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Consiglio di Stato Sez. V sent. 5136 del 17 luglio 2004
Costituzione in giudizio. Legittimazione associazioni ambientaliste. Altri
soggetti
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REPUBBLICA
ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il
Consiglio di
Stato in
sede giurisdizionale
Quinta Sezione
ha
pronunciato la seguente
DECISIONE
sul ricorso in
appello n. 2644 del 2003 proposto da ROTAMFER s.p.a., rappresentata e difesa
dall’Avv. Paolo Dell’Anno ed elettivamente domiciliata presso lo stesso in
Roma, via Cicerone n. 60
c
o n
t r o
- Bertucco
Michele, nella qualità di Presidente p.t. dell’Associazione Legambiente di
Verona, nonché dei sig.ri Carla Tonoli, Laura Tonoli, Beniamino Boscaini ,
Annalisa Zorzan, Micaela Armani, Feruccio Armani, Vittorino Armani, Idelma
Boscaini, tutti rappresentati e difesi dagli Avv.ti Maurizio Sartori e Mario
Sanino ed elettivamente domiciliati presso il secondo, in Roma, viale Parioli n.
180
- Comune di
Sona, in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso dagli Avv.ti Pietro
Clementi e Giulio Cevolotto ed elettivamente domiciliato presso il secondo, in
Roma, via Bennicelli n. 27;
e
nei confronti
- della
Regione Veneto, in persona del Presidente p.t., rappresentata e difesa dagli Avv.ti
Franco Zambelli e Luigi Manzi ed elettivamente domiciliata presso il secondo, in
Roma, Via Confalonieri n. 5;
- della
Provincia di Verona, in persona del Presidente p.t., n.c.;
- del Comune
di Verona, in persona del Sindaco p.t., n.c.;
per
l’annullamento o la riforma
della sentenza
del T.A.R. Veneto, Sezione terza, n. 1629 del 1.3.2003.
Visto l'atto
di costituzione in giudizio delle parti intimate;
Visto il
ricorso d’appello autonomo della Regione Veneto proposto nella forma
dell’appello incidentale;
Viste
le
memorie
prodotte dalle parti resistenti e dalla Regione Veneto
;
Visto l’atto
di rinuncia all’appello della società appellante;
Visti gli atti
tutti di causa;
Udito, a
lla pubblica udienza del 3 febbraio 2004, il relatore, consigliere Nicolina
Pullano, ed uditi, inoltre,
gli Avv.ti
Masini per delega dell’avv. Dell’Anno, Manzi, Sanino e Cevolotto come
da verbale d’udienza;
Ritenuto e
considerato in fatto e in diritto quanto segue:
F
A T
T O
Con
deliberazione n. 713 del 9.4.2002 la Regione Veneto ha approvato, conformandosi
al parere della Commissione Tecnica Regionale Ambiente (CTRA) e alle condizioni
ivi espresse, il progetto della soc. Rotamfer di variante all’allestimento del
terzo lotto di una discarica di tipo B (il cui originario progetto era stato
approvato con delibera della G.R. 27.10.1998 n. 3827), sito nel Comune di Sona,
località Cà di Capri, finalizzato alla maggiore impermeabilizzazione del fondo
e delle pareti del 2°, 3° e 4° settore del 3°lotto e all’adeguamento agli
standard previsti dal punto 4.2.3.3. della delibera del Comitato
Interministeriale 27.7.1984 per le discariche di seconda categoria di tipo C.
Il
Comune di Sona e Legambiente di Verona, unitamente ad alcuni cittadini di Sona,
hanno chiesto al TAR Veneto, con separati ricorsi, l’annullamento della
delibera regionale, in quanto, a loro avviso, la variante avrebbe trasformato,
senza che fosse stata preventivamente attivata la VIA, la discarica da tipo B a
tipo C, consentendo il conferimento di rifiuti speciali pericolosi.
Anche
la soc. Rotamfer ha impugnato la delibera regionale, chiedendone
l’annullamento per la parte in cui imponeva il rispetto delle distanze dagli
edifici previste dalla L.R. n. 3/00 ad una discarica già in funzione al momento
della sua entrata in vigore.
Il
TAR Veneto ha riunito i tre ricorsi e, disattese le questioni pregiudiziali
sollevate dalla soc. Rotamfer in ordine alla inammissibilità del ricorso, per
carenza di legittimazione attiva, della sezione veronese della Legambiente e
degli altri ricorrenti, ha accolto il suddetto ricorso e quello proposto dal
Comune di Sona ed ha dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di
interesse, a causa dell’annullamento dell’atto impugnato, il ricorso
proposto dalla soc. Rotamfer.
La
soc. Rotamfer e la Regione Veneto, quest’ultima con appello autonomo proposto
nella forma dell’appello incidentale, hanno impugnato la sentenza del TAR.
Entrambe
hanno reiterato l’eccezione di carenza di legittimazione attiva di Legambiente
e dei cittadini di Sona; la Regione ha anche eccepito l’inamissibilità del
ricorso proposto dal Comune di Sona per difetto di interesse, non avendo lo
stesso impugnato le originarie delibere regionali di approvazione della
discarica.
Nel
merito la soc. Rotamfer ha contestato le conclusioni cui è pervenuto il TAR,
deducendo: a) erronea applicazione del principio di conservazione degli atti
amministrativi (perché non avrebbe verificato la possibilità di un parziale
annullamento); b) violazione degli artt. 27 e 28 del d.lgs n. 22 del 1997 e
della delibera del C.I del 17.7.1984 e per illogicità ed erroneità di
presupposto (in quanto l’autorizzazione alla costruzione della discarica,
disciplinata dall’art. 27, non contempla i tipi e le quantità di rifiuti, che
costituiscono invece il contenuto tipico dell’autorizzazione all’esercizio
dell’impianto di smaltimento).
Censure
analoghe a quelle di cui al punto b) sono state dedotte dalla Regione Veneto.
In
prossimità dell’udienza del 9.12.2003 la Soc. Rotamfer ha dichiarato, con
atto ritualmente notificato alle altre parti del giudizio, di rinunciare
all’appello, in quanto, nelle more processuali, aveva provveduto
all’adeguamento della discarica alle disposizioni del d.lgs. 13.1.2003 n. 36;
successivamente ha depositato atto di revoca della rinuncia.
Sull’accordo
delle parti la trattazione dell’appello è stata rinviata all’udienza del
3.2.2004.
Prima
di detta udienza il difensore della soc. Rotamfer ha confermato la rinuncia al
ricorso, dichiarando che “la società non ha più alcun interesse ad una
decisione nel merito, in quanto il Dirigente del Settore Ecologia della
Provincia di Verona, con determinazione n. 3379/03 del 16.6.2003, ha concesso
una nuova autorizzazione all’esercizio della discarica di seconda categoria
tipo B”.
Le
parti resistenti hanno depositato memoria con la quale hanno sottolineato come,
a seguito della determinazione del Dirigente della Provincia, che ha prorogato
il progetto già approvato dalla Regione Veneto nel 1988, sia questa che la soc.
Rotamfer non avrebbero alcun interesse ad una pronuncia di questo Consiglio
sulla sentenza appellata, “in quanto un eventuale accoglimento dell’appello
non potrebbe comportare alcun interesse ulteriore rispetto a quello già
ottenuto con la determinazione n. 3379/03 del Dirigente del Settore Ecologia
della Provincia di Verona”.
Hanno,
inoltre, dichiarato di non contestare la rinuncia all’appello, se non per i
profili inerenti alle spese di lite, per il pagamento delle quali, in misura non
simbolica, hanno chiesto la condanna della soc. Rotamfer.
La
Regione Veneto, con memoria depositata il 22.1.2004, dopo avere ribadito le tesi
difensive esposte nel suo appello incidentale ha sottolineato che la rinuncia
della soc. Rotamfer non incida sul suo ricorso, avendo lo stesso una propria
autonomia rispetto a quello della soc. Rotamfer.
D
I R
I T T O
1
- Va dato, innanzi tutto, atto della rinuncia all’appello della soc. Rotamfer.
2
- Va, peraltro, precisato che la rinuncia suddetta non incide sull’appello
incidentale proposto dalla Regione Veneto, in quanto, nella specie, si tratta di
un appello autonomo, di cui rispetta i requisiti processuali, proposto nella
forma dell’appello incidentale.
3
- Non si può neanche ritenere che a seguito della determinazione n. 3379/03 del
Dirigente del Settore Ecologia della Provincia di Verona - con la quale la soc.
Rotamfer è stata autorizzata “all’esercizio della discarica di seconda
categoria, tipo B,, in conto proprio per rifiuti speciali, non
tossico-nocivi, e adeguata nel 3° lotto, 2° e 3° settore, relativamente
all’impermeabilizzazione del fondo al punto 4.2.3.3. della stessa D.C.I.
...” - sia venuto meno l’interesse della Regione alla decisione
dell’appello, in quanto l’autorizzazione della provincia presuppone entro
certi limiti, come si vedrà, la legittimità della determinazione regionale.
Per
tale ragione, infatti, il Collegio non si è neanche posto il problema
dell’eventuale sopravvennuta carenza di interesse degli originari ricorrenti.
4
- Ciò premesso, occorre verificare se sia fondata l’eccezione di carenza di
legittimazione attiva della Associazione Legambiente di Verona e dei cittadini
del Comune di Sona proprietari di alcune aree confinanti con la discarica,
sollevata dalla soc. Rotamfer in primo grado e che la Regione Veneto ripropone
nel presente giudizio di appello, essendo stata la stessa disattesa dal TAR.
4.1
- Per quanto concerne la legittimazione della Associazione Legambiente di
Verona, l’eccezione è fondata.
Al
riguardo, la giurisprudenza ha avuto, infatti, occasione di chiarire che la
speciale legittimazione delle associazioni di protezione ambientale - di
intervenire nei giudizi per il danno ambientale e ricorrere in sede di
giurisdizione amministrativa per l’annullamento di atti illegittimi -
riconosciuta dall’art. 18 della L. 8.7.1986 n. 349, riguarda l’associazione
ambientalistica nazionale formalmente riconosciuta e non le sue propagini
territoriali e che, pertanto, queste ultime non possono ritenersi munite di
autonoma legittimazione processuale, neppure per l’impugnazione di un
provvedimento ad efficacia territorialmente limitata (cfr. C.d.S., Sez. IV,
11.7.2001 n. 3878).
4.2
- Infondata è, invece, l’eccezione relativa alla carenza di legittimazione
attiva dei cittadini di Sona.
Anche
se esatto che in primo grado non è stata fornita una puntuale prova della
contiguità dei loro beni alla discarica, ogni dubbio è, comunque, fugato dal
doc. 31, versato in atti nel presente grado di giudizio, dal quale si evince che
le proprietà dei cittadini ricorrenti si trovano effettivamente nella vicinanza
della discarica, nella quale è stato accertato, in sede penale - oltre che in
sede comunitaria (v. comunicato ANSA del 24.7.2003 e comunicato IP/03/1108 del
24.7.2003 della Commissione Europea. v. doc. 32 e 33) - che sono stati conferiti
“rifiuti pericolosi”. (Si tratta della sentenza n. 1769 del 2003 con la
quale il Tribunale di Verona, all’esito del giudizio penale svoltosi nei
confronti degli amministratori e direttori tecnici della Rotamfer per la
violazione delle autorizzazioni alla stessa rilasciate per la discarica di Cà
di Capri, avendo la Rotamfer effettuato la raccolta, il trasporto il recupero e
lo smaltimento di rifiuti pericolosi, ha condannato gli imputati al rimborso
delle spese processuali in favore delle parti civili ritualmente costituite, tra
le quali compaiono quasi tutti gli originari ricorrenti).
In
sostanza, ai suddetti soggetti non può essere negata la legittimazione ad
impugnare una delibera che, in ipotesi, potenzierebbe una discarica consentendo
lo smaltimento di rifiuti pericolosi, tenuto conto dell’incidenza che detta
discarica potrebbe avere sul pieno godimento dei loro beni.
4.3
- Nel presente grado di giudizio la Regione Veneto ha, inoltre, eccepito la
carenza di legittimazione ad agire del Comune di Sona.
Secondo
la Regione, poichè il Comune non ha impugnato le delibere regionali di
approvazione della discarica, non avrebbe interesse a censurare una mera
modifica qualitativa dell’impianto.
In
proposito appare utile ricordare che con il provvedimento impugnato la Regione
Veneto ha approvato il progetto presentato dalla soc. Rotamfer,
“sostanziantesi in una diversa modalità di apprestamento del sistema di
barriera di fondo e delle pareti della discarica dei settori 2, 3, 4 del III
lotto, adeguando la stessa discarica al punto 4.2.3.3. della delibera del
Comitato Interministeriale del 27.7.1984, quale variante alla discarica
approvata con D.G.R. n. 3827 del 27.10.1998, già classificata di 2^ categoria
tipo B, in conto proprio, tra i Comuni di Verona e Sona”.
Più
precisamente, con la delibera n. 3827 del 1998 la Regione ha approvato il
progetto di ampliamento della discarica di tipo B, già gestita dalla soc.
Rotamfer, situando detto ampliamento nel Comune di Sona.
Anche
l’ampliamento riguardava, però, l’attivazione di una discarica classificata
di seconda categoria tipo B, nella quale, secondo l’autorizzazione concessa
dalla Provincia di Verona, potevano essere smaltiti solo i rifiuti classificati
come speciali non tossico-nocivi, come
specificato dal punto 4.2.3.2, commi 1 e 2, della cit. D.C.I del 27.4.1984.
La
delibera impugnata, come si è appena visto, autorizza una variante avente lo
scopo di adeguare la discarica al punto 4.2.3.3. della stessa D.C.I., quindi,
alle discariche di tipo C, nelle quali è consentito lo scarico di rifiuti con
un limite di pericolosità più elevato di quello consentito alle discariche di
tipo B.
Se
così è, appare allora evidente l’interesse del Comune a contrastare
l’approvazione di un progetto che, a suo avviso, avrebbe trasformato la
discarica di tipo B in una discarica di tipo C.
L’eccezione
non può, pertanto, essere condivisa.
5
- Passando al merito, la Regione, con il terzo ed il quarto motivo di appello,
che possono essere congiuntamente esaminati, censura la sentenza per erroneo
presupposto e carenza di motivazione, nonchè per illogicità ed intrinseca
contraddittorietà.
Le
doglianze dedotte appaiono infondate, in quanto il giudice di primo grado ha
diffusamente trattato gli aspetti di fatto e di diritto della controversia,
pervenendo a conclusioni del tutto logiche ed argomentate, che questo Collegio
ritiene di dovere ribadire.
Nella
specie si tratta di stabilire se, come sostiene la Regione, l’approvato
sistema di impermeabilizzazione, conforme ai criteri di riferimento validi per
le discariche di tipo C, modifichi (o non) la qualifica originaria della
discarica.
Come
si è in precedenza ricordato, la variante approvata consente l’adeguamento
della discarica al punto 4.2.3.3. della delibera del Comitato Interministeriale
del 27.7.1984.
Correttamente,
quindi, il giudice di primo grado ha ritenuto che l’originaria discarica di
tipo B è stata resa uguale ad una discarica di tipo C nella quale sono
conferibili anche rifiuti pericolosi.
Ed
infatti, nel parere della stessa Commissione Tecnica Regionale per l’Ambiente,
al quale il provvedimento impugnato fa riferimento, si legge che
“l’adeguamento al punto 4.2.3.3. della D.C.I. 27.7.1984 del sistema di
impermeabilizzazione consente di conferire in discarica il fluff
(parti leggere triturate di autoveicoli) prodotto dagli impianti di recupero di
metalli che la ditta gestisce a Castelnuovo del Garda e Sesto S.Giovanni (MI),
che non dovessero rispettare i limiti di cui al punto 4.2.3.2. della D.C.I.
27.7.1984” e tutto ciò perchè “campioni di fluff
prelevati al momento del conferimento in discarica hanno dimostrato di non
rispettare i limiti di 10 volte la tabella A della L. n. 319/76 per quanto
concerne la cessione in acido acetico del piombo e, inoltre, di superare il
limite di 5 ppm per il parametro PCB, pur rimanendo sotto il limite di 25 ppm di
tale inquinante”.
La
finalità perseguita appare, quindi, chiara: l’adeguameto della discarica al
punto 4.2.3.3. comporta l’istituzione di una discarica nuova, ove sono
smaltibili i rifiuti previsti al punto suddetto (ossia, rifiuti tossico-nocivi), senza che, però, la trasformazione della discarica
(e non la mera modifica, come sostiene la Regione) sia stata preceduta dalla
Valutazione di Impatto Ambientale, espressamente prevista, per tali tipi di
rifiuti e di interventi (che si risolvono in modifiche sostanziali a seguito
delle quali gli impianti non sono più conformmi all’autorizzazione
rilasciata), sia dalla normativa statale (v. art. 1, comma 1, lett. i, e comma
2; art. 2, comma 1 lett. d, del DPCM 10.8.1988 n. 377), che da quella regionale
(L. 26.3.1999 n. 10, la cui osservanza è stata esclusa dall’amministrazione
regionale con la motivazione - non pertinente - che si trattava della mera
modifica del sistema di impermeabilizzazione di un impianto già approvato che
non avrebbe comportato alcun incremento volumetrico dei rifiuti smaltiti, nè
tanto meno un aumento delle dimensioni dell’impianto stesso).
Nè
può essere validamente obiettato dalla Regione che non sono le caratteristiche
strutturali che fanno rientrare la discarica in una apposita qualifica (di tipo
B o di tipo C), essendo questa determinata, non già dalla potenzialità dei
rifiuti sversabili, ma dalla effettività di tale immissione a seguito del
successivo provvedimento di autorizzazione all’esercizio di competenza
regionale.
Al
riguardo è sufficiente osservare che la D.C.I. del 1984 indica le categorie di
rifiuti smaltibili a seconda dei vari tipi di discarica e che, di fatto,
l’amministrazione provinciale anche con la più recente determinazione del
dirigente del settore ecologia n.3379 del 2003 - oltre che con il provvedimento
adottato nelle more processuali, a seguito della reiezione della domanda di
sospensione della delibera impugnata - ha mostrato di tenere conto della
potenzialità qualitativa della discarica così come adeguata alle discariche di
tipo C.
Infatti,
dopo avere preso atto, all’art.1 del dispositivo della determinazione
suddetta, che la discarica è stata “adeguata, nel 3° lotto, 2° e 3°
settore, relativamente all’impermebilizzazione del fondo al punto 4.2.3.3.
della stessa D.C.I.”, al successivo art. 4 precisa che “nel 3° lotto, 3°
settore, della discarica potranno essere smaltiti i rifiuti provenienti
dall’attività della ditta Rotamfer ... con le limitazioni di cui al punto
4.2.3.2. della D.C.I. del 27.7.1984”, ma prevede, inoltre, che nella discarica
in questione potranno essere smaltiti anche rifiuti pericolosi, pur se con
determinate cautele (“qualora ci fosse necessità di smaltire rifiuti
pericolosi, prima del conferimento in discarica, la ditta dovrà segnalarlo per
tempo alla Provincia ... Di conseguenza verranno concordate con l’A.R.PA.V. e
la Provincia stessa la frequenza di controllo dei carichi pericolosi in
ingresso”). Il che conferma che la discarica, con l’approvato adeguamento,
ha assunto una tipologia tale da consentire, di fatto, lo smaltimento di rifiuti
pericolosi.
6
- Per le considerazioni che precedono va dichiarato inammissibile il ricorso
proposto dalla Associazione Legambiente di Verona e, per l’effetto va
annullata, in parte qua, la sentenza impugnata; va dato atto della rinuncia
all’appello della soc. Rotamfer; va respinto l’appello della Regione Veneto.
Le
spese di giudizio possono essere compensate.
P.
Q. M.
il Consiglio
di Stato, Sezione quinta, dichiara inammissibile il ricorso proposto
dall’Associazione Legambiente di Verona e, per l’effetto, annulla, in parte
qua, la sentenza appellata; dà atto della rinuncia all’appello della soc.
Rotamfer; respinge l’appello della Regione Veneto.
Spese
compensate.
Ordina che la
presente decisione sia eseguita dall'Autorità amministrativa.
Così
deciso in Roma, nelle Camere di Consiglio del 3 febbraio e 27 aprile 2004,
con l'intervento dei Signori:
Raffaele IANNOTTA
Presidente
Giuseppe FARINA
Consigliere
Corrado ALLEGRETTA
Consigliere
Chiarenza MILLEMAGGI
COGLIANI
Consigliere
Nicolina PULLANO
Consigliere est.
L'ESTENSORE
IL PRESIDENTE
F.to
Nicolina Pullano
F.to Raffaele Iannotta
DEPOSITATA
IN SEGRETERIA
Il
17 luglio 2004
