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T.a.r. Veneto sent. 248 del 26 gennaio 2005
C.V.M. (Cloruro di vinile monomero) e scarico e smaltimento
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Ric. n. 919/2004
Sent.n. 248/05
REPUBBLICA
ITALIANA
IN
NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto, terza sezione,
costituito da:
Umberto Zuballi
Presidente
Claudio Rovis
Consigliere
Angelo Gabbricci
Consigliere, relatore
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
sul ricorso n. 919/2004, proposto da European Vinyls Corporation Italia
S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e
difeso dagli avv. ti Capria, Marocco e Giuri, con domicilio eletto presso lo
studio dell’ultimo in Venezia Marghera, via delle Industrie, n. 19/C;
contro
il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, in persona del ministro pro
tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura distrettuale dello Stato
di Venezia, domiciliataria per legge;
il Magistrato alle acque, in persona del legale rappresentante pro tempore,
non costituito in giudizio;
la Regione Veneto, in persona del presidente pro tempore,
rappresentata e difesa dall’Avvocatura distrettuale dello Stato di Venezia,
domiciliataria per legge;
la Commissione tecnica regionale, sez. ambiente, in persona del dirigente pro
tempore, non costituita in giudizio;
e nei confronti di
Marghera Servizi Industriali S.r.l., in persona del legale rappresentante pro
tempore, non costituita in giudizio;
per l’annullamento, in parte qua:
1) del provvedimento 29 gennaio 2004, prot. 224, del Magistrato delle Acque,
Ispettorato generale per la laguna di Venezia, Marano e Grado e per
l’attuazione della legge per la salvaguardia di Venezia, Ufficio per la
salvaguardia di Venezia, di autorizzazione a scarichi idrici nella laguna di
Venezia;
2) della deliberazione della Giunta Regionale del Veneto 30 dicembre 2003, n.
4361;
3) del parere della Commissione Tecnica Regionale, Sez. Ambiente 18 dicembre
2003 n. 3184,
per la parte in cui tali atti stabiliscono che, nell’impianto della
ricorrente presso il Petrolchimico di Marghera, “fino alla scadenza della
proroga del 30 giugno 2004, il valore medio di concentrazione di CVM allo
scarico delle colonne di stripping sia pari a 1,0 µg/L e il limite di
concentrazione di 3,7 µg/L (che risulta essere il valore massimo riscontrato da
E.V.C. nel 2003) possa essere superato al massimo una sola volta”.
Visto il ricorso con i relativi allegati;
visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero delle infrastrutture
e dei trasporti e della Regione Veneto;
viste le memorie prodotte dalle parti;
visti gli atti tutti di causa;
uditi nella pubblica udienza del
10 dicembre 2004
- relatore il consigliere avv. Angelo Gabbricci - l’avv. Marocco per la
ricorrente e l’avv. dello Stato Gasparini per le pubbliche Amministrazioni;
ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:
FATTO
A. All’interno del Petrolchimico di Venezia Marghera, stabilimento
industriale posto sulla terraferma, ai confini con l’area lagunare, la
European Vinyls Corporation (E.V.C.) Italia S.p.A. conduce un reparto
identificato dalla sigla CV22, in cui viene prodotto cloruro di vinile monomero
(CVM).
Le relative acque reflue di processo - quelle cioè impiegate direttamente
nella produzione - subiscono un primo trattamento di purificazione nello stesso
reparto, attraverso un procedimento detto stripping, con successiva filtrazione. Di seguito vengono immesse
nella rete fognaria dello stabilimento e giungono all’impianto di depurazione
SG31, cui fanno capo anche i reflui di altri reparti, e che è gestito da
Marghera Servizi industriali S.r.l. (M.A.S.I.); così completato il trattamento,
le acque sono quindi immesse in una canaletta, nella quale confluiscono
ulteriori scarichi, e che, a sua volta, sfocia in laguna – questo scarico
finale è identificato con la sigla SM15 – nel canale Malamocco-Marghera.
B. A partire dalla fine degli anni novanta, è in via di attuazione una nuova
disciplina speciale (principalmente contenuta nel D.M. 23 aprile 1998) per gli
scarichi nella laguna di Venezia, la quale si applica anche agli impianti
industriali esistenti (tra cui quello della E.V.C.), e vieta, in particolare,
l’eliminazione in tal forma di determinate sostanze, considerate
particolarmente inquinanti: ciò ha imposto il graduale adeguamento degli
impianti interessati, secondo progetti approvati negli ultimi anni dalla Regione
Veneto, la cui realizzazione non ha però sempre rispettato le scadenze
prestabilite.
La giunta regionale veneta ha illustrato tale situazione nel preambolo della
deliberazione 30 dicembre 2003, n. 4361 – uno degli atti qui impugnati – con
cui ha disposto di prorogare a determinati soggetti i termini di adeguamento,
consentendo dunque che, fino alla nuova scadenza, i loro impianti di depurazione
continuassero ad operare secondo le precedenti regole, fatte salve eventuali
prescrizioni temporanee più rigorose.
Tra tali impianti è incluso anche quello di E.V.C., cui la proroga è stata
concessa nei limiti e con le prescrizioni proposte dalla Commissione tecnica
regionale sezione ambiente (C.T.R.A.), con il parere 18 dicembre 2003, n. 3184:
ed è proprio una di tali prescrizioni – quella riportata in epigrafe, e che
più oltre verrà riesaminata in dettaglio – ad aver condotto la E.V.C. a
proporre il ricorso in esame anche avverso tale parere.
C. Il Magistrato alle acque aveva in passato autorizzato lo scarico finale
SM15, cui si è accennato, fino al 31 dicembre 2003, e poi per un altro mese, in
attesa appunto di eventuali proroghe regionali del termine per l’introduzione
dei nuovi limiti allo scarico.
Dopo che la giunta ebbe assunto la ricordata deliberazione 4361/03, lo stesso
Magistrato, con il provvedimento 29 gennaio 2004, prot. 224, rinnovò la
precedente autorizzazione allo scarico SM15 in favore delle aziende che lo
utilizzavano anche indirettamente - e, tra queste, come detto, E.V.C. –
stabilendo però, tra l’altro, che i soggetti autorizzati avrebbero dovuto
rispettare le prescrizioni stabilite nei pareri emessi dalla C.T.R.A.: sicché
E.V.C. ha impugnato sotto questo specifico profilo anche l’autorizzazione allo
scarico.
D. Si sono costituiti in giudizio il Ministero delle infrastrutture e dei
trasporti, da cui il Magistrato alle acque dipende, nonché la Regione Veneto,
concludendo entrambi per la reiezione.
DIRITTO
1.1. Dalla precedente narrazione emerge come oggetto del ricorso sia la
legittimità di una prescrizione, contenuta nel parere 18 dicembre 2003, n.
3184, della C.T.R.A., e poi recepita sia nella deliberazione di giunta 4361/03,
sia nella successiva autorizzazione allo scarico 29 gennaio 2004, entrambi
impugnati: ed è dunque a quel primo atto che si fare anzitutto riferimento.
1.2. Come già esposto il parere impugnato si conclude bensì per la proroga
del termine per l’adeguamento degli scarichi della E.V.C. alla nuova
disciplina speciale, subordinatamente all’osservanza delle prescrizioni
contenute nel suo precedente “considerato”.
In questo, per quanto riguarda gli apparati di produzione del cloruro di
vinile monomero (CVM), viene intanto ricordato che il progetto di adeguamento è
sottoposto a “verifica di VIA nazionale presso il Ministero
dell’Ambiente”; così, in attesa che quel procedimento si concluda, si
ritiene tra l’altro opportuno che, fino alla scadenza della proroga fissata al
30 giugno 2004, “il valore medio di concentrazione di CVM allo scarico delle
colonne di stripping” (questo, come già visto, costituisce una prima
fase di depurazione delle acque di processo) “sia pari a 1,0 µg/L e il limite
di concentrazione di 3,7 µg/L (che risulta essere il valore massimo riscontrato
da E.V.C. nel 2003) possa essere superato al massimo una sola volta”.
2.1. Il primo motivo di ricorso – violazione e falsa applicazione degli
artt. 117 e 118 Cost.; violazione e falsa applicazione dell’art. 2 d.l. 29
marzo 1995, n. 96, convertito in l. 206/95 e dell’art. 54 del d. lgs. 31 marzo
1998, n. 112, nonché del d.m. 23 aprile 1998; incompetenza – assume che, per
effetto delle disposizioni citate, la competenza alla fissazione dei limiti allo
scarico in laguna appartiene al Ministro dell’ambiente, mentre la Regione
interessata interverrebbe esclusivamente con funzione consultiva non vincolante:
tale sarebbe anche la conclusione cui è pervenuta la Corte costituzionale con
la sentenza 54/2000, resa sul d.m. 23 aprile 1998, nella quale si sarebbe
chiarito che sono riservate allo Stato competenze di carattere generale, quali
la fissazione dei limiti di accettabilità delle emissioni, mentre sono
attribuite alle Regioni le competenze specifiche inerenti i provvedimenti per le
autorizzazioni degli scarichi industriali.
Al contrario, conclude la ricorrente, la d.g.r. 4361/03, pur non avendo
formalmente carattere normativo, avrebbe di fatto fissato, seppur per
relationem, un nuovo limite allo scarico, risultando pertanto illegittima
nella parte in cui, appunto, eccede la propria sfera di competenza.
2.2. Nel secondo motivo (violazione e falsa applicazione, sotto altro
profilo, del d.m. 23 aprile 1998; incompetenza relativa sotto altro profilo ed
illogicità manifesta) si rappresenta come il progetto di adeguamento,
presentato da E.V.C., fosse stato approvato dalla giunta regionale ancora con la
d.g.r. 21 dicembre 2001, n. 3749.
In tale provvedimento, tra l’altro, si era disposto, in conformità a
quanto previsto nel d.m. 23 aprile 1998, che la stessa E.V.C. era tenuta al
rispetto dei valori limite indicati nel d.P.R. 962/73 ovvero dei limiti diversi,
più restrittivi, eventualmente già fissati con l’autorizzazione allo
scarico: viceversa, prosegue E.V.C., con il provvedimento impugnato la giunta ha
introdotto, a distanza di due anni, una nuova prescrizione a carico della società
ricorrente, consistente appunto in un limite più restrittivo di concentrazione
per il CVM.
Sempre il parere della C.T.R.A., qui impugnato, specificherebbe che i limiti
allo scarico possono essere fissati o in un atto legislativo, come appunto il
d.P.R. 962/1973, ovvero con l’autorizzazione allo scarico di acque reflue.
Emergerebbe allora con evidenza la sua illogicità: nel momento in cui
ammette la propria incompetenza, e quella della Regione quanto alla fissazione
dei limiti, contemporaneamente impone proprio limiti più restrittivi, in
contrasto anche con il proprio precedente parere, emesso all’atto
dell’approvazione del progetto di adeguamento.
Infine, la ricorrente ricorda come l’adeguamento degli scarichi, ex
d.m. 23 aprile 1998, sia espressamente finalizzato all’eliminazione di
determinate sostanze vietate, tra le quali non figurerebbe il CVM: anche sotto
questo profilo, pertanto, la giunta regionale sarebbe incompetente a stabilire
limiti più restrittivi, giacché il suo potere sarebbe limitato a tali sostanze
vietate, mentre, a sua volta, la commissione regionale, quale organo tecnico
della giunta, non potrebbe disporre di una competenza diversa o più ampia
rispetto a quella dell’organo al quale presta ausilio.
2.3. Il terzo motivo di ricorso è compendiato nella violazione e falsa
applicazione del d.P.R. 962/73, ed altresì nell’eccesso di potere per erronea
presupposizione di fatto.
Osserva invero la ricorrente che il ripetuto d.P.R. 962/73 fissa il limite
allo scarico in laguna dei composti organici clorurati – come il CVM - in 0,05
mg/l – pari cioè a 50 milionesimi di grammo o microgrammi (µg.), limite poi
confermato anche dal d.m. 30 luglio 1999.
Al contrario, i provvedimenti impugnati non solo richiedono il rispetto di
limiti massimi nettamente inferiori a quelli di legge, ma addirittura lo
impongono non allo scarico finale in laguna (come invece stabilito dal d.P.R.
962/73), ma all’uscita della sezione di strippaggio, e prima che sugli
scarichi vengano effettuati tanto la filtrazione, da parte della stessa E.V.C.
Italia, quanto il trattamento presso il depuratore esterno M.A.S.I..
2.4. Il quarto motivo (eccesso di potere per disparità di trattamento) muove
dall’affermazione che la competenza statale di fissare i limiti di
accettabilità e i limiti di scarico troverebbe la sua giustificazione anche
nell’esigenza di determinare parità di condizioni e trattamento tra tutti gli
operatori nello stesso settore: pertanto, le prescrizioni contenute in atti
applicativi non sono rimesse alla mera valutazione discrezionale dell’autorità
amministrativa, ma devono trovare la propria fonte in atti normativi, per
rispettare il principio di parità di trattamento e di libertà di iniziativa
economica.
2.5. Inoltre (V motivo: eccesso di potere per carenza d’istruttoria e di
motivazione) i provvedimenti impugnati risultano del tutto privi di adeguata
istruttoria, quanto all’imposizione di limiti più restrittivi.
Osserva invero la ricorrente come sia la giunta regionale, sia il Magistrato
alle acque facciano espresso riferimento al parere emesso dalla C.T.R.A..
Quest’ultima, peraltro, non risulta aver svolto attività istruttorie, né
quanto alla presenza del CVM nelle acque reflue di processo, né quanto alle
conseguenze che la presenza di tale sostanza, in concentrazione inferiore al
limite di legge applicabile, potrebbe causare: la commissione tecnica regionale
si limita a stabilire acriticamente, come limite massimo, quello riscontrato da
E.V.C. nel corso del 2003, senza avere prima compiuto alcuna autonoma
valutazione, e senza tenere in alcun conto le osservazioni presentate dalla
stessa E.V.C. in una nota del 22 dicembre 2003.
Non si giustifica perciò che un dato di fatto, e cioè il valore massimo
riscontrato dalla ricorrente, venga qualificato come valore di concentrazione
massima; né va dimenticato, soggiunge la ricorrente, che i monitoraggi
effettuati da E.V.C. non erano destinati ad individuare un valore limite o medio
di concentrazione, i quali richiederebbero metodiche diverse.
2.6. Infine, l’ultimo motivo è rubricato nell’eccesso di potere per
illogicità manifesta e travisamento dei fatti, e concerne il provvedimento del
Magistrato alle acque, il quale non ha incluso nell’autorizzazione gli
scarichi di due società, perché non possiedono immissioni dirette, ma solo
indirette, nello scarico SM15.
Nota tuttavia la ricorrente che la prescrizione imposta ad E.V.C. dal
Magistrato, mediante il rinvio al parere della C.T.R.A. concerne proprio uno
scarico di tipo “indiretto”, del tutto paragonabile a quelli che la stessa
Autorità ha ritenuto di escludere dall’autorizzazione, giacché anche questi
ultimi sono convogliati all’impianto M.A.S.I., e confluiscono infine nello
scarico SM15: da ciò l’illogicità e il travisamento dei fatti alla base
della prescrizione impugnata.
2.7. Da ultimo, nello stesso VI motivo, la ricorrente introduce l’ulteriore
rilievo che i provvedimenti impugnati impongono come valore medio di
concentrazione del CVM allo scarico delle colonne di stripping il valore di 1,0
µg/L.
Ora, non solo il parere del C.T.R.A. non precisa l’ambito temporale entro
cui deve essere valutato il campione medio, ma, soprattutto, il valore indicato
si discosterebbe di poco dal limite di concentrazione di CVM previsto per le
acque potabili dal d. lgs. 31/2001, e pari a 0,5 µg/L: ciò confermerebbe
l’illogicità della prescrizione di un valore di concentrazione per il CVM,
prima che i trattamenti siano completati, paragonabile a quello stabilito per le
acque potabili.
3. Orbene, l’art. 1 del d.m. 30 luglio 1999 –
nel fissare limiti agli scarichi industriali e civili che recapitano nella
laguna di Venezia e nei corpi idrici del suo bacino scolante – stabilisce che
tali limiti sono stabiliti nei valori di cui all’allegata tabella A, la quale
sostituisce a regime quella contenuta nel d.P.R. 20 settembre 1973, n. 962.
Nella II Sezione della tabella, per i composti
organici clorurati, non citati altrove, è previsto un limite allo scarico pari
a 0,05 mg/l, e cioè a 50 µg/L: dunque, oltre tredici volte superiore a
quello massimo, stabilito nella prescrizione introdotta con gli atti qui
impugnati, la quale, inoltre, non fa riferimento al punto di scarico in laguna,
ovvero all’uscita dall’impianto di trattamento M.A.S.I. – dove un pericolo
d’inquinamento diviene concreto - ma ad una fase intermedia del trattamento
sul refluo: sicché già su tale fondamento il ricorso potrebbe essere accolto,
con specifico riferimento al III motivo di ricorso (§ 2.3.).
4.1. Sul punto, la tesi difensiva principale proposta dalle Amministrazioni
resistenti – e, in particolare, dal Ministero delle infrastrutture – è che
le acque di processo in questione rientrerebbero nell’ambito di applicazione
della normativa sui rifiuti, e non potrebbero essere regolamentate dalla
normativa sugli scarichi idrici.
Anzitutto, infatti, contenendo CVM, i reflui costituirebbero una soluzione di
bassobollenti clorurati, classificata come rifiuto riutilizzabile ex
d.m. 12 giugno 2002, e ciò non precluderebbe di smaltirli mediante condotta
fognaria presso l’impianto di trattamento condotto da Marghera servizi
industriali S.r.l. (M.A.S.I.) all’interno del Petrolchimico, ma ciò sarebbe
tuttavia consentito soltanto previo “rilascio di specifica autorizzazione da
parte degli organi competenti in materia di controllo e gestione dei rifiuti”,
e nel rispetto delle prescrizioni in materia.
Soltanto qualora tali rifiuti fossero convogliati per il trattamento ad un
impianto di depurazione “facente parte di un consorzio per l’effettuazione
in comune della depurazione e dello scarico, tale impianto”, conformemente a
quanto stabilito dall’art. 45, II comma, del d. lgs. 152/99 (su cui v. ultra)
non sarebbero più soggetti alla normativa sui rifiuti.
In questo caso, infatti, l’impianto tratterebbe reflui propri e non di
terzi, e quindi, come impianto di depurazione al servizio di uno stabilimento
industriale, sarebbe “assoggettato soltanto all’autorizzazione allo scarico
ai sensi del d. lgs. 152/99 e non a quella prevista dal d. lgs. 22/97”, che
disciplina lo smaltimento dei rifiuti.
Tuttavia, ciò nella specie non si è verificato: quello de
quo sarebbe dunque uno scarico indiretto, in cui il rapporto tra acque di
processo e corpo recettore viene interrotto dall’attività di un soggetto
diverso dal produttore dello scarico, al quale viene conferito il liquame per il
trattamento: situazione nella quale, peraltro, non potrebbe trovare applicazione
la disciplina sugli scarichi idrici.
4.2. Invero, è anzitutto esatta l’osservazione della ricorrente, per cui né
il parere della C.T.R.A., né i due successivi provvedimenti che lo recepiscono,
qualificano i reflui provenienti dal reparto CV22 come rifiuti liquidi, soggetti
alla disciplina di cui al d. lgs. 22/97.
Peraltro, ove in effetti la relativa disciplina fosse applicabile, e
consentisse di assumere la prescrizione in questione, la determinazione gravata
non potrebbe essere annullata solo perché l’Amministrazione non ha
espressamente indicato la fonte della potestà esercitata.
4.3. Ciò posto, si è già ricordato che le acque di processo del reparto
CV22 attraverso una canalizzazione confluiscono all’impianto di depurazione
SG31, e vengono quindi scaricate in laguna.
Secondo un orientamento giurisprudenziale che si può ritenere ormai
consolidato, la nozione di scarico, introdotta dal d. lgs. 152/99,
“costituisce il parametro di riferimento per stabilire, per le acque di
scarico e per i rifiuti liquidi, l’ambito di operatività delle normative in
tema di tutela delle acque e dei rifiuti, sicché solo lo scarico di acque
reflue liquide, semiliquide e comunque convogliabili, diretto in corpi idrici
ricettori, specificamente indicati, rientra in tale normativa; per contro, i
rifiuti allo stato liquido, costituiti da acque reflue di cui il detentore si
disfaccia senza versamento diretto nei corpi ricettori, avviandole cioè allo
smaltimento, trattamento o depurazione a mezzo di trasporto su strada o comunque
non canalizzato, rientrano nella disciplina dei rifiuti e il loro smaltimento
deve essere autorizzato” (così Cass. pen., III, 29 marzo 2000, n. 5000; conf.
id., 29 marzo 2002, n. 1383): e, coerentemente con tale affermazione,
“l’immissione non autorizzata di acque reflue industriali senza il tramite
di una condotta, o di un sistema di convogliabilità, non è punita ai sensi del
d. lgs. 11 maggio 1999 n. 152, attesa la nozione di scarico contenuta
nell’art. 2 comma 2 lett. bb) del citato decreto, dovendosi diversamente
configurare l’ipotesi di abbandono incontrollato di rifiuti (liquidi)
sanzionata all’art. 51 d.lg. febbraio 1997 n. 22” (id., 4 febbraio 2003, n.
12005).
4.4. L’Amministrazione richiama per vero un’altra sentenza (Cass. pen.,
III, 24 giugno 1999, n. 2358), che giustificherebbe la qualificazione di rifiuto
liquido per i reflui EVC: ma la lettura della sua motivazione conduce ad un
esito affatto opposto.
Questa, tra l’altro, dopo aver riportato ampi stralci della relazione
governativa al d. lgs. 152/99, ne conclude che “non sembra dubitabile la
scomparsa di quello che la giurisprudenza qualificava come scarico indiretto …
Più esattamente”, seguita la pronuncia, “dopo l’entrata in vigore
del D.Lgs. 152-1999, se per scarico si intende il riversamento diretto nei corpi
recettori, quando il collegamento tra fonte di riversamento e corpo ricettore è
interrotto, viene meno lo scarico (indiretto) per far posto alla fase di
smaltimento del rifiuto liquido”; e poco più sopra, sempre richiamando – e
condividendo – la citata relazione governativa, la decisione puntualizza come
“il trasporto di acque reflue mediante autobotte, o altri mezzi, interrompendo
il nesso funzionale e diretto dell’acqua reflua con il corpo idrico ricettore
e la riferibilità al titolare dello scarico, è soggetto alla disciplina sui
rifiuti così come si evince dall’art. 36 [del d. lgs. 152/99], che sottopone
alla disciplina del d. lgs. 5.2.1977 n. 22, e successive modifiche, il trasporto
di rifiuti costituite da acque di scarico, nonché il successivo smaltimento in
impianti di trattamento”.
Di seguito, su tale fondamento, sempre la stessa sentenza considera infine la
fattispecie sottoposta al suo esame. Il giudice di merito aveva accertato che,
oltre a reflui direttamente convogliati nell’impianto di depurazione da
un’impresa privata e dalle pubbliche fognature, il depuratore interessato - la
pronuncia si riferisce al suo sequestro penale - “raccoglieva anche rifiuti
liquidi conferiti da stabilimenti industriali operanti anche fuori del
territorio regionale”, per cui, secondo la Corte, “l’impianto gestito
dall’indagato non esercitava solo la fase dello scarico idrico (come tale
soggetto alla legge sulla tutela delle acque) ma anche lo smaltimento di rifiuti
liquidi conferiti a distanza (come tale soggetto alla disciplina del D.Lgs.
22-1997)”.
5.1. L’interpretazione – che, come si è visto, è sostanzialmente
uniforme - proposta dal giudice penale nelle richiamate decisioni appare dal
Collegio pienamente condivisibile, ed applicabile alla fattispecie de
qua.
Invero, il citato art. 2, lett. bb), qualifica come scarico “qualsiasi
immissione diretta tramite condotta di acque reflue liquide, semiliquide e
comunque convogliabili nelle acque superficiali, sul suolo, nel sottosuolo e in
rete fognaria, indipendentemente dalla loro natura inquinante, anche sottoposte
a preventivo trattamento di depurazione”; e, a sua volta, il d. lgs. 22/97
all’art. 8, lett. e), esclude dal campo di applicazione della normativa sui
rifiuti “le acque di scarico, esclusi i rifiuti allo stato liquido”.
Ancora, l’art. 36 del d. lgs. 152/99 - nel testo
da ultimo sostituito da dall’art. 16, d.lg. 18 agosto 2000, n. 258 - regola la
materia del trattamento di rifiuti presso impianti di trattamento delle acque
reflue urbane, assoggettandola alla disciplina del d. lgs. 22/97, e dalla
lettura della disposizione si desume pacificamente (cfr. in particolare il comma
VII) che tale attività presuppone il trasporto dei reflui liquidi, ed esclude
dunque il caso della loro canalizzazione, dalla struttura che li produce
all’impianto di depurazione.
5.2. Ora, con specifico riferimento alla fattispecie, non pare revocabile in
dubbio che la “rete fognaria”, cui si riferisce l’art. 2, sia quella
pubblica: tale non è invece la canalizzazione che, dal reparto EVC, dove si
produce il cloruro di vinile, conduce all’impianto di depurazione M.A.S.I..
Così, in nessuna delle successive fasi i reflui sono oggetto di un
trasporto: sicché manca quella “interruzione funzionale del nesso di
collegamento diretto tra la fonte di produzione del liquame ed il corpo
ricettore”, la quale determinerebbe “la trasformazione del liquame di
scarico in un ordinario rifiuto liquido, con la conseguente inapplicabilità
delle disposizioni del d.lg. 11 maggio 1999 n. 152, ed il necessario rispetto
delle previsioni del d.lg. 5 febbraio 1997 n. 22” (Cass. pen., sez. III, 17
dicembre 2002, n. 8758).
5.3. Del resto, la continuità della canalizzazione è implicitamente
riconosciuta anche dall’Amministrazione, la quale sostiene l’esistenza
d’una soluzione di continuità sotto un profilo esclusivamente giuridico,
costituito dalla circostanza che l’impianto M.A.S.I. non è consortile.
Peraltro, la circostanza appare affatto irrilevante, alla stregua della
nozione di scarico fin qui esaminata, dove la soluzione di continuità va intesa
in senso materiale e funzionale: né conduce a conclusioni diverse la
disposizione di cui all’art. 45, II comma, del d. lgs. 152/99, la quale
stabilisce che, ove tra più stabilimenti sia costituito un consorzio per
l’effettuazione in comune dello scarico delle acque reflue provenienti dalle
attività dei consorziati, l’autorizzazione è rilasciata in capo al consorzio
medesimo.
La prescrizione, come è evidente, nulla afferma circa la natura dei reflui
canalizzati in un impianto non consortile, né, d’altro canto, impone la
costituzione del consorzio: come osserva la ricorrente nella sua memoria, ove il
consorzio manchi, l’autorizzazione sarà rilasciata a tutti i gestori degli
stabilimenti le cui acque reflue compongono lo scarico; ove il Consorzio esista
ne seguiranno effetti soltanto formali relativi all’intestazione
dell’autorizzazione.
5.4. Infine, non può neppure trovare accoglimento la tesi per cui,
costituendo il PVC un rifiuto riutilizzabile, i reflui che lo contengono non
possono essere qualificati come acque di scarico.
Il recupero non costituisce un’operazione necessaria, né ovviamente uno
scarico cessa in sé di essere tale, in relazione alle sostanze che contiene - e
basta richiamare la tabella, allegata al citato d.P.R. 962/73, la quale, per gli
elenchi che include, presuppone appunto che negli scarichi possano essere
presenti le sostanze più disparate: si tratta piuttosto di distinguere tra
scarichi ammessi e vietati: e, nei limiti prescritti, lo è anche quello che
contiene il PVC.
6.1. La tesi difensiva principale delle Amministrazioni resistenti può
ritenersi così superata: non trova applicazione alla fattispecie la disciplina
in materia di rifiuti, sicché non v’è alcun motivo di verificare se la
prescrizione impugnata potesse così giustificarsi.
È peraltro da rilevare come, sia pure in subordine, le difese dei resistenti
propongano un’altra soluzione interpretativa, e cioè che la prescrizione –
almeno con riferimento al provvedimento del Magistrato alle acque – troverebbe
fondamento nell’art. 34, II comma, del ripetuto d. lgs. 152/99, per cui
“tenendo conto della tossicità, della persistenza e della bioaccumulazione
della sostanza considerata nell’ambiente in cui è effettuato lo scarico,
l’autorità competente in sede di rilascio dell’autorizzazione può fissare,
in particolari situazioni di accertato pericolo per l’ambiente anche per la
compresenza di altri scarichi di sostanze pericolose, valori-limite di emissione
più restrittivi di quelli fissati ai sensi dell’articolo 28, commi 1 e 2”,
il quale definisce i valori limite di emissione ordinari previsti nei successivi
allegati.
6.2. Ora, è intanto da osservare come non trovi espresso riscontro negli
atti impugnati la volontà di esercitare il potere conferito dalla norma citata,
evocata per la prima volta soltanto negli scritti difensivi.
Inoltre, tale potere può essere esercitato, come si è visto, soltanto in
presenza di un’articolata serie di presupposti, di cui gli atti gravati non
recano traccia, e che dovrebbero a loro volta giustificare i valori più
restrittivi in concreto determinati: valori non possono essere evidentemente
stabiliti ad libitum, ma devono essere
invece conferenti con la situazione di pericolo ambientale concretamente
riscontrata.
Così, in tale situazione, il Collegio deve concludere che la prescrizione,
nell’originario intento dell’Amministrazione attiva, non sia stata affatto
adottata nell’esercizio dei poteri attribuiti dall’art. 34, e che soltanto
le difese processuali abbiano cercato di attribuirle tale fondamento, ma
inutilmente, stante l’inammissibilità dell’integrazione del provvedimento
in corso di giudizio.
Del resto, anche in tali difese, le Amministrazioni non sono potute andare
molto oltre l’affermazione che il CVM è una sostanza pericolosa: asserzione
indiscutibile ma certamente insufficiente a dare riscontro al disposto della
norma di legge.
È stata bensì prodotta un’indagine preliminare, databile al 2004, redatta
dal Magistrato alle acque sulle caratteristiche qualitative dei canali
industriali posti in prossimità del Petrolchimico: peraltro, proprio tale
indagine (pag. 5), afferma che nel canale Malamocco Marghera, presso il punto in
cui sbocca lo scarico finale SM15, nei numerosi controlli eseguiti non è mai
stata rilevata una concentrazione misurabile di CVM.
6.3. Trova dunque definitiva conferma il terzo motivo di ricorso: la
prescrizione de qua è stata adottata
in violazione della disciplina vigente in materia di scarichi.
Comunque, se pure si volesse ritenere che la stessa prescrizione possa
astrattamente trovare il suo fondamento nel ripetuto art. 34, la stessa – e
così i due provvedimenti impugnati – sarebbero comunque illegittimi, in
relazione alle carenze istruttorie lamentate nel quinto e nel sesto motivo di
ricorso.
È infatti evidente che la C.T.R.A. non ha verificato l’esistenza di
particolari situazioni di accertato pericolo per l’ambiente, né ha
determinato la soglia di emissioni sulla base di una valutazione tecnica, in
relazione alle circostanze concrete, limitandosi ad utilizzare un dato fornito,
con finalità diverse, dalla stessa ricorrente; né ha fornito adeguate
giustificazioni, quanto al punto dello scarico – dopo la sezione interna di stripping
– cui le soglie sono state riferite.
Ora, i limiti stabiliti da atti normativi generali si devono presumere
ordinariamente congrui, ma è certamente possibile che tali limiti siano
inadeguati, in relazione alle peculiarità di specifiche situazioni, le quali
possono richiedere ulteriori restrizioni.
Peraltro, il potere di fissare limiti più severi agli scarichi, per essere
esercitato legittimamente, richiede – non foss’altro per le sue intuibili
ricadute – un’adeguata verifica della situazione in atto, sul cui fondamento
dovranno essere emesse prescrizioni che tendano a contemperare i diversi
interessi coinvolti, e ciò dovrà trovare riscontro negli atti del procedimento
e nel provvedimento finale: mentre nulla di tutto ciò è accaduto in specie.
7. In conclusione, il ricorso può essere accolto per le ragioni sin qui
esposte, con l’assorbimento delle residue censure: le spese seguono la
soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.
P.Q.M.
il Tribunale amministrativo regionale per il Veneto, terza Sezione,
definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe, lo accoglie e, per
l’effetto, annulla l’autorizzazione 29 gennaio 2004, prot. 224, del
Magistrato delle Acque, e la d.g.r. 30 dicembre 2003, n. 4361, limitatamente
alla parte in cui, rinviando al parere C.T.R.A. 18 dicembre 2003, n. 3184,
stabiliscono particolari valori del CVM nello scarico dell’impianto della
ricorrente.
Condanna in solido il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti e la
Regione Veneto alla rifusione delle spese di causa a favore della ricorrente,
liquidandole in €. 6.000,00, di cui €. 1000,00 per spese e la parte residua
per diritti ed onorari, oltre i.v.a. e c.p.a. .
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
Così deciso in Venezia, nella Camera di consiglio addì 10
dicembre 2004.
Il Presidente
l’Estensore
