Corte di Giustizia Sez. II sent. 26 ottobre 2006
«Inadempimento di
uno Stato – Direttiva 92/43/CEE – Conservazione
degli habitat naturali
e della fauna e della flora selvatiche – Art. 6, n. 4
– Zona di
protezione speciale di Castro Verde – Mancanza di soluzioni
alternative»
Nella causa C‑239/04,
avente ad oggetto un ricorso per inadempimento ai sensi
dell’art. 226 CE, proposto l’8 giugno 2004,
Commissione delle Comunità europee, rappresentata dai sigg.
M. van Beek e A. Caeiros, in qualità di agenti, con
domicilio eletto in Lussemburgo,
ricorrente,
contro
Repubblica portoghese, rappresentata dal sig. L. Fernandes, in
qualità di agente, assistito dai sigg. J.F. Ganderez e R.
Gomes da Silva, advogados, con domicilio eletto in Lussemburgo,
convenuta,
LA CORTE (Seconda Sezione),
composta dal sig. C.W.A. Timmermans, presidente di sezione, dai sigg.
R. Schintgen, J. Klučka, dalla sig.ra R. Silva de Lapuerta (relatore),
et dal sig. L. Bay Larsen, giudici,
avvocato generale: sig.ra J. Kokott
cancelliere: sig. B. Fülöp, amministratore
vista la fase scritta del procedimento e in seguito alla trattazione
orale del 6 aprile 2006,
sentite le conclusioni dell’avvocato generale, presentate
all’udienza del 27 aprile 2006,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
1
Con il suo ricorso, la Commissione delle Comunità europee
chiede alla Corte di dichiarare che, dando esecuzione ad un progetto
autostradale il cui tracciato attraversa la zona di protezione speciale
(in prosieguo: la «ZPS») di Castro Verde,
nonostante le conclusioni negative della valutazione di impatto
ambientale e l’esistenza di soluzioni alternative a tale
tracciato, la Repubblica portoghese è venuta meno agli
obblighi ad essa incombenti ai sensi dell’art. 6, n. 4, della
direttiva del Consiglio 21 maggio 1992, 92/43/CEE, relativa alla
conservazione degli habitat naturali e seminaturali e della flora e
della fauna selvatiche (GU L 206, pag. 7), come modificata dalla
direttiva del Consiglio 27 ottobre 1997, 97/62/CE (GU L 305, pag. 42)
(in prosieguo: la «direttiva habitat»).
Contesto normativo
La direttiva 79/409/CEE
2
L’art. 4, nn. 1 e 2, della direttiva del Consiglio 2 aprile
1979, 79/409/CEE, concernente la conservazione degli uccelli selvatici
(GU L 103, pag. 1), impone agli Stati membri di classificare come ZPS i
territori che possiedono le caratteristiche ivi stabilite.
3
L’art. 4, n. 4, della stessa direttiva così
prevede:
«Gli Stati membri adottano misure idonee a prevenire, nelle
zone di protezione di cui ai paragrafi 1 e 2 , l’inquinamento
o il deterioramento degli habitat, nonché le perturbazioni
dannose agli uccelli che abbiano conseguenze significative tenuto conto
degli obiettivi del presente articolo. Gli Stati membri cercheranno
inoltre di prevenire l’inquinamento o il deterioramento degli
habitat al di fuori di tali zone di protezione».
La direttiva habitat
4
L’art. 6, nn. 2-4, della direttiva habitat prevede quanto
segue:
«2. Gli
Stati membri adottano le opportune misure per evitare nelle zone
speciali di conservazione il degrado degli habitat naturali e degli
habitat di specie nonché la perturbazione delle specie per
cui le zone sono state designate, nella misura in cui tale
perturbazione potrebbe avere conseguenze significative per quanto
riguarda gli obiettivi della presente direttiva.
3. Qualsiasi piano o
progetto non direttamente connesso e necessario alla gestione del sito
ma che possa avere incidenze significative su tale sito, singolarmente
o congiuntamente ad altri piani e progetti, forma oggetto di una
opportuna valutazione dell’incidenza che ha sul sito, tenendo
conto degli obiettivi di conservazione del medesimo. Alla luce delle
conclusioni della valutazione dell’incidenza sul sito e fatto
salvo il paragrafo 4, le autorità nazionali competenti danno
il loro accordo su tale piano o progetto soltanto dopo aver avuto la
certezza che esso non pregiudicherà
l’integrità del sito in causa e, se del caso,
previo parere dell’opinione pubblica.
4. Qualora,
nonostante conclusioni negative della valutazione
dell’incidenza sul sito e in mancanza di soluzioni
alternative, un piano o progetto debba essere realizzato per motivi
imperativi di rilevante interesse pubblico, inclusi motivi di natura
sociale o economica, lo Stato membro adotta ogni misura compensativa
necessaria per garantire che la coerenza globale di Natura 2000 sia
tutelata. Lo Stato membro informa la Commissione delle misure
compensative adottate.
(…)».
5
L’art. 7 della direttiva habitat è del seguente
tenore:
«Gli obblighi derivanti dall’articolo 6, paragrafi
2, 3 e 4 della presente direttiva sostituiscono gli obblighi derivanti
dall’articolo 4, paragrafo 4, prima frase, della direttiva
79/409/CEE, per quanto riguarda le zone classificate a norma
dell’articolo 4, paragrafo 1, o analogamente riconosciute a
norma dell’articolo 4, paragrafo 2 di detta direttiva a
decorrere dalla data di entrata in vigore della presente direttiva o
dalla data di classificazione o di riconoscimento da parte di uno Stato
membro a norma della direttiva 79/409/CEE, qualora essa sia
posteriore».
Fatti e fase precontenziosa
6
Il progetto di costruzione dell’autostrada A 2, di
collegamento tra la città di Lisbona e la regione
dell’Algarve, è stato affidato, nel 1997, alla
società BRISA Auto-Estradas de Portugal.
7
Per quanto riguarda la parte di tale autostrada collocata fra le
località di Aljustrel e Castro Verde, la citata
società ha predisposto un progetto di tracciato che aggira
ad est le località di Messejana, Alcarias,
Conceiçao, Aivados e Estação de
Ourique, attraversando la parte occidentale della ZPS di Castro Verde.
8
Nel settembre 1999 una valutazione dell’impatto ambientale di
tale progetto di tracciato (in prosieguo: lo «studio di
impatto ambientale») è stata consegnata al
Ministero dell’ambiente portoghese.
9
Nello stesso mese la zona di Castro Verde è stata
classificata ZPS da parte delle autorità portoghesi, ai
sensi dell’art. 4 della direttiva 79/409.
10 Nel gennaio 2000
il Sottosegretario di Stato all’ambiente ha approvato lo
studio di impatto ambientale e autorizzato la realizzazione del
progetto.
11 Il tratto
dell’autostrada A 2 tra Aljustrel e Castro Verde è
stato aperto alla circolazione nel luglio 2001.
12 A seguito di una
denuncia che la informava che, nonostante le conclusioni negative della
valutazione dell’impatto di tale tratto sulla ZPS di Castro
Verde, le autorità portoghesi avevano dato esecuzione ad un
progetto di costruzione autostradale il cui tracciato attraversava tale
zona, la Commissione ha intimato alla Repubblica portoghese, con
lettera del 20 ottobre 2000, di presentare le sue osservazioni entro
due mesi.
13 Le
autorità portoghesi hanno comunicato le proprie osservazioni
alla Commissione con lettere del 4 dicembre 2000 e del 12 gennaio 2001.
14 Avendo constatato
che le autorità portoghesi non avevano chiarito la ragione
per la quale i tracciati alternativi collocati sia
all’esterno della ZPS di Castro Verde che
all’esterno dell’area abitata di Alcarias,
Conceição, Aivados e
Estação de Ourique non erano stati studiati, e
ritenendo che la Repubblica portoghese fosse venuta meno agli obblighi
ad essa incombenti ai sensi dell’art. 6, n. 4, della
direttiva habitat, la Commissione ha emesso in data 11 aprile 2001 un
parere motivato, invitando lo Stato membro a prendere i provvedimenti
necessari per conformarsi a tale parere entro un termine di due mesi
dalla notifica dello stesso.
15 Insoddisfatta
della risposta delle autorità portoghesi al suo parere
motivato, la Commissione ha deciso di proporre il presente ricorso.
Sul ricorso
16 La Commissione
sostiene che lo studio di impatto ambientale dimostra chiaramente che
il tracciato scelto dalle autorità portoghesi per la
costruzione del tratto dell’autostrada A 2 che va da
Aljustrel a Castro Verde ha un impatto negativo assai importante su 17
specie di uccelli selvatici previste nell’Allegato I alla
direttiva 79/409, nonché sull’habitat di tali
uccelli.
17 La Repubblica
portoghese osserva che la Commissione si limita a formulare
considerazioni generali, prelevate dallo studio di impatto ambientale,
senza dimostrare in che modo la realizzazione di tale tracciato avrebbe
avuto un impatto negativo assai importante. A suo giudizio, i danni
potenziali per la ZPS di Castro Verde dovrebbero essere confrontati con
quelli effettivamente realizzatisi.
18 Ai sensi
dell’art. 6, n. 3, della direttiva habitat, le
autorità nazionali competenti autorizzano la realizzazione
di un piano o di un progetto non direttamente connesso o necessario
alla gestione del sito, ma che possa avere incidenze significative
sullo stesso, soltanto dopo aver avuto la certezza, mediante
un’adeguata valutazione dell’impatto di tale piano
o progetto sul sito, che esso non ne pregiudicherà
l’integrità e, se del caso, previo parere
dell’opinione pubblica.
19 Questa
disposizione introduce quindi un procedimento diretto a garantire,
mediante un controllo preventivo, che un piano o progetto non
direttamente connesso o necessario alla gestione del sito interessato,
ma idoneo ad avere incidenze significative sullo stesso, possa essere
autorizzato solo se non pregiudicherà
l’integrità di tale sito (sentenza 7 settembre
2004, causa C‑127/02, Waddenvereniging e Vogelbeschermingsvereniging,
Racc. pag. I‑7405, punto 34).
20 In proposito, la
Corte ha già affermato che l’autorizzazione di un
piano o di un progetto come quello in esame può essere
concessa solo a condizione che le autorità nazionali
competenti abbiano acquisito la certezza che esso è privo di
effetti pregiudizievoli per l’integrità del sito
interessato. Lo stesso vale nel caso in cui non vi sia alcun
ragionevole dubbio, dal punto di vista scientifico, circa
l’assenza di tali effetti (sentenza Waddenvereniging e
Vogelbeschermingsvereniging, cit., punti 56 e 59).
21 In questo caso, lo
studio di impatto ambientale attesta la presenza, nella ZPS di Castro
Verde, di 17 specie di uccelli di cui all’Allegato I alla
direttiva 79/409, nonché la particolare
sensibilità di alcune di esse alle modifiche e/o alla
frammentazione del loro habitat derivanti dal progetto di tracciato del
tratto di autostrada A 2 tra le località di Aljustrel e
Castro Verde.
22 Risulta
altresì da tale studio che il progetto in questione ha un
impatto globale «notevolmente elevato»,
nonché un «impatto negativo elevato»
sull’avifauna presente nella ZPS di Castro Verde.
23 Si deve dunque
constatare che, nel momento in cui hanno autorizzato la realizzazione
del progetto di tracciato dell’autostrada A 2, le
autorità portoghesi non avevano motivo di ritenere che lo
stesso non comportasse effetti dannosi sul integrità di tale
zona.
24 Tale valutazione
non è modificata dal fatto che, dopo la sua realizzazione,
il progetto non abbia determinato tali effetti. È infatti al
momento in cui viene adottata la decisione che autorizza la
realizzazione di un progetto che non deve sussistere alcun ragionevole
dubbio, dal punto di vista scientifico, circa l’assenza di
effetti dannosi per l’integrità del sito
interessato (v., in tal senso, sentenze 29 gennaio 2004, causa C‑209/02
Commissione/Austria, Racc. pag. I‑1211, punti 26 e 27, e
Waddenvereniging e Vogelbeschermingsvereniging, cit., punti 56 e 59).
25 Alla luce di
quanto sopra, le autorità portoghesi potevano scegliere di
rifiutare l’autorizzazione per realizzare tale progetto o di
autorizzare lo stesso ai sensi dell’art. 6, n. 4, della
direttiva habitat, purché sussistessero le condizioni ivi
previste (v., in tal senso, sentenza Waddenvereniging e
Vogelbeschermingsvereniging, cit., punti 57 e 60).
26 Si deve dunque qui
verificare se il progetto del tracciato dell’autostrada A 2
tra le località di Aljustrel e Castro Verde potesse essere
autorizzato ai sensi dell’art. 6, n. 4, della direttiva
habitat.
27 La Commissione
sostiene in proposito che la Repubblica portoghese non ha rispettato
tale disposizione, poiché, nel caso in esame, le
autorità portoghesi hanno tralasciato di valutare alcuni
tracciati alternativi che non presentavano un impatto negativo
né sulla ZPS di Castro Verde né sulla popolazione
di tale zona.
28 Essa ritiene, in
particolare, che tali autorità non abbiano preso in
considerazione i tracciati alternativi posti sia all’esterno
della ZPS di Castro Verde che all’esterno della zona abitata
costituita dalle località di Alcarias,
Conceição, Aivados e
Estação de Ourique.
29 La Commissione
ritiene infatti che sarebbe stato necessario valutare alcuni di tali
tracciati alternativi, in particolare quelli che avrebbero fatto
passare l’autostrada A 2 in un corridoio situato ad ovest
della ZPS di Castro Verde, tra il confine di quest’ultima e
la strada IC 1, in una regione pianeggiante e assai scarsamente
abitata, così che le autorità portoghesi
avrebbero potuto scegliere, senza difficoltà tecniche
importanti né irragionevoli aumenti di costi, un tracciato
alternativo privo di effetti negativi su tale ZPS, e che non toccasse
né le località ricordate né altre
località.
30 Secondo la
Repubblica portoghese spettava alla Commissione non soltanto indicare
tale tracciato, ma anche definirlo e caratterizzarlo, dimostrando
l’esistenza e la fattibilità di una soluzione
alternativa meno dannosa per l’ambiente che non sarebbe stata
presa in considerazione delle autorità portoghesi. Ebbene,
la Commissione non avrebbe fornito in proposito alcun elemento di prova.
31 In ogni caso, la
Repubblica portoghese sostiene che la soluzione proposta dalla
Commissione non potrebbe essere considerata una «soluzione
alternativa» ai sensi dell’art. 6, n. 4, della
direttiva habitat. A suo giudizio, infatti, tale concetto non fa
riferimento solo ad una soluzione diversa teoricamente sostenibile, ma
implica che sia tenuto altresì conto degli effetti negativi
della soluzione stessa.
32 La realizzazione
del tracciato proposto dalla Commissione comporterebbe danni sociali,
economici e ambientali rilevanti, poiché la stessa
interesserebbe le popolazioni di Conceição,
Aivados e Estação de Ourique, nonché
il bacino idrografico della diga di Monte da Rocha.
33 Tale Stato membro
ritiene dunque che la violazione marginale e secondaria
dell’integrità della ZPS di Castro Verde derivante
dal tracciato scelto dalle autorità portoghesi sia meno
rilevante di quella che sarebbe stata prodotta
dall’attuazione della soluzione proposta dalla Commissione.
34 L’art.
6, n. 4, della direttiva habitat prevede che qualora, nonostante le
conclusioni negative della valutazione compiuta ai sensi del n. 3,
prima frase, del medesimo articolo, in mancanza di soluzioni
alternative, un piano o un progetto debba essere realizzato per motivi
imperativi di rilevante interesse pubblico, lo Stato membro adotti ogni
misura compensativa necessaria per garantire che la coerenza globale di
Natura 2000 sia tutelata.
35 Tale disposizione,
che consente, a certe condizioni, di realizzare un piano o un progetto
valutato negativamente nell’ambito della procedura di
valutazione di cui all’art. 6, n. 3, prima frase, della
direttiva habitat, deve, in quanto derogatoria rispetto al criterio di
autorizzazione previsto dalla seconda fase del citato n. 3, essere
interpretata restrittivamente.
36 In tal modo, la
realizzazione di un piano o di un progetto ai sensi dell’art.
6, n. 4, della direttiva habitat è subordinata, in
particolare, alla dimostrazione dell’assenza di soluzioni
alternative.
37 Nel presente caso
è pacifico che le autorità portoghesi hanno
valutato e respinto parecchie soluzioni che aggiravano le
località di Alcarias, Conceição,
Aivados e Estação de Ourique, ma i cui tracciati
attraversavano il settore occidentale della ZPS di Castro Verde.
38 Non risulta
invece, dai documenti del fascicolo, che dette autorità
abbiano valutato soluzioni collocate all’esterno di tale zona
e ad occidente della citata ZPS, mentre, sulla base degli elementi
informativi forniti dalla Commissione, non si può escludere
a priori che l’utilizzo di una simile soluzione potesse
rappresentare una soluzione alternativa ai sensi dell’art. 6,
n. 4, della direttiva habitat, e questo anche qualora la stessa
presentasse, come sostiene la Repubblica portoghese, talune
difficoltà.
39 Pertanto, non
valutando una soluzione di questo tipo, le autorità
portoghesi non hanno dimostrato l’assenza di soluzioni
alternative ai sensi della citata disposizione.
40 Alla luce di
quanto sopra si deve dichiarare che, dando esecuzione ad un progetto
autostradale il cui tracciato attraversa la ZPS di Castro Verde,
nonostante le conclusioni negative della valutazione di impatto
ambientale, senza aver dimostrato l’assenza di soluzioni
alternative a tale tracciato, la Repubblica portoghese è
venuta meno agli obblighi ad essa incombenti ai sensi
dell’art. 6, n. 4, della direttiva habitat.
Sulle spese
41 Ai sensi
dell’art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, la parte
soccombente è condannata alle spese se ne è stata
fatta domanda. Poiché la Commissione ne ha fatto domanda, la
Repubblica portoghese, rimasta soccombente, va condannata alle spese.
Per questi motivi la Corte (Seconda Sezione) dichiara e statuisce
1) Dando esecuzione
ad un progetto autostradale il cui tracciato attraversa la zona di
protezione speciale di Castro Verde, nonostante le conclusioni negative
della valutazione di impatto ambientale, senza aver dimostrato
l’assenza di soluzioni alternative a tale tracciato, la
Repubblica portoghese è venuta meno agli obblighi ad essa
incombenti ai sensi dell’art. 6, n. 4, della direttiva del
Consiglio 21 maggio 1992, 92/43/CEE, relativa alla conservazione degli
habitat naturali e seminaturali e della flora e della fauna selvatiche,
come modificata dalla direttiva del Consiglio 27 ottobre 1997, 97/62/CE.
2) La Repubblica
portoghese è condannata alle spese.
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