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CONSIGLIO DI STATO, Sez. IV sent. 2151 del 14 aprile 2006
Legittimazione processuale associazioni ambientaliste
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REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
N.2151/2006
Reg. Dec.
N. 3478 Reg. Ric.
Anno 2005
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta) ha pronunciato la
seguente
DECISIONE
sul ricorso proposto da Horiba di Bombini G. e C. s.n.c., in persona del legale
rappresentante, rappresentato e difeso dall’avvocato Nicola Calvani, con
domicilio eletto in Roma Via E. Rolli n. 24 c/11 presso Arturo Sforza;
contro
il Comitato Regionale Pugliese di Legambiente - Onlus, in persona del legale
rappresentante, rappresentato e difeso dall’avvocato Corrado Carrubba, ed
elettivamente domiciliato in Roma Via di Vigna Murata n. 1;
e nei confronti
del comune di Molfetta, in persona del legale rappresentante, rappresentato e
difeso dall’avvocato prof. Vincenzo Caputi Iambrenghi, con domicilio eletto in
Roma Via Vincenzo Picardi n.4b;
con intervento ad adiuvandum
della Regione Puglia, in persona del legale rappresentante, rappresentato e
difeso dall’avvocato prof. Francesco Paparella, con domicilio eletto in Roma
Corso Trieste n. 88 presso lo studio dell’avv. G. Recchia;
per l’annullamento
della sentenza del T.A.R. per la Puglia – III Sez. di Bari 19 aprile 2004 n.
1860;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione dell’appellata e dell’Amministrazione comunale;
Visto l’atto di intervento della Regione;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Relatore alla Udienza del 31 gennaio 2006 il Consigliere Antonino Anastasi;
uditi gli avvocati Calvani in proprio e su delega dell’avv. Paparella, Carrubba,
prof. Caputi Iambrenghi E. A.;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue.
FATTO
Su istanza della Società oggi appellata il comune di Molfetta e la Regione
Puglia hanno sottoscritto un accordo di programma con variante volto a
consentire la realizzazione di un complesso alberghiero da ubicarsi al Km.
771,500 della S.S. n. 16 in contrada Torre Calderino.
Avendo il Consiglio comunale ratificato l’accordo ai fini urbanistici nonostante
la presentazione di un esposto da parte di un circolo politico locale, la
Regione ha invece richiesto una relazione integrativa in ordine alla
compatibilità dell’intervento con le linee tematiche di salvaguardia disegnate
dal P.U.T.T. in vigore.
Successivamente, avendo il Sindaco trasmesso al competente Assessorato Regionale
la relazione redatta da un professionista incaricato dalla Società, la Regione
con delibera n. 989 del 2002 ha integrato il parere paesistico favorevole
contenuto nella originaria delibera di autorizzazione alla stipula dell’accordo.
La delibera n. 989 del 2002 è stata quindi impugnata avanti al T.A.R. Bari dal
Comitato Regionale Pugliese di Legambiente – Onlus, il quale ne ha chiesto
l’annullamento deducendo vari profili di illegittimità.
Si sono costituite la Società e le Amministrazioni intimate, eccependo tra
l’altro l’inammissibilità del ricorso per difetto di legittimazione e la
tardività dello stesso, non avendo l’Onlus impugnato i provvedimenti anteriori
all’integrazione del parere paesistico.
Con la sentenza in epigrafe indicata il Tribunale, ritenuta la legittimazione
della ricorrente e la tempestività del gravame, ha accolto nel merito il ricorso
rilevando che la zona oggetto del progettato intervento costituisce un ambito
distinto individuato dal D.M. 1.8.1985 per effetto del quale tutta la fascia
costiera a sud di Bisceglie (ivi compresa quella del comune di Molfetta) fu
dichiarata di notevole interesse pubblico, con conseguente applicazione del
pertinente e restrittivo regime di tutela anche ai sensi delle N.T.A. del Piano.
Di tale regime non aveva invece tenuto adeguato conto l’Amministrazione,
limitandosi a recepire acriticamente le tesi svolte dalla Ditta interessata in
ordine alla compatibilità ambientale e paesistica dell’intervento.
Per conseguenza il Tribunale ha annullato il parere integrativo, nonchè per
illegittimità derivata l’intero Accordo, trattandosi di atto che pur
cronologicamente anteriore risultava comunque condizionato dal parere in
sanatoria.
La sentenza è impugnata col ricorso all’esame dalla Società che ne chiede
l’integrale riforma, tornando a dedurre l’inammissibilità e l’infondatezza del
ricorso originario.
Si è costituito il comune di Molfetta il quale aderisce all’appello, insistendo
in particolare per il difetto di legittimazione della ricorrente in primo grado.
E’ intervenuta ad adiuvandum la Regione Puglia.
Si è costituita l’appellata, instando per il rigetto dell’appello e la conferma
della sentenza gravata.
All’Udienza del 31 gennaio 2006 il ricorso è stato trattenuto in decisione.
DIRITTO
Con il motivo che conviene prioritariamente esaminare l’appellante deduce che ha
errato il Tribunale nel ritenere sussistente la legittimazione processuale del
Comitato Regionale Pugliese di Legambiente, trattandosi di mera articolazione
territoriale dell’omonima Associazione Nazionale.
Il mezzo, che ripropone l’eccezione già introdotta in primo grado dal comune, è
fondato.
Come è noto, il problema della legittimazione di organismi esponenziali delle
varie componenti sociali ai fini dell’impugnativa di provvedimenti lesivi
dell’interesse alla conservazione dei valori ambientali – da tempo oggetto di un
intenso dibattito sia in dottrina che in giurisprudenza - è stato affrontato dal
Legislatore all’atto della istituzione del Ministero dell’ambiente.
Al riguardo l’art. 18 della legge 8.7.1986 n. 349 prevede infatti che le
Associazioni individuate ai sensi dell’art. 13 possono intervenire nei giudizi
per danno ambientale e ricorrere in sede di giurisdizione amministrativa per
l’annullamento di atti illegittimi.
Per quanto qui interessa, l’art. 13 comma 1 dispone che: “ Le associazioni di
protezione ambientale a carattere nazionale e quelle presenti in almeno cinque
regioni sono individuate con decreto del Ministro dell'ambiente sulla base delle
finalità programmatiche e dell'ordinamento interno democratico previsti dallo
statuto, nonché della continuità dell'azione e della sua rilevanza esterna,
previo parere del Consiglio nazionale per l'ambiente da esprimere entro novanta
giorni dalla richiesta....”.
La normativa ora richiamata ha trovato poi conferma nel disposto dell’art. 17
comma 46 L. 15.5.1997 n. 127: e qui non interessa stabilire se tale ultima
disposizione, correlandosi alla soppressione dei tradizionali controlli sugli
atti degli enti locali operata dalla legge Bassanini, abbia (o meno) ampliato il
catalogo dei provvedimenti impugnabili dalle predette Associazioni nazionali.
A fronte di una scelta del Legislatore che – seguendo in certo modo l’intinerario
valorizzato da V Sez. 9.3.1973 n. 253 – individua la situazione legittimante nel
preventivo riconoscimento dell’Associazione, inizialmente la giurisprudenza
amministrativa ha ritenuto che la mancata inclusione di una associazione
ambientalista negli elenchi ministeriali previsti dalle norme sopra citate
comportasse la carenza in radice di legittimazione all’impugnativa di
provvedimenti incidenti in materia ambientale. (ad es. VI Sez. n. 756 del 1992).
Nel prosieguo si è però osservato che la normativa in commento definisce un
titolo ulteriore di legittimazione, senza tuttavia far venire meno i criteri
selettivi in precedenza a tal fine elaborati dalla giurisprudenza.
Alla stregua di tale indirizzo, l’ esistenza di associazioni comunque
legittimate (perchè riconosciute) non preclude al giudice di accertare caso per
caso la legittimazione di singoli organismi non accreditati, purchè gli stessi
esibiscano elementi di differenziazione (ad es. finalità statutarie, iscrizione
in elenchi regionali etc.) ed un concreto e stabile collegamento con un dato
territorio, tale da rendere localizzabile l’interesse esponenziale. (ad es. IV
Sez. nn. 7246 del 2004 e 6467 del 2005).
Ben diversa però, a ben vedere, è la questione relativa alla legittimazione
(ovviamente in caso di impugnazione di provvedimenti ad efficacia territoriale
circoscritta) delle articolazioni territoriali di Associazioni riconosciute ex
art. 13 L. n. 349, e cioè di soggetti associativi i quali – come il Comitato
Regionale di Legambiente nel caso all’esame – non agiscono allegando una propria
ed autonoma legittimazione fattuale ma ripetono, per così dire, il titolo
legittimante da quello ex lege conferito all’Associazione nazionale di cui fanno
parte.
Al riguardo, la prevalente giurisprudenza prevalente di questo Consiglio di
Stato è orientata in senso negativo ed afferma infatti che la speciale
legittimazione delle associazioni di protezione ambientale a intervenire nei
giudizi per il danno ambientale e ricorrere in sede di giurisdizione
amministrativa per l'annullamento di atti illegittimi, riconosciuta dall'art. 18
L. 8 luglio 1986 n. 349, riguarda l'associazione ambientalistica nazionale
formalmente riconosciuta e non le sue strutture territoriali, le quali non
possono ritenersi munite di autonoma legittimazione processuale neppure per
l'impugnazione di un provvedimento ad efficacia territorialmente limitata “(cfr.
fra le tante IV Sez. n. 3878 del 2001 e V Sez. 5136 del 2004).
In sintesi, secondo tale indirizzo, o l’articolazione costituisce un soggetto a
sè stante, ed in tale caso non rientra nella sfera di previsione del citato art.
18, ovvero rappresenta una articolazione territoriale della Associazione, ed in
tal caso il presidente del Comitato locale, in quanto tale, non ha la
rappresentanza dell' Associazione nazionale, la sola legittimata ex lege, né il
potere di promuovere la lite per suo conto e in suo nome.
A tale impostazione si è talvolta obiettato che la legge non distinguerebbe tra
le varie articolazioni dell'associazione riconosciuta, demandando quindi la
regolamentazione della capacità di stare in giudizio alle associazioni stesse.
In tal senso è stata ad esempio riconosciuta (da parte di VI Sez. n.1414 del
2000) la legittimazione attiva di un articolazione regionale di un’Associazione
consumeristica, rilevandosi che la Statuto nazionale della stessa stabilisce che
le azioni giudiziarie in sede locale possono essere promosse, oltre che dal
Presidente dell'associazione, anche dai rappresentanti delle sedi regionali o
locali.
L’assunto ermeneutico ora richiamato non persuade il Collegio, che non ritiene
di doversi discostare dall’impostazione maggioritaria.
In tal senso è infatti decisivo rilevare che il carattere nazionale o
ultraRegionale dell’Associazione (concretizzandosi negli elementi di filtro
richiamati dall’art. 13 L. n. 349: finalità programmatiche, continuità e
rilevanza esterna) costituisce al tempo stesso presupposto del riconoscimento e
limite della legittimazione speciale, che ha dunque carattere ontologicamente
unitario.
Solo l’Associazione nazionale in quanto tale è dunque titolare ex lege, proprio
in virtù delle caratteristiche che ne consentono il riconoscimento, della
legittimazione alla causa e solo questa è giusta parte, anche nel caso di
giudizio introdotto dall’impugnazione di provvedimenti ad effetti ambientali
circoscritti.
Rispetto a tale legittimazione sostanziale, che opera ineludibilmente nei limiti
in cui l’azione sia proposta in nome e per conto dell’Associazione nazionale, le
previsioni dello Statuto (cfr. art. 75 comma terzo cod. proc. civ.) possono solo
valere per identificare i soggetti ai quali (mediante lo strumento
rappresentativo) è attribuita la legittimazione processuale, cioè la capacità di
produrre effetti processuali ma sempre in capo all’Ente.
In termini piani, lo Statuto (e più limitatamente gli accordi degli associati,
nel caso di associazioni non riconosciute) può disciplinare il potere di stare
in giudizio in rappresentanza della persona giuridica o associazione, ma non può
distribuire verso le articolazioni interne la titolarità della situazione
legittimante, che resta in capo all’Ente che ne è titolare, tra l’altro nel caso
in esame per investitura legale ed eccezionale.
Traendo le fila delle considerazioni sin qui svolte, deve rilevarsi che il
ricorso di primo grado è stato proposto dal Presidente del Comitato Regionale
Pugliese di Legambiente – Onlus il quale non ha agito in nome dell’Associazione
Nazionale nè ha allegato elementi particolari o ulteriori volti a delineare
titoli di legittimazione del Comitato diversi da quello legale, unitariamente
pertinente invece come si è visto all’Associazione Nazionale.
In accoglimento dell’appello e in integrale riforma della sentenza impugnata il
ricorso di primo grado va dunque dichiarato inammissibile.
La natura della controversia induce il Collegio a disporre l’integrale
compensazione delle spese del giudizio tra le parti.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quarta, definitivamente
pronunciando, accoglie l’appello e, in integrale riforma della sentenza
impugnata, dichiara inammissibile il ricorso di primo grado.
Compensa le spese del giudizio tra tutte le Parti costituite.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall'Autorità amministrativa.
Così deciso in Roma, il 31 gennaio 2006 dal Consiglio di Stato in sede
giurisdizionale, Sezione Quarta, nella Camera di Consiglio con l'intervento dei
Signori:
Paolo SALVATORE Presidente
Filippo PATRONI GRIFFI Consigliere
Antonino ANASTASI Consigliere, est.
Vito POLI Consigliere
Anna LEONI Consigliere
