Corte Cost.le sent. 238 del 26 giugno 2007
Urbanistica. Pianificazione
Enti locali - Regione Friuli-Venezia Giulia -Autonomia e funzioni dei Comuni e delle Province.Attribuzione della funzione di pianificazione di areavasta alle Città Metropolitane -Attribuzione agli ASTER (Ambiti per lo sviluppo territoriale), costituitida associazioni intercomunali e unioni di comuni formate da comuni non montani, di funzioni diprogrammazione di interventi territoriali integratirelativamente alle finalità di: realizzazione di operepubbliche; programmazione territoriale e retiinfrastrutturali dei servizi pubblici; tutela e valorizzazione del territorio e delle risorse naturali;coordinamento dell'organizzazione dei servizi pubblicilocali. Forme collaborative tra gli enti locali -Mancata previsione della partecipazione delleProvince. Istituzionee disciplina del Consiglio delle autonomie locali.
SENTENZA N. 238
ANNO 2007
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
- Franco BILE Presidente
- Giovanni Maria FLICK Giudice
- Francesco AMIRANTE “
- Ugo DE SIERVO “
- Alfio FINOCCHIARO “
- Alfonso QUARANTA “
- Franco GALLO “
- Luigi MAZZELLA “
- Gaetano SILVESTRI “
- Sabino CASSESE “
- Maria Rita SAULLE “
- Giuseppe TESAURO “
- Paolo Maria NAPOLITANO “
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel
giudizio di legittimità costituzionale degli articoli 8, quinto comma;
9, 17, 20, 25, 26, 31, 32, 33, 34, 35, 36, e 37 della legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 9 gennaio 2006, n. 1 (Principi
e norme fondamentali del sistema Regione - autonomie locali nel
Friuli-Venezia Giulia), promosso con ricorso del Presidente del
Consiglio dei ministri, notificato il 10 marzo 2006, depositato il
cancelleria il 16 marzo 2006 ed iscritto al n. 47 del registro ricorsi
2006.
Visto l'atto di costituzione della Regione Friuli-Venezia Giulia;
udito nell'udienza pubblica del 22 maggio 2007 il Giudice relatore Ugo De Siervo;
uditi l'avvocato dello Stato Giuseppe Fiengo per il Presidente del Consiglio dei ministri e l'avvocato Giandomenico Falcon per la Regione Friuli-Venezia Giulia.
Ritenuto in fatto
1.
- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, con ricorso – notificato il 10
marzo 2006 e depositato il successivo 16 marzo – ha impugnato numerose
disposizioni della legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 9 gennaio 2006, n. 1 (Principi e norme fondamentali del sistema Regione - autonomie locali nel Friuli-Venezia Giulia).
2.
- Il ricorrente, in particolare, censura l'art. 8, comma 5, e gli artt.
9, 17, 20, 25 e 26 di tale legge, per violazione degli artt. 4, «comma
1» (recte: numero 1 bis e 59 della
legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1 (Statuto speciale della
Regione Friuli-Venezia Giulia), dell'art. 2 del decreto legislativo 2
gennaio 1997, n. 9 (Norme di attuazione dello statuto speciale per la regione Friuli-Venezia Giulia
in materia di ordinamento degli enti locali e delle relative
circoscrizioni), nonché degli artt. 5, 114, 118, commi primo e secondo,
e 117, secondo comma, lettera p) della Costituzione;
censura, inoltre, gli artt. 31, 32, 33, 34, 35, 36 e 37 della medesima
legge regionale per violazione dell'art. 123, quarto comma, Cost.
3. - Sostiene l'Avvocatura che, benché la Regione Friuli-Venezia Giulia, in base all'art. 4, n. 1-bis
dello statuto, disponga di competenza legislativa primaria in materia
di ordinamento degli enti locali, tuttavia la legge regionale n. 1 del
2006 avrebbe ecceduto i limiti di tale competenza violando le numerose
disposizioni costituzionali evocate.
In
particolare, l'art. 8, comma 5, della legge n. 1 del 2006, pur
prevedendo che le Province sono titolari delle funzioni fondamentali ad
esse riconosciute e di quelle ulteriori loro conferite con legge,
avrebbe omesso di fare riferimento alle “funzioni proprie” di tali enti
territoriali, espressamente previste dall'art. 118, secondo comma,
Cost. Ciò troverebbe conferma nell'art. 17 della medesima legge
regionale che non indicherebbe «una serie di compiti storicamente
attribuiti alle Province stesse, quali enti esponenziali di
collettività vaste, di livello intermedio tra quelle comunali e quelle
regionali». Di conseguenza, le Province avrebbero unicamente le
competenze ad esse attribuite dalla legge regionale, mentre sarebbero
private di funzioni connesse ad «interessi e interventi di area vasta»
da «sempre […] considerate di competenza» delle stesse ed individuate
negli artt. 19 e 20 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267
(Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali).
Tali
disposizioni, infatti, dovrebbero considerarsi «il quadro normativo di
riferimento per l'attuazione e l'interpretazione degli artt. 117, comma
secondo, lett. p) e 118, comma 2 della Costituzione e, come tale
vincolante […] anche nei confronti delle regioni ad autonomia speciale».
Gli
artt. 8 e 17 della legge n. 1 del 2006, pertanto, contrasterebbero con
l'art. 4 dello statuto, in quanto violerebbero il principio generale
dell'ordinamento giuridico della Repubblica – come tale vincolante
anche per le Regioni ad autonomia speciale – costituito dal «principio
autonomistico, consacrato negli articoli 5, 114 e 118 Cost.». Dal
complesso di tali disposizioni, infatti, emergerebbe che le Province
sono titolari, oltre che delle funzioni loro conferite, anche di
«funzioni proprie», cioè di quelle «storicamente attribuitegli e non
comprimibili dal legislatore (nazionale o regionale), in quanto da
sempre ritenute necessarie per l'esistenza e il corretto sviluppo delle
rispettive comunità territoriali e degli interessi di cui sono
esponenziali».
Analoghe
censure sono svolte nei confronti degli artt. 9, 25 e 26 della legge n.
1 del 2006, i quali attribuirebbero funzioni tradizionalmente spettanti
alle Province ad altri enti territoriali. L'art. 9, infatti,
attribuisce «la funzione di pianificazione di area vasta» alle Città
metropolitane. L'art. 25 attribuisce ulteriori funzioni di area vasta
agli ASTER (Ambiti per lo sviluppo territoriale), costituiti da
associazioni intercomunali e unioni di Comuni. Si tratterebbe però di
funzioni di spettanza non solo dei Comuni, ma anche delle Province,
come nel caso dei compiti di «tutela e valorizzazione del territorio e
delle risorse naturali».
Considerazioni
simili varrebbero anche per la funzione di «coordinamento dello
sviluppo economico e sociale», che lo stesso art. 25 attribuisce agli
ASTER in contrasto con l'art. 20 del d.lgs. n. 267 del 2000, il quale
l'attribuirebbe invece alle Province.
Il
ricorrente censura, inoltre, l'art. 20 della legge n. 1 del 2006, il
quale escluderebbe che le Province possano aderire alle forme
collaborative tra enti locali da esso disciplinate, e ometterebbe di
attribuire loro funzioni di coordinamento e sostituzione nei confronti
dei Comuni inadempienti.
Secondo
l'Avvocatura erariale, le impugnate disposizioni si porrebbero in
contrasto anche con i principi di sussidiarietà, differenziazione e
adeguatezza sanciti dall'art. 118, primo comma, Cost. – e dai quali il
legislatore regionale non sarebbe svincolato, – dal momento che esse
attribuirebbero soltanto ai Comuni e alle loro associazioni tutte le
funzioni attinenti ad aree sovracomunali che, invece, proprio perché
concernenti interessi che trascendono la dimensione comunale,
dovrebbero essere conferite alle Province quali enti intermedi tra
Comuni e Regione. Inoltre, essendo le Città metropolitane e le
associazioni di Comuni soggetti istituzionali non necessari, le
funzioni relative alla cura di interessi sovracomunali potrebbero non
essere attribuite ad alcun ente.
Le
disposizioni regionali censurate violerebbero anche l'art. 59 dello
statuto speciale, il quale prevede che le Province hanno le «funzioni
stabilite dalle leggi dello Stato e della Regione», nonché l'art. 2 del
d.lgs. n. 9 del 1997, il quale sancisce che la Regione,
nel fissare i principi dell'ordinamento locale e nel determinarne le
funzioni, deve favorire la piena realizzazione dell'autonomia degli
enti locali nel rispetto degli artt. 5 e 128 Cost. 4. - Il ricorrente
impugna, inoltre, gli artt. 31, 32, 33, 34, 35, 36 e 37 della legge n.
1 del 2006, i quali istituiscono e disciplinano il Consiglio delle
autonomie locali, lamentando la violazione dell'art. 123, quarto comma,
Cost., dal momento che la disciplina di tale organo sarebbe riservata
alla fonte statutaria.
La
disposizione costituzionale, infatti, benché riferita espressamente
alle sole Regioni ordinarie, sarebbe applicabile anche alle Regioni ad
autonomia speciale, in forza dell'art. 10 della legge costituzionale 18
ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della
Costituzione), il quale nel prevedere che le disposizioni di tale legge
costituzionale si applicano anche alle Regioni a statuto speciale per
le parti in cui prevedono forme di autonomia più ampie rispetto a
quelle già attribuite, farebbe riferimento alle condizioni di maggior
autonomia anche degli enti locali.
5. - Con atto depositato il 27 marzo 2006, si è costituita la Regione Friuli-Venezia Giulia,
chiedendo che il ricorso sia rigettato, in quanto inammissibile ed
infondato, e riservando ad una successiva memoria lo svolgimento delle
argomentazioni a sostegno delle proprie richieste. Memoria in effetti
depositata il 7 maggio 2007, con la quale la difesa regionale motiva
l'inammissibilità e l'infondatezza delle diverse censure formulate nel
ricorso.
6. - Quanto alla doglianza relativa all'art. 8, comma 5, la Regione
esclude la lamentata violazione dell'art. 118, secondo comma, Cost.
Questa disposizione, pur non menzionando le “funzioni proprie”,
comunque contempla quelle “funzioni fondamentali” che, secondo la
dottrina prevalente, includono le prime, come del resto statuisce
l'art. 2 della legge 5 giugno 2003, n. 131
(Disposizioni per l'adeguamento dell'ordinamento della Repubblica alla
L.Cost. 18 ottobre 2001, n. 3). Se poi si considerassero “proprie” le
funzioni che l'ente locale esercita quale esponente della comunità di
riferimento mediante scelte autonome che non implicano l'esercizio di
pubblici poteri, «sarebbe evidente che tali funzioni proprie sussistono
comunque, e non abbisognano del riconoscimento del legislatore statale
o regionale”.
La
doglianza sarebbe comunque inammissibile per difetto di interesse,
avendo l'art. 8, comma 5, «carattere meramente ricognitivo» e, in
quanto tale, inidoneo ad escludere l'efficacia di altre leggi
attributive di funzioni “proprie” alle Province.
7.
- Per quanto concerne la censura relativa all'art. 17, la parte
resistente ne deduce l'inammissibilità, innanzitutto, per genericità,
non avendo il ricorso individuato i compiti ««negati» alla Provincia.
Inoltre difetterebbero motivazioni in ordine alla asserita
essenzialità, per le Province, delle predette funzioni. Anche l'art. 17
sarebbe privo dei caratteri di una disposizione «concretamente
attributiva di funzioni».
8.
- Nel merito, la questione di legittimità costituzionale dell'art. 17
sarebbe infondata innanzitutto in quanto le evocate disposizioni
costituzionali (gli artt. 114, secondo comma, 117, secondo comma,
lettera p), e 118, secondo comma) trovano applicazione
soltanto nei confronti delle Regioni ordinarie. Infatti, come avrebbe
anche riconosciuto questa Corte, la legge cost. n. 3 del 2001 si
applica alle Regioni speciali solo ove preveda forme più ampie di
autonomia per le Regioni stesse, e non per gli enti locali.
A
séguito della modifica statutaria adottata con la legge costituzionale
23 settembre 1993, n. 2 (Modifiche ed integrazioni agli statuti
speciali per la Valle d'Aosta, per la Sardegna,
per il Friuli-Venezia Giulia e per il Trentino-Alto Adige), lo stesso
riferimento fatto alle leggi statali dall'art. 59 dello statuto
Friuli-Venezia Giulia andrebbe inteso in relazione alle materie diverse
da quelle che lo stesso statuto assegna alla Regione.
Inoltre,
la difesa regionale ricorda che la legge n. 131 del 2003, nel delegare
al Governo l'individuazione delle “funzioni fondamentali”, ha fatto
salve le competenze spettanti alle Regioni a statuto speciale e alle
Province autonome di Trento e di Bolzano (art. 2, comma 4, lettera q)).
Del resto, la stessa legge n. 131 del 2003 reca, all'art. 11, comma 1,
una clausola generale di salvaguardia per le predette Regioni a regime
differenziato.
Sarebbe
inoltre significativo che lo Stato non abbia impugnato l'art. 12 della
stessa legge regionale n. 1 del 2006, che fa riferimento alla Regione
per la determinazione delle funzioni delle Province, nel rispetto
dell'art. 59 dello statuto e dell'art. 5 Cost.
L'inapplicabilità alla Regione Friuli-Venezia Giulia degli artt. 117, secondo comma, lettera p),
dell'art. 118, secondo comma, Cost., renderebbe infondato il richiamo
agli artt. 19 e 20 del testo unico degli enti locali; e ciò anche alla
luce dell'art. 2 del d.lgs. n. 9 del 1997 e dell'art. 1, comma 2, dello
stesso testo unico, che esclude l'applicabilità alle Regioni a statuto
speciale delle disposizioni ivi contenute «se incompatibili con le
attribuzioni previste dagli statuti e dalle relative norme di
attuazione».
9.
– Inammissibile per genericità e, comunque infondata è, per la difesa
regionale, la censura basata sulla dedotta violazione del principio
autonomistico di cui agli artt. 5, 114 e 118 Cost.
La
resistente compie una analitica individuazione delle funzioni
riconosciute alla Provincia dalle disposizioni non impugnate della
legge n. 1 del 2006 e da numerose altre leggi settoriali, concludendo
che l'impugnato art. 17 «non ha il senso di elencare in modo tassativo
i settori di intervento provinciale».
Il
complessivo quadro normativo proverebbe la piena osservanza del
principio autonomistico, il quale «non vieta certo al legislatore di
disciplinare nei termini ritenuti più giusti ed opportuni l'esercizio
delle funzioni nelle materie di propria competenza legislativa, né di
incidere sulle stesse funzioni attribuite agli enti stessi, ma impone
solo di garantire una certa quota di funzioni, la cui determinazione è
appunto rimessa al legislatore ordinario». In questi termini, l'art.
59, dello statuto di autonomia rispecchierebbe l'abrogato art. 128
Cost., inteso nel senso di escludere soltanto «limitazioni gravi»
all'autonomia degli enti territoriali. La stessa Corte
costituzionale – ricorda la resistente – ha in più occasioni escluso
soltanto che le leggi regionali potessero comprimere detta autonomia
«fino a negarla», fermo restando che essa «non implica una riserva
intangibile di funzioni e non esclude che il legislatore regionale
possa, nell'esercizio della sua competenza, individuare le dimensioni
della stessa autonomia» ( viene richiamata la sentenza n. 378 del
2000).
10.
- In ordine alle censure relative agli artt. 9, 25 e 26, che
attribuirebbero – a detta del ricorrente – «determinate funzioni,
tradizionalmente spettanti alle Province, ad altri enti territoriali o
a loro associazioni», la Regione rileva diversi profili di inammissibilità per contradditorietà o per genericità.
Nel merito, comunque, sarebbe infondata la doglianza concernente l'art. 25, in
quanto (secondo la giurisprudenza costituzionale) non può essere negato
alla Regione Friuli-Venezia Giulia, nell'esercizio della potestà
legislativa primaria in materia, «il potere di valutare le esigenze di
coordinamento e di esercizio integrato delle funzioni degli enti locali
e di prevedere, se del caso, gli strumenti congruenti allo scopo,
compresa tra questi l'istituzione di altri enti locali non necessari»
(viene richiamata la sentenza n. 229 del 2001). Al tempo stesso,
l'attribuzione agli ASTER del potere di programmazione di interventi
territoriali integrati non preclude alle Province il pieno esercizio
delle loro funzioni e la legge n. 1 del 2006, nel suo complesso, «non
disconosce affatto il ruolo di coordinamento della Provincia».
11. - In ordine alla questione di legittimità costituzionale dell'art. 20, la Regione richiama altre disposizioni della stessa legge regionale n. 1 del 2006, alla stregua delle quali la Provincia può essere coinvolta in forme collaborative tra gli enti locali.
Comunque,
il richiamo all'art. 118, primo comma, Cost. è per la difesa regionale
inammissibile, per difetto di motivazione della censura, valendo le
medesime obiezioni circa l' inapplicabilità del titolo V della
Costituzione alle Regioni a statuto speciale, nonché la esistenza per
queste Regioni del principio del parallelismo delle funzioni
amministrative rispetto a quelle legislative.
In
ogni caso, le disposizioni impugnate non violerebbero il principio di
sussidiarietà, dal momento che l'art. 25 conferirebbe agli ASTER
funzioni “adeguate” alle loro dimensioni, per di più senza escludere le
Province. D'altro canto, «la valutazione della adeguatezza investe
evidenti profili di discrezionalità legislativa, che ammettono un
sindacato solo in caso di evidente irragionevolezza».
12. - Quanto, infine, alle disposizioni relative al Consiglio delle autonomie locali (artt. da 31 a
37), le relative censure sarebbero, per la resistente, inammissibili
per insufficiente motivazione circa l'applicabilità dell'art. 10 della
legge cost. n. 3 del 2001 (è citata la sentenza n. 175 del 2006),
nonché per inconferenza del parametro evocato, ossia l'art. 123, quarto
comma, Cost. Nel merito, le questioni sarebbero comunque infondate,
anche alla luce della sentenza n. 370 del 2006, che ha deciso un
analogo ricorso.
Considerato in diritto
1.
– Il Governo ha impugnato numerose disposizioni della legge della
Regione Friuli-Venezia Giulia 9 gennaio 2006, n. 1 (Principi e norme
fondamentali del sistema Regione-autonomie locali nel Friuli-Venezia
Giulia): gli articoli 8, comma 5, e 17, che
disciplinando le attribuzioni delle Province, ometterebbero di
riconoscere l'esistenza di «funzioni proprie» di tali enti, da
identificarsi con «una serie di compiti storicamente attribuiti alle
Province quali enti esponenziali di collettività vaste»; gli articoli
9, 25 e 26 che attribuirebbero «determinate funzioni, tradizionalmente
spettanti alle province, ad altri enti territoriali o loro
associazioni» e, in particolare, l'art. 9, il quale conferisce la
funzione di pianificazione di area vasta alle Città metropolitane e
l'art. 25, il quale attribuisce agli ASTER (Ambiti per lo sviluppo
territoriale) «ulteriori e peculiari funzioni di area vasta» tra cui,
in particolare, compiti di programmazione relativi alla «tutela del
territorio e delle risorse naturali» che attengono alla materia «difesa
del suolo, tutela e valorizzazione dell'ambiente», nonché la funzione
di «coordinamento dello sviluppo economico e sociale», facendo
riferimento a funzioni che spetterebbero non solo ai Comuni, ma anche
alle Province; l'articolo 20, il quale, nel disciplinare forme collaborative tra gli enti locali, escluderebbe la possibilità che la Provincia
possa aderirvi e ometterebbe di attribuire ad essa funzioni di
coordinamento e di sostituzione nei confronti dei Comuni inadempienti.
Tutte queste disposizioni, ad avviso del ricorrente, sarebbero in contrasto con l'art. 4, numero 1- bis
della legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1 (Statuto speciale
della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia), in quanto eccederebbero
i limiti dal medesimo fissati alla potestà legislativa primaria della
Regione in materia di «ordinamento degli enti locali e delle relative
circoscrizioni», ponendosi altresì in contrasto con il “principio
dell'autonomia” ricavabile dagli artt. 5, 114 e 118 Cost. e da ritenere
«principio generale dell'ordinamento giuridico della Repubblica».
Contrasterebbero, inoltre, con l'art. 4 dello statuto regionale, perché
non sarebbero «in armonia con la Costituzione» e, in particolare, con l'articolo 117, secondo comma, lett. p),
Cost. dal quale emergerebbe la titolarità in capo alle Province di
“funzioni fondamentali”, e con gli articoli 114, secondo comma, e 118,
secondo comma, Cost., dai quali si ricaverebbe che le Province sono
titolari di “funzioni proprie”, non comprimibili dal legislatore
nazionale o regionale e da identificarsi con quelle ad esse
storicamente attribuite e previste negli artt. 19 e 20 del decreto
legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi
sull'ordinamento degli enti locali). Le disposizioni impugnate
violerebbero, altresì, l'art. 118, primo comma, Cost., dal momento che,
in contrasto con i principi di sussidiarietà, differenziazione e
adeguatezza che limiterebbero anche la potestà legislativa primaria
della Regione “in materia di enti locali”, attribuirebbero soltanto ai
Comuni e alle loro associazioni tutte le funzioni attinenti ad aree
sovracomunali, funzioni che, invece, proprio perché concernenti
interessi che trascendono la dimensione comunale, dovrebbero essere
conferite alle Province, quali enti intermedi tra Comuni e Regione.
Infine,
le disposizioni regionali denunciate sarebbero lesive dell'art. 59
dello statuto speciale e dell'art. 2 del decreto legislativo 2 gennaio
1997, n. 9 (Norme di attuazione dello statuto speciale per la Regione Friuli-Venezia Giulia
in materia di ordinamento degli enti locali e delle relative
circoscrizioni), in base ai quali la potestà legislativa primaria della
Regione in materia di ordinamento degli enti locali dovrebbe perseguire
l'obiettivo di favorire la piena autonomia di tali enti, nel rispetto
degli artt. 5, 114 e 118 Cost.
Vengono
pure impugnati gli artt. 31, 32, 33, 34, 35, 36 e 37 della legge
regionale n. 1 del 2006, i quali istituiscono e disciplinano il
Consiglio delle autonomie locali. Il ricorrente denuncia la violazione
dell'art. 123, quarto comma, Cost. - in combinato
disposto con l'art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3
(Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione) -
il quale, imponendo che la disciplina dell'organo in questione sia
riservata allo statuto, non consentirebbe che essa possa essere dettata
da «una fonte legislativa ordinaria».
2. – In via preliminare, deve essere dichiarata inammissibile la censura relativa agli artt. 31, 32, 33, 34, 35, 36 e 37 della legge regionale n. 1 del 2006.
Il
ricorrente ha argomentato tale censura sostenendo l'applicabilità del
quarto comma dell'art. 123 Cost. anche ad una Regione ad autonomia
speciale unicamente in forza dell'art. 10 della legge cost. n. 3 del
2001, il quale, nello stabilire che le disposizioni di tale legge si
applicano alle Regioni a statuto speciale per le parti in cui prevedono
forme di autonomia più ampie rispetto a quelle già attribuite, farebbe
riferimento alle condizioni di maggior autonomia anche degli enti
locali.
Peraltro,
questa Corte, in riferimento ad un ricorso avente ad oggetto una legge
della Regione Sardegna, ha dichiarato l'inammissibilità di una analoga
questione di legittimità costituzionale, in ragione della genericità
delle argomentazioni svolte a sostegno delle censure (sentenza n. 175
del 2006 e in una fattispecie analoga, cfr. sentenza n. 370 del 2006).
La
medesima conclusione si impone anche con riguardo al ricorso in esame,
dal momento che il ricorrente ha omesso di illustrare le ragioni a
sostegno della applicabilità, ad una Regione ad autonomia speciale,
qual è la Regione Friuli-Venezia Giulia,
dell'art. 123, quarto comma, Cost., in forza dell'art. 10, della legge
cost. n. 3 del 2001, «mediante la valutazione dei parametri
costituzionali ricavabili dallo statuto speciale» tuttora vigente e che
attribuisce alla potestà legislativa primaria della Regione la
competenza in materia di «ordinamento degli enti locali» (art. 4, n. 1-bis).
Infatti, come questa Corte ha già affermato, gli spazi di maggiore
autonomia introdotti dalla riforma del titolo V della Costituzione
debbono essere apprezzati con esclusivo riguardo alle competenze
regionali, e non già a quelle relative agli enti locali. Pertanto, il
ricorso statale difetta di idonea motivazione circa l'applicabilità
alla Regione Friuli-Venezia Giulia del parametro costituzionale evocato.
3.
– In via ancora preliminare, devono essere dichiarate inammissibili le
questioni aventi ad oggetto l'art. 8, comma 5, e gli artt. 9, 17, 20,
25 e 26 della medesima legge regionale n. 1 del 2006 fondate sulla
pretesa diretta applicabilità alla Regione Friuli-Venezia Giulia delle
disposizioni del titolo V della Costituzione relative al regime
giuridico degli enti locali.
Ci
si riferisce, anzitutto, alle censure con cui è dedotta la violazione
dell'art. 118, primo comma, Cost. e dei principi di sussidiarietà,
differenziazione e adeguatezza che limiterebbero anche la potestà
legislativa primaria della Regione «in materia di enti locali». Ad
avviso del ricorrente, le disposizioni impugnate attribuirebbero ai
Comuni, alle loro associazioni o ad organi regionali tutte le funzioni
attinenti ad aree sovracomunali, funzioni che, invece, proprio perché
concernenti interessi che trascendono la dimensione comunale,
dovrebbero essere conferite alle Province, quali enti intermedi tra
Comuni e Regione.
Nel
prospettare tali censure, tuttavia, il ricorrente non si è fatto carico
di illustrare le ragioni per cui in una Regione ad autonomia speciale
dovrebbero trovare applicazione le disposizioni del titolo V della
seconda parte della Costituzione in luogo di quelle ricavabili dallo
statuto speciale in forza delle quali la Regione è dotata di potestà legislativa primaria in materia di ordinamento degli enti locali (artt. 4, n.1-bis, e 59), e vige il principio del parallelismo tra le funzioni legislative e le funzioni amministrative (art. 8) (ex plurimis, sentenze
n. 391 e n. 175 del 2006). Tale motivazione era tanto più necessaria
ove si tenga conto che questa Corte ha già avuto occasione di
affermare, con specifico riferimento all'art. 117, secondo comma,
lettera p), Cost., che la competenza primaria
attribuita alle Regioni a statuto differenziato in materia di
ordinamento degli enti locali «non è intaccata dalla riforma del titolo
V, parte seconda della Costituzione, ma sopravvive, quanto meno, nello
stesso ambito e negli stessi limiti definiti dagli statuti» (sentenza
n. 48 del 2003). Al tempo stesso, sempre questa Corte ha interpretato
l'art. 11 della legge 5 giugno 2003, n. 131
(Disposizioni per l'adeguamento dell'ordinamento della Repubblica alla
L.Cost. 18 ottobre 2001, n. 3) nel senso che esso conferma che «per
tutte le competenze legislative aventi fondamento nello statuto
speciale, il principio del parallelismo fra funzioni legislative e
funzioni amministrative conserva la sua validità» (sentenza n. 236 del
2004).
La
mancanza di ogni motivazione su tali punti essenziali impedisce che
possano essere esaminate nel merito le censure con cui si denuncia
l'incostituzionalità di disposizioni della legge regionale n. 1 del
2006 per diretto contrasto con quanto si assume che sia prescritto
negli artt. 117 e 118 Cost..
Del pari inammissibili, per le medesime ragioni ora illustrate, sono le censure con le quali si denuncia la violazione da parte delle disposizioni impugnate del limite dell' «armonia con la Costituzione»
posto dall'art. 4 dello statuto. Il ricorrente sostiene che le
disposizioni censurate non terrebbero conto delle funzioni proprie
previste dall'art. 118, secondo comma, Cost. e di quelle fondamentali,
di cui all'art. 117, secondo comma, lettera p), Cost,
degli enti locali in questione. In particolare, l'art. 8, comma 5, e
gli artt. 9, 17, 20, 25, 26 della legge regionale n. 1 del 2006 conterrebbero
discipline difformi da quella dettata dagli artt. 19 e 20 del d.lgs. n.
267 del 2000, i quali costituirebbero «il quadro normativo di
riferimento per l'attuazione e l'interpretazione degli artt. 117,
secondo comma, lett. p) e 118, comma 2 della Costituzione e, come tale
vincolante [..] anche nei confronti delle regioni ad autonomia
speciale».
Al
riguardo, l'Avvocatura, con una impropria inversione fra il ruolo delle
norme costituzionali e quello delle norme ordinarie, assume «che la
distribuzione delle funzioni amministrative tra i vari enti
territoriali, così come definita dalle citate leggi statali, risponde a
quei criteri di sussidiarietà, proporzionalità ed adeguatezza, ora
assurti a parametri costituzionali».
Anche
in tal caso, le carenze argomentative del ricorso, nel quale non si dà
conto delle ragioni per cui si imporrebbe alla Regione Friuli-Venezia
Giulia l'applicazione delle disposizioni del titolo V, né in quale
rapporto queste si trovino rispetto alle disposizioni contenute nello
statuto speciale, impediscono di esaminare nel merito le censure.
4. – In via preliminare, infine, va dichiarata la inammissibilità della censura relativa all'art. 26 della legge regionale n. 1 del 2006, in quanto del tutto sommaria ed oscura (ex plurimis, di recente si vedano le sentenze n. 105 del 2007, n. 391 e n. 248 del 2006).
5.
– Venendo ad esaminare le censure formulate in relazione alle
disposizioni dello statuto speciale, il ricorrente denuncia l'art. 8,
comma 5, e gli artt. 9, 17, 20 e 25 della legge n. 1 del 2006 per
violazione degli articoli 4, n.1-bis, e 59 dello statuto regionale, e dell'art. 2 del d.lgs. n. 9 del 1997.
Ciò perché l'art.
4, alinea 1, dello statuto speciale prevede come limite alla potestà
esclusiva regionale anche l'armonia «con i principi generali
dell'ordinamento giuridico della Repubblica», fra i quali sarebbe
annoverabile il «principio dell'autonomia», ricavabile dagli artt. 5,
114 e 118 Cost. Al tempo stesso, il primo comma dell'art. 59 dello
statuto afferma che «Le Province ed i Comuni sono Enti autonomi ed
hanno ordinamenti e funzioni stabilite dalle leggi dello Stato e della
Regione» e l'art. 2 del d.lgs. n. 9 del 1997 pone l'obbligo per la Regione
di esercitare i propri poteri legislativi «nel rispetto degli articoli
5 e 128 della Costituzione, nonché dell'art. 4 dello statuto di
autonomia» al fine di «favorire la piena realizzazione dell'autonomia
degli enti locali».
Riguardo
al merito delle censure, occorre anzitutto ricordare che l'art. 5 della
legge costituzionale 23 settembre 1993 n. 2 (Modifiche ed integrazioni
agli statuti speciali per la Valle d'Aosta, per la Sardegna,
per il Friuli-Venezia Giulia e per il Trentino-Alto Adige) ha innovato
in modo rilevante il dettato dello statuto speciale della Regione
resistente, trasformando la competenza legislativa regionale in tema di
ordinamento degli enti locali da concorrente in esclusiva. Inoltre, in
sede di attuazione di questa disposizione statutaria, l'art. 2 del
d.lgs. n. 9 del 1997 ha chiarito che, nell'ambito della competenza legislativa in esame, la Regione «fissa i principi dell'ordinamento locale e ne determina le funzioni», seppure nei limiti ed al fine appena ricordati.
Lo
stesso generico riferimento contenuto nel primo comma dell'art. 59
dello statuto (articolo preesistente alla modifica del 1993) al ruolo
delle «leggi dello Stato e delle Regioni» non può che assumere un
significato adeguato alla successiva modificazione della potestà
legislativa della Regione sugli enti locali, considerando che – come fu
rilevato durante i lavori parlamentari – questa riforma era finalizzata
ad «un pareggiamento verso l'alto, mirante ad equiparare lo status
delle altre regioni differenziate a quello della regione siciliana che,
come è noto, in base all'art. 15 del suo statuto dispone in questo
campo di competenza legislativa esclusiva» (Atti parlamentari, Senato
della Repubblica, XI legislatura Assemblea-resoconto stenografico,
seduta del 9 giugno 1993 pag. 25). La finalità della riforma del 1993 è
stata sottolineata in termini analoghi anche da questa Corte nella
sentenza n. 415 del 1994, nonché nella successiva sentenza n. 229 del
2001.
Questa
Corte nella sua giurisprudenza relativa a leggi regionali in tema di
funzioni degli enti locali, in generale ha ammesso che il legislatore
regionale possa (nei differenziati ambiti lasciati dalle disposizioni
costituzionali o statutarie), in presenza di esigenze di carattere
generale, articolare diversamente i poteri di amministrazione locale,
con il limite della permanenza di almeno una sfera adeguata di funzioni
(sentenze n. 378 del 2000, n. 286 del 1997, n. 83 del 1997).
In
particolare, con specifico riferimento ad una Regione ad autonomia
speciale dotata di potestà legislativa primaria in tema di enti locali,
questa Corte ha affermato che una disposizione come quella di cui
all'art. 5 della Costituzione certamente impegna la Repubblica
«e anche quindi le Regioni ad autonomia speciale, a riconoscere e a
promuovere le autonomie», ed ha anche aggiunto che «le leggi regionali
possono bensì regolare» l'autonomia degli enti locali, «ma non mai
comprimere fino a negarla» (sentenza n. 83 del 1997). Analogamente, si
è ritenuto doveroso il «coinvolgimento degli enti locali infraregionali
alle determinazioni regionali di ordinamento», in considerazione
«dell'originaria posizione di autonomia ad essi riconosciuta» (sentenza
n. 229 del 2001).
Peraltro,
la giurisprudenza di questa Corte originata da ricorsi relativi
all'applicazione della legge costituzionale n. 2 del 1993 (sentenze n.
415 del 1994, n. 229 e n. 230 del 2001, n. 48 del 2003) ha riconosciuto
al legislatore delle Regioni ad autonomia speciale una potestà di
disciplina differenziata rispetto alla corrispondente legislazione
statale, salvo il rispetto dei principi fondamentali dell'ordinamento
giuridico dello Stato e dell'ambito delle materie di esclusiva
competenza statale (individuate sulla base di quanto prescritto negli
statuti speciali). Nella sentenza n. 229 del 2001, con riferimento alla
Regione Friuli-Venezia Giulia, questa Corte ha
affermato che non può essere negato alla Regione «il potere di valutare
le esigenze di coordinamento e di esercizio integrato delle funzioni
degli enti locali e di prevedere, se del caso, gli strumenti congruenti
allo scopo, compresi fra questi l'istituzione di altri enti locali».
Sulla base di queste premesse, non sono state ritenute fondate le
censure mosse avverso una legge regionale, che aveva soppresso una
categoria di enti locali costituzionalmente non necessari come le
comunità montane.
Tra
l'altro, è costante nella legislazione statale il riconoscimento della
diversa autonomia di cui godono nella materia in esame le Regioni ad
autonomia particolare: lo stesso testo unico degli enti locali (d.lgs.
n. 267 del 2000) afferma, al secondo comma dell'art. 1, che «Le
disposizioni del presente testo unico non si applicano alle regioni a
statuto speciale e alle province autonome di Trento e di Bolzano se
incompatibili con le attribuzioni previste dagli statuti e dalle
relative norme di attuazione». Analoga disposizione era in precedenza
contenuta nell'art. 1, comma 2, della legge 8 giugno 1990, n. 142
(Ordinamento delle autonomie locali). Successivamente alla adozione del
nuovo titolo V della Costituzione, nella disposizione di delega al
Governo per la attuazione dell'art. 117, secondo comma, lettera p), di cui alla legge n. 131 del 2003 si rinviene un apposito criterio direttivo (art. 2, comma 4, lettera q),
il quale prescrive di «fare salve le competenze spettanti alle Regioni
a statuto speciale a alle Province autonome di Trento e di Bolzano».
In
conclusione, quindi, la legislazione della Regione Friuli-Venezia
Giulia in tema di enti locali non è vincolata all'osservanza delle
singole disposizioni del testo unico degli enti locali, ma deve
rispettare il principio autonomistico o – meglio ancora – tramite le
sue autonome determinazioni deve «favorire la piena realizzazione
dell'autonomia degli enti locali».
Si
tratta quindi di valutare in concreto non già se le disposizioni
impugnate disciplinino in modo diverso le funzioni o i poteri
provinciali rispetto alle disposizioni del testo unico degli enti
locali, bensì se esse neghino profili da valutare come essenziali per
garantire l'autonomia di enti locali costituzionalmente necessari come
le Province.
6. – Le censure relative all'art.
8, comma 5, della legge regionale n. 1 del 2006 si appuntano sul
mancato espresso riconoscimento da parte del legislatore regionale
anche di “funzioni proprie” delle Province che, per l'Avvocatura,
corrisponderebbero ai «compiti storicamente attribuiti alle Province
stesse, quali enti esponenziali di collettività vaste». La disposizione
impugnata, infatti, si sarebbe limitata a prevedere la titolarità, in
capo alle Province, delle “funzioni fondamentali” e «di quelle
ulteriori, conferite loro con legge».
Il
ricorrente sostiene che le funzioni proprie delle Province sarebbero
funzioni non comprimibili dal legislatore (nazionale o regionale), in
quanto da sempre ritenute necessarie per l'esistenza ed il corretto
sviluppo delle rispettive comunità territoriali e degli interessi di
cui sono esponenziali.
La censura si risolve, dunque, nella denuncia dell'incisione, da parte del legislatore regionale, dell'area di funzioni che la Costituzione
stessa imporrebbe di riservare alla Provincia. Essa, pertanto, deve
essere esaminata unitamente alla doglianza concernente l'art. 17 della
stessa legge regionale, il quale, appunto, individua le competenze
spettanti alla Provincia.
Tali censure non sono fondate.
Innanzitutto,
l'Avvocatura dello Stato, nel formulare le proprie doglianze, non
considera che le “funzioni proprie” possono identificarsi con quelle
fondamentali esplicitamente riconosciute dall'art. 8, nonostante che
tale interpretazione sia stata sostenuta con riguardo alle disposizioni
del nuovo titolo V della Costituzione, negandosi che possa distinguersi
fra le “funzioni fondamentali”, di cui all'art. 117, secondo comma,
lettera p), e le «funzioni proprie» degli enti locali, di cui all'art. 118, secondo comma, Cost.
Comunque,
il mancato riferimento, da parte del legislatore regionale, alle
funzioni proprie non implica il disconoscimento dell'esistenza di un
nucleo di funzioni intimamente connesso al riconoscimento del principio
di autonomia degli enti locali sancito dall'art. 5 Cost.
La
innegabile discrezionalità riconosciuta al legislatore statale
nell'ambito della propria potestà legislativa e la stessa relativa
mutevolezza nel tempo delle scelte da esso operate con riguardo alla
individuazione delle aree di competenza dei
diversi enti locali impediscono che possa parlarsi in generale di
competenze storicamente consolidate dei vari enti locali (addirittura
immodificabili da parte sia del legislatore statale che di quello
regionale). Questa Corte, non ha escluso la utilità del criterio
storico «per la ricostruzione del concetto di autonomia provinciale e
comunale», ma tuttavia ne ha circoscritto l'utilizzabilità «a
quel nucleo fondamentale delle libertà locali che emerge da una lunga
tradizione e dallo svolgimento che esso ebbe durante il regime
democratico»(sentenza n. 52 del 1969).
In
ogni caso una lettura complessiva della legge regionale n. 1 del 2006,
fa emergere l'esistenza di disposizioni che valorizzano ampiamente le
Province in modo del tutto analogo alla legislazione statale e che
operano ulteriori significativi riconoscimenti del ruolo di tali enti.
Importanti appaiono, in particolare, l'art. 5, comma 1, che equipara le
Province ai Comuni per il conferimento delle funzioni amministrative, e
l'art. 8, comma 2, che afferma in generale che «la Provincia è l'ente locale che rappresenta e cura gli interessi di area vasta della propria comunità».
Inoltre,
occorre considerare che l'elencazione contenuta nell'art. 17 dei
settori di intervento della Provincia, se appare in parte carente
rispetto agli artt. 19 e 20 del d.lgs. n. 267 del 2000, individua però
anche ambiti di competenza ulteriori rispetto a quelli previsti dal
legislatore statale, quali la politica attiva del lavoro, le iniziative
culturali, l'agricoltura.
Infine,
a differenza di quanto implicitamente ritenuto dal ricorrente, l'elenco
previsto dall'art. 17 della legge regionale n. 1 del 2006 non è tale da
impedire il conferimento di altre funzioni da parte del legislatore
regionale che, in effetti, è già più volte intervenuto conferendo
compiti alle Province anche in settori ulteriori rispetto a quelli
elencati nello stesso art. 17.
7. – Le censure relative all'art. 9 della legge regionale n. 1 del 2006, per quanto particolarmente sommarie, possono essere interpretate come denuncia della illegittimità
della attribuzione alle Città metropolitane della «funzione di
pianificazione di area vasta», che costituirebbe, invece, una delle
«funzioni tradizionalmente spettanti alle Province».
La
infondatezza della censura deriva, prima ancora che dalla sostanziale
analogia fra quanto previsto nella legge regionale n. 1 del 2006 e
quanto previsto dall'art. 23 del testo unico degli enti locali in
riferimento alle Città metropolitane, dal fatto che nel sistema di
entrambi questi testi legislativi, la Città metropolitana corrisponde all'ente locale di area vasta, tanto che nel territorio in cui si crea la Città metropolitana, questa succede alla Provincia.
8. – Le censure relative all'art. 20 non sono fondate.
Esse,
per la parte in cui lamentano l'esclusione delle Province dalle forme
collaborative tra gli enti locali appaiono il frutto di una lettura
solo parziale della legge regionale n. 1 del 2006, dal momento che,
mentre evidentemente né le associazioni intercomunali, né le Unioni dei
Comuni possono – per definizione – coinvolgere le Province, queste
ultime ben possono essere parte con gli altri enti locali delle
Convenzioni (di cui all'art. 21 della legge regionale) e sono le uniche
componenti delle Associazioni fra le Province (di cui all'art. 29 della
legge regionale). Quanto alla denuncia concernente la mancata
attribuzione alle Province, in materia di forme collaborative fra gli
enti locali, di «funzioni di coordinamento e di sostituzione nei
confronti dei Comuni inadempienti», essa appare destituita di
fondamento, tenuto conto del fatto che neppure la legislazione statale
vigente in materia prevede alcun istituto di questo genere.
9. – Anche le censure relative all'art. 25 della legge regionale n. 1 del 2006, non sono fondate.
Lo
Stato lamenta la attribuzione ai Comuni, sia pure associati in ASTER
(Ambiti per lo sviluppo territoriale), di funzioni che «non spettano
solamente» a tali enti ma anche alle Province. Si tratterebbe, in
particolare, dei compiti di programmazione relativi alla «tutela e
valorizzazione del territorio e delle risorse naturali» che sarebbero
attribuiti agli ASTER, mentre atterrebbero alla materia «difesa del
suolo, tutela e valorizzazione dell'ambiente» di spettanza della
Provincia ai sensi della medesima legge regionale (art. 17); inoltre,
riguarderebbe la funzione di «coordinamento dello sviluppo economico e
sociale» che l'art. 20 del testo unico degli enti locali attribuisce
alle Province.
L'asserita
sottrazione di tali funzioni alle Province in materia di programmazione
e di coordinamento risulta inesistente ad una lettura complessiva della
disposizione impugnata. Infatti la previsione di questa forma
associativa, caratterizzata da una particolare rappresentatività, è
espressamente finalizzata alla «interlocuzione in forma associata con la Regione e la Provincia»
e alla «programmazione di interventi territoriali integrativi»
relativamente a determinate finalità indicate dal medesimo art. 25, tra
le quali, la tutela e valorizzazione del territorio e delle risorse
naturali, nonché il coordinamento e sviluppo economico e sociale.
In
particolare, l'art. 25 non esclude la sussistenza di una funzione di
coordinamento provinciale dello sviluppo economico e sociale; questa è,
anzi, espressamente prevista dall'art. 17, comma 3, lettera b), il quale dispone che la Provincia
formula e adotta propri programmi pluriennali di sviluppo, e che
altresì ad essa spettano il coordinamento tra i propri programmi e
l'attività programmatoria sia dei Comuni, sia degli ASTER.
10.
– Deve pertanto concludersi che non sono fondate le censure relative
agli articoli 8, comma 5, 9, 17, 20, e 25, promosse in riferimento agli
articoli 4, n.1-bis, e 59 della legge costituzionale n. 1 del 1963 e all'art. 2 del d.lgs. n. 9 del 1997.
Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara inammissibile
la questione di legittimità costituzionale degli artt. 31, 32, 33, 34,
35, 36 e 37 della legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 9 gennaio
2006, n. 1 (Principi e norme fondamentali del sistema Regione -
autonomie locali nel Friuli-Venezia Giulia), promossa, in riferimento
all'art. 123, quarto comma, della Costituzione e all'art. 10 della
legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della
parte seconda della Costituzione), dal Presidente del Consiglio dei
ministri con il ricorso indicato in epigrafe;
dichiara
inammissibili le questioni di legittimità costituzionale dell'art. 8,
comma 5, e degli artt. 9, 17, 20, 25 e 26 della legge della Regione
Friuli-Venezia n. 1 del 2006, promosse, in riferimento all'art. 4 della
legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1 (Statuto speciale della
Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia), per violazione del limite
dell'«armonia con la Costituzione», e, in particolare, dell'art. 117, secondo comma, lettera p)
e degli artt. 114, secondo comma, 118, secondo comma, nonché dell'art.
118, primo comma, della Costituzione, dal Presidente del Consiglio dei
ministri con il ricorso indicato in epigrafe;
dichiara
inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell'art. 26
della legge della Regione Friuli-Venezia n. 1 del 2006, sollevate, in
riferimento all'art. 4 della legge costituzionale n. 1 del 1963 per
violazione del “principio dell'autonomia” degli enti locali ricavabile
dagli artt. 5, 114 e 118 Cost., nonché in riferimento all'art. 59 dello
statuto speciale e all'art. 2 del decreto legislativo 2 gennaio 1997,
n. 9 (Norme di attuazione dello statuto speciale per la Regione Friuli-Venezia Giulia
in materia di ordinamento degli enti locali e delle relative
circoscrizioni), dal Presidente del Consiglio dei ministri con il
ricorso indicato in epigrafe;
dichiara non
fondate le questioni di legittimità costituzionale dell'art. 8, comma
5, e degli artt. 9, 17, 20, 25 della legge della Regione Friuli-Venezia
n. 1 del 2006, promosse, in riferimento all'art. 4 dello statuto
speciale per violazione del “principio dell'autonomia” degli enti
locali ricavabile dagli artt. 5, 114 e 118 Cost., nonché in riferimento
all'art. 59 dello statuto speciale e all'art. 2 del d.lgs. n. 9 del
1997, dal Presidente del Consiglio dei ministri con il ricorso indicato
in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 18 giugno 2007.
F.to:
Franco BILE, Presidente
Ugo DE SIERVO, Redattore
Maria Rosaria FRUSCELLA, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 26 giugno 2007.
Il Cancelliere
F.to: FRUSCELLA
