REPUBBLICA   ITALIANA                                         N. 560/2004 Reg. Ric.

   IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO PER L’EMILIA-ROMAGNA    N. 1618        Reg. Sent.      

SEZIONE I                                               Anno 2007

Dott. Carlo Testori                                                   Consigliere Rel.est.   

sul ricorso n. 560 del 2004 proposto da Palmisano Enrico, Zuffa Marino, Boldreghini Liana, Bassi Maria Teresa, Stefani Elvezio, Cristofori Barbara, Stefani Cesarino, Cristofori Maria, Galli Gianni, Giacobino Maria Maddalena, Albertazzi Carlo, Pozzati Andrea, Piccioni Teresa, Bergamaschi Bruna, Mengoli Lorenzo, Armaroli Roberto, Vighi Luciana, Bonazzi Alberto, D’Emelio Loredana, Senni Guidotti Magnani Paolo, Senni Guidotti Magnani Maria Alessandra, Ghini Severino, Bortolotti Graziella, Fabbri Marco, Fazioli Angela, Righi Patrizia, Righi Fabio, Guglielmi Giuseppe, Martelli Andrea, Gaiardi Enrico, Tirelli Elena e Randi Roberto, tutti rappresentati e difesi dagli Avv.ti Federico Gualandi e Francesca Minotti, presso lo studio dei quali sono elettivamente domiciliati in Bologna, via Marconi n. 20,

- la Presidenza del Consiglio dei Ministri, il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, il Ministero dell'Ambiente e della Tutela del Territorio, il Ministero per gli Affari Regionali, costituitisi in giudizio in persona dei rispettivi legali rappresentanti p.t., rappresentati e difesi ex lege dall'Avvocatura distrettuale dello Stato in Bologna, presso i cui uffici sono domiciliati in via G. Reni n. 4;

- la Regione Emilia-Romagna, costituitasi in giudizio in persona del Presidente p.t. della Giunta Regionale, rappresentata e difesa dagli Avv.ti Stefano Baccolini e Francesco Rizzo, presso lo studio dei quali è elettivamente domiciliata in Bologna, via San Gervaso n. 10,

- della Provincia di Bologna, costituitasi in giudizio in persona del Presidente p.t., rappresentata e difesa dall’Avv. Vittorio Domenichelli e dall’Avv. Patrizia Onorato ed elettivamente domiciliata presso la sede dell'Avvocatura provinciale in Bologna, via Benedetto XIV n. 3;

per l'annullamento, previa sospensione,

della cd. "Intesa generale quadro" sottoscritta a Roma il 19 dicembre 2003 presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri, nella parte in cui individua il cd. "Passante autostradale Nord" come opera di "preminente interesse strategico"; nonché, per quanto occorrer possa, del Documento di Programmazione Economica e Finanziaria 2004-2007, nella parte in cui prevede (anche a seguito dell'Intesa di cui sopra), il cd. "Passante autostradale Nord" come intervento infrastrutturale di "preminente interesse strategico" e, sempre per quanto occorrer possa, dell'Intesa preliminare sottoscritta in data 8 agosto 2002.

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Presidenza del Consiglio dei Ministri, del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, del Ministero dell'Ambiente e della Tutela del Territorio e del Ministero per gli Affari Regionali; della Regione Emilia-Romagna; della Provincia di Bologna;

A) i motivi aggiunti (depositati il 24/6/2004) proposti dai medesimi ricorrenti (contro la Provincia di Bologna e la Regione Emilia-Romagna e nei confronti del Comune di Bologna) per l'annullamento:

·        della delibera del Consiglio provinciale n. 19 del 30 marzo 2004 con cui è stato approvato il Piano Territoriale di Coordinamento della Provincia di Bologna, nella parte in cui prevede e localizza il cd. "Passante autostradale Nord", nonché, per quanto occorrer possa, della delibera della Giunta Regionale n. 405/2004 avente ad oggetto la cd. "Intesa" al PTCP;

B) i motivi aggiunti (depositati il 20/4/2005) proposti da Palmisano Enrico, in proprio e quale rappresentante dei cd. "Comitati spontanei contro il Passante Nord" (contro la Provincia di Bologna e nei confronti del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, della Regione Emilia-Romagna, del Comune di Bologna, di ANAS s.p.a. e di R.F.I. s.p.a.) per l'annullamento:

·        della delibera della G.P. di Bologna n. 18 del 25 gennaio 2005 con cui è stato approvato lo schema dell'Accordo procedimentale relativo alle procedure per la riorganizzazione del sistema tangenziale-autostradale bolognese;

C) i motivi aggiunti (depositati il 30/5/2005) proposti da Palmisano Enrico, in proprio e quale rappresentante dei cd. "Comitati spontanei contro il Passante Nord" (contro la Regione Emilia-Romagna e nei confronti del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, della Provincia di Bologna, del Comune di Bologna, di ANAS s.p.a. e di R.F.I. s.p.a.) per l'annullamento:

·        della delibera G.R. n. 352 del 14 febbraio 2005 con cui è stato approvato lo schema dell'Accordo procedimentale relativo alle procedure per la riorganizzazione del sistema tangenziale-autostradale bolognese;

D) i motivi aggiunti (depositati il 28/11/2005) proposti da Palmisano Enrico, in proprio e quale rappresentante dei cd. "Comitati spontanei contro il Passante Nord", nonché da WWF Sezione regionale dell’Emilia-Romagna; Legambiente Emilia-Romagna; Italia Nostra Onlus, Sezione regionale dell'Emilia Romagna (contro il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, la Regione Emilia-Romagna, la Provincia di Bologna e il Comune di Bologna e nei confronti di ANAS s.p.a. e di R.F.I. s.p.a.) per l'annullamento:

·        dell'Accordo procedimentale relativo alle procedure per la riorganizzazione del sistema tangenziale-autostradale bolognese e per la realizzazione del Passante Autostradale Nord, sottoscritto a Roma il 27 luglio 2005, nonché di ogni altro atto presupposto e/o conseguente, ivi comprese le delibere successivamente adottate dai singoli Enti, con riferimento alla sottoscrizione dell'Accordo stesso (delibera G.R. n. 1420 del 5/9/2005; delibera G.P. n. 31 del 29/7/2005; delibera di Giunta del Comune di Bologna n. 240 del 27/9/2005).

Uditi alla pubblica udienza del 24 maggio 2007 i difensori delle parti, presenti come da verbale;

F   A   T   T   O

Con l'atto introduttivo del giudizio 32 cittadini, qualificandosi come residenti in vari Comuni dell'hinterland bolognese e appartenenti ai cd. "Comitati spontanei contro il Passante Nord", hanno impugnato - limitatamente alla parte riguardante il cd. "Passante autostradale Nord" - l'Intesa Generale Quadro stipulata il 19 dicembre 2003 tra il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti e la Regione Emilia-Romagna, con cui è stato convenuto che rivestono carattere di "preminente interesse strategico" le infrastrutture interessanti il territorio emiliano-romagnolo comprese nel Programma approvato dal CIPE il 21 dicembre 2001 (tra cui figura, appunto, l'infrastruttura autostradale di cui sopra). Contro detta Intesa i ricorrenti hanno formulato censure di violazione di legge ed eccesso di potere sotto molteplici profili.

Si sono costituite in giudizio le Amministrazioni statali intimate (con memoria di forma), nonché la Regione Emilia-Romagna e la Provincia di Bologna, che hanno eccepito l'inammissibilità del ricorso per difetto di legittimazione attiva e, comunque, ne hanno contestato la fondatezza.

Nella camera di consiglio del 20 maggio 2004 questo Tribunale, con ordinanza n. 658, ha respinto la domanda cautelare formulata insieme all'originaria impugnazione.

Con successivi atti recanti motivi aggiunti proposti nel giudizio già pendente (depositati rispettivamente: - il 24/6/2004 da parte dei medesimi ricorrenti; - il 20/4/2005 ed il 30/5/2005 da parte del solo sig. Enrico Palmisano, in proprio e quale rappresentante dei cd. "Comitati spontanei contro il Passante Nord"; - il 28/11/2005 da parte del medesimo Palmisano, in proprio e quale rappresentante dei cd. "Comitati spontanei contro il Passante Nord", nonché delle sezioni regionali delle associazioni WWF, Legambiente e Italia Nostra) l'impugnazione è stata estesa ad ulteriori atti (il Piano Territoriale di Coordinamento Provinciale in parte qua; le approvazioni regionale e provinciale dello schema dell'Accordo procedimentale relativo alle procedure per la riorganizzazione del sistema tangenziale-autostradale bolognese; il medesimo Accordo procedimentale, sottoscritto a Roma il 27 luglio 2005) comunque incidenti sulla realizzazione del contestato Passante Nord.

Le parti hanno depositato memorie e documentazione in vista dell'udienza del 24 maggio 2007, in cui la causa è passata in decisione.

D   I   R   I   T   T   O

1) Il Collegio è innanzitutto chiamato a pronunciarsi sulla legittimazione attiva dei ricorrenti, che le Amministrazioni regionale e provinciale hanno insistentemente contestato sotto diversi profili.

Nell'atto introduttivo del giudizio i 32 sottoscrittori del ricorso hanno affermato la propria legittimazione ad agire per un duplice ordine di ragioni:

a) con riferimento alla previsione di cui all’art. 9 del T.U.E.L. n. 267/2000, che così dispone al primo comma: "Ciascun elettore può far valere in giudizio le azioni e i ricorsi che spettano al comune e alla provincia";

b) in applicazione del principio di sussidiarietà orizzontale e dei principi costituzionali che riconoscono la centralità, nell'ambito dell'ordinamento giuridico, dell'individuo e delle formazioni sociali ove si svolge la sua personalità.

Nella memoria conclusiva depositata il 12/5/2007 la difesa dei ricorrenti sottolinea poi che la legittimazione dei predetti ad agire contro gli atti impugnati consegue anche alla loro posizione di soggetti destinatari di scelte fondamentali dell'Amministrazione in materia di viabilità, come tali comportanti cospicui trasferimenti di risorse in favore di una soluzione diversa da quelle precedentemente deliberate.

2) La giurisprudenza amministrativa afferma che l'azione popolare di cui al citato art. 9 co. 1 T.U.E.L. ha natura sostitutiva o suppletiva, in quanto è volta ad assicurare la tutela dei diritti e degli interessi del comune o della provincia nel caso di inerzia degli amministratori locali in ordine all'esercizio di tale tutela; si tratta dunque di una azione di tipo eccezionale, esercitata da un soggetto diverso da quello che è titolare della situazione sostanziale tutelata e che non può trasformarsi in una azione di tipo correttivo, in cui il cittadino faccia valere una posizione contrastante con quella espressa dall'ente esponenziale della collettività; in altre parole, l'azione popolare ex art. 9 presuppone che il comune o la provincia abbia omesso di esercitare le azioni ed i ricorsi che gli competevano e non può essere invece utilizzata dal cittadino per opporsi alla volontà manifestata dall'ente locale, perché ciò concreterebbe un evidente vulnus del principio di rappresentatività (cfr. Consiglio di Stato, Sez. V, 8 settembre 2003 n. 5034 e 28 maggio 2001 n. 2889; TAR Salerno, Sez. II, 24 ottobre 2005 n. 1984; TAR Toscana, Sez. I, 13 luglio 2004 n. 2524; TAR Veneto, Sez. III, 27 maggio 2004 n. 1728).

Prima della sottoscrizione, in data 19 dicembre 2003, dell'Intesa Generale Quadro impugnata con l'atto introduttivo del giudizio:

·        è stato sottoscritto in data 8 agosto 2002 dalla Regione Emilia-Romagna, dalla Provincia di Bologna e dal Comune di Bologna, d’intesa con il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, un accordo (doc. 3 prodotto dalla Provincia resistente) in cui si conviene che "per quanto riguarda la questione tangenziale-autostrada nell'area bolognese è fondamentale procedere alla realizzazione di un nuovo passante autostradale a norma dell'attuale che colleghi A1/A 13/A 14…";

·        i Sindaci dei Comuni interessati dalla realizzazione dell'intervento in questione (Argelato, Bentivoglio, Budrio, Calderara di Reno, Castelmaggiore, Castenaso, Granarolo, Ozzano dell'Emilia, Sala Bolognese, San Lazzaro di Savena, Zola Predosa), prendendo spunto dall'accordo di cui sopra, hanno successivamente sottoscritto un documento comune (doc. 4 della produzione provinciale) in cui si riconosce che l'ipotesi del passante autostradale a nord di Bologna costituisce "la soluzione che appare attualmente più logica", pur evidenziando una pluralità di questioni alla cui definizione viene subordinato l'assenso conclusivo; tale orientamento sostanzialmente favorevole all'intervento in questione, seppure variamente condizionato, è stato poi espresso singolarmente dai Comuni di Argelato, Bentivoglio, Budrio, Calderara di Reno, Castelmaggiore, Castenaso, Granarolo, Sala Bolognese (si vedano i doc.ti 5-12 depositati dalla Provincia).

In tale quadro, in cui l'orientamento degli Enti locali interessati alla questione è stato manifestato dai rispettivi organi rappresentativi in senso complessivamente positivo, manca il fondamento per l'esercizio di una azione la cui natura suppletiva presuppone una inerzia che nel caso di specie non è ravvisabile; anzi, a fronte dell'atteggiamento come detto complessivamente favorevole (ancorché condizionato) assunto dai Comuni e dalla Provincia coinvolti, l'azione proposta dai ricorrenti presenta quel carattere "correttivo" (cioè di contrapposizione) che la giurisprudenza amministrativa ritiene incompatibile con la natura dell'azione popolare ex art. 9 T.U.E.L.

3) Quanto alla legittimazione che, nella prospettazione dei ricorrenti, deriverebbe ai singoli cittadini del principio di sussidiarietà orizzontale, il Collegio ritiene che tale principio trovi nell'ordinamento concreta attuazione, per il profilo che qui interessa, proprio attraverso la previsione del citato art. 9, posto che una diversa conclusione aprirebbe le porte ad una inammissibile generalizzazione dell'azione popolare. Non è dunque nel principio di cui sopra che può rinvenirsi la legittimazione ad agire dei ricorrenti, né rileva la posizione di soggetti coinvolti in scelte fondamentali delle Amministrazioni sotto il profilo della viabilità e, conseguentemente, della allocazione delle relative risorse finanziarie; non essendo stata evidenziata una lesione personale, concreta e diretta derivante in capo ai ricorrenti dalle determinazioni impugnate, le stesse si configurano per i predetti come scelte politico-amministrative non suscettibili di impugnazione in sede giurisdizionale.

4) In conclusione, non sussistono presupposti idonei a legittimare i ricorrenti ad agire nella presente sede giurisdizionale contro l'Intesa Generale Quadro impugnata con l'atto introduttivo del giudizio, che dunque va dichiarato inammissibile.

5) Le stesse considerazioni valgono ad escludere la legittimazione dei medesimi ricorrenti ad impugnare il Piano Territoriale di Coordinamento Provinciale approvato con delibera C.P. n. 19 del 30 marzo 2004, contro il quale sono stati formulati i motivi aggiunti depositati il 24/6/2004. Non essendo stati prospettati, al fine di sostenere la legittimazione attiva, profili ulteriori rispetto a quelli illustrati nell'atto introduttivo del giudizio e, soprattutto, non essendo stato evidenziato quali concreti ed attuali pregiudizi comporterebbe il P.T.C.P. (in parte qua) per le posizioni giuridiche dei ricorrenti, va dichiarata l'inammissibilità anche dell’azione impugnatoria così proposta.

6) Gli atti recanti motivi aggiunti depositati il 20/4/2005 ed il 30/5/2005 (con cui sono state impugnate, rispettivamente, le approvazioni regionale e provinciale dello schema dell'Accordo procedimentale relativo alle procedure per la riorganizzazione del sistema tangenziale-autostradale bolognese) sono stati proposti dal solo sig. Enrico Palmisano, in proprio e quale rappresentante dei cd. "Comitati spontanei contro il Passante Nord". La legittimazione ad agire singolarmente va esclusa per le stesse ragioni già illustrate ai punti precedenti in relazione agli originari 32 ricorrenti (tra cui il medesimo Palmisano); va altresì esclusa la legittimazione ad agire in qualità di rappresentante, posto che tale ruolo è affermato in termini del tutto generici e che, comunque, non è stato fornito alcun elemento riguardante la natura e l'esistenza stessa dei comitati che il ricorrente pretende di rappresentare.

7) Resta l'ultimo atto recante motivi aggiunti, depositato il 28/11/2005 e riguardante l'Accordo procedimentale relativo alle procedure per la riorganizzazione del sistema tangenziale-autostradale bolognese e per la realizzazione del Passante Autostradale Nord, sottoscritto a Roma il 27 luglio 2005; tale atto è stato proposto ancora dal sig. Palmisano, in proprio e quale rappresentante dei cd. "Comitati spontanei contro il Passante Nord", nonché dalle sezioni regionali delle associazioni WWF, Legambiente e Italia Nostra.

Al riguardo si deve innanzitutto escludere la legittimazione ad agire del privato per le ragioni illustrate al precedente punto 6). Quanto alle predette associazioni va richiamato il consolidato indirizzo giurisprudenziale secondo cui la speciale legittimazione delle associazioni di protezione ambientale a ricorrere in sede di giurisdizione amministrativa per l'annullamento di atti illegittimi, riconosciuto dall'art. 18 dalla legge n. 349/1986, riguarda l'associazione ambientalistica nazionale formalmente riconosciuta e non le sue strutture territoriali, che non possono ritenersi munite di autonoma legittimazione processuale neppure per l'impugnazione di provvedimenti ed efficacia territorialmente limitata. Tale orientamento è stato recentemente ribadito dalla Quarta Sezione del Consiglio di Stato, che nella sentenza 14 aprile 2006 n. 2151 ha affermato: " ……il carattere nazionale o ultraRegionale dell'Associazione (concretizzandosi negli elementi di filtro richiamati dall'art. 13 L. n. 349: finalità programmatiche, continuità e rilevanza esterna) costituisce al tempo stesso presupposto del riconoscimento e limite della legittimazione speciale, che ha dunque carattere ontologicamente unitario. Solo l'Associazione nazionale in quanto tale è dunque titolare ex lege, proprio in virtù delle caratteristiche che ne consentono il riconoscimento, della legittimazione alla causa e solo questa è giusta parte, anche nel caso di giudizio introdotto dall'impugnazione di provvedimenti ad effetti ambientali circoscritti". Sulla base di tali argomentazioni il Consiglio di Stato ha, in quell'occasione, dichiarato inammissibile un ricorso proposto dal Presidente del Comitato regionale pugliese di Legambiente; e richiamandosi alle medesime considerazioni il TAR Veneto, Sez. II, con la sentenza 26 febbraio 2007 n. 513 ha dichiarato inammissibile un ricorso proposto da Legambiente Veneto. La situazione non è diversa nel caso in esame, in cui l'azione impugnatoria introdotta con gli ultimi motivi aggiunti è stata proposta dalle articolazioni regionali di associazioni ambientalistiche nazionali formalmente riconosciute e dunque, in relazione a quanto precedentemente esposto, è da ritenersi inammissibile.

8) In conclusione il giudizio va definito con una declaratoria di inammissibilità riguardante tanto l'atto introduttivo del giudizio, quanto i motivi aggiunti successivamente depositati.

La particolarità della vicenda induce a ritenere equa l’integrale compensazione tra le parti delle spese di causa.

P.   Q.   M.

Il Tribunale Amministrativo per l’Emilia-Romagna, Sezione I, dichiara inammissibile il ricorso in epigrafe.

                                               Il Segretario

                                               f.to Livia Monari