglio 1990, causa
C-42/89, Commissione/Belgio, Racc. pag. I‑2821,
punto 24; 15 maggio
2003, causa C‑419/01, Commissione/Spagna, Racc. pag. I‑4947,
punto 22,
e 16 ottobre 2003, causa C-433/02, Commissione/Belgio, Racc.
pag. I‑12191, punto 22).
36 Si
deve pertanto ritenere fondato il ricorso presentato dalla Commissione.
37 Di
conseguenza, occorre
constatare che, non avendo adottato le misure per assicurare che al 31
dicembre 1998 le acque reflue urbane dell’agglomerato
interessato
fossero soggette ad un trattamento più spinto di quello
secondario o
equivalente previsto dall’art. 4 della direttiva, la
Repubblica
italiana è venuta meno agli obblighi che ad essa incombono
in forza
dell’art. 5, nn. 2 e 5, di tale direttiva.
Sulle spese
38 Ai
sensi dell’art. 69, n. 2,
del regolamento di procedura, la parte soccombente è
condannata alle
spese se ne è stata fatta domanda. Poichè la
Commmissione ha chiesto la
condanna alle spese della Repubblica italiana, rimasta soccombente nei
suoi motivi, quest’ultima dev’essere condannata
alle spese.
Per questi motivi, la
Corte (Sesta Sezione) dichiara e statuisce:
1) Non
avendo adottato le misure per
assicurare che al 31 dicembre 1998 le acque reflue urbane
dell’agglomerato formato da vari comuni della provincia di
Varese
situati nel bacino del fiume Olona fossero soggette ad un trattamento
più spinto di quello secondario o equivalente previsto
dall’art. 4
della direttiva del Consiglio 21 maggio 1991, 91/271/CEE, concernente
il trattamento delle acque reflue urbane (GU L 135,
pag. 40), la
Repubblica italiana è venuta meno agli obblighi che ad essa
incombono
in forza dell’art. 5, nn. 2 e 5, di tale
direttiva.
2) La
Repubblica italiana è condannata alle spese.
Firme
