Corte di Giustizia Sez. II sent. 28 giugno 2007
«Inadempimento di uno Stato – Direttiva 79/409/CEE – Conservazione degli uccelli selvatici – Zone di protezione speciale – IBA 98 – Valore – Qualità dei dati – Criteri – Margine di valutazione – Insufficienza manifesta della classificazione in numero e in superficie»
SENTENZA DELLA CORTE (Seconda Sezione)
28 giugno 2007 (*)
«Inadempimento di uno Stato – Direttiva
79/409/CEE – Conservazione degli uccelli selvatici – Zone di protezione
speciale – IBA 98 – Valore – Qualità dei dati – Criteri – Margine di
valutazione – Insufficienza manifesta della classificazione in numero e
in superficie»
Nella causa C‑235/04,
avente ad oggetto un ricorso per inadempimento ai sensi dell’art. 226 CE, proposto il 4 giugno 2004,
Commissione delle Comunità europee, rappresentata dai sigg. M. van Beek e G. Valero Jordana, in qualità di agenti, con domicilio eletto in Lussemburgo,
ricorrente,
contro
Regno di Spagna, rappresentato dalla sig.ra N. Díaz Abad, in qualità di agente, con domicilio eletto in Lussemburgo,
convenuto,
LA CORTE (Seconda Sezione),
composta dal sig. C. W. A. Timmermans,
presidente di sezione, dai sigg. P. Kūris (relatore), J. Klučka, dalla
sig.ra R. Silva de Lapuerta e dal sig. L. Bay Larsen, giudici,
avvocato generale: sig.ra J. Kokott
cancelliere: sig.ra M. Ferreira, amministratore principale
vista la fase scritta del procedimento e in seguito alla trattazione orale del 22 giugno 2006,
sentite le conclusioni dell’avvocato generale, presentate all’udienza del 14 settembre 2006,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
1 Col suo ricorso la Commissione
delle Comunità europee chiede alla Corte di dichiarare che il Regno di
Spagna, non avendo classificato come zone di protezione speciale per
gli uccelli (in prosieguo: le «ZPS») territori che siano sufficienti,
in numero e in superficie, ad offrire protezione a tutte le specie di
uccelli elencate nell’allegato I della direttiva del Consiglio
2 aprile 1979, 79/409/CEE, concernente la conservazione degli uccelli
selvatici (GU L 103, pag. 1), come modificata in particolare dalla
direttiva della Commissione 29 luglio 1997, 97/49/CE (GU L 223, pag. 9;
in prosieguo: la «direttiva 79/409»), nonché alle specie migratrici non
comprese nel suddetto allegato, è venuto meno agli obblighi che gli
derivano dall’art. 4, nn. 1 e 2, di tale direttiva.
Il contesto normativo
2 L’art. 1, n. 1, della direttiva 79/409 dispone quanto segue:
«La presente direttiva concerne la
conservazione di tutte le specie di uccelli viventi naturalmente allo
stato selvatico nel territorio europeo degli Stati membri al quale si
applica il trattato. Essa si prefigge la protezione, la gestione e la
regolazione di tali specie e ne disciplina lo sfruttamento».
3 L’art. 2 della medesima direttiva così prevede:
«Gli Stati membri adottano le misure
necessarie per mantenere o adeguare la popolazione di tutte le specie
di uccelli di cui all’articolo 1 ad un livello che corrisponde in
particolare alle esigenze ecologiche, scientifiche e culturali, pur
tenendo conto delle esigenze economiche e ricreative».
4 L’art. 4, nn. 1 e 2, sempre della direttiva 79/409 recita come segue:
«1. Per le specie elencate
nell’allegato I sono previste misure speciali di conservazione per
quanto riguarda l’habitat, per garantire la sopravvivenza e la
riproduzione di dette specie nella loro area di distribuzione.
A tal fine si tiene conto:
a) delle specie minacciate di sparizione;
b) delle specie che possono essere danneggiate da talune modifiche del loro habitat;
c) delle specie considerate rare in quanto la loro popolazione è scarsa o la loro ripartizione locale è limitata;
d) di altre specie che richiedono una particolare attenzione per la specificità del loro habitat.
Per effettuare le valutazioni si terrà conto delle tendenze e delle variazioni dei livelli di popolazione.
Gli Stati membri classificano in particolare
come zone di protezione speciale i territori più idonei in numero e in
superficie alla conservazione di tali specie, tenuto conto delle
necessità di protezione di queste ultime nella zona geografica
marittima e terrestre in cui si applica la presente direttiva.
2. Analoghe misure vengono adottate dagli
Stati membri per le specie migratrici non menzionate nell’allegato I
che ritornano regolarmente, tenuto conto delle esigenze di protezione
nella zona geografica marittima e terrestre in cui si applica la
presente direttiva per quanto riguarda le aree di riproduzione, di muta
e di svernamento e le zone in cui si trovano le stazioni lungo le rotte
di migrazione. A tale scopo, gli Stati membri attribuiscono una
importanza particolare alla protezione delle zone umide e specialmente
delle zone d’importanza internazionale».
Il procedimento precontenzioso
5 A seguito di diverse denunce
la Commissione inviava al Regno di Spagna, il 26 gennaio 2000, una
lettera di diffida in cui constatava la scorretta applicazione della
direttiva 79/409 per non aver esso designato ZPS sufficienti in numero
e in superficie.
6 Non persuasa dalle risposte
delle autorità spagnole, né dalle informazioni e dalle proposte di
designazione di nuove ZPS, comunicate tra il 18 maggio 2000 e il 10
gennaio 2001, la Commissione assegnava alla Spagna con parere motivato
31 gennaio 2001 un termine ultimo di due mesi dalla notifica per
adottare le misure ancora necessarie, termine prorogato poi al 3 maggio
2001.
7 Con lettere 17 aprile e 15
maggio 2001 le autorità spagnole rispondevano al parere motivato e
comunicavano, tra il 28 maggio 2001 e il 25 ottobre 2002, informazioni
supplementari, designazioni ed ampliamenti di ZPS.
8 La Commissione analizzava
tutte queste risposte e, ritenendo, da un lato, che le Comunità
autonome Andalusia, Baleari, Canarie, Castiglia-Leon, Castiglia-La
Mancia e Madrid non si fossero ancora conformate al complesso degli
obblighi posti dall’art. 4, nn. 1 e 2, della direttiva 79/409 e,
dall’altro, che le Comunità autonome Asturie, Catalogna, Estremadura,
Galizia e Comunità valenciana avessero proceduto a una designazione di
ZPS del tutto inadeguata e insufficiente, decideva, nel gennaio del
2003, di adire la Corte di giustizia.
9 Le autorità spagnole
continuavano ad inviare alla Commissione, tra il 13 gennaio 2003 e il 5
aprile 2004, proposte di designazione di ZPS, fascicoli sul riassetto e
l’ampliamento della rete di ZPS contenenti aggiornamento di diversi
dati nonché documentazione cartografica, ed informazioni sulla
situazione delle specie di uccelli.
10 Sulla scorta delle risposte
complessivamente ricevute, la Commissione riteneva perdurare
l’inadempimento degli obblighi posti dalla direttiva 79/409 e il 4
giugno 2004 decideva di proporre il presente ricorso.
Sul ricorso
11 Col suo ricorso la Commissione
fa valere che il Regno di Spagna non ha designato ZPS sufficienti, in
numero e in superficie, tenuto conto delle necessità di protezione
delle specie di uccelli elencate all’allegato I della direttiva 79/409
e delle specie migratrici ivi non comprese.
12 Poiché la Commissione ha
rinunciato, in udienza, alla parte del ricorso relativa alla Comunità
autonoma Estremadura, il presente ricorso per inadempimento riguarda
soltanto le Comunità autonome Andalusia, Baleari, Canarie, Castiglia‑La
Mancia, Catalogna, Galizia e Comunità valenciana.
Sulla designazione delle ZPS
Argomenti delle parti
13 Secondo la Commissione, il
Regno di Spagna non ha classificato come ZPS territori sufficienti, in
numero e in superficie, rispetto alle zone importanti per la
conservazione degli uccelli individuate nell’inventario ornitologico
pubblicato nel 1998 (in prosieguo: l’«IBA 98»).
14 Il governo spagnolo contesta di
essere obbligato a procedere sulla base dell’IBA 98. Tale inventario
non avrebbe lo stesso valore dell’Inventory of Important Bird Areas in
the European Community (Elenco delle zone importanti per l’avifauna
nella Comunità europea) pubblicato nel 1989 (in prosieguo: l’«IBA 89»)
in quanto, non essendo stato né commissionato né riveduto dalla
Commissione, potrebbe essere inesatto.
15 In effetti, l’IBA 98 sarebbe
stato elaborato ad esclusiva iniziativa della Sociedad Española de
Ornitología [Società spagnola di Ornitologia] (in prosieguo: la
«SEO/BirdLife»), che avrebbe deciso di modificare unilateralmente
l’IBA 89 per aumentare il numero e la superficie delle zone da
proteggere nel territorio della Spagna. Nessuna delle amministrazioni
pubbliche competenti per l’ambiente avrebbe riveduto il nuovo elaborato
per garantire la precisione e l’esattezza dei suoi dati. L’aumento in
numero, ma soprattutto in superficie, delle zone da proteggere,
nell’IBA 98, rispetto all’IBA 89, sfuggirebbe, quindi, a riprove e
controlli.
16 Sempre secondo il governo
spagnolo, poi, l’utilizzo di informazioni incomplete nell’IBA 98 non
permetterebbe un’esatta delimitazione delle zone importanti per la
conservazione degli uccelli. Anche i criteri per la delimitazione delle
ZPS sarebbero scorretti, di valore ornitologico non apprezzabile e
difformi dalla direttiva 79/409.
17 Il governo spagnolo aggiunge
che i censimenti e le ampie stime delle popolazioni realizzati per
tutte le zone importanti per la conservazione degli uccelli non
sarebbero corredati di indicazioni bibliografiche, cosa che impedirebbe
qualunque verifica o raffronto dei dati. D’altronde, la stessa
SEO/Birdlife avrebbe esplicitamente riconosciuto che non per tutte tali
zone sarebbero riportate le fonti delle informazioni ornitologiche.
18 La delimitazione delle zone da
proteggere realizzata dalla SEO/Birdlife sarebbe, così, gravemente
carente, e per la mancanza di riferimenti bibliografici e per
l’insoddisfacente qualità delle informazioni utilizzate. L’IBA 98 non
presenterebbe, dunque, i requisiti minimi di qualità di un lavoro
scientifico quanto ad esattezza dei dati e a precisione dei criteri
impiegati.
19 Il governo spagnolo deduce,
infine, che la SEO/Birdlife avrebbe vietato, salvo autorizzarla
espressamente, la divulgazione alle Comunità autonome, ossia alle
amministrazioni competenti per l’ambiente, delle informazioni delle
quali si era avvalsa per identificare e delimitare le zone importanti
per la conservazione degli uccelli.
20 Secondo la Commissione,
l’IBA 98 si fonda sulle informazioni meglio documentate e più precise
disponibili per l’individuazione dei territori maggiormente idonei per
la sopravvivenza e la riproduzione delle specie di uccelli in
conformità con l’art. 4, nn. 1 e 2, della direttiva 79/409. Detto
inventario si baserebbe su criteri ornitologici equilibrati, quali
l’importanza delle popolazioni, la diversità degli uccelli e i rischi
cui le specie sono esposte a livello internazionale, che consentono di
individuare i luoghi più adatti per garantire la conservazione delle
specie menzionate all’allegato I della direttiva 79/409 e delle specie
migratrici non ricomprese in tale allegato.
21 La Commissione precisa che la
valutazione della rete di ZPS creata dal Regno di Spagna è stata
condotta non solo sulla base dell’IBA 98, ma anche in funzione di due
ulteriori criteri i quali tengono conto, il primo, della presenza in
ciascuna area delle specie di uccelli elencate all’allegato I della
direttiva 79/409 e, il secondo, delle zone umide.
22 Infine, sempre secondo la
Commissione, l’impossibilità di accedere alla banca dati utilizzata
dalla SEO/Birdlife non inficia il valore scientifico dello studio e non
toglie che le diverse amministrazioni spagnole possono elaborare
autonomamente o far elaborare propri studi per conformarsi agli
obblighi della direttiva 79/409.
Giudizio della Corte
23 Occorre ricordare, in limine,
che l’art. 4 della direttiva 79/409 prevede un regime specificamente
mirato e rafforzato sia per le specie elencate nell’allegato I sia per
le specie migratrici, che trova giustificazione nel fatto che si
tratta, rispettivamente, delle specie più minacciate e delle specie che
costituiscono patrimonio comune della Comunità europea (sentenza 13
luglio 2006, causa C‑191/05, Commissione/Portogallo, Racc. pag. I‑6853,
punto 9 e giurisprudenza ivi citata). Risulta, del resto, dal nono
‘considerando’ di tale direttiva che la preservazione, il mantenimento
o il ripristino di una varietà e di una superficie sufficienti di
habitat sono indispensabili alla conservazione di tutte le specie di
uccelli. Gli Stati membri hanno dunque l’obbligo di adottare le misure
necessarie alla conservazione di dette specie.
24 A tal fine, l’aggiornamento dei
dati scientifici è necessario per determinare la situazione delle
specie più minacciate e di quelle che costituiscono patrimonio comune
della Comunità e per classificare, poi, come ZPS i territori
maggiormente idonei. È perciò importante utilizzare i più recenti dati
scientifici disponibili entro il termine fissato nel parere motivato.
25 A tale riguardo va ricordato
che gli inventari nazionali, fra cui l’IBA 98 elaborato dalla
SEO/Birdlife, hanno rivisitato il primo studio paneuropeo realizzato
nell’IBA 89 fornendo dati scientifici più precisi ed aggiornati.
26 Tenuto conto del carattere
scientifico dell’IBA 89 e della mancata produzione da parte di uno
Stato membro di prove scientifiche idonee a dimostrare che si sarebbero
potuti adempiere gli obblighi derivanti dall’art. 4, nn. 1 e 2, della
direttiva 79/409 anche classificando come ZPS siti diversi da quelli
risultanti dal detto inventario e ricoprenti una superficie totale
inferiore a quella di questi ultimi, la Corte ha dichiarato che tale
inventario, pur non essendo giuridicamente vincolante, poteva essere
utilizzato dalla Corte medesima come elemento di riferimento per
valutare se uno Stato membro avesse classificato un numero ed una
superficie sufficienti di territori come ZPS ai sensi delle citate
disposizioni della direttiva (v., in tal senso, sentenze 19 maggio
1998, causa C‑3/96, Commissione/Paesi Bassi, Racc. pag. I‑3031,
punti 68‑70, e 20 marzo 2003, causa C‑378/01, Commissione/Italia,
Racc. pag. I‑2857, punto 18).
27 Si deve constatare che
l’IBA 98offre un elenco aggiornato delle zone importanti per la
conservazione degli uccelli in Spagna il quale, in assenza di prove
scientifiche contrarie, costituisce un elemento di riferimento che
consente di valutare se tale Stato abbia classificato come ZPS un
numero e una superficie di territori sufficienti per offrire protezione
a tutte le specie di uccelli elencate all’allegato I della direttiva
79/409 e alle specie migratrici ivi non comprese.
28 Giova osservare anche che
l’IBA 98 è stato utilizzato dalle Comunità autonome Castiglia-La
Mancia, Catalogna, Galizia e Comunità valenciana per la delimitazione
di ZPS e che, quanto alle Comunità autonome Aragona, Cantabria,
Estremadura, Madrid, Murcia, Paesi baschi e alla Città autonoma di
Ceuta, la Commissione ha accolto alcune informazioni scientifiche
aggiornate che le sono state presentate in luogo di quelle relative
alle zone importanti per l’avifauna censite nell’IBA 98.
29 Occorre ora esaminare gli argomenti del governo spagnolo in ordine ai criteri C.1 e C.6 utilizzati in tale inventario.
30 A termini dell’IBA 98, il
criterio C.1 designa una zona che ospita regolarmente un numero
significativo di uccelli di una specie a rischio in tutto il mondo o la
cui preservazione risulta di interesse in tutto il mondo. Il criterio
C.6 designa una zona fra le cinque più importanti per le specie o le
sottospecie elencate all’allegato I della direttiva 79/409, site in
ciascuna regione europea.
31 Per quanto riguarda il criterio
C.1, il governo spagnolo ritiene che il valore-soglia per la
designazione di una ZPS non possa essere inferiore all’1% della
popolazione riproduttiva nazionale delle specie elencate
nell’allegato I della medesima direttiva.
32 Tale argomento misconosce la
definizione del criterio in parola e non può, perciò, essere accolto.
Poiché, infatti, il criterio C.1 riguarda specie a rischio in tutto il
mondo, è sufficiente che nella zona considerata sia presente un numero
significativo di loro esemplari. Nessuna soglia dell’1% è prevista dal
criterio C.1, né essa risulta dalla direttiva 79/409.
33 Per quanto riguarda il criterio
C.6, il governo spagnolo sostiene che le regioni biogeografiche
definite dalla direttiva del Consiglio 21 maggio 1992, 92/43/CEE,
relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali e
della flora e della fauna selvatiche (GU L 206, pag. 7), andrebbero
considerate equivalenti alle zone definite per l’applicazione della
direttiva 79/409. L’utilizzo di un diverso metodo di delimitazione per
gli habitat e per le zone importanti per la conservazione degli uccelli
creerebbe disparità notevoli e ingiustificate, tenuto conto delle
numerose e differenti suddivisioni territoriali di tipo amministrativo
interne agli Stati membri.
34 Orbene, come ha osservato
l’avvocato generale al paragrafo 90 delle conclusioni, il Regno di
Spagna non ha intrapreso lo sforzo di realizzare una suddivisione del
territorio nazionale su base ornitologica per poi individuare le ZPS,
bensì ha fatto mero riferimento alle regioni biogeografiche, le quali
non costituiscono una base paragonabile alle Comunità autonome ai fini
della creazione di una rete che copra in modo più o meno uniforme la
Comunità, uniformità che è necessaria per disporre in tutti gli Stati
membri di una grandezza di riferimento omogenea per l’applicazione del
criterio C.6.
35 Tutto ciò considerato, si deve
constatare che, senza la presentazione di studi scientifici che
smentiscano i suoi risultati, l’IBA 98 costituisce il documento più
aggiornato e puntuale per l’individuazione dei siti maggiormente idonei
in numero e in superficie alla conservazione degli uccelli.
36 L’argomento vertente sull’impossibilità di accedere alla banca dati della SEO/Birdlife non inficia tale conclusione.
37 Si deve, infatti, rilevare, e
lo stesso governo spagnolo lo ha confermato, che a tale governo
l’accesso in quanto tale non è mai stato negato, solo che era
subordinato alla condizione di non divulgare le informazioni alle
Comunità autonome.
38 È inoltre pacifico che, nel
1991, la Commissione ha incaricato la SEO/Birdlife di uno studio
scientifico puntuale che permettesse l’elaborazione della cartografia
delle zone importanti per la conservazione degli uccelli: di ciascun
sito doveva essere descritto il valore ornitologico con la maggior
dovizia di informazioni possibile.
39 A ciò si aggiunge che l’IBA 98
è stato realizzato con la partecipazione di più organizzazioni non
governative, di cellule locali della SEO/Birdlife, dei tre Parchi
nazionali, delle sei Università, dei Dipartimenti dell’ambiente di
dodici Comunità autonome, della Direzione generale per la protezione
della natura del Ministero per l’Ambiente e dell’Ente autonomo Parchi
Nazionali di questo stesso Ministero, ciò che, in assenza di prove
scientifiche contrarie, costituisce un indizio della sua referenzialità.
40 Alla luce di quanto precede,
gli argomenti del governo spagnolo fondati, da un lato, sull’assenza di
controllo da parte delle amministrazioni pubbliche competenti rispetto
all’elaborazione dell’IBA 98 e, dall’altro, sull’impossibilità di
accedere alla banca dati utilizzata dalla SEO/Birdlife devono essere
respinti.
Sulla mancata classificazione e sulla classificazione parziale o inadeguata di territori come ZPS
Argomenti delle parti
41 Secondo la Commissione,
l’IBA 98 identifica 391 zone importanti per la conservazione degli
uccelli in Spagna, per una superficie totale di ha 15 862 567, che
rappresenta circa il 31,5% del territorio nazionale. Ebbene, l’esame
delle 427 ZPS designate dal Regno di Spagna, che coprono una superficie
totale di circa ha 7 977 789, pari al 15,8 % del territorio spagnolo,
rivelerebbe che delle zone importanti per la conservazione degli
uccelli 148 sarebbero classificate ZPS per più del 75 % della loro
superficie (ha 2 730 612 su un totale di ha 2 967 119), 194 per meno
del detto 75 % (ha 4 388 748 su un totale di ha 10 739 054) e 99 non
sarebbero classificate affatto come ZPS (ha 2 684 713). La rete di ZPS
sarebbe dunque insufficiente.
42 Il governo spagnolo fa valere
che la superficie della rete di ZPS della Spagna è, come percentuale
del territorio nazionale, due volte e mezzo superiore alla media
comunitaria (il 15,51% contro il 6,89%), con punte di dieci volte
rispetto a taluni Stati membri limitrofi. Peraltro, nel periodo
compreso tra aprile 2000 e maggio 2004, la rete spagnola sarebbe
passata da 179 a 416 ZPS: 237 zone in più, che rappresenterebbero un
incremento assoluto del 132,40 % ed il 35 % del numero di ZPS di nuova
costituzione fra tutti gli Stati membri. Quanto all’ampliamento della
superficie dei territori classificati come ZPS, le zone spagnole di
nuova designazione corrisponderebbero al 43 % della superficie
complessivamente dichiarata nella Comunità. Da solo il Regno di Spagna
contribuirebbe per il 35 % alla superficie terrestre totale delle ZPS
nella Comunità, mentre il suo territorio non rappresenterebbe che il
16 % del territorio di quest’ultima. Tali dati dimostrerebbero che lo
sforzo del Regno di Spagna per conformarsi alla direttiva 79/409 è
stato superiore, da un lato, alla media comunitaria e, dall’altro, allo
sforzo dei singoli Stati membri.
43 Per quanto concerne i territori
classificati come ZPS in parte o in maniera inadeguata, la Commissione
considera che, alla luce dell’IBA 98, l’attuale copertura delle zone
importanti per la conservazione degli uccelli mediante le ZPS spagnole
è largamente insufficiente; un rischio in più, a suo avviso, per la
sopravvivenza delle specie che esse ospitano, perché le misure
necessarie alla protezione dei relativi habitat non sarebbero state
adottate.
Giudizio della Corte
44 Ricorrendo per inadempimento la
Commissione intende far constatare che nelle Comunità autonome
Andalusia, Baleari, Canarie, Castiglia-La Mancia, Catalogna, Galizia e
Comunità valenciana non sono stati classificati come ZPS territori
sufficienti, in superficie e in numero, ad offrire protezione a tutte
le specie di uccelli elencate nell’allegato I della direttiva 79/409 e
alle specie migratrici ivi non comprese.
45 In limine occorre ricordare che
uno Stato membro non può eccepire la situazione di altri Stati membri
per sottrarsi al proprio obbligo di designare ZPS. Al contrario, solo i
criteri ornitologici quali previsti all’art. 4, nn. 1 e 2, della
direttiva 79/409 permettono di delimitare i siti più idonei ad essere
classificati come ZPS.
46 Occorre poi rilevare che la
Commissione, da un lato, sostiene che tutte le dette Comunità autonome
hanno classificato come ZPS territori di dimensioni non sufficienti
rispetto a quelli indicati nell’IBA 98, mentre, dall’altro, accetta i
più recenti argomenti scientifici secondo cui gli attuali limiti delle
ZPS designate nelle Comunità autonome Castiglia‑La Mancia, Catalogna,
Galizia e Comunità valenciana permettono di assicurare il rispetto
della direttiva 79/409.
47 Una tale contraddizione
nell’ambito del motivo su cui la Commissione fonda il proprio ricorso
per inadempimento non è conforme alle prescrizioni dell’art. 21 dello
Statuto della Corte di giustizia e dell’art. 38, n. 1, lett. c), del
suo regolamento di procedura.
48 La Corte ha infatti statuito
che la Commissione è tenuta ad indicare, nelle conclusioni dell’atto
introduttivo depositato ai sensi dell’art. 226 CE, le esatte censure
sulle quali la Corte è chiamata a pronunciarsi. Tali conclusioni devono
essere formulate in modo inequivoco allo scopo di evitare che la Corte
statuisca ultra petita ovvero ometta di pronunciarsi su una censura (v.
sentenza 15 giugno 2006, causa C‑255/04, Commissione/Francia,
Racc. pag. I‑5251, punto 24 e giurisprudenza ivi citata).
49 Ne consegue che l’addebito
secondo il quale le Comunità autonome Castiglia-La Mancia, Catalogna,
Galizia e Comunità valenciana hanno classificato come ZPS superfici
insufficienti di zone importanti per la conservazione degli uccelli è
irricevibile.
50 Detto addebito deve perciò
essere esaminato, nel prosieguo, solo con riferimento alle Comunità
autonome Andalusia, Baleari e Canarie.
51 Anzitutto, per quanto riguarda
la Comunità autonoma Andalusia, il governo spagnolo ha notificato,
posteriormente al termine fissato nel parere motivato, la designazione
di 39 nuove ZPS e l’ampliamento di altre zone, per un aumento della
superficie protetta di ha 560 000. Ha inoltre indicato che una
procedura di designazione è in corso per altre ZPS rilevanti
principalmente per la tutela degli uccelli di steppa.
52 Secondo una giurisprudenza
costante, nell’ambito di un ricorso ai sensi dell’art. 226 CE,
l’esistenza di un inadempimento dev’essere valutata in relazione alla
situazione dello Stato membro quale si presentava alla scadenza del
termine stabilito nel parere motivato e non possono essere prese in
considerazione dalla Corte modifiche successivamente intervenute (v.,
in particolare, sentenza 14 settembre 2004, causa C‑168/03,
Commissione/Spagna, Racc. pag. I‑8227, punto 24). Per quanto riguarda
la Comunità autonoma Andalusia il ricorso della Commissione deve
essere, quindi, accolto.
53 Quanto, poi, alla Comunità
autonoma Baleari, è pacifico che 40 ZPS, per una superficie complessiva
di ha 121 015, con una copertura totale o parziale di 20 zone
importanti per la conservazione degli uccelli e di circa il 54% della
superficie totale della rete delle zone da proteggere, erano state
designate prima della scadenza del termine fissato nel parere motivato;
è vero anche, però, che nessuna di loro comprendeva le zone di habitat
del nibbio reale (Milvus milvus), specie compresa nell’allegato I della
direttiva 79/409, che è stata oggetto di tutela successivamente al
detto termine. Per quanto riguarda la Comunità autonomaa Baleari il
ricorso della Commissione deve essere, quindi, accolto.
54 Infine, quanto alla Comunità
autonoma Canarie, l’IBA 98identifica come zone importanti per la
conservazione degli uccelli 65 siti per una superficie di ha 133 443.
Prima della scadenza del termine fissato nel parere motivato, 28 ZPS,
per una superficie totale di ha 211 598, coprivano parzialmente 41 zone
importanti per la conservazione degli uccelli e circa il 59,5% della
superficie della rete delle zone da proteggere. La Commissione
considera pertanto la copertura ancora insufficiente, segnatamente per
quanto riguarda l’ubara (Chlamydotis undulata), il capovaccaio
(Neophron percnopterus), il saltimpalo delle Canarie (Saxicola
dacotiae) e il corrione biondo (Cursorius cursor), nonché altre specie
tra cui la berta di Bulwer (Bulweria bulwerii).
55 Anche se il governo spagnolo
adduce difficoltà interne a procedere alla designazione di certe ZPS,
si deve ricordare che, secondo la costante giurisprudenza della Corte,
uno Stato membro non può eccepire disposizioni, prassi o situazioni del
proprio ordinamento giuridico interno per giustificare l’inosservanza
degli obblighi e dei termini prescritti da una direttiva (v., in
particolare, sentenza 7 dicembre 2000, causa C‑374/98,
Commissione/Francia, Racc. pag. I‑10799, punto 13).
56 Ad ogni buon conto, il governo
spagnolo riconosce che talune ZPS devono essere ampliate. Per quanto
riguarda la Comunità autonoma Canarie il ricorso della Commissione deve
essere, quindi, accolto.
57 Alla luce di tali circostanze
si deve constatare che l’addebito secondo il quale le Comunità autonome
Andalusia, Baleari e Canarie hanno classificato come ZPS superfici non
sufficienti di zone importanti per la conservazione degli uccelli deve
essere accolto.
58 Infine, la Commissione addebita
al Regno di Spagna di aver classificato come ZPS nelle Comunità
autonome Andalusia, Baleari, Canarie, Castiglia-La Mancia, Catalogna,
Galizia e Comunità valenciana un numero insufficiente di zone
importanti per la conservazione degli uccelli.
59 Quanto alle Comunità autonome
Andalusia e Galizia, le loro autorità hanno classificato, dopo il
termine fissato nel parere motivato, nuove ZPS ed ampliato una parte di
quelle esistenti. Risulta, tuttavia, dalla giurisprudenza citata al
punto 52 della presente sentenza che l’esistenza di un inadempimento
dev’essere valutata in relazione alla situazione dello Stato membro
interessato quale si presentava alla scadenza del termine stabilito nel
parere motivato, senza che possano essere prese in considerazione dalla
Corte modifiche successivamente intervenute. Sul punto occorre pertanto
accogliere il ricorso della Commissione.
60 Quanto alla Comunità autonoma
Baleari, se è vero che le sue autorità hanno classificato, dopo il
termine fissato nel parere motivato, nuove ZPS a difesa soprattutto del
nibbio reale e che nuove ZPS sono state proposte a Maiorca e a Minorca
per proteggere certe aree di nidificazione di tale specie, l’esistenza
dell’inadempimento dev’essere valutata unicamente rispetto alla
situazione che si presentava alla scadenza del termine stabilito nel
parere motivato. Sotto tale profilo deve perciò riconoscersi
l’inadempimento.
61 Per quanto riguarda, poi, la
Comunità autonoma Canarie, 23 zone importanti per la conservazione
degli uccelli non erano affatto comprese in una ZPS dopo il termine
fissato nel parere motivato. Il governo spagnolo, pur riconoscendo la
necessità di procedere alla designazione di nuove ZPS, ha allegato al
controricorso uno studio dettagliato relativo alle le zone importanti
per la conservazione degli uccelli non ancora coperte. Come ha
osservato l’avvocato generale al paragrafo 106 delle conclusioni,
questo studio non è stato contestato dalla Commissione. Il suo
contenuto va pertanto considerato ammesso e configura, con riferimento
all’esistenza di carenze nella classificazione, un mezzo di prova più
attuale e più preciso dell’IBA 98.
62 La censura permane per le sole ZPS che avrebbero dovuto essere designate entro il termine fissato nel parere motivato.
63 Quanto alla Comunità autonoma
valenciana, sebbene entro il termine fissato nel parere motivato siano
state classificate nuove ZPS, restano zone non classificate che, come
hanno ammesso le stesse autorità spagnole, sono oggetto di un processo
di ampliamento dell’attuale rete di ZPS.
64 Alla luce di tali circostanze
si deve constatare che l’addebito secondo il quale le Comunità autonome
Andalusia, Baleari, Canarie, Galizia e Comunità valenciana hanno
classificato come ZPS un numero insufficiente di zone importanti per la
conservazione degli uccelli deve essere accolto.
65 Quanto alla Comunità autonoma
Castiglia-La Mancia, la Commissione osserva che dieci zone importanti
per la conservazione degli uccelli non sono state classificate ZPS. Il
governo spagnolo riconosce la necessità di classificare come ZPS il
sito n. 183 (Hoces del Río Mundo y del Río Segura) e, quanto al sito
n. 189 (Parameras de Embid-Molina), ammette che occorre classificarne
come ZPS una parte per la presenza di una colonia di allodole del
Dupont (Chersophilus duponti) stimata in 1250 esemplari su una
superficie di ha 1 800.
66 Il governo spagnolo contesta,
invece, la necessità di classificare i siti nn. 70 (El Escorial - San
Martín de Valdeiglesias), 72 (Carrizales y Sotos de Aranjuez), 157
(Hoces del Turia y Los Serranos), 210 (Sierras de Cazorla y Segura)
e 305 (Bajo Tietar y Rampa de la Vera), poiché sarebbero comuni ad
altre comunità autonome e insisterebbero sul territorio della Comunità
autonoma in questione solo in minima parte.
67 Tale argomento va disatteso. La
circostanza, infatti, che un sito importante e coerente, considerato
perfettamente idoneo alla conservazione di certe specie, quali l’aquila
imperiale iberica (Aquila adalberti) – specie a rischio in tutto il
mondo –, la cicogna nera (Ciconia nigra), l’aquila del Bonelli
(Hieraaetus fasciatus), l’aquila reale (Aquila chrysaetos), il grifone
(Gyps fulvus), il capovaccaio e il pellegrino (Falco peregrinus), si
estenda sul territorio di più regioni non può essere un motivo perché
gli Stati membri si sottraggano agli obblighi loro derivanti
dall’art. 4, nn. 1 e 2, della direttiva 79/409.
68 Il governo spagnolo contesta
anche la classificazione come ZPS del sito n. 185 (San
Clemente-Villarrobledo), dove le popolazioni di grillaio (Falco
naumanni), di gallina prataiola (Tetrax tetrax) e di grandule
(Pterocles alchata) segnalate nell’IBA 98 sarebbero solo poco
significative e rappresenterebbero, rispettivamente, appena il 6 %, il
4 % e il 4 % della loro specie nell’intera Comunità autonoma
Castiglia-La Mancia. Questo sito non rileverebbe neppure per
l’avifauna, poiché comprenderebbe centri urbani, zone industriali,
distese di monoculture di vite o anche grandi apprezzamenti irrigabili
coltivati in maniera intensiva.
69 Anche questo argomento va
respinto. Detto sito ospita, infatti, popolazioni significative di
specie a rischio a livello mondiale ed europeo e costituisce una delle
loro principali zone di alimentazione.
70 Quanto al sito n. 78 (Puebla de
Beleña), le autorità spagnole contestano la necessità di classificarlo
come ZPS in considerazione, da un lato, del carattere stagionale di
tali lagune e, dall’altro, della forte irregolarità della presenza
delle gru (Grus grus), ma non apportano dati scientifici in grado di
confutare i risultati dell’IBA 98. Sul punto occorre, pertanto,
accogliere il ricorso.
71 Vanno altresì disattesi gli
argomenti del governo spagnolo secondo i quali la popolazione di alcune
specie non sarebbe significativa e non richiederebbe una protezione
mediante classificazione di nuove ZPS nel sito n. 199 (Torrijos). Non
si può non osservare, infatti, che la popolazione di 150‑200 otarde
(Otis tarda) rappresenta un quantitativo superiore alla soglia mondiale
di popolazione significativa, fissata a 50 esemplari. Dall’altro lato,
a fronte di 1200 esemplari di gallina prataiola, il valore-soglia è
200. Alla luce di tutti questi elementi la designazione di nuove ZPS
per le necessità di protezione di tali specie appare, dunque,
irrinunciabile.
72 La Commissione ritiene che
altre specie, per esempio il grillaio, non siano ancora
sufficientemente protette e fa presente che dalla scadenza del termine
fissato nel parere motivato la Comunità autonoma Castiglia-La Mancia
non ha classificato nessuna nuova ZPS. Il governo spagnolo replica che
la detta specie popola zone che, trovandosi dentro centri abitati, non
potrebbero essere classificate come di protezione speciale.
73 L’argomento va disatteso. In
effetti, ai fini della protezione di una specie, la classificazione
come ZPS è imprescindibile se, come accade per il grillaio, la zona in
questione costituisce un luogo di nidificazione specifica. A ciò si
aggiunge che, come osservava l’avvocato generale al paragrafo 118 delle
conclusioni, se sull’interesse della protezione di tale specie
dovessero prevalere misure di sviluppo dell’edilizia urbana, allora
esse dovrebbero trovare attuazione nell’ambito dell’art. 6, n. 4, della
direttiva 92/43, vale a dire in mancanza di soluzioni alternative e
previa adozione di misure compensative. Ebbene, così non è nel caso di
specie.
74 Occorre pertanto accogliere il
ricorso della Commissione là dove definisce insufficiente la
classificazione come ZPS di zone importanti per la conservazione degli
uccelli da parte della Comunità autonoma Castiglia-La Mancia.
75 Per quanto riguarda, poi, la
Comunità autonoma Catalogna, la Commissione considera che dieci zone
importanti per la conservazione degli uccelli non sono state designate
come ZPS. In tal modo, delle 62 specie riproduttive elencate
all’allegato I della direttiva 79/409, l’averla cenerina (Lanius
minor), il gallo cedrone (Tetrao urogallus), il marangone dal ciuffo
(Phalacrocorax aristotelis), la gallina prataiola, la calandra
(Melanocorypha calandra), l’allodola del Dupont, la ghiandaia marina
(Coracias garrulus), la calandrella (Calandrella brachydactyla) e la
pernice di mare (Glareola pratincola) non sarebbero sufficientemente
protette.
76 Tuttavia, come già osservava
l’avvocato generale al paragrafo 121 delle conclusioni, l’IBA 98 non
segnala né l’averla cenerina, né il gallo cedrone, né l’allodola del
Dupont, né la pernice di mare. Rispetto a queste quattro specie non
può, quindi, essere mosso al Regno di Spagna alcun addebito di
insufficiente classificazione di ZPS.
77 Va disatteso l’argomento del
governo spagnolo secondo cui il ricorso sarebbe irricevibile perché non
preciserebbe per quali specie tra le 62 menzionate all’allegato I della
direttiva 79/409 avrebbero dovuto essere classificate nuove ZPS. Come
risulta da quanto precede, infatti, la Commissione ha indicato quali
specie siano insufficientemente protette e necessitino la
classificazione di ulteriori ZPS.
78 Il governo spagnolo sostiene,
infine, che la maggior parte degli habitat non ancora classificati come
ZPS è protetta dalla direttiva 92/43 nell’ambito della rete Natura 2000.
79 L’argomento va respinto. Si
deve ricordare, infatti, che la Corte ha riconosciuto come distinti i
regimi giuridici delle direttive 79/409 e 92/43 (v., in tal senso,
sentenza 7 dicembre 2000, Commissione/Francia, cit., punti 50‑57). Ne
consegue che uno Stato membro non può esimersi dagli obblighi che gli
derivano dall’art. 4, nn. 1 e 2, della direttiva 79/409 invocando
misure diverse da quelle previste da tale direttiva.
80 Occorre pertanto accogliere il
ricorso della Commissione là dove definisce insufficiente la
classificazione come ZPS di zone importanti per la conservazione degli
uccelli da parte della Comunità autonoma Catalogna.
81 Riguardo alle zone umide,
risulta dall’art. 4, n. 2, della direttiva 79/409 che gli Stati membri
attribuiscono particolare rilevanza alla loro protezione, specialmente
se zone d’importanza internazionale.
82 Secondo la Commissione, le zone
umide d’importanza internazionale, identificate come importanti per la
conservazione degli uccelli, di Albufera de Adra e d’Embalses de
Cordobilla y Malpasillo, in Andalusia, e di Complejo húmedo de
Corrubedo, in Galizia, non erano classificate come ZPS alla scadenza
del termine fissato nel parere motivato.
83 Ebbene, dal procedimento
risulta pacifico che la classificazione come ZPS di zone umide
d’importanza internazionale in Andalusia e in Galizia è stata
effettuata dopo la scadenza del termine fissato nel parere motivato.
Sul punto occorre pertanto accogliere il ricorso della Commissione.
84 Ne consegue che il Regno di
Spagna non ha classificato come ZPS tutti i siti che, in applicazione
dei criteri ornitologici, appaiono i più idonei alla conservazione
delle specie in causa.
85 Alla luce di tutto ciò si deve
dichiarare che il Regno di Spagna, non avendo classificato come ZPS
territori sufficienti, in superficie, nelle Comunità autonome
Andalusia, Baleari e Canarie, e in numero, nelle Comunità autonome
Andalusia, Baleari, Canarie, Castiglia-La Mancia, Catalogna, Galizia e
Comunità valenciana, al fine di offrire protezione a tutte le specie di
uccelli elencate nell’allegato I della direttiva 79/409, nonché alle
specie migratrici non comprese in detto allegato, è venuto meno agli
obblighi che gli derivano dall’art. 4, nn. 1 e 2, della direttiva
79/409.
Sulle spese
86 Ai sensi dell’art. 69, n. 2,
del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle
spese se ne è stata fatta domanda. Poiché la Commissione ne ha fatto
domanda, il Regno di Spagna, rimasto sostanzialmente soccombente, deve
essere condannato alle spese.
Per questi motivi, la Corte (Seconda Sezione) dichiara e statuisce:
1) Il Regno di Spagna, non avendo
classificato come zone di protezione speciale per gli uccelli territori
sufficienti, in superficie, nelle Comunità autonome Andalusia, Baleari
e Canarie, e in numero, nelle Comunità autonome Andalusia, Baleari,
Canarie, Castiglia-La Mancia, Catalogna, Galizia e Comunità valenciana,
rispetto al fine di offrire protezione a tutte le specie di uccelli
elencate nell’allegato I della direttiva del Consiglio 2 aprile 1979,
79/409/CEE, concernente la conservazione degli uccelli selvatici, come
modificata in particolare dalla direttiva della Commissione 29 luglio
1997, 97/49/CE, nonché alle specie migratrici non comprese nel suddetto
allegato, è venuto meno agli obblighi che gli derivano dall’art. 4,
nn. 1 e 2, della direttiva 79/409, come modificata.
2) Per il resto, il ricorso è respinto.
3) Il Regno di Spagna è condannato alle spese.
Firme
* Lingua processuale: lo spagnolo.
