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Corte Costituzionale sent.246 del 28 giugno 2006
giudizio di legittimità costituzionale degli articoli 1, comma 3, lettera
c), e comma 5; 2, comma 1, lettere k) ed o); 3, comma 1,
lettera c); 16, commi 1, 6 e 7; 20, comma 1; 21 e 22, comma 4, della
legge della Regione Emilia-Romagna 23 dicembre 2004, n. 26 (Disciplina della
programmazione energetica territoriale ed altre disposizioni in materia di
energia), promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri
notificato il 25 febbraio 2005 depositato in cancelleria il 7 marzo 2005 ed
iscritto al n. 32 del registro ricorsi 2005.
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SENTENZA
N. 246
ANNO 2006
REPUBBLICA
ITALIANA
IN NOME DEL
POPOLO ITALIANO
LA CORTE
COSTITUZIONALE
composta dai signori:
- Annibale
MARINI Presidente
- Franco
BILE Giudice
- Giovanni Maria FLICK
“
- Francesco AMIRANTE
“
- Ugo DE SIERVO
“
- Romano VACCARELLA
“
- Paolo MADDALENA
“
- Alfio
FINOCCHIARO “
- Alfonso
QUARANTA “
- Franco
GALLO “
- Luigi MAZZELLA
“
- Sabino CASSESE “
- Maria Rita SAULLE
“
- Giuseppe TESAURO “
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità
costituzionale degli articoli 1, comma 3, lettera c), e comma 5; 2, comma
1, lettere k) ed o); 3, comma 1, lettera c); 16, commi 1, 6
e 7; 20, comma 1; 21 e 22, comma 4, della legge della Regione Emilia-Romagna 23
dicembre 2004, n. 26 (Disciplina della programmazione energetica territoriale ed
altre disposizioni in materia di energia), promosso con ricorso del Presidente
del Consiglio dei ministri notificato il 25 febbraio 2005 depositato in
cancelleria il 7 marzo 2005 ed iscritto al n. 32 del registro ricorsi 2005.
Visto l'atto di
costituzione della Regione Emilia-Romagna;
udito
nell'udienza pubblica del 21 marzo 2006 il Giudice relatore Ugo De Siervo;
uditi l'avvocato
dello Stato Filippo Arena per il Presidente del Consiglio dei ministri e
l'avvocato Giandomenico Falcon per la Regione Emilia-Romagna.
Ritenuto in
fatto
1. – Il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, con atto notificato il 25 febbraio 2005 e depositato il successivo 7
marzo, ha impugnato l'art. 1, comma 3, lettera c), e comma 5, l'art. 2,
comma 1, lettere k) e o), l'art. 3, comma 1, lettera c),
l'art. 16, commi 1, 6 e 7, l'art. 20, comma 1, l'art. 21, l'art. 22, comma 4,
della legge della Regione Emilia-Romagna 23 dicembre 2004, n. 26 (Disciplina
della programmazione energetica territoriale ed altre disposizioni in materia di
energia).
L'art. 1, comma 3,
prevede che «nel perseguire le finalità di cui al comma 1, la Regione e gli enti
locali pongono a fondamento della programmazione degli interventi di rispettiva
competenza i seguenti obiettivi generali: […] c) definire gli obiettivi
di riduzione delle emissioni inquinanti e climalteranti e assicurare le
condizioni di compatibilità ambientale, paesaggistica e territoriale delle
attività di cui al comma 2».
Sostiene il ricorrente
che la compatibilità ambientale rientra nella tutela dell'ambiente, assegnata
alla legislazione esclusiva dello Stato dall'art. 117, secondo comma, lettera
s), della Costituzione. Le emissioni inquinanti non avrebbero rilievo né
paesaggistico né territoriale, e dunque non sussisterebbe al riguardo alcuna
competenza regionale.
Sempre secondo quanto si
espone nel ricorso «se poi fosse individuata una qualche competenza concorrente
della Regione, sarebbero stati violati i principi fissati dalla legge statale»,
dal momento che l'art. 69, comma 1, lettera e), del decreto legislativo
31 marzo 1998, n. 112 (Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello
Stato alle regioni ed agli enti locali, in attuazione del capo I della legge 15
marzo 1997, n. 59), conserva allo Stato la «determinazione di valori limite,
standard, obiettivi di qualità e sicurezza e norme tecniche necessari al
raggiungimento di un livello adeguato di tutela dell'ambiente sul territorio
nazionale».
L'art. 1, comma 5, della
legge regionale impugnata, nell'individuare le fonti rinnovabili di energia, si
discosterebbe dalla definizione di tali fonti contenuta nella direttiva
2001/77/CE del 27 settembre 2001 (Direttiva del Parlamento europeo e del
Consiglio sulla promozione dell'energia elettrica prodotta da fonti energetiche
rinnovabili nel mercato interno dell'elettricità), così violando l'art. 117,
primo comma, della Costituzione.
La disposizione
regionale contrasterebbe, altresì, con l'art. 117, terzo comma, della
Costituzione, in quanto non risulterebbe adeguata ai principi fondamentali
dettati dallo Stato, il quale, nell'art. 2, lettera a), del decreto
legislativo 29 dicembre 2003, n. 387 (Attuazione della direttiva 2001/77/CE
relativa alla promozione dell'energia elettrica prodotta da fonti energetiche
rinnovabili nel mercato interno dell'elettricità), emanato in attuazione della
direttiva 2001/77/CE, avrebbe già individuato le fonti di energia rinnovabili.
La disposizione censurata, inoltre, avrebbe «sconfinato nell'ambito dei principi
fondamentali».
Con l'art. 2, comma 1,
lettera k), la Regione si sarebbe attribuita le competenze in ordine al
rilascio dell'intesa di cui all'art. 1, comma 1, del decreto-legge 7 febbraio
2002, n. 7 (Misure urgenti per garantire la sicurezza del sistema elettrico
nazionale); tale intesa, invece, in base alla suddetta disposizione, dovrebbe
intervenire con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni
e le Province autonome di Trento e di Bolzano. In tal modo, risulterebbe violato
il terzo comma dell'art. 117 della Costituzione, perché la norma statale
richiamata costituirebbe un principio fondamentale, in quanto rivolta ad
assicurare la fornitura di energia elettrica su tutto il territorio nazionale.
La medesima disposizione
oggetto di censura, inoltre, richiama gli indirizzi definiti dalla Giunta
regionale, ai sensi del comma 3, vale a dire «gli indirizzi di sviluppo del
sistema elettrico regionale volti a garantire, anche nel medio termine, il
raggiungimento ed il mantenimento di condizioni di sicurezza, continuità ed
economicità degli approvvigionamenti in quantità commisurata al fabbisogno
interno».
La norma, per questa
parte, violerebbe i principi fissati dall'art. 1, comma 3, della legge 23 agosto
2004, n. 239 (Riordino del settore energetico, nonché delega al Governo per il
riassetto delle disposizioni vigenti in materia di energia), il quale
attribuisce allo Stato la competenza a «garantire sicurezza, flessibilità e
continuità degli approvvigionamenti di energia» (lettera a) e ad
«assicurare la economicità dell'energia offerta ai clienti finali», e cioè
proprio le finalità in vista delle quali la norma impugnata avrebbe assegnato la
competenza alla Regione.
Sarebbe violato anche il
comma 4, in particolare la lettera d), della citata legge statale, che
attribuisce sempre allo Stato le competenze per assicurare la adeguatezza delle
attività energetiche strategiche di produzione, trasporto e stoccaggio in modo
che si raggiungano standard di sicurezza e di qualità del servizio nella
distribuzione e disponibilità di energia su tutto il territorio nazionale.
Sarebbero infine violati
anche i commi 7 e 8 dell'art. 1 della medesima legge n. 239 del 2004 «nelle
molteplici disposizioni rivolte a garantire, insieme alla programmazione di
settore, l'efficienza e l'equilibrio della rete nazionale».
È impugnato, inoltre,
l'art. 2, comma 1, lettera o), della legge regionale n. 26 del 2004, il
quale attribuisce alla Regione «l'adozione di indirizzi di sviluppo delle reti
di distribuzione di energia e di misure a sostegno della sicurezza degli
approvvigionamenti per le aree e gli utenti disagiati».
Ad avviso del
ricorrente, tale disposizione contrasterebbe con il principio fondamentale posto
dall'art. 14 del decreto legislativo 23 maggio 2000, n. 164 (Attuazione della
direttiva 98/30/CE recante norme comuni per il mercato interno del gas naturale,
a norma dell'articolo 41 della legge 17 maggio 1999, n. 144), il quale
attribuisce agli enti locali l'attività «di indirizzo, di vigilanza e di
programmazione e controllo sulle attività di distribuzione».
Inoltre, l'art. 3, comma
1, lettera c), della legge regionale assegnando alle Province la
competenza per le autorizzazioni all'installazione e all'esercizio delle reti di
trasporto e distribuzione dell'energia, violerebbe anch'esso un principio
sancito dall'art. 14 del d.lgs. n. 164 del 2000, il quale, al comma 2,
stabilisce che «per enti locali, ai sensi del primo comma, si debbono intendere
i comuni, unioni di comuni e comunità montane».
Il ricorrente censura,
altresì, l'art. 16, della legge regionale, il quale, se al comma 6,
correttamente attribuisce agli enti locali la potestà regolamentare in ordine
alla «organizzazione ed allo svolgimento delle funzioni ad essi attribuite ai
sensi della presente legge», tuttavia, al comma 7 dispone che «sino all'entrata
in vigore dei regolamenti locali» anche ai procedimenti autorizzativi di
competenza degli enti locali si applicano i regolamenti regionali.
La norma contrasterebbe
con l'art. 117, sesto comma, della Costituzione, che attribuisce ai Comuni la
potestà regolamentare in ordine alla disciplina dell'organizzazione e dello
svolgimento delle funzioni loro attribuite. Secondo quanto affermato dalla
Corte, il riparto del potere regolamentare sarebbe strutturato rigidamente e
l'enumerazione tassativa delle competenze porterebbe «ad escludere la
possibilità di dettare norme suppletive, da chi non è titolare del potere
corrispondente, in attesa che provveda chi ne ha la competenza».
È impugnato anche l'art.
20, comma 1, della legge regionale il quale disciplina direttamente la
possibilità di mettere fuori uso gli impianti di generazione di energia
elettrica superiori a 10 MVA, in modo non conforme alla normativa statale di
principio, così violando l'art. 117, terzo comma, della Costituzione. La messa
fuori uso degli impianti, infatti, sarebbe disposta in funzione della sicurezza
della rete nazionale e secondo tempi e procedimenti che ne debbono garantire
l'equilibrio e l'efficienza, i quali sarebbero necessariamente di competenza
statale in quanto dovrebbero essere gli stessi su tutto il territorio nazionale.
Ed infatti, l'art. 1-quinquies del decreto-legge 29 agosto 2003, n. 239
(Disposizioni urgenti per la sicurezza e lo sviluppo del sistema elettrico
nazionale e per il recupero di potenza di energia elettrica), convertito, con
modificazioni, dalla legge 27 ottobre 2003, n. 290, disciplina il procedimento
di competenza statale a tal fine necessario.
L'Avvocatura censura,
poi, l'art. 21, della legge regionale il quale prevede la stipulazione di intese
con lo Stato al fine di assicurare l'integrazione ed il coordinamento tra la
politica energetica regionale e quella nazionale.
Il ricorrente sostiene
che, se alla norma dovesse essere attribuito «il solo effetto di autorizzare gli
organi regionali alla stipulazione, non sorgerebbero problemi di legittimità
costituzionale». Se, invece, la stessa norma fosse interpretata come disciplina
sostanziale della materia, essa sarebbe costituzionalmente illegittima per
violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera g), «poiché interferisce
sull'ordinamento […e…] sulla organizzazione dello Stato ponendo norme di
procedimento per l'esercizio di funzioni statali».
Essa violerebbe,
altresì, il principio fondamentale fissato nell'art. 1, commi 1 e 2, del
decreto-legge n. 7 del 2002, «dove l'intesa è prevista con la Conferenza
permanente per quanto riguarda la sicurezza e la garanzia della necessaria
copertura del fabbisogno nazionale, e con la Regione interessata solo per i
singoli procedimenti di autorizzazione».
Per ragioni analoghe è
impugnato, infine, l'art. 22, comma 4, della legge regionale. Secondo il
ricorrente, «se il suo effetto non fosse solo quello di autorizzare gli organi
regionali alla stipulazione delle intese che vi sono previste, la norma
violerebbe gli stessi principi richiamati sopra perché, incidendo
sull'ordinamento e la organizzazione dell'Autorità per l'energia elettrica ed il
gas, che ha competenza nazionale, attribuirebbe alla Regione competenza in una
materia che investe l'intero territorio nazionale, quale è quella individuata
attraverso il richiamo del primo comma dello stesso art. 22, materia che è
necessariamente sottratta alla singola Regione».
2. – In prossimità della
data fissata per la pubblica udienza, la Regione Emilia-Romagna ha depositato
una memoria nella quale contesta le censure formulate dal Presidente del
Consiglio dei ministri avverso talune disposizioni della propria legge n. 26 del
2004.
In particolare, la
difesa regionale sostiene che sarebbe infondata la censura relativa all'art. 1,
comma 3, lettera c) per violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera
s), e terzo comma, della Costituzione dal momento che la disposizione
regionale non assegnerebbe alla Regione il compito di fissare valori-limite
delle emissioni, né definire condizioni di compatibilità ambientale, ma si
limiterebbe ad individuare l'obiettivo di riduzioni delle emissioni inquinanti e
di assicurare condizioni di compatibilità ambientale.
Inoltre, secondo la
costante giurisprudenza della Corte, l'art. 117, secondo comma, lettera s),
della Costituzione riserva allo Stato il potere di fissare standard
uniformi di tutela su tutto il territorio nazionale, ma non esclude la
competenza regionale alla cura di interessi funzionalmente collegati a quelli
propriamente ambientali. Con la disposizione censurata la Regione, esercitando
le proprie competenze in materia di energia, tutela della salute e governo del
territorio, perseguirebbe anche fini di tutela ambientale che integrerebbero le
finalità di tutela minima di competenza statale.
D'altra parte, alla
riduzione delle emissioni inquinanti e climalteranti, concorrerebbero «misure e
politiche che sicuramente rientrano nel campo di iniziativa della Regione e
degli enti locali», quali, ad esempio, «le azioni di informazione ed educazione
in ordine al razionale utilizzo dell'energia; gli strumenti di pianificazione
territoriale ed urbanistica al fine di assicurare il contenimento dei consumi
energetici; i piani urbani del traffico».
Per le medesime ragioni
sarebbe infondata anche la dedotta violazione dell'art. 117, terzo comma, della
Costituzione.
In ordine alla censura
avente ad oggetto l'art. 1, comma 5, della legge regionale n. 26 del 2004, la
Regione sostiene che l'elencazione delle fonti di energia rinnovabili contenuta
in tale disposizione corrisponderebbe perfettamente a quella della direttiva
2001/77/CE, ad eccezione dell'energia maremotrice, la quale non sarebbe stata
inclusa nell'elenco regionale in quanto ritenuta compresa all'interno
dell'energia idraulica e del moto ondoso. Pertanto la dedotta violazione
dell'art. 117, primo comma, della Costituzione sarebbe insussistente.
Le stesse considerazioni
sono svolte anche con riguardo alla elencazione delle fonti di energia
rinnovabili contenuta nel d.lgs. n. 387 del 2003, di tal che anche la censura
prospettata per violazione dell'art. 117, terzo comma, Cost. sarebbe infondata.
Quanto al dedotto «sconfinamento» dai principi fondamentali, si osserva che ben
potrebbe la Regione riprodurre in proprie disposizioni normative i principi
determinati da leggi statali senza perciò esorbitare dalle proprie competenze.
Con riguardo, infine,
alle ulteriori fonti di energia individuate dalla legge regionale e assimilate
alle fonti rinnovabili, la Regione osserva come esse riproducano la definizione
di fonti assimilate contenuta nella legge 9 gennaio 1991, n. 10 (Norme per
l'attuazione del Piano energetico nazionale in materia di uso razionale
dell'energia, di risparmio energetico e di sviluppo delle fonti rinnovabili di
energia). L'inclusione, poi, quale ulteriore fonte, dell'idrogeno, conseguirebbe
al fatto che l'art. 1, comma 71, della legge n. 239 del 2004 avrebbe esteso
all'energia elettrica prodotta dall'utilizzo di tale elemento il regime di
favore accordato alle altre fonti rinnovabili.
Inammissibile sarebbe la
censura avente ad oggetto l'art. 2, comma 1, lettera k), della legge
regionale, dal momento che il ricorrente avrebbe mal interpretato la
disposizione regionale. Essa, infatti, farebbe riferimento «all'unica intesa che
nell'art. 1, decreto-legge n. 7 del 2002 riguarda direttamente la singola
Regione, e cioè l'intesa di cui al comma 2», vale a dire l'intesa rilasciata
dalla singola Regione in relazione ad uno specifico impianto. Non riguarderebbe,
invece, l'intesa di cui al comma 1, la quale è demandata alla Conferenza
unificata ed è relativa al fabbisogno complessivo di impianti a livello
nazionale.
Con riguardo alla
ulteriore censura proposta avverso il medesimo art. 2, comma 1, lettera k),
laddove richiama gli indirizzi definiti dalla Giunta di cui al comma 3, secondo
la difesa regionale si tratterebbe di censura «inammissibile per
contraddittorietà». Il ricorrente, infatti, pur contestando la norma che
richiama i suddetti indirizzi, non avrebbe impugnato il comma 3 che attribuisce
alla Giunta il potere di definirli. Né l'illegittimità costituzionale di tale
disposizione potrebbe essere pronunciata dalla Corte facendo applicazione
dell'art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul
funzionamento della Corte costituzionale), dal momento che – osserva la Regione
– il comma 3 sarebbe «norma-presupposto» rispetto a quella di cui al comma 1,
lettera k), di modo tale che mancherebbero «le condizioni per annullare
il comma 3 in via di illegittimità consequenziale».
La censura sarebbe
comunque infondata in quanto proprio la norma indicata quale parametro
interposto violato, cioè l'art. 1, comma 3, della legge n. 239 del 2004,
riconoscerebbe che tutti gli enti territoriali devono concorrere al
perseguimento degli obiettivi indicati dall'art. 2, comma 3, della legge
regionale n. 26 del 2004. D'altra parte, la legge regionale attuerebbe tale
previsione limitando l'azione di indirizzo della Giunta al sistema energetico
regionale.
Inoltre, la disposizione
impugnata, a differenza di quanto sostenuto dal ricorrente, prenderebbe in
adeguata considerazione il sistema nazionale, prescrivendo alla Giunta regionale
di tener conto dello sviluppo di tale rete. Del resto, a seguire la tesi
dell'Avvocatura, sostiene la Regione, non vi sarebbe alcuno spazio per la
programmazione regionale, espressamente prevista, invece, sia dall'art. 29,
comma 1, del d.lgs. n. 112 del 1998, sia dall'art. 1, comma 8, della legge n.
239 del 2004.
Insussistente sarebbe,
altresì, la asserita lesione dell'art. 1, comma 4, lettera d) di tale
legge, poiché essa «contempla espressamente anche le Regioni come responsabili
del compito di garantire l'adeguatezza delle attività energetiche strategiche di
produzione, trasporto e stoccaggio per assicurare adeguati standard di sicurezza
e di qualità del servizio». L'art. 2, comma 1, lettera k), della legge
regionale n. 26 del 2004 darebbe attuazione alla disposizione statale.
La difesa regionale
sostiene, poi, che la censura concernente la asserita violazione dell'art. 1,
commi 7 e 8, della legge n. 239 del 2004 sarebbe inammissibile per genericità,
dato che l'Avvocatura non avrebbe indicato quali delle complesse disposizioni
contenute nell'articolo citato sarebbero state violate. In ogni caso, la censura
sarebbe infondata poiché il potere della Giunta di definire gli indirizzi di
sviluppo del sistema regionale non pregiudicherebbe le funzioni attribuite allo
Stato dalla disposizione statale richiamata.
La censura avente ad
oggetto l'art. 2, comma 1, lettera o), della legge regionale, oltre ad
essere generica, sarebbe infondata. Infatti, l'art. 14 del d.lg.s n. 164 del
2000 asseritamente violato, riguarderebbe l'affidamento del servizio di
distribuzione del gas naturale ed i rapporti fra enti locali e gestori di tale
servizio. Dunque avrebbe un oggetto diverso da quello della disposizione
impugnata, la quale disciplinerebbe gli indirizzi di sviluppo delle reti di
distribuzione dell'energia (e non l'indirizzo dell'attività di distribuzione) ed
inoltre si riferirebbe solo al gas naturale, laddove la norma regionale
riguarderebbe genericamente le «reti».
Inoltre, la disposizione
statale richiamata risalirebbe ad un periodo in cui le Regioni non avevano
competenza costituzionale in materia di energia.
Le medesime
considerazioni sono svolte dalla Regione anche con riguardo alle censure
concernenti l'art. 3, comma 1, lettera c), della legge regionale, il
quale attribuisce alle Province la competenza a rilasciare le autorizzazioni
alla installazione ed esercizio delle reti di trasporto e distribuzione
dell'energia. Anche in tal caso, infatti, la lamentata violazione dell'art. 14
del d.lgs. n. 164 del 2000 sarebbe infondata, dal momento che tale norma si
occuperebbe solo dell'affidamento del servizio ed avrebbe un oggetto più
limitato rispetto alla disposizione regionale. In ogni caso, secondo la
giurisprudenza costituzionale, nell'ambito della potestà legislativa concorrente
lo Stato potrebbe solo prevedere «l'assegnazione di una funzione amministrativa
agli enti locali in generale, non ad un preciso livello istituzionale […]. Del
resto, la competenza della legge regionale ad assegnare le funzioni ai diversi
livelli locali risulta chiaramente dall'art. 118, secondo comma, Cost.».
La Regione ritiene poi
che l'impugnazione dell'art. 16, commi 1 e 6, della legge regionale sarebbe
inammissibile dal momento che avverso di essi non è svolta alcuna censura.
Infondata, invece,
sarebbe la censura avente ad oggetto l'art. 16, comma 7.
L'art. 117, sesto comma,
della Costituzione nelle materia di competenza concorrente e residuale
attribuisce alla Regione la potestà regolamentare e dunque non varrebbe nei suoi
confronti il divieto, che grava invece su chi non sia titolare di tale
competenza, di dettare norme regolamentari suppletive. D'altra parte, agli enti
locali non sarebbe «garantita una potestà regolamentare esclusiva in determinate
materie», ma soltanto «un certo margine di autonomia normativa in relazione alle
funzioni» ad essi attribuite.
L'art. 16, commi 6 e 7,
della legge regionale n. 26 del 2004 rispetterebbe e valorizzerebbe tale
autonomia degli enti locali limitando il valore dei regolamenti regionali al
periodo anteriore all'entrata in vigore dei regolamenti locali.
La disposizione
contenuta nell'art. 20, comma 1, della legge regionale, censurata nella parte in
cui disciplina la messa fuori uso degli impianti di generazione di energia
elettrica di potenza nominale superiore a 10 MVA, sarebbe del tutto conforme
alla normativa statale di cui all'art. 1-quinquies del decreto-legge n.
239 del 2003, salva la precisazione, in essa contenuta, di quale sia
l'«amministrazione competente» cui tale disposizione si riferisce. La censura,
secondo la difesa regionale, sarebbe infondata in quanto frutto di un'equivoca
interpretazione della disposizione impugnata, la quale non disciplinerebbe
direttamente la materia della messa fuori servizio degli impianti, richiamando
invece la normativa statale.
Ad analoga conclusione
perviene la Regione con riguardo alla censura relativa all'art. 21, della legge
regionale, il quale prevede la stipulazione di intese tra la Regione e lo Stato
«per l'integrazione ed il coordinamento tra la politica energetica regionale e
nazionale». Tali intese costituirebbero un possibile modo di coordinare le
competenze statali e regionali, ma la loro previsione da parte della
disposizione regionale non inciderebbe sulla organizzazione statale né
regolerebbe le funzioni statali. Neppure sarebbe violato l'art. 1 del
decreto-legge n. 7 del 2002 dal momento che l'art. 21 non escluderebbe affatto
la possibilità di stipulare intese diverse rispetto a quelle da esso previste.
La censura avente ad
oggetto l'art. 22, comma 4, della legge regionale n. 26 del 2004 – il quale
prevede che «la Regione promuove intese con l'Autorità per l'energia elettrica
ed il gas al fine di definire le modalità organizzative e procedimentali volte a
coordinare le attività di rispettiva competenza» – sarebbe innanzitutto
inammissibile perché oscura. Nel merito, sarebbe infondata dal momento che la
disposizione regionale non disciplinerebbe l'organizzazione e le funzioni
dell'Autorità, ma si limiterebbe ad attuare il principio di leale
collaborazione.
Anche l'Avvocatura dello
Stato ha depositato una memoria nella quale ribadisce le censure svolte nel
ricorso.
Osserva il ricorrente
che la legge regionale n. 26 del 2004 si rivolgerebbe al sistema energetico
regionale presupponendone «la separabilità dal sistema nazionale, tanto da poter
essere disciplinato in modo autonomo da una legge regionale». Ma sarebbe,
tuttavia, necessario verificare che gli interventi su scala regionale siano
compatibili con l'unitarietà della rete e con i possibili interventi delle altre
Regioni.
Sostiene, inoltre, che
la Regione per poter intervenire «in sovrapposizione» sulla materia
«trasversale» dell'ambiente, dovrebbe indicare «su quale materia, attribuita
alla sua legislazione, intenda intervenire». Tenuto conto della formulazione
dell'art. 1 della legge regionale impugnata, tale materia dovrebbe ravvisarsi in
quella del territorio, di tal che la legge regionale avrebbe potuto disciplinare
solo interventi concernenti le strutture necessarie alla rete, non le sue
caratteristiche funzionali che non avrebbero alcun impatto sul territorio.
Il ricorrente afferma di
non contestare, invece, che la Regione possa disciplinare interventi per
assicurare un equilibrio tra l'uso dell'energia nel territorio regionale e
l'energia prodotta in tale ambito.
Con specifico riguardo
all'art. 3, comma 1, lettera c), l'Avvocatura oltre a contestare che la
disposizione attenga alla tutela dell'ambiente, sottratta alla potestà
legislativa regionale, osserva che laddove si ritenesse che l'obiettivo di
riduzione delle emissioni inquinanti rientri nella materia della tutela della
salute, la Regione si sarebbe dovuta attenere ai principi fondamentali posti
dall'art. 69, del d.lgs. n. 112 del 1998 che conserva allo Stato il potere di
determinare i valori limite e gli standard. La Regione ben potrebbe
elevarli, ma solo nell'ambito del proprio territorio. Poiché l'art. 1 non
contiene tale «limitazione o condizione a tutela degli interessi che si spingono
al di là del suo territorio», esso sarebbe incostituzionale.
L'Avvocatura, poi,
ribadisce, le censure prospettate in relazione alla elencazione delle fonti di
energia rinnovabili contenuta nell'art. 1, comma 5, sostenendo che la Regione
non avrebbe avuto la potestà di individuarle a sua volta e neppure di
aggiungerne di diverse rispetto a quelle contenute nella direttiva comunitaria e
nella normativa statale.
Per quanto attiene agli
indirizzi fissati dalla Giunta regionale ai sensi dell'art. 2, comma 3, e
richiamati dal comma 1, lettera k), essi sarebbero rivolti alla tutela di
interessi regionali senza alcun raccordo con quelli delle altre Regioni e
dell'intero Paese e presupporrebbero una configurazione della rete regionale
come separabile da quella nazionale. Evidente sarebbe, pertanto, il pregiudizio
che la funzionalità di quest'ultima risentirebbe dalla disciplina regionale, la
quale non si sarebbe attenuta ai principi fondamentali della materia.
L'art. 2, comma 1,
lettera o) della legge regionale, discostandosi dalla previsione di cui
all'art. 14 del d.lgs. n. 164 del 2000, il quale affida agli enti locali
l'attività di indirizzo, vigilanza e programmazione e controllo delle attività
di distribuzione, oltre a contrastare con un principio fondamentale,
contrasterebbe con il principio di sussidiarietà di cui sarebbe espressione la
disposizione statale, violando «indirettamente» l'art. 118 della Costituzione.
Anche l'art. 3, comma 1,
lettera c) della legge regionale, che attribuisce alle Province la
competenza al rilascio delle autorizzazioni all'installazione e all'esercizio
delle reti di trasporto e distribuzione dell'energia, contrasterebbe con il
principio di sussidiarietà di cui sarebbe espressione l'art. 14, del d.lgs. n.
164 del 2000, il quale avrebbe investito gli enti locali del servizio di
distribuzione del gas naturale. Dunque la disposizione impugnata violerebbe non
solo l'art. 117, terzo comma, ma anche l'art. 118 della Costituzione.
L'art. 20, comma 1,
della legge regionale, attraverso il richiamo all'art. 2, comma 1, lettera j),
e all'art. 3, comma 1, lettera b), disciplinerebbe un procedimento
diverso da quello previsto dalla legge statale per la messa fuori uso degli
impianti di generazione di energia elettrica, violando così i principi
fondamentali.
Quanto all'art. 21,
della legge regionale, che prevede la stipulazione di intese con lo Stato, ove
esso sia inteso nel senso di autorizzare gli organi competenti a concludere tali
intese, non presenterebbe profili di incostituzionalità perché inciderebbe solo
sull'organizzazione regionale.Ove, invece, rendesse obbligatoria l'intesa, la
norma sarebbe illegittima.
L'Avvocatura individua,
poi, un ulteriore profilo di illegittimità della disposizione, da ravvisarsi
nella violazione del principio fondamentale espresso dall'art. 1, comma 1, del
decreto-legge n. 7 del 2002 il quale, per evitare il pericolo di interruzione
della fornitura di energia elettrica su tutto il territorio nazionale, richiede
l'intesa in sede di Conferenza permanente. La disposizione impugnata, prevedendo
che l'intesa intervenga solo con la Regione Emilia-Romagna, violerebbe un
principio fondamentale della materia.
Analoghe considerazioni
sono infine svolte in relazione all'art. 22, comma 4.
Considerato
in diritto
1. – Il Presidente del
Consiglio dei ministri ha impugnato numerose disposizioni della legge della
Regione Emilia-Romagna 23 dicembre 2004, n. 26 (Disciplina della programmazione
energetica territoriale ed altre disposizioni in materia di energia), con la
quale la Regione, «in armonia con gli indirizzi della politica energetica
nazionale e dell'Unione europea», ha disciplinato «gli atti di programmazione e
gli interventi operativi della Regione e degli enti locali in materia di
energia, in conformità a quanto previsto dall'articolo 117, comma terzo, della
Costituzione, al fine di promuovere lo sviluppo sostenibile del sistema
energetico regionale garantendo che vi sia una corrispondenza tra energia
prodotta, il suo uso razionale e la capacità di carico del territorio e
dell'ambiente» (art. 1, comma 1).
2. – Il ricorrente
censura, in primo luogo, l'art. 1, comma 3, lettera c), della legge
regionale. Il comma 3, dell'art. 1 prevede che «nel perseguire le finalità di
cui al comma 1, la Regione e gli enti locali pongono a fondamento della
programmazione degli interventi di rispettiva competenza i seguenti obiettivi
generali: (…) c) definire gli obiettivi di riduzione delle emissioni
inquinanti e climalteranti e assicurare le condizioni di compatibilità
ambientale, paesaggistica e territoriale delle attività di cui al comma 2». Ad
avviso del ricorrente la disposizione richiamata violerebbe l'art. 117, secondo
comma, lettera s), della Costituzione, dal momento che la compatibilità
ambientale rientrerebbe nella tutela dell'ambiente, materia assegnata alla
legislazione esclusiva dello Stato. Contrasterebbe, inoltre, con l'art. 117,
terzo comma, della Costituzione, in quanto violerebbe il principio fondamentale
posto dall'art. 69, comma 1, lettera e), del d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112
(Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle regioni ed
agli enti locali, in attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997, n. 59), il
quale conserva allo Stato la «determinazione di valori limite, standard,
obiettivi di qualità e sicurezza e norme tecniche necessari al raggiungimento di
un livello adeguato di tutela dell'ambiente sul territorio nazionale».
2.1. – Le questioni non
sono fondate.
L'art. 1, comma 3,
lettera c), della legge regionale impugnata individua gli obiettivi che
la Regione intende porre a fondamento della programmazione degli interventi di
competenza propria e degli enti locali in materia di energia.
Tali obiettivi sono
individuati nella riduzione delle emissioni inquinanti e climalteranti ed
inoltre nel garantire che lo svolgimento delle attività di ricerca,
coltivazione, produzione, trasformazione, stoccaggio, trasporto e distribuzione
dell'energia sia effettuato in condizioni di compatibilità ambientale,
paesaggistica e territoriale.
La giurisprudenza
costituzionale è costante nel senso di ritenere che la circostanza che una
determinata disciplina sia ascrivibile alla materia “tutela dell'ambiente” di
cui all'art. 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione, se
certamente comporta il potere dello Stato di dettare standard di
protezione uniformi validi su tutto il territorio nazionale e non derogabili in
senso peggiorativo da parte delle Regioni, non esclude affatto che le leggi
regionali emanate nell'esercizio della potestà concorrente di cui all'art. 117,
terzo comma, della Costituzione, o di quella “residuale” di cui all'art. 117,
quarto comma, possano assumere fra i propri scopi anche finalità di tutela
ambientale (si vedano, tra le molte, le sentenze numeri 336 e 232 del 2005; n.
259 del 2004 e n. 407 del 2002).
La disposizione
impugnata si inserisce senza dubbio nel quadro della disciplina dell'energia
che, ai sensi dell'art. 117, terzo comma, della Costituzione, è attribuita alla
potestà legislativa concorrente dello Stato e delle Regioni. Essa, se pure
individua, tra gli obiettivi che intende perseguire attraverso i propri
interventi in campo energetico, quello di ridurre le emissioni inquinanti e di
assicurare le condizioni di compatibilità ambientale nello svolgimento di
determinate attività, non invade l'ambito di competenza riservato al legislatore
statale dall'art. 117, lettera s) della Costituzione e non viola alcun
principio fondamentale, dal momento che non determina l'effetto di derogare agli
standard di protezione minima degli equilibri ambientali stabiliti dallo
Stato, né tanto meno assegna alla Regione il compito di fissare valori-limite
per le emissioni o standard di protezione dell'ambiente e del paesaggio.
D'altra parte, come
rileva la Regione, alla «riduzione delle emissioni» concorrono misure e
politiche che sicuramente rientrano anche nel campo proprio delle competenze
regionali, quali, ad esempio, l'azione di informazione ed educazione per il
razionale utilizzo dell'energia; la elaborazione degli strumenti di
pianificazione territoriale e urbanistica volte ad assicurare il contenimento
energetico; la predisposizione dei piani urbani del traffico.
3. – Il ricorrente
impugna l'art. 1, comma 5, della legge regionale n. 26 del 2004, il quale,
nell'elencare le fonti di energia rinnovabili, violerebbe l'art. 117, primo
comma, della Costituzione, in quanto si sarebbe discostato dalla definizione di
tali fonti contenuta nella direttiva 2001/77/CE del 27 settembre 2001 (Direttiva
del Parlamento europeo e del Consiglio sulla promozione dell'energia elettrica
prodotta da fonti energetiche rinnovabili nel mercato interno dell'elettricità).
La disposizione in questione, violerebbe, inoltre, l'art. 117, terzo comma,
della Costituzione, sia in quanto non risulterebbe adeguata ai principi
fondamentali dettati dallo Stato, il quale – nell'art. 2, lettera a) del
d.lgs. 29 dicembre 2003, n. 387 (Attuazione della Direttiva 2001/77/CE relativa
alla promozione dell'energia elettrica prodotta da fonti energetiche rinnovabili
nel mercato interno dell'elettricità) – avrebbe individuato le fonti di energia
rinnovabili, sia in quanto avrebbe «sconfinato nell'ambito dei principi
fondamentali».
Nella memoria depositata
in prossimità dell'udienza, l'Avvocatura dello Stato sembra, altresì, censurare
l'art. 1, comma 5, anche sotto un ulteriore profilo, e cioè in quanto esso
individuerebbe anche fonti energetiche rinnovabili «diverse da quelle riportate
nei principi fondamentali».
3.1. – Le questioni sono
inammissibili.
Il ricorrente, nel
prospettare la violazione dell'art. 117, primo comma, della Costituzione, si
limita ad affermare che i due elenchi di fonti rinnovabili posti a raffronto,
cioè quello comunitario e quello regionale, non corrispondono, senza tuttavia
individuare i tratti concreti di questa mancata corrispondenza dai quali
discenderebbe la violazione del parametro evocato; omettendo, in particolare, di
specificare se l'elenco contenuto nella disposizione regionale sia più o meno
comprensivo rispetto a quello previsto dalla direttiva 2001/77/CE. Il
ricorrente, inoltre, neppure specifica quale sarebbe l'obbligo comunitario
asseritamente violato dalla disposizione regionale.
Dall'esame comparato
della disciplina regionale e di quella comunitaria emerge che la disposizione
censurata, nella prima parte, riproduce l'elencazione delle fonti di energia
rinnovabili contenuta nella direttiva (e riprodotta nel d.lgs. n. 387 del 2003),
omettendo tuttavia, solo l'energia “maremotrice”. La difesa regionale giustifica
tale esclusione, ritenendo compresa questa fonte in quella idraulica e del moto
ondoso.
In realtà, a prescindere
dalla considerazione che alla base della mancata previsione di tale fonte
energetica è verosimile che vi sia la notoria irrilevanza del fenomeno delle
maree nel mare prospiciente la Regione Emilia-Romagna, la censura è formulata in
modo del tutto generico, in contrasto con l'esigenza, ripetutamente affermata da
questa Corte, che il ricorrente svolga specifiche argomentazioni a sostegno
delle proprie doglianze (v., tra le molte, le sentenze n. 51 del 2006, numeri
360 e 336 del 2005).
Analoghe considerazioni
valgono con riguardo alla prospettata violazione dell'art. 117, terzo comma,
della Costituzione, dal momento che anche tale censura è priva di qualsiasi
sostegno argomentativo. A ciò si aggiunga che il ricorrente neppure ha
individuato il principio fondamentale del quale lamenta la violazione, e la cui
specificazione, secondo la giurisprudenza di questa Corte, è richiesta a pena di
inammissibilità della censura (v. sentenza n. 73 del 2004).
Quanto alla censura
concernente l'art. 1, comma 5, nella parte in cui prevede, accanto alle fonti di
energia rinnovabili, anche fonti energetiche assimilate, essa è stata
prospettata per la prima volta nella memoria depositata in prossimità
dell'udienza, risultando pertanto inammissibile perché tardivamente formulata.
4. – Il Presidente del
Consiglio dei ministri impugna l'art. 2, comma 1, lettera k), della legge
regionale n. 26 del 2004, in quanto, nell'attribuire alla Regione il compito di
rilasciare l'intesa di cui all'art. 1, comma 1, del decreto-legge 7 febbraio
2002, n. 7 (Misure urgenti per garantire la sicurezza del sistema elettrico
nazionale), convertito con modificazioni nella legge 9 aprile 2002, n. 55,
violerebbe l'art. 117, terzo comma, della Costituzione. La disposizione
censurata, infatti, si porrebbe in contrasto con il principio fondamentale
espresso nel citato art. 1 del decreto-legge, secondo il quale l'intesa deve
intervenire con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni
e le Province autonome di Trento e di Bolzano.
4.1. – La questione non
è fondata.
L'art. 2, comma 1,
lettera k), della legge regionale n. 26 del 2004, stabilisce che «la
Regione esercita le funzioni concernenti: […] il rilascio dell'intesa di cui
alla legge 9 aprile 2002, n. 55 (Conversione in legge, con modificazioni, del
decreto-legge 7 febbraio 2002, n. 7, recante misure urgenti per garantire la
sicurezza del sistema elettrico nazionale), in conformità agli indirizzi di cui
al comma 3».
L'art. 1 del citato
decreto-legge n. 7 del 2002, al comma 1, prevede che, al fine di evitare il
pericolo di interruzione di fornitura di energia elettrica su tutto il
territorio nazionale, e comunque non oltre il 31 dicembre 2003, «previa intesa
con la Conferenza permanente», la costruzione e l'esercizio degli impianti di
energia elettrica di potenza superiore a 300 MW termici, gli interventi di
modifica o ripotenziamento, le opere connesse e le infrastrutture indispensabili
all'esercizio degli stessi, siano dichiarati opere di pubblica utilità e
soggetti ad una autorizzazione unica, rilasciata dal Ministero delle attività
produttive.
Il comma 2, prevede che
l'autorizzazione suddetta sia rilasciata a seguito di un procedimento unico al
quale prendono parte le amministrazioni statali e locali interessate, «d'intesa
con la Regione interessata».
Dalla lettura delle
disposizioni richiamate, emerge innanzitutto come il ricorrente muova da
un'erronea interpretazione della disposizione impugnata. A differenza di quanto
prospettato nel ricorso, l'art. 2, comma 1, lettera k), della legge
regionale n. 26 del 2004 si limita a richiamare genericamente l'intesa di cui
alla legge n. 55 del 2002 (recte: del decreto-legge n. 7 del 2002,
convertito nella legge n. 55 del 2002), senza alcuno specifico riferimento a
quella prevista dal comma 1 dell'art. 1 di tale legge.
È tuttavia evidente che
la disposizione regionale, là dove richiama l'intesa, faccia riferimento a
quella prevista dal comma 2, dell'art. 1 del decreto-legge citato, in quanto si
tratta dell'unica intesa che riguarda direttamente la singola Regione.
Ma anche a ritenere
diversamente, interpretando la disposizione regionale come riferita anche
all'intesa di cui al comma 1, cioè all'intesa con la Conferenza permanente, la
disposizione è suscettibile di un'interpretazione conforme a Costituzione, in
quanto, lungi dall'appropriarsi del potere di rilasciare l'intesa, essa si
limita a disciplinare i criteri secondo i quali il Presidente della Regione
Emilia-Romagna dovrà esprimere il proprio voto in sede di Conferenza.
4.2. – L'art. 2, comma
1, lettera k), è impugnato anche sotto ulteriori profili.
Secondo il ricorrente,
esso, nel richiamare gli indirizzi definiti dalla Giunta regionale ai sensi del
comma 3, vale a dire gli «indirizzi di sviluppo del sistema elettrico regionale
volti a garantire, anche nel medio termine, il raggiungimento ed il mantenimento
di condizioni di sicurezza, continuità ed economicità degli approvvigionamenti
in quantità commisurata al fabbisogno interno», violerebbe l'art. 117, terzo
comma, della Costituzione. La disposizione regionale, infatti, si porrebbe in
contrasto con i principi fondamentali di cui all'art. 1, comma 3, della legge 23
agosto 2004, n. 239 (Riordino del settore energetico, nonché delega al Governo
per il riassetto delle disposizioni vigenti in materia di energia), il quale
attribuisce allo Stato la competenza a «garantire sicurezza, flessibilità e
continuità degli approvvigionamenti di energia» (lettera a) e ad
«assicurare la economicità dell'energia offerta ai clienti finali», e cioè
proprio le finalità in vista delle quali la norma impugnata assegnerebbe la
competenza alla Regione.
L'art. 2, comma 1,
lettera k), violerebbe, inoltre, l'art. 117, terzo comma, della
Costituzione, in quanto si porrebbe in contrasto con i principi fondamentali di
cui all'art. 1, comma 4, – e, in particolare, alla lettera d) – della
citata legge statale, che «attribuisce sempre allo Stato» la competenza ad
assicurare «l'adeguatezza delle attività energetiche strategiche di produzione,
trasporto e stoccaggio per assicurare adeguati standard di sicurezza e di
qualità del servizio nonché la distribuzione e la disponibilità di energia su
tutto il territorio nazionale».
La disposizione
impugnata, infine, violerebbe l'art. 117, terzo comma, della Costituzione, dal
momento che contrasterebbe con i principi fondamentali posti dall'art. 1, commi
7 e 8, della citata legge statale, «nelle molteplici disposizioni rivolte a
garantire, insieme alla programmazione di settore, l'efficienza e l'equilibrio
della rete nazionale».
4.3. – Innanzitutto deve
essere dichiarata l'inammissibilità della censura prospettata in relazione
all'art. 1, commi 7 e 8, della legge n. 239 del 2004, dal momento che essa è
formulata in termini del tutto generici e non contiene alcuna specificazione di
quali, tra le molteplici disposizioni contenute nella norma statale, sarebbero
state violate. Valgono al riguardo le considerazioni svolte al precedente
paragrafo 3.1.
4.4. – Le restanti
questioni non sono fondate.
Il ricorrente muove da
una lettura della disposizione regionale impugnata secondo la quale, nel fare
riferimento al «fabbisogno interno regionale» senza considerare quello
nazionale, essa presupporrebbe che la rete regionale operi autonomamente, non
tenendo conto del quadro nazionale e delle esigenze della rete unica.
In realtà, la
disposizione censurata richiama l'art. 2, comma 3, della medesima legge
regionale, il quale prevede espressamente che la Giunta regionale, nel
predisporre gli indirizzi di sviluppo del sistema elettrico regionale, tenga
conto, tra l'altro, proprio dello sviluppo della rete nazionale.
Inoltre, lo stesso art.
2, comma 3, a differenza di quanto sostenuto dal ricorrente, sembra dare
attuazione alle disposizioni statali evocate dal ricorrente come parametro
interposto. Innanzitutto, le finalità che devono essere perseguite dalla Giunta
regionale nella determinazione degli indirizzi di sviluppo del sistema elettrico
regionale sono proprio gli obiettivi generali della politica energetica del
Paese, individuati dall'art. 1 della legge n. 239 del 2004 ed il cui
conseguimento, secondo tale disposizione, deve essere assicurato sulla base dei
principi di sussidiarietà, di differenziazione, di adeguatezza e di leale
collaborazione sia dallo Stato, che dalle Regioni che dagli enti locali (art. 1,
comma 3, della legge n. 239 del 2004).
Anche la asserita
violazione del principio sancito dall'art. 1, comma 4, lettera d), della
legge n. 239 del 2004, è priva di fondamento. Tale disposizione, infatti,
assegna non solo allo Stato – come sostenuto dal ricorrente – ma espressamente
anche alle Regioni il compito di garantire l'adeguatezza delle attività
energetiche strategiche di produzione, trasporto e stoccaggio per assicurare
adeguati standard di sicurezza e di qualità del servizio.
La disposizione
regionale impugnata, pertanto, non solo non è in contrasto con i principi
fondamentali della materia, ma, anzi, costituisce specifica attuazione di quanto
previsto dalla norma statale, sia pure con limitato riferimento al proprio
ambito naturale, e cioè a quello relativo al sistema elettrico regionale.
5. – È, altresì,
impugnato l'art. 2, comma 1, lettera o), della legge regionale n. 26 del
2004, il quale attribuisce alla Regione «l'adozione di indirizzi di sviluppo
delle reti di distribuzione di energia e di misure a sostegno della sicurezza
degli approvvigionamenti per le aree e gli utenti disagiati».
Il ricorrente lamenta
che tale disposizione contrasterebbe con l'art. 117, terzo comma, della
Costituzione, dal momento che violerebbe il principio fondamentale posto
dall'art. 14 del decreto-legislativo 23 maggio 2000, n. 164 (Attuazione della
direttiva 98/30/CE recante norme comuni per il mercato interno del gas naturale,
a norma dell'articolo 41 della legge 17 maggio 1999, n. 144), il quale
attribuisce agli enti locali l'attività «di indirizzo, di vigilanza e di
programmazione e controllo sulle attività di distribuzione».
Nella memoria depositata
in prossimità dell'udienza, l'Avvocatura ha, altresì, censurato la disposizione
in esame anche in relazione all'art. 118 della Costituzione per contrasto con il
principio di sussidiarietà di cui sarebbe espressione la norma statale
richiamata.
5.1. – Le questioni sono
inammissibili.
Dal semplice raffronto
della disposizione regionale censurata con quella statale richiamata dal
ricorrente, emerge che esse hanno ambiti di applicazione ed oggetti diversi.
Il d.lgs. n. 164 del
2000, evocato dal ricorrente a parametro interposto, disciplina una specifica
fonte energetica, e cioè il gas naturale, in attuazione della normativa europea
di cui alla direttiva 98/30/CE.
La disposizione
regionale censurata, invece, si riferisce, alle reti di distribuzione
dell'energia senza altra specificazione, di modo che essa deve intendersi
riferita alle reti concernenti qualunque fonte energetica.
Inoltre, l'art. 14 del
d.lgs. n. 164 del 2000 disciplina l'affidamento da parte degli enti locali
dell'attività di distribuzione del gas, qualificata come servizio pubblico, e,
più precisamente, i rapporti tra gli enti locali e i soggetti affidatari del
servizio, disponendo appunto che gli enti locali svolgono attività di indirizzo,
di vigilanza, di programmazione e di controllo sulle attività di distribuzione.
L'art. 2, comma 1,
lettera o), della legge regionale impugnata, invece, ha ad oggetto la
determinazione degli obiettivi della politica energetica con riguardo allo
sviluppo delle reti di distribuzione, ed anche in relazione alle esigenze locali
di garantire lo scopo sociale del servizio, assicurando l'approvvigionamento
delle aree e degli utenti disagiati.
Il parametro interposto
evocato dall'Avvocatura risulta, dunque, inconferente rispetto alla norma
impugnata e rende pertanto inammissibile la questione sollevata nel ricorso.
Parimenti inammissibile
è la censura prospettata in relazione all'art. 118 della Costituzione, in quanto
formulata tardivamente.
6. – Il ricorrente ha
impugnato anche l'art. 3, comma 1, lettera c), della legge regionale in
questione, il quale assegna alle Province la competenza al rilascio delle
autorizzazioni all'installazione e all'esercizio delle reti di trasporto e
distribuzione dell'energia.
Lo Stato lamenta la
violazione dell'art. 117, terzo comma, della Costituzione, stante il contrasto
con il principio posto dall'art. 14, comma 2, del d.lgs. n. 164 del 2000, ai
sensi del quale «per enti locali, ai sensi del primo comma, si debbono intendere
i comuni, unioni di comuni e comunità montane» e, dunque, non le Province.
Nella successiva memoria
l'Avvocatura ha prospettato, quale ulteriore profilo di illegittimità della
norma, la violazione dell'art. 118 della Costituzione e del principio di
sussidiarietà di cui sarebbe espressione la disposizione statale evocata a
parametro interposto.
Anche tale questione è
inammissibile, per le medesime ragioni sopra evidenziate.
Il parametro evocato,
anche in questo caso, non è pertinente, dal momento che il d.lgs. n. 164 del
2000 disciplina solo il gas naturale e, soprattutto, in quanto l'art. 14 del
citato decreto regola l'affidamento del servizio di distribuzione del gas,
mentre la disposizione regionale si riferisce all'installazione e all'esercizio
delle reti di trasporto e distribuzione dell'energia.
Inammissibile è altresì
la questione formulata in relazione all'art. 118 della Costituzione, trattandosi
di censura proposta tardivamente.
7. – Anche l'art. 16,
commi 1, 6 e 7, della legge della Regione Emilia-Romagna n. 26 del 2004 è
oggetto di impugnazione da parte del Governo.
Il comma 1 di tale
disposizione stabilisce che la Giunta regionale «emana, entro dodici mesi
dall'entrata in vigore della presente legge, uno o più regolamenti volti a
disciplinare le procedure autorizzative di propria competenza». Ai sensi del
successivo comma 6, «gli enti locali esercitano il potere regolamentare in
ordine alla organizzazione ed allo svolgimento delle funzioni ad essi attribuite
ai sensi della presente legge», mentre il comma 7 prevede che fino a quando tali
regolamenti non siano entrati in vigore, anche ai procedimenti autorizzativi di
competenza degli enti locali si applichino i regolamenti regionali di cui al
comma 1, i quali cesseranno di avere efficacia non appena entrino in vigore i
regolamenti locali.
Il ricorrente lamenta
che le suddette disposizioni violerebbero l'art. 117, sesto comma, della
Costituzione, il quale attribuendo ai Comuni la potestà regolamentare in ordine
alla disciplina dell'organizzazione e dello svolgimento delle funzioni
attribuite, escluderebbe che la Regione possa dettare norme suppletive.
Occorre,
preliminarmente, osservare che, benché siano espressamente impugnati anche i
commi 1 e 6 dell'art. 16, le censure del ricorrente si appuntano unicamente sul
comma 7 ed è pertanto a tale disposizione che deve intendersi circoscritta la
questione sollevata.
7.1. – La questione è
fondata.
Conformemente al dettato
dell'art. 117, sesto comma, della Costituzione, l'art. 16, comma 6, della legge
impugnata riconosce agli enti locali il potere regolamentare concernente
l'organizzazione e lo svolgimento delle funzioni che la medesima legge regionale
attribuisce loro in materia di energia; tuttavia, quanto disposto dal successivo
comma 7 illegittimamente contraddice questa normativa.
Infatti, la disposizione
impugnata in realtà amplia, seppure in via suppletiva, l'oggetto del regolamento
quale definito dal comma 1 dell'art. 16 («disciplinare le procedure
autorizzative di propria competenza»), estendendolo alla disciplina
dell'organizzazione e dell'esercizio delle funzioni attribuite ai Comuni e agli
altri enti locali territoriali.
Tuttavia, se il
legislatore regionale nell'ambito delle proprie materie legislative dispone
discrezionalmente delle attribuzioni di funzioni amministrative agli enti
locali, ulteriori rispetto alle loro funzioni fondamentali, anche in
considerazione dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza di
cui al primo comma dell'art. 118 della Costituzione, non può contestualmente
pretendere di affidare ad un organo della Regione – neppure in via suppletiva –
la potestà regolamentare propria dei Comuni o delle Province in riferimento a
quanto attribuito loro dalla legge regionale medesima. Nei limiti, infatti,
delle funzioni attribuite dalla legge regionale agli enti locali, solo quest'ultimi
possono – come espressamente affermato nell'ultimo periodo del sesto comma
dell'art. 117 Cost. – adottare i regolamenti relativi all'organizzazione ed
all'esercizio delle funzioni loro affidate dalla Regione.
La previsione oggetto di
censura non potrebbe neppure giustificarsi nell'ambito dei poteri sostitutivi
ordinari della Regione sugli enti locali; ammesso, infatti, che i poteri
sostitutivi siano configurabili in relazione ai regolamenti degli enti locali,
si tratterebbe comunque, nel caso di specie, di un intervento preventivo,
configurato oltretutto in assenza di una qualunque ipotesi di inadempimento da
parte dell'ente locale rispetto ad un obbligo a provvedere, come è confermato
sia dal primo comma dell'art. 16, che prevede un termine di dodici mesi per
l'adozione degli stessi regolamenti regionali, sia dal quarto comma dello stesso
art. 16, che prevede che in attesa dei regolamenti regi
