Oggetto:  Legge 27 dicembre 2006, n. 296 “Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato”, art. 1, commi da 250 a 258 recanti nuove norme in materia di demanio marittimo.

 

 

 Con la nota in riferimento viene chiesto dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri un parere in ordine alla corretta interpretazione dell’art. 1, comma 251, della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (legge finanziaria 2007), che sostituisce il comma 1° dell’art. 03 del D.L. 5 ottobre 1993, n. 400 (conv. con mod. nella legge 4 dicembre 1993, n. 494) in materia di canoni annui per le concessioni di demanio marittimo con finalità turistico-ricreative.

 

Più specificamente, la nota in riferimento richiama testualmente la lett. b) n. 1 della citata disposizione – secondo la quale “per le concessioni di demanio marittimo aventi ad oggetto aree e specchi acquei, per gli anni 2004, 2005 e 2006 2006 si applicano le misure unitarie vigenti alla data di entrata in vigore della presente legge e non operano le disposizioni maggiorative di cui ai commi 21, 22 e 23 dell'articolo 32 del decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 novembre 2003, n. 326, e successive modificazioni; a decorrere dal 1° gennaio 2007, si applicano i seguenti importi aggiornati degli indici ISTAT maturati alla stessa data …” (segue l’indicazione degli importi unitari al metro quadro, distinti per tipologia di aree e rispettiva classificazione, sui quali va calcolato l’anzidetto aggiornamento) – e chiede espressamente conferma della conclusione ermeneutica “circa la corretta imputabilità dei coefficienti di rivalutazione ISTAT a far data soltanto dall’anno 2004”, senza spazio alcuno “per estendere ulteriormente in sede interpretativa, il predetto meccanismo rivalutativo” (a decorrere dal 1994, secondo quanto riterrebbe l’Agenzia del Demanio), come la stessa nota ritiene doversi desumere dalla lettera della legge e “dall’intento del legislatore, che stabilisce esplicitamente la non operatività delle disposizioni maggiorative di cui ai commi 21, 22, e 23 del decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269” (indiscriminato aumento del 300% recato dal c.d. “decreto Tremonti”).

 

 

Per un corretto apprezzamento della norma in esame è necessario considerare il contesto normativo nel quale essa va ad inserirsi, sostituendo il comma 1 dell’art. 03 del D.L. 400/93.

 

Orbene, l’art. 03, comma 1°, del D.L. 400/1993, come modificato in sede di conversione dalla L. 494/93, con riguardo alle concessioni con finalità turistico-ricreative:

 

-   classifica aree, pertinenze e specchi d’acqua in quattro categorie (A: ad alta valenza turistica; B: a normale valenza turistica; C: a minore valenza turistica; D: pertinenze di cui all’art. 29 cod. nav.);

 

-   articola le misure dei canoni secondo l’anzidetta classificazione;

 

-   rimette ad un decreto del Ministeri della marina mercantile la determinazione,  a decorrere dal 1 gennaio 1994, delle misure unitarie dei “canoni base” sulla base delle linee direttive dettate, cioè articolandoli per: 1) area scoperta; 2) area occupata con impianti di facile rimozione; 3) area occupata con impianti di difficile rimozione; 4) mare territoriale per specchi acquei o delimitati da opere che riguardino i porti; 5) specchi acquei compresi tra 100 e 300 metri dalla costa; 6) specchi acquei oltre 300 metri dalla costa; 7) specchi acquei utilizzati per il posizionamento di campi boa per l’ancoraggio delle navi al di fuori degli specchi acquei di cui al n. 4).

 

L’art. 04 dello stesso D.L. 400/93 prevede che i canoni siano aggiornati annualmente, con decreto del Ministro della Marina mercantile (ora Ministro dei Trasporti), sulla base della media degli indici ISTAT.

 

Al riguardo viene precisato nella nota in riscontro che si è evidenziato che “per il periodo 1994/2003” gli ordini di introito relativi al pagamento dei canoni concessori “recavano le dovute maggiorazioni ISTAT alla stregua del quadro normativo vigente”.

 

Può aggiungersi che l’art. 1 del ripetuto D.L. 400/93 prevede per le concessioni aventi decorrenza dagli anni 1990, 1991, 1992 e 1993 l’aggiornamento dei canoni annui sulla base delle variazioni ISTAT con riferimento alle misure dei canoni dovuti nel 1989 ai sensi delle precedenti disposizioni (attuative del D.L. 77/89).

 

L’art. 10 della L. 449/97 dispone peraltro che i canoni determinati ai sensi dell’art. 03, comma 1, e dell’art. 1 del D.L. 400/93 “si applicano alle concessioni aventi decorrenza successiva al 31 dicembre 1997”. Il riferimento deve intendersi anche alle concessioni “rinnovate” dopo tale data, tenuto conto della sostanziale differenza (pacifica nella giurisprudenza civile ed amministrativa) tra “proroga” (che impedisce la scadenza dell’originario rapporto modificandone il termine) e “rinnovo” (che postula l’avvenuta scadenza del rapporto, con tutti gli effetti a questa connessi, e la decorrenza di un nuovo rapporto, di identico o parzialmente modificato oggetto, alle stesse o ad altre condizioni).

 

A sua volta il D.M. 342/1998 del Ministero dei Trasporti e della Navigazione (regolamento attuativo delle precedenti disposizioni legislative, ivi comprese quelle della richiamata legge 449/1997) indica nelle tabelle A e B ad esso allegate, come canoni dovuti per le concessioni successive al 31 dicembre 1997, gli stessi importi d cui al comma 1 dell’art. 03 del D.L. 400/93 e precisa (art. 7) che “i canoni determinatri ai sensi del presente decreto sono aggiornati annualmente nei modi indicati nel comma 1 dell’art. 04 della legge 4 dicembre 1993 n. 494” (legge di conversione del D.L. 400/93).

 

In tale contesto, comunque, è intervenuto il D.L. 269/2003, che all’art. 32, commi 21, 22 e 23, rinviato ad un decreto interministeriale da adottare entro 60 giorni dalla propria entrata in vigore la ridefinizione dei canoni  di  cui  al  ripetuto art. 3 D.L. 400/93, stabiliva che, in caso di mancata tempestiva adozione di tale decreto, dal 1° gennaio 2004 i canoni sarebbero stati rideterminati “nella misura prevista dalle tabelle allegate al D.M. 342/1998 del Ministero dei Trasporti e della Navigazione rivalutate del trecento per cento” (comma 22 dell’art. 32 citato, come sostituito dall’art. 2, comma 53 della L. 350/03).

 

Tale ultima previsione non ha tuttavia trovato concreta attuazione. Ed infatti, mentre il termine del 1° gennaio 2004 da essa stabilito è stato più volte prorogato e spostato da ultimo al 31 dicembre 2006 (art. 2, comma 69, D.L. 262/2006), le disposizioni di cui ai commi 21, 22 e 23 dell’art. 32 D.L. 269/2003 sono state formalmente abrogate dall’art. 1, comma 256, della stessa legge 27 dicembre 2006, n. 296 (entrata in vigore il 1° gennaio 2007).

 

In modo specifico, inoltre, la disposizione recata dal comma 1, lett. b) n. 1 dell’art. 03 del D.L. 400/93, come sostituito dal comma 251 dell’art. 1 della L. 296/2006, precisa che per gli anni 2004, 2005 e 2006 non operano le disposizioni maggiorative di cui ai commi 21, 22 e 23 dell’art. 32 D.L. 296/2003 ma si applicano “le misure unitarie vigenti alla data di entrata in vigore della stessa legge 296/2006”, cioè quelle, originariamente determinate dal D.L. 400/93 (rese applicabili dalla L. 449/97 e dal D.M. 342/1998 ai rapporti concessori successivi al 31-12-1997), incrementate sulla base dei decreti emanati dal Ministero dei Trasporti ai sensi dell’art. 04 dello stesso D.L. 400/93 (v. da ultimo, per l’anno 2006, il DM 28-11-2005 in G.U. 27-2-06 n. 48).

 

Viene così ripristinata una continuità di applicazione generalizzata, sino all’entrata in vigore della ripetuta legge finanziaria 296/2006, del sistema tabellare di determinazione dei canoni quale definito dal D.L. 400/93, reso operativo, per quanto concerne le misure dei canoni base ivi indicate, con riferimento alle concessioni successive al 31-12-1997.

 

 

La nuova disciplina recata dalla legge 296/2006, decorrente dal 1 gennaio 2007, stabilita una classificazione di aree, pertinenze demaniali marittime e specchi acquei in solo due categorie (A: ad alta valenza turistica; B: a normale valenza turistica), modifica il precedente impianto normativo prevedendo, per quanto di interesse nel presente parere, ancora un canone tabellare per alcune tipologie di beni oggetto di concessione, cioè per le aree e gli specchi acquei (in particolare: aree scoperte; aree occupate con impianti di facile rimozione; aree occupate con impianti di difficile rimozione, non costituenti pertinenze nei sensi appresso precisati; mare territoriale per specchi acquei o delimitati da opere che riguardino i porti; specchi acquei compresi tra 100 e 00 metri dalla costa;  specchi  acquei  oltre  300  metri dalla costa; specchi acquei utilizzati per il posizionamento di campi boa per l’ancoraggio delle navi al di fuori degli specchi acquei già considerati).

 

 

Tanto premesso, è ora possibile affrontare il problema specifico concernente la data di riferimento per il calcolo degli indici ISTAT maturati alla data del 1 gennaio 2007, da applicare per l’aggiornamento degli importi direttamente indicati dalle disposizioni del comma 1 lett. b) n. 1 dell’articolo in esame, ai fini della determinazione dei canoni dovuti dal 1 gennaio 2007 per le concessioni di aree e specchi acquei.

 

Tenuto conto del tenore della norma, ritiene la Scrivente che la soluzione a tale questione debba discendere dal raffronto tra le misure dei “canoni base” indicate dal citato art. 1, comma 251, lett. b) n. 1 e le misure dei canoni suo tempo previste dall’originario disposto dell’art. 03, comma 1, del D.L. 400/93 (rese applicabili dalla L. 449/97 e conseguente DM 342/98 alle concessioni successive al 1997).

 

Da tale raffronto emerge che il legislatore del 2006, nel sostituire il comma 1 dell’art. 03 del D.L. 400/93 con il comma 251 dell’art. 1 della L. 296/2006, ha indicato l’importo base dei canoni di concessione – su cui calcolare gli aggiornamenti al 2007 – limitandosi a convertire in euro (con gli ovvi arrotondamenti dei decimali) gli stessi importi a suo tempo determinati con l’originario art. 03 del D.L. 400/93 e che hanno trovato applicazione dal 1° gennaio 1998 (così la misura del canone base per l’area scoperta di categoria A di € 1,86 al metro quadrato corrisponde a quella di £ 3.600 stabilita dal D.L. 400/93 per il medesimo tipo di area; la misura del canone base per l’area scoperta di categoria B di € 0,93 al metro quadrato corrisponde a quella a suo tempo stabilita di £ 1.800; per le aree occupate con impianti di facile rimozione l’importo di € 3,10 al metro quadrato della categoria A corrisponde a quello di £ 6.000 e l’importo di € 1,55 al metro quadrato della categoria B corrisponde a quello di £ 3.000; per le aree occupate con impianti di di difficile rimozione l’importo di € 4,13 al metro quadrato della categoria A corrisponde a quello di £ 8.000 e l’importo di € 2,65 al metro quadrato della categoria B corrisponde a quello di £ 4.000; l’importo di € 0,72 per ogni metro quadro di mare territoriale per specchi acquei o delimitati da opere riguardanti i porti corrisponde a quelle di £ 1.400; l’importo di € 0,52 per gli specchi acquei compresi tra 100 e 300 metri dalla costa corrisponde a quello di £ 1.000; l’importo di € 0,41 per gli specchi acquei oltre 300 metri dalla costa corrisponde a quello di £ 800; l'importo di  €  0,21 per gli specchi   acquei  utilizzati    per   il posizionamento di campi boa per l’ancoraggio delle navi corrisponde a quello di £ 400).

 

Ciò induce a ritenere che le maggiorazioni sugli immutati importi base, da calcolare per la determinazione dei canoni dovuti dal 1 gennaio 2007, debbano fare riferimento agli indici ISTAT maturati dal 1 gennaio 1998 (in cui detti importi sono divenuti applicabili) fino al 1 gennaio 2007 (coerentemente, del resto, con le non toccate previsioni dell’art. 04 del D.L. 400/93, fonte regolatrice della materia fino a tutto il 31 dicembre 2006, secondo quanto espressamente stabilito dalla stessa norma in esame).

 

La ratio di tale interpretazione può essere rinvenuta nella circostanza che, in base alla nuova classificazione delle aree contenuta nell’articolo 1, comma 253, in commento, non esiste più la categoria C, alla quale precedentemente (secondo quanto si è appreso dall’Agenzia del Demanio), in mancanza dei provvedimenti regionali di classificazione, venivano ricondotte, ai fini della determinazione del canone, tutte le concessioni in essere.

 

Secondo la nuova disciplina, in mancanza di diversa previsione, i canoni vanno commisurati agli importi della categoria B, con la conseguenza che si registrerà, mediamente, un aumento degli importi dei canoni stessi, a fronte del quale può considerarsi ragionevole l’applicazione dell’aggiornamento ISTAT sulla misura base a decorrere dal 1° gennaio 1998 piuttosto che l’ulteriore aggiornamento al 2007 del canone relativo all’anno 2006, risultante da tutta la serie delle precedenti maggiorazioni annuali già apportate al canone (via via incrementato) a decorrere dalla stessa data ai sensi dell’art. 04 del D.L. 400/93 (da ultimo nella misura in cui al DM 28-11-2005).

 

In altri termini, il legislatore del 2006 intende tener conto delle variazioni del potere d’acquisto dell’unità di moneta legale, per esprimere in termini monetari attuali lo stesso valore reale considerato dal legislatore con riferimento al 1 gennaio 1998. Esso non ha dunque disposto alcun aumento in termini reali della misura tabellare dei canoni applicabili da quest’ultima data.

 

È appena il caso di aggiungere che:

 

-   non sembra pertinente parlare di applicazione retroattiva della norma, trattandosi di definire le modalità di calcolo di canoni dovuti a decorrere dal 2007;

 

-   non si configura alcuna duplicazione, in quanto le maggiorazioni in  discorso  vanno  calcolate   sul  canone  originario e  non  sul  canone risultante dalla progressiva implementazione conseguente alle annuali variazioni dell’indice ISTAT;

 

-   anche per quanto già precisato circa la riconduzione dei canoni per le annualità 2004, 2005, 2006 (astrattamente interessate dal “decreto Tremonti”) alla disciplina del D.L. 400/93, non risulta per alcun verso contraddetta l’intenzione legislativa di evitare indiscriminati aumenti (come quello, stabilito dallo stesso “decreto Tremonti”, nella misura del 300% dei canoni previsti nelle tabelle allegate al DM 342/98) volti ad incidere sul valore reale dei canoni individuato come punto di equilibrio in esito alla ponderazione degli interessi pubblici e privati operata dal legislatore del 1993 e riconsiderata da quello del 1997; ponderazione che, invece, in ragione di quanto sin qui osservato, risulta confermata dal legislatore del 2006.

 

Si resta a disposizione per quant’altro possa occorrere.

 

Nei sensi di cui sopra si è espresso il Comitato Consultivo nella riunione del 27 febbraio u.s.

 

 

L’Avvocato Generale Aggiunto