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Prime considerazioni sui criteri di imputazione delle
responsabilità per la bonifica dei siti contaminati nel D. Lgs. n. 152/2006
Di Luca PRATI
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Dalla responsabilità oggettiva alla responsabilità per
colpa (?)
Il D. lgs. 152/2006 introduce una sostanziale modifica del
livello di tutela apprestata dall’art. 17 del D. Lgs. 22/1997 che, come è noto,
assoggettava all’obbligo di bonifica “chiunque, anche in maniera accidentale,
cagioni il superamento ovvero determini un pericolo concreto ed attuale di
superamento dei limiti di accettabilità della contaminazione ambientale”
dei suoli, delle acque superficiali e sotterranee in relazione alla
particolare destinazione d’uso dei siti.
L’unico accertamento che doveva essere compiuto era quindi
quello relativo al nesso causale tra la condotta dell’autore dell’inquinamento
e l’evento (il superamento o il pericolo di superamento, dei suddetti
parametri), trattandosi di una responsabilità di natura certamente oggettiva.
Da parte di una dottrina minoritaria era stato obiettato
che se con l’art. 17 il legislatore avesse voluto introdurre nell’ordinamento
una nuova forma di responsabilità oggettiva, avrebbe dovuto derogare
espressamente al generale principio di responsabilità basato sul dolo e sulla
colpa, e che il legislatore avrebbe dovuto altresì prevedere delle circostanze
esimenti.
Tuttavia, queste posizioni si scontravano con l’espressione
“chiunque cagiona, anche in maniera accidentale”, che non sembrava poter essere
interpretata in chiave soggettiva; le conseguenze dell’illecito erano attribuite
direttamente in capo a chi per qualunque motivo, a prescindere dall’esistenza di
qualsiasi elemento doloso o colposo, avesse provocato il superamento dei limiti
di contaminazione o determinato una situazione di pericolo concreto ed attuale
di superamento dei medesimi limiti.
Il primo comma dell’art. 242 del D. lgs. 152/2006, del
decreto stabilisce, invece, che al verificarsi di un evento che sia
potenzialmente in grado di contaminare il sito, il responsabile
dell’inquinamento deve mettere in opera entro ventiquattro ore le necessarie
misure di prevenzione e ne dà immediata comunicazione agli enti competenti
ai sensi e secondo le modalità previste dall’art. 304, relativo all’azione di
prevenzione del danno ambientale.
La mancanza nel nuovo regime di un esplicito riferimento a
forme di contaminazione “accidentale” parrebbe ora far pensare al
passaggio dal sistema di responsabilità oggettiva previsto dall’art. 17 del D.
Lgs. n. 22/1997 ad un diverso sistema di imputazione di responsabilità, fondato
sull’accertamento di parametri soggettivi di colpevolezza in capo
all’inquinatore. La considerazione appare supportata dal fatto che nel nostro
sistema giuridico la responsabilità oggettiva rappresenta sempre una eccezione,
dato che la norma dell'art. 2043 c.c. contiene una regola generale,
ed esprime il modello di atipicità dei fatti illeciti basato sul dolo o sulla
colpa; le norme degli artt. 2047 ss. individuano poi una serie di settori (fra
cui le attività cd. pericolose e la responsabilità per cose in custodia) in cui
si delineano previsioni speciali di responsabilità, fondate su criteri che
talora prescindono da un accertamento di colpevolezza.
Se, quindi, la regola generale pone quale fondamento della
responsabilità una colpa di carattere soggettivo, le ipotesi speciali devono
necessariamente caratterizzarsi per la presenza, nella fattispecie, di un
elemento oggettivamente individuabile che consenta di superare la regola
generale, e che invece manca nella nuova formulazione.
Qualora venisse confermato dalla giurisprudenza che la
responsabilità dell’inquinatore per la bonifica dei siti contaminati presuppone
ora una condotta dolosa o colposa, non può non rilevarsi un arretramento di
tutela, posto che non vi è dubbio che l’assoggettamento dell'imprenditore ad una
strict liability piuttosto che ad uno standard di due care
certamente lo incentiva a considerare maggiormente gli effetti negativi in
termini di rischio di incidente che la sua attività provoca nella generalità dei
consociati.
Per quanto poi riguarda l’elemento oggettivo dell’illecito
reato, anche l’abbandono del concetto di “superamento ovvero pericolo concreto
ed attuale di superamento dei limiti di accettabilità della contaminazione
ambientale” sostituito da quello di “evento che sia potenzialmente in grado
di contaminare il sito”, al comma 1 dell’art. 242, comporta egualmente un
arretramento di tutela rispetto alla normativa precedente, in quanto l’obbligo
di bonifica è ora subordinato ad una modificazione fisica (per l’appunto,
l’”evento”) che in precedenza poteva anche mancare del tutto, essendo
sufficiente una situazione di oggettivo pericolo (ad esempio, un serbatoio in
procinto di disperdere inquinanti).
Tuttavia, è opportuno considerare come il verificarsi di
un evento che sia potenzialmente in grado di contaminare il sito non
coincida ancora con la situazione di superamento di uno o più valori di
concentrazione soglia di contaminazione (CSC) rilevate nelle matrici ambientali,
in quanto ben potrebbe trattarsi di eventi prodromici (ad esempio, rottura di
una tubazione) che se non tempestivamente fronteggiati potrebbero tradursi in
una contaminazione.
Responsabilità del proprietario e del gestore dell’area
Viene stabilito all’art. 245, comma 1 che le procedure e
gli interventi di messa in sicurezza, bonifica e ripristino ambientale
possono essere attivate su iniziativa degli interessati non responsabili
ovvero, in primo luogo, del proprietario incolpevole e/o dal gestore dell’area.
E stato, dunque, confermato il regime precedente che già
consentiva al proprietario incolpevole ed a qualsiasi altro soggetto che vanti
un interesse qualificato sul sito (es. un usufruttuario, un conduttore, etc..)
di effettuare spontaneamente gli interventi di messa in sicurezza, bonifica e
ripristino ambientale, per liberare il sito dall’onere reale e sottrarsi agli
effetti dell’applicazione del privilegio speciale immobiliare.
Rappresenta, invece, una novità la previsione dell’obbligo,
in capo al proprietario o al gestore dell’area che rilevi il superamento o il
pericolo concreto ed attuale di superamento delle concentrazioni soglia di
contaminazione (CSC), di darne comunicazione alla Regione, alla Provincia ed al
Comune territorialmente competenti e di attuare le misure di prevenzione
secondo la procedura di cui all’art. 242. Spetterà poi alla Provincia, una volta
ricevuta tale comunicazione, attivarsi per l’identificazione del soggetto
responsabile (art. 245, comma 2).
L’obbligo del proprietario (o del gestore dell’area) resta
comunque circoscritto alle misure di prevenzione, definite come le
“iniziative
per contrastare
un evento, un atto o un’omissione
che ha creato una minaccia imminente per la salute o per l’ambiente, intesa come
rischio sufficientemente probabile che si verifichi un danno sotto il profilo
sanitario o ambientale in un futuro prossimo, al fine di impedire o minimizzare
il realizzarsi di tale minaccia”.
Dalla predetta definizione appare chiaro che le “misure
di prevenzione” sono gli interventi che si rendono necessari nella
immediatezza di un evento (tanto da dover essere attuate entro il ristrettissimo
termine ventiquattro ore) per bloccare un’aggressione a beni primari, il cui
obbligo di “salvataggio” viene posto in capo anche al proprietario ed al gestore
dell’area incolpevoli in base ad un evidente principio di solidarietà sociale,
in quanto soggetti che hanno le maggiori possibilità di attivarsi per primi.
Effettuata la comunicazione, il comma 3 dell’art. 242
chiarisce come l’iniziativa passi dal quel momento in capo alla provincia, che
ha l’obbligo di attivarsi per l’identificazione del soggetto responsabile al
fine di dar corso agli interventi di bonifica, salva la “facoltà” di ogni altro
interessato di intervenire in qualunque momento volontariamente per la
realizzazione degli interventi di bonifica necessari nell’ambito del sito in
proprietà o
disponibilità.
L’operatività dell’onere reale e del privilegio speciale
immobiliare sul sito è poi disciplinata dall’art. 253.
Per quanto riguarda l’onere reale, il comma 1 dell’art. 253
conferma che gli interventi di bonifica, effettuati d’ufficio dall’autorità
competente ai sensi dell’art. 250, costituiscono onere reale sui siti
contaminati, ma si precisa che esso viene iscritto soltanto a seguito
dell’approvazione del progetto di bonifica, e deve essere indicato nel
certificato di destinazione urbanistica .
L’onere reale incide in senso restrittivo sul diritto di
proprietà e diminuisce la commerciabilità economica del bene, includendo nel suo
valore di mercato il costo della bonifica, e l'area viene anche ad essere
assoggettata a limitazioni e prescrizioni d'uso.
Inoltre, l’onere reale esistente in capo al proprietario
del sito esprime, oltre che limitazioni di uso del sito stesso conseguenti alla
sua contaminazione, l’esistenza di una garanzia reale atipica sul bene, che
finisce per gravare in capo al proprietario diverso dall’inquinatore qualora
quest’ultimo non ottemperi ai propri obblighi.
Viene però ora precisato che il proprietario non
responsabile dell’inquinamento può essere tenuto a rimborsare, sulla base di
un provvedimento motivato e con l’osservanza delle disposizioni di cui alla
legge n. 241/1990, le spese degli interventi adottati dall’autorità
competente soltanto nei limiti del valore di mercato del sito determinato
a seguito dell’esecuzione degli interventi medesimi (art. 253, comma 4)
[3].
Il comma 2 dell’art. 253 prevede che le spese sostenute per
gli interventi di cui al presente titolo sono assistite da privilegio speciale
immobiliare sulle aree medesime, ai sensi e per gli effetti dell’art. 2748,
comma 2 del codice civile, esercitabile anche in pregiudizio dei diritti
acquisiti dai terzi sull’immobile. Peraltro, viene ora aggiunto che il
privilegio e la ripetizione delle spese nei confronti del proprietario del sito
incolpevole possono essere esercitati solo a seguito di un provvedimento
dell’autorità competente che giustifichi, tra l’altro, l’impossibilità di
accertare l’identità del soggetto responsabile ovvero che giustifichi
l’impossibilità di esercitare azioni di rivalsa nei confronti del medesimo
soggetto ovvero la loro infruttuosità (art. 253, comma 3). Viene così
evidenziata la natura di estrema ratio della rivalsa nei confronti del
proprietario.
Pluralità di inquinatori e imputazione delle responsabilità
Nel vigore della normativa precedente si era discusso
se potesse trovare applicazione il principio della responsabilità parziaria,
previsto dall’art. 18 della legge 349 / 1986, o se invece si dovesse ritenere
applicabile il principio generale della responsabilità solidale ex art.
2055 c.c.
Così come nel regime precedente, anche nel regime attuale
sembra doversi ritenere che in presenza di un unico evento dannoso o
pericoloso imputabile a più compartecipi la regola da applicare sia sempre
quella della responsabilità solidale. Ciò anche quando le condotte da cui
è derivata la contaminazione del fondo siano state del tutto autonome le une
dalle altre, ma abbiano concorso nella realizzazione di un unico danno, poiché
la responsabilità solidale rende irrilevante, rispetto al soggetto danneggiato,
l'accertamento del rapporto causale tra la singola condotta e la parte di danno
da essa derivata,
così come affermato anche recentemente dalla Cassazione.
Considerazioni differenti valgono invece nel caso siano
individuabili, all'interno del “sito inquinato” per cui siano stati sostenuti
dall'ente competente costi relativi ad interventi di messa in sicurezza,
bonifica e ripristino ambientale, distinti eventi dannosi o pericolosi,
naturalisticamente e giuridicamente scindibili in quanto riconducibili a
differenti decorsi causali, come nell’ipotesi di contaminazione provocata da
diverse sostanze, ognuna delle quali proveniente da un differente soggetto
inquinatore, ovvero nel caso in cui siano individuabili attività ben precise
dalle quali siano derivante conseguenze dannose o pericolose distinte (ad
esempio, differenti accumuli di rifiuti all’interno di una medesima area,
realizzati separatamente e/o a considerevole distanza di tempo gli uni dagli
altri).
Ed infatti, come sopra ricordato, in base ai principi
affermati dalla giurisprudenza civile in tema di risarcimento del danno la
responsabilità solidale dei coautori dell'illecito sussiste ove vi sia una
pluralità di responsabili in relazione al medesimo evento lesivo,
anche se realizzato con azioni tra loro autonome, ma viene invece senz'altro
meno nell'ipotesi in cui si sia in presenza di azioni distinte di più
soggetti dalle quali scaturiscano differenti effetti dannosi,
così che non si possa più parlare di contributo causale di più soggetti ad un
unico evento
A rafforzare tale tesi è ora la previsione di cui all’art.
242 nella parte in cui è stabilito che “nel caso in cui l’inquinamento non
sia riconducibile ad un singolo evento, i parametri da valutare devono essere
individuati, caso per caso, sulla base della storia del sito e delle attività
ivi svolte nel tempo”.
La norma sembra confermare che in caso di pluralità di
eventi attribuibili a diversi soggetti dai quali sia derivata la contaminazione
del sito non possa sussistere una responsabilità solidale, bensì imputazione
responsabilità basato sulla determinazione dell’effettivo contributo causale
all’inquinamento apportato da ciascun soggetto.
Luca Prati
Rodotà, Il
problema della responsabilità civile, Milano, 1964, e Trimarchi, Rischio
e Responsabilità Oggettiva, Milano, 1961.
Cass. civ., sez. III, 28-04-2000, n. 5421 – fattispecie relativa alla
condanna al risarcimento del
danno cagionato dall'inquinamento di un canale di irrigazione provocato
dai residui di lavorazione degli stabilimenti industriali delle
convenute. Nel senso della
solidarietà tra corresponsabili dell’inquinamento, sembra essersi
recentemente espresso anche il giudice amministrativo, con riferimento
alla legittimità di un’ordinanza emanata nei confronti di alcuni
soltanto dei corresponsabili, affermando altresì il diritto ad agire in
via di regresso da parte di colui che abbia anticipato le spese.
(T.A.R. Veneto, Sez. III – 25 maggio 2005, Sentenza n. 2174).
