Cons. Stato Sez. IV sent.3027 dell'8 giugno 2007
Urbanistica. Permesso di costruire
La verifica del possesso del titolo a costruire costituisce un presupposto, la cui mancanza impedisce all’Amministrazione di procedere oltre nell’esame del progetto
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N.3027/2007
Reg. Dec.
N. 804
Reg. Ric.
Anno 2006
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R E
P U B
B L I
C A I
T A L
I A N A
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato in sede
giurisdizionale (Sezione Quarta) ha pronunciato la seguente
DECISIONE
sul
ricorso in appello n°804 del 2006 proposto dal COMUNE di TRINO, in
persona del Sindaco pro-tempore,
rappresentato e difeso dagli avv.ti Ludovico Szegö e Mario Contaldi, con
domicilio eletto in Roma, nello Studio del secondo, via Pierluigi da Palestrina
n°63;
contro
SANTIFER CSP s.r.l., in
persona del legale rappresentante pro-tempore, rappresentata e difesa
dagli Avvocati Carlo Ranaboldo e Guido Francesco Romanelli, elettivamente
domiciliata in Roma, nello Studio del secondo, via Cosseria n°5;
e
CONSORZIO dei COMUNI per lo Sviluppo del
Vercellese, non costituito;
per
l’annullamento/riforma
della
sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte, sez. I^,
n°3753 del 23 novembre 2005;
Visto il ricorso con i
relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione
in giudizio dell’appellata;
Viste le memorie prodotte
dalla parti a sostegno delle rispettive difese;
Visti gli atti tutti della
causa;
Relatore,
alla pubblica udienza del 16 gennaio 2007,
il Consigliere Vito Carella;
Uditi
gli avv.ti Contaldi, Ranabaldo e G.F. Romanelli;
Ritenuto
in fatto e in diritto quanto segue.
F A T
T O
Nel
dicembre 2003 l’appellata “SANTIFER”
ha presentato domanda, in applicazione dell’art.4 del D.P.R. 20 ottobre 1998,
n°447, al Servizio Sportello Unico
Imprese del Consorzio di Comuni per lo Sviluppo del Vercellese, ai fini
dell’insediamento di un deposito e di una media struttura di vendita al
dettaglio di articoli di ferramenta, tecnici e per l’edilizia, nell’ambito del
piano esecutivo convenzionato per insediamenti produttivi area “ex Fornace Piglione” nel Comune di
Trino.
Il
procedimento relativo si è snodato attraverso una serie nutrita di atti e anche
di interventi del T.A.R. Piemonte, Sezione I^, come da sentenze 08 giungo 2005,
n°2007 (inammissibilità per la natura non
provvedimentale dell’atto impugnato) e 21 luglio 2005, n°2591 (accoglimento silenzio), sino al diniego
conclusivo impugnato in primo grado, fondato su due rilievi (carenza del titolo di proprietà dell’area
interessata dal progetto e non conformità urbanistica dell’insediamento
commerciale di vendita al dettaglio di media dimensione perché struttura
prevista con superficie superiore a mq.151).
Il
Tribunale Amministrativo Regionale nuovamente adito avverso il suddetto diniego
(23 agosto 2005, n°11 – prot.99) con
la gravata sentenza semplificata 23
novembre 2005, n°3753,
oggetto del gravame in esame, ha
accolto il ricorso proposto dalla medesima “SANTIFER”,
rilevando che:
a. l’insediamento contestato
della media struttura commerciale di
vendita era consentito in base alla deliberazione del Consiglio Regionale del
Piemonte 29 ottobre 1999, n°563-13414, poi modificata con la successiva
delibera 23 dicembre 2003, n°347-42514,
non risultando che il vigente piano regolatore di Trino (approvato con deliberazione G.R. 04 agosto 1997 n°26-21511) sia
stato successivamente adeguato alle prescrizioni di cui al D.Lvo 31 marzo 1998,
n°114;
b. la ricorrente aveva
provato di avere allegato alla domanda il contratto preliminare di
compravendita dell’area medesima (successivamente acquistata con atto notarile
dell’11 ottobre 2005) da essa stipulata con la ditta proprietaria, in cui
questa la autorizzava espressamente a presentare alle Autorità competenti tutte
le domande necessarie, e tanto era sufficiente a determinare la piena
legittimazione della ricorrente a richiedere in prima persona le autorizzazioni
commerciali ed i permessi di costruire necessari per la realizzazione
dell’intervento.
Di
questa sentenza il Comune di Trino ha chiesto la riforma, contestando le
ragioni sulle quali si fonda e, in particolare, in quanto:
i. non
può ritenersi che, attraverso la clausola contrattuale che autorizza ”a presentare domande di progettazioni”,
la volontà dei privati possa prevalere sulla legittimazione richiesta
dall’art.4, comma 1, della legge 28 gennaio 1977, n°10 (ora art.11 D.P.R. 06 giugno ‘01, n°380), mentre l’acquisto dell’area è avvenuto
nell’ottobre 2005, in epoca cioè successiva alla adozione del provvedimento
impugnato;
ii. il piano esecutivo
convenzionato (che consente la
destinazione commerciale al dettaglio, purché con superficie non superiore a mq. 150) è stato sottoscritto il
12 giugno 2000, rep. 398, tra il Comune di Trino e la BASIC s.r.l. (all’epoca proprietaria dell’intero lotto e,
oggi, dante causa della SANTIFER) e, quindi, adottato dopo l’entrata in
vigore del D. Lgs n°114/98 e delle norme regionali (C.R.
29 ottobre 1999 n°563-13414), costituendo così normativa comunale
assorbente rispetto ad ogni altra precedente disciplina (art.6, comma 6, D.Lvo n°114/98);
iii. il Comune di Trino,
con deliberazione consiliare 29 novembre 2004, ha adottato variante di P.R.G.
attuativa del D.Lvo n°114/98, confermando che “la destinazione d’uso commerciale è regolata in convenzione, secondo i
parametri in vigore per gli strumenti urbanistici esecutivi, desumibili dal
P.R.G.C.”.
Per
resistere al gravame si è costituita in giudizio l’appellata “SANTIFER” che ha
concluso nel controricorso, ulteriormente illustrato da memoria del 04/01/2007,
con la richiesta di rigetto dell’appello e, in subordine, di annullamento degli
atti impugnati in prime cure per i
motivi ritenuti assorbiti.
All’udienza
pubblica del 16 gennaio 2007 la causa è stata trattenuta in decisione.
D I R
I T T O
1. Con il provvedimento
oggetto del ricorso di primo grado il Servizio
Sportello Unico Imprese del Consorzio per lo Sviluppo del Vercellese ha
negato all’odierna appellata l’insediamento di una
media struttura di vendita al dettaglio di articoli di ferramenta, tecnici e
per l’edilizia nell’ambito del piano esecutivo convenzionato per insediamenti
produttivi area “ex Fornace Piglione”
nel Comune di Trino: ciò in quanto la società richiedente, promissaria
acquirente, non aveva dimostrato, benché richiesta, il titolo di proprietà, e
stante la circostanza che la normativa del citato piano particolareggiato
consentiva solamente il commercio all’ingrosso o il commercio connesso al
produttivo (assimilato ad esercizio di vicinato) con superficie massima di
mq.150, laddove nella specie la prevista destinazione commerciale al dettaglio
era di mq.371.
Il
T.A.R. adito, con la gravata sentenza, ha ritenuto fondati i due motivi di
censura, avversati dal Comune di Trino con l’atto di appello in esame, che pone
all’attenzione del Collegio le questioni seguenti:
a. legittimazione di un
promissario acquirente a richiedere la concessione edilizia a proprio nome a
fronte di una clausola contrattuale che autorizza “a presentare domanda di progettazioni”, cui ha fatto seguito,
successivamente al diniego impugnato in prime cure, atto notarile di acquisto
dell’area nell’ottobre 2005;
b. normativa sulle
localizzazioni commerciali da applicare nella fattispecie, con riguardo al
piano esecutivo convenzionato sottoscritto il 12 giugno 2000 rep.398 o in
relazione al D.Lvo 31 marzo 1998, n°114, e alle deliberazioni consiliari di
attuazione della Regione Piemonte (29 ottobre 1999, n°563-13414, e 23 dicembre
2003, n°347-42514), ovvero se in diretta applicazione prevalgano queste ultime
prescrizioni rispetto alla specifica regolamentazione del Comune, che ha
adottato variante di
P.R.G. attuativa del D.Lvo n°114/98 con la deliberazione consiliare 29 novembre 2004, n°41.
Così
precisati i fatti di causa, in linea preliminare merita osservare che nel
controricorso l’appellata conclude chiedendo il rigetto dell’appello ed in
subordine l’annullamento degli atti in prime cure per i motivi ritenuti
assorbiti: questa subordinata va apprezzata inammissibile, sia perché nella
sentenza gravata non è stato disposto alcun assorbimento, sia perché il
controappello non risulta notificato e nelle forme dell’appello incidentale.
Nel
merito l’appello è fondato e va, pertanto, accolto.
2. In punto di
legittimazione a svolgere attività edilizia il Collegio osserva che l’art.4
della legge 28/01/1977, n°10, enuncia
che “…..la concessione è data dal
Sindaco al proprietario dell’area o a chi abbia titolo per richiederla….” (confermato, ora, come permesso di costruire,
dall’art.11 comma 1, D.P.R. 06 giugno 2001, n°380).
Questo
disposto, secondo l’esegesi consolidata della norma, richiede per edificare la
“disponibilità” dell’area e implica una relazione qualificata a contenuto reale
con il bene (come proprietario,
superficiario, affittuario di fondi rustici, usufruttuario), anche se in
formazione, non essendo sufficiente il solo rapporto obbligatorio, in quanto il
diritto a costruire è una proiezione del diritto di proprietà o di altro
diritto reale di godimento che autorizzi a disporre con un intervento
costruttivo (Cons. di Stato, V, 04
febbraio 2004, n°368).
In
questo senso la giurisprudenza ammette la richiesta da parte di altro titolare
del diritto, reale o anche obbligatorio, ma ciò quando, per effetto
di essi, l’interessato abbia obbligo o facoltà di eseguire i lavori per
cui è chiesta la concessione edilizia: in altre parole, quando il richiedente sia autorizzato in base al contratto o abbia
ricevuto espresso consenso da parte del proprietario (Cons. St., V, 15 marzo
2001, n°1507).
L’appellata
replica, al riguardo, che nella specie non si verte in tema di domanda di
concessione edilizia ma di domanda ai sensi dell’art.4 D.P.R. 20 ottobre 1998,
n°447, vale a dire di localizzazione di impianto produttivo (commerciale),
ovvero di procedimento speciale che si conclude con un provvedimento
costituente titolo unico per l’intervento.
In
proposito è sufficiente notare come la contestualità dell’indicato procedimento
non può costituire valida ragione per
discostarsi dal consolidato orientamento del Consiglio di Stato, secondo cui la
verifica del possesso del titolo a costruire costituisce un presupposto, la cui
mancanza impedisce all’Amministrazione di procedere oltre nell’esame del
progetto (V, 12/05/2003, n°2506; IV,
22/06/2000, n°3525).
Né
può trovare condivisione la richiesta avanzata dalla stessa appellata di
rimettere all’Adunanza Plenaria, la risoluzione dell’asserito contrasto tra
precedenti in tema di legittimazione da
contratto preliminare (cfr. memoria
pag.12) perché, da un canto, tale diversità di vedute non è percepita e, dall’altro, in quanto essa non è
rilevante e funzionale alla decisione dell’odierna controversia.
Infatti,
sotto il primo aspetto, risulta agevole considerare che queste “divergenze giurisprudenziali” non
investono i principi che presiedono alla verifica da parte del Sindaco del
titolo di disponibilità dell’area interessata
dall’intervento edilizio ed
alla conseguente sua valutazione, ma piuttosto vanno a riguardare - nel
concreto - l’apprezzamento dell’indagine svolta dall’Amministrazione Comunale
sulla ricorrenza di tale presupposto: in sintesi, è questione di determinata
fattispecie alla luce dell’attuale tendenziale frantumazione dell’unitaria
figura del diritto di proprietà e con riguardo al materiale atto dispositivo
del godimento, sia pure preliminare o in formazione.
Sotto
l’altro aspetto, invece, occorre evidenziare che l’appellata fonda la sua
legittimazione sull’art.7 del contratto preliminare, stipulato il 16/06/2003,
che così recita: “di comune accordo tra
le parti, fin dalla data della firma del presente preliminare, si autorizza il
tecnico prescelto dalla Società acquirente a presentare alle autorità
competenti domande di progettazioni ma non a costruire immobili sul sedime se
non dopo la data del rogito notarile di trasferimento. Si precisa che tutte le
spese scaturite dall’incarico professionale del tecnico progettista sono a
carico della società acquirente dei lotti”.
Orbene,
a fronte della situazione di fatto e di diritto appena descritta, la lite si
risolve nell’evidenziare come, oltre alla assorbente genericità e alla
dirimente ambiguità della clausola stessa, detto inciso deve essere
interpretato in senso diametralmente opposto a quello ritenuto dal T.A.R. in
quanto la “Basic” s.r.l.
(sottoscrittrice della convenzione territoriale perché proprietaria dell’intero
compendio ed, oggi, dante causa della
“Santifer”), evidentemente
consapevole delle relative limitazioni d’uso, non ha consentito a disporre del
terreno per un intervento costruttivo, se non dopo il rogito notarile di
trasferimento, e neanche ha delegato a presentare domanda di permesso a
costruire, espressamente autorizzando il tecnico prescelto e non la società
acquirente procedente, e soltanto per le progettazioni.
Né
alcun rilievo può avere, ai fini di causa, la circostanza che l’appellata in
via postuma sia successivamente diventata proprietaria dell’area per aver
stipulato il contratto di compravendita definitivo, stante il criterio determinante
del “tempus regit actum” nel
riscontro di legittimità del provvedimento controverso.
Ne
consegue che correttamente il Comune ha escluso nella fattispecie l’avvenuta
dimostrazione di un titolo sostanziale idoneo a costituire in capo all’istante
il “diritto” di sfruttare la
potenzialità edificatoria del lotto.
3. In merito alla
disciplina normativa sulle localizzazioni produttive da applicare nel caso in
esame, è d’uopo muovere dallo
sviluppo argomentativo della sentenza gravata in ordine alla censura sollevata.
Viene
affermato – atteso che il Comune di Trino non ha adeguato la propria
pianificazione al D.Lvo 31/03/1998, n°114 – in esso valgono le norme
sostitutive di cui all’art.6, comma 6, di tale articolato e all’art.30 della
deliberazione di Consiglio della Regione Piemonte 29 ottobre 1999, n°563-13414,
come modificata dalla successiva deliberazione C.R. 23 dicembre 2003,
n°347-42514; si aggiunge che, per l’effetto, tali norme sostitutive prevalgono
sulle precedenti norme urbanistiche locali di contenuto divergente per cui non
è configurabile alcun contrasto con l’art.14.7 della N.T.A. di P.R.G. e la
caducazione in questa parte del P.R.G. stesso travolge anche le specifiche
disposizioni attuative del piano particolareggiato, contrastanti con le sopravvenute
norme sostitutive regionali.
Questa linea deduttiva non può essere
seguita.
Innanzitutto,
l’art.6, comma 6, del D.Lvo n°114/98 (ripreso nella sostanza dall’art.4, comma
3, della L.R. Piemonte 12/11/1999, n°28) prescrive: “In caso di inerzia da parte del Comune, le regioni provvedono in via
sostitutiva adottando le norme necessarie, che restano in vigore fino alla
emanazione delle norme comunali”: ciò comporta che il decorso del termine
previsto in 180 giorni per l’adeguamento da parte del Comune (art.6, comma 5,
D.Lvo 114/98 e art.4, comma 1, L.R. n°28/99) non può avere natura decadenziale,
essendo la sostituzione nei poteri comunali in funzione sanzionatoria
dell’inerzia acclarata e non avendo la Regione facoltà di prescinderne; né lo
spirare del termine legale ordinatorio, in assenza di rituale diffida (che non consta essere intervenuta a radicare
l’impedimento e ad abilitare all’applicazione delle norme sostitutive), può
determinare, come effetto, la ”automatica”
liberalizzazione di ogni attività commerciale nel territorio comunale, in
particolare quanto attinente alle medie e grandi strutture di vendita e, nello
specifico, ai dimensionamenti per il commercio all’ingrosso e al dettaglio.
Inoltre,
il criterio ispiratore del ricordato art.6 D.Lvo n°114/98 è improntato
all’integrazione della pianificazione territoriale ed urbanistica con la
programmazione commerciale, a tale scopo annoverando – tra i criteri di
programmazione riferiti al settore commerciale – la correlazione tra titolo
edilizio e autorizzazione all’esercizio, eventualmente anche in modo
contestuale: ma ciò esprime la necessità che, anche ai fini del rilascio
dell’autorizzazione commerciale, venga attentamente considerata la conformità
del nuovo insediamento ai vigenti parametri urbanistici, e non vuole
significare che si possa prescindere dalle destinazioni d’uso previste dal
P.R.G. e relative N.T.A. o nei piani attuativi e nei regolamenti edilizi, che
per di più non sono stati oggetto di contestazione e non suscettibili di essere
pretermessi o disapplicati.
Ancora,
la vicenda di causa non è caratterizzata dall’impedimento normativo del piano
particolareggiato convenzionato “ex
Fornaci Piglioni” ad accogliere una media struttura di vendita
all’ingrosso, bensì dalla volontà di localizzare in tale addensamento
produttivo una attività commerciale al dettaglio con superficie superiore ai mq.150, in contrasto alle prescrizioni di
piano che hanno ritenuto non compatibili, in questo ambito unitario e omogeneo,
volumi e dimensionamenti superiori per il dettaglio, se non limitatamente alla
configurazione di un negozio di vicinato: vale a dire, che si controverte di
semplice destinazione d’uso dell’area per talune attività commerciali nel
determinato ambito territoriale, che è regolamentazione locale, efficace in
base al PIP vigente, in disparte dall’avvenuto adeguamento confermativo con la
variante al P.R.G. attuativa del D.Lvo n°114/98, giusta deliberazione
consiliare 29 novembre 2004,
n°41, anteriore al diniego impugnato in prime cure e che non risulta allo
stato, anche questa, oggetto di impugnazione.
Ne
deriva, per tutte le considerazioni suesposte, in assenza di una specifica
normativa regionale sostitutiva, attributiva di diretta ed immediata prevalenza
su tale destinazione d’uso, che la pretesa della ricorrente in primo grado non
poteva trovare accoglimento.
4. In conclusione, l’appello deve essere accolto,
e, per l’effetto, in riforma dell’impugnata sentenza, deve essere respinto il
ricorso in primo grado.
Le
spese del doppio grado di giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate come
da dispositivo.
P.Q.M.
Il
Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente
pronunciando sull’appello in epigrafe, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma
dell’impugnata sentenza, respinge il ricorso di primo grado.
Condanna
l’appellata “Santifer” s.r.l. al
pagamento delle spese di lite che si liquidano a favore del Comune di Trino per
il doppio grado di giudizio in € 5.000,00 (eurocinquemila/OO), oltre accessori
I.V.A. e C.A.P..
Ordina
che la presente decisione sia eseguita dall’Autorità Amministrativa.
Così
deciso in Roma, Palazzo Spada, sede del Consiglio di Stato, nella camera di
consiglio del 16 gennaio 2007, con
l’intervento dei signori:
Stenio Riccio - Presidente
Pier Luigi Lodi - Consigliere
Anna Leoni -
Consigliere
Eugenio Mele - Consigliere
Vito Carella - Consigliere,rel-est.
L’ESTENSORE IL PRESIDENTE
Vito Carella Stenio Riccio
IL SEGRETARIO
Rosario Giorgio Carnabuci
