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Consiglio di Stato Sez. V sent. 695 del 20 febbraio 2006
Rifiuti. Centro di stoccaggio
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REPUBBLICA ITALIANA N.
695/06 REG.DEC.
IN NOME DEL
POPOLO ITALIANO N. 3419 REG.RIC.
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale, Quinta Sezione ANNO 2003
ha pronunciato la seguente
decisione
sul ricorso in appello n.
3419/2003 proposto dalla Società GI.DA., s.r.l., in persona dell’amministratore
unico, Sig.ra Anna Lattarulo, rappresentata e difesa dall’Avv. Aldo Loiodice,
con il quale è elettivamente domiciliata in Roma, Via Ombrone, n. 12, Pal, B);
CONTRO
il Comune di Putignano, in
persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso dall’Avv. Fulvio Amato, con il
quale è elettivamente domiciliato in Roma, Via L. Mantegazza, presso Luigi
Gardin;
e nei confronti
del W.W.F. Italia
Associazione Italiana per il World Wide Fund for Nature, in persona del
Presidente p.t., non costituito;
la Provincia di Bari, in
persona del Presidente della Giunta provinciale p.t., rappresentata e difesa
dall’Avv. Sabatino Minucci e dall’Avv. Sabatino Minucci e dell’Avv. Rosa Di
Pierro, elettivamente domiciliata in Roma alla Via dei Prefetti n. 17 presso
l’Avv. Carlo Pandiscia;
la Conferenza provinciale
ex L. 241/1990-D. Lgs. N. 22/97, in persona del legale rappresentante p.t., non
costituita,
per la riforma della
sentenza del T.A.R. della Puglia, Sede di Bari, I Sezione del 17.1.2003, n. 234;
Visto il ricorso in appello
e i relativi allegati;
Visto l’appello incidentale
proposto dal Comune di Putignano;
Viste le decisioni della
Sezione del 2.9.2004, n. 5741, e del 1.3.2005, n. 777;
Visti gli atti tutti di
causa;
Relatore, alla pubblica
udienza del 24.5.2005 , il Consigliere Claudio Marchitiello;
Uditi gli Avvocati E.
Follieri per delega dell’Avv. A. Loiodice, dell’Avv. S. Micucci
e dell’Avv. R. Di Pierro, e l’Avv. Petrocelli per delega dell’Avv. F.
Amato, come da verbale d’udienza;
Ritenuto e considerato in
fatto e in diritto quanto segue:
FATTO
Con il ricorso n.
2739/1999, il Comune di Putignano, ha impugnato la deliberazione della Giunta
provinciale del 4.10.1999, n. 572, con la quale la Provincia di Bari ha
autorizzato la GI.DA., S.p.A., all’esercizio di un centro di stoccaggio
provvisorio di rifiuti speciali pericolosi e non pericolosi e ha approvato il
relativo progetto.
Il Comune, con lo stesso
ricorso, ha impugnato anche il parere reso in data 21.6.1999 dalla Conferenza
dei servizi convocata ai sensi della legge n. 241 del 1990 e del D.Lgs. n. 22
del 1997, nonché i verbali di detta Conferenza relativi alle sedute del
30.12.1998, del 3.6.1999, del 15.6.1999 e del 21.6.1999, i pareri espressi dal
Comitato Tecnico Provinciale il 22.10.1998 e il 26.4.1999, i pareri resi dal
prof. Tortorici del 26.4.1999 e del 21.6.1999.
Con il ricorso n. 446/2000,
il Comune di Putignano ha impugnato la deliberazione della Giunta provinciale
del 29.12.1999, n. 786, che ha confermato la validità e l’efficacia della
precedente deliberazione del 4.10.1999, n. 572.
La Provincia di Bari e la
Società GI.DA. si sono costituite nei due giudizi opponendosi all’accoglimento
dei ricorsi.
Sono intervenuti ad
adiuvandum nel giudizio contrassegnato con il n. 2739/1999 il Codacons
O.n.l.u.s. e il W.W.F. Italia.
Il Codacons ha spiegato
intervento ad adiuvandum anche nel giudizio originato dal ricorso n. 446/2000.
Il T.A.R. della Puglia,
Bari, I Sezione, con la sentenza del 17.1.2003, n. 234, riuniti i due ricorsi,
ha dichiarato inammissibili gli interventi del Codacons e del W.W.F. Italia, ha
accolto il ricorso n. 2739/1999, salvo gli ulteriori provvedimenti
dell’amministrazione, e ha dichiarato improcedibile il ricorso n. 446/2000.
La Società GI.DA. ha
appellato la sentenza deducendone la erroneità e domandandone la riforma.
Il Comune di Putignano, a
sua volta, ha proposto appello incidentale chiedendo la conferma della sentenza
appellata.
La Provincia di Bari si è
costituita in giudizio opponendosi all’accoglimento dell’appello incidentale del
Comune di Putignano.
La Sezione, con la
decisione del 2.9.2004, n. 5741, ha disposto incombenti istruttori.
La Provincia di Bari ha
depositato in data 21.10.2004 gli atti richiesti.
Con ulteriore decisione del
1.3.2005, n. 777, la Sezione ha chiesto alla Provincia di Bari di depositare
copia della deliberazione della Giunta provinciale del 26.1.2004, di conferma
della validità e della efficacia della autorizzazione rilasciata alla Società
GI.DA. con la precedente deliberazione n. 572 del 1999.
La deliberazione richiesta
è stata depositata dalla Provincia di Bari in data 14.4.2005.
La Società GI.DA.,
fondandosi sulla deliberazione ora citata ha chiesto che venga dichiarata la
improcedibilità dell’appello, atteso che di tale deliberazione, pur impugnata
dal Comune di Putignano davanti al T.A.R. della Puglia, non è stata chiesta la
sospensione dell’efficacia.
All’udienza del 24.5.2005
, il ricorso in appello è stato ritenuto per la decisione.
DIRITTO
1.- Con la sentenza del
17.1.2003, n. 234, la 1^ Sezione di Bari del T.A.R. della Puglia, riuniti i
ricorsi n. 2739/1999 e n. 446/2000 proposti dal Comune di Putignano, ha accolto
il primo dei due ricorsi e ha annullato la deliberazione della Giunta della
Provincia di Bari del 4.10.1999, n. 572, di approvazione del progetto della
GI.DA., S.p.A., e di autorizzazione a detta Società all’esercizio di un centro
di stoccaggio provvisorio di rifiuti speciali pericolosi e non pericolosi.
Il T.A.R., con la stessa
pronuncia, ha dichiarato improcedibile per sopravenuto difetto d’interesse il
ricorso n. 446/2000, diretto dal Comune di Putignano all’annullamento della
deliberazione della Giunta provinciale del 29.12.1999, n. 786, di conferma della
precedente deliberazione n. 572.
La Società GI.DA. ha
appellato la sentenza deducendone la erroneità e domandandone la riforma.
Il Comune di Putignano, a
sua volta, ha impugnato la sentenza con appello incidentale.
2. - La Società GI.DA., con
la memoria depositata in data 2.12.2004, ha fatto presente che la Provincia di
Bari, con la deliberazione della Giunta del 26.1.2004, n. 8, ha disposto “di
dare atto che l’autorizzazione rilasciata in favore della Ditta GI.DA. per
l’esercizio del centro di trattamento e stoccaggio mediante deposito preliminare
e messa in riserva dei rifiuti speciali pericolosi e non pericolosi sito in agro
di Putignano” conserva “piena validità ed efficacia a tutti gli effetti
di legge”.
La deliberazione, impugnata
davanti al T.A.R. della Puglia, non è stata sospesa, avendo la Società GI.DA.
rinunciato alla domanda cautelare.
Ciò stante, la Società
appellante ha concluso che è venuto meno l’interesse alla decisione del Comune
di Putignano e che, di conseguenza, la Sezione dovrebbe dichiarare la
sopravvenuta carenza d’interesse all’appello.
La Sezione non è di questo
avviso.
La deliberazione n. 8,
acquisita agli atti della controversia con la decisione interlocutoria del
1.3.2005, n. 777, non contiene determinazioni innovative rispetto a quelle già
contenute nella deliberazione della Giunta provinciale del 4.10.1999, n. 572,
ma si limita ad esporre, in aggiunta ai motivi già espressi con la precedente
deliberazione, le tesi difensive propugnate dalla difesa della Provincia di Bari
nel precedente grado del presente giudizio. E’ quindi da accertare se tale
deliberazione non sia meramente confermativa dell’atto autorizzativo oggetto
della presente controversia.
Nella memoria del Comune
di Putignano del 3.12.2004, inoltre, si afferma, senza contestazioni della
controparte, che la deliberazione n. 8 non è stata preceduta da alcuna nuova
attività istruttoria.
Va tenuto conto, poi, che
la deliberazione oggetto del presente giudizio non si limita ad autorizzare
l’attività di stoccaggio dei rifiuti ma approva anche “il progetto di opificio
destinato a deposito tecnico” disponendone la localizzazione con la
utilizzazione di un opificio già esistente nel 15° comparto del Piano degli
insediamenti produttivi del Comune di Putignano.
L’accertamento della
effettiva natura della nuova deliberazione e della sua incidenza a disciplinare
in modo innovativo la fattispecie oggetto della presente controversia, pertanto,
non può che essere effettuato nel giudizio già instaurato presso il T.A.R.
Nella memoria datata
19.5.2005, inoltre, il Comune di Putignano preannuncia azioni di natura
risarcitoria, qualificando come illecita l’attività svolta in base ad una
autorizzazione assentita contra legem.
Non è venuto meno, quindi,
per tutte le considerazioni che precedono, l’interesse del Comune di Putignano
alla definizione della presente controversia.
3.- Sempre in via
preliminare, la Sezione deve rilevare che anche le eccezioni di inammissibilità
del ricorso originario, sollevate dalla Società appellante, sono infondate.
Non è dubitabile, invero,
che il Comune di Putignano, sia per la sua veste di ente preposto al governo del
territorio di pertinenza, sia in quanto ente esponenziale della relativa
comunità, abbia un interesse qualificato ad un corretto insediamento di
impianti, quale quello oggetto del provvedimento impugnato nel presente
giudizio,, potenzialmente pericolosi, e che quindi debba ritenersi legittimato a
ricorrere alla tutela giurisdizionale contro gli atti che assume come lesivi di
tale interesse.
La eccezione di difetto
d’interesse ad impugnare la deliberazione della Giunta provinciale del
4.10.1999, n. 2739, è quindi infondata.
E’ da respingere anche
l’eccezione di difetto d’interesse fondata sul rilievo che l’annullamento
dell’autorizzazione non potrebbe soddisfare l’interesse azionato dal Comune di
Putignano quale è emerso nel procedimento conclusosi con l’atto impugnato,
ravvisabile nella opposizione alla determinazione con la quale la Giunta
provinciale ha autorizzato l’esercizio dello stoccaggio provvisorio.
L’annullamento di tale
provvedimento, secondo la Società appellante, non la priverebbe del suo diritto
a svolgere l’attività di cui trattasi essendone autorizzata per il solo fatto di
essere iscritta nell’Albo nazionale delle imprese esercenti servizi di
smaltimento dei rifiuti, di cui all’art. 30 del D.Lgs. 5.2.1997, n. 22.
L’eccezione non è chiara.
Si deve far presente, comunque, che l’impugnativa del Comune di Putignano è
diretta anche contro la localizzazione dell’impianto di trattamento e di
stoccaggio dei rifiuti nel piano degli insediamenti produttivi.
L’interesse azionato dal
Comune di Putignano è principalmente quello di opporsi a tale localizzazione.
Da respingere è anche il
rilievo secondo cui, con la partecipazione del sindaco di Putignano alle
conferenze di servizi che hanno preceduto la deliberazione impugnata, il Comune
non sarebbe più legittimato ad impugnare il provvedimento terminale del
procedimento stesso adottato anche con tale partecipazione.
Deve osservarsi, infatti,
che la conferenza dei servizi prevista dall’art. 27 del D.Lgs. n. 22 del 1997,
ha solo compiti istruttori e non decisori, come emerge dal 3 comma della norma
ora citata per il quale la conferenza, operata la valutazione dei progetti e
acquisiti tutti gli elementi di valutazione del progetto con le esigenze
ambientali e territoriali, compresa la valutazione di compatibilità ambientale,
“trasmette le proprie conclusioni con i relativi atti alla giunta regionale
(nella specie alla Giunta provinciale)”, per l’approvazione dei progetti stessi.
Si deve convenire, in ogni
caso, con l’argomento opposto dal Comune di Putignano, secondo il quale, sulla
scorta della giurisprudenza amministrativa in materia, il soggetto
dissenziente alla conferenza dei servizi trova nel ricorso giurisdizionale lo
strumento per la tutela degli interessi che assume lesi dal provvedimento
emanato in base alle risultanze della conferenza.
E’ da respingere, infine,
anche l’ultimo rilievo preliminare, prospettato con la memoria datata 10.5.2005,
secondo cui, essendo intervenuta la determinazione regionale di V.I.A. in data
22.2.2005, l’attività della società appellante non avrebbe più impedimenti in
ordine alla sua collocazione territoriale.
La determinazione regionale
di V.I.A., infatti, intervenuta successivamente all’atto impugnato nel presente
giudizio, non sostituisce né si sovrappone ad esso, avendo la natura di parere,
da valere eventualmente in un nuovo procedimento autorizzatorio, di competenza
della Provincia di Bari.
3.- Nel merito, tutte le
deduzioni della società appellante si rivelano infondate.
La Società GI.DA. contesta
che, per l’attività di stoccaggio dei rifiuti, non possa essere utilizzato
l’immobile individuato nell’ambito del Piano degli insediamenti produttivi del
Comune di Putignano.
L’immobile, secondo la
società appellante, era già stato destinato dallo stesso Comune di Putignano ad
ospitare un’industria insalubre, quale quella concernente la produzione di
contenitori e cartoni per l’imballaggio. Lo stoccaggio dei rifiuti, oltretutto,
che non è qualificabile neppure come attività di gestione dei rifiuti, non
figura neppure tra le attività insalubri elencate nel D.M. 5.9.1994.
Sarebbero, inoltre, non
veritiere le affermazioni, contenute nella sentenza appellata, relative alla
vicinanza al centro abitato dell’immobile da utilizzare per lo stoccaggio, in
quanto l’edificio in questione risulta essere uno dei più distanti dall’abitato,
circondato da altre 32 industrie, alcune delle quali adibite a produzioni
insalubri. Non vi sarebbe contiguità con strutture ospedaliere ed industrie
agroalimentari.
L’approvazione del progetto
da parte della Provincia di Bari, infine, vale come variante urbanistica e,
pertanto, verrebbe meno la incompatibilità con la normativa urbanistica di zona.
I rilievi sono privi di
fondamento.
Cominciando dall’ultimo, è
evidente la trasposizione dei concetti insita nel rilievo.
La deliberazione della
Giunta provinciale di approvazione del progetto dell’impianto in tanto determina
un mutamento di regime urbanistico dell’area interessata in quanto è conforme a
legge, ed è proprio tale conformità a legge che nel presente giudizio è oggetto
di accertamento.
Quanto poi alla
osservazione secondo cui il trattamento dei rifiuti “pericolosi” sarebbe
equiparabile all’attività svolta dalle industrie insalubri – in particolare,
all’attività di produzione di contenitori e cartoni per l’imballaggio - e al
rilievo che l’attività di stoccaggio dei rifiuti non è inclusa negli elenchi di
cui al D.M. 5.9.1994, non occorre una particolare confutazione.
E’ sufficiente rilevare che
gli imballaggi sono presi in particolare considerazione dalla disciplina
contenuta nel Titolo II, artt. 34 e ss. del D.Lgs n. 22 del 1997 essenzialmente
per ridurre l’impatto ambientale degli stessi e dei relativi rifiuti, per
evitare la loro dispersione nell’ambiente. La produzione dei cartoni per
l’imballaggio genera rifiuti, al pari delle altre attività produttive. Nulla da
vedere, quindi, con il trattamento e il deposito dei rifiuti “pericolosi”.
Va poi precisato che mentre
i rifiuti appaiono nell’elenco delle sostanze insalubri del D.M. 5.9.1994
(Alleg. A, punto B), nn. 100 e 101), la produzione di cartoni ed imballaggi non
figura in tale decreto (se non per i cartoni destinati alla realizzazione di
valige).
Deve solo aggiungersi che
lo “stoccaggio”, contrariamente a quanto sostiene la società appellante è
“attività di gestione” dei rifiuti.
Per “gestione” dei rifiuti
il D.Lgs. n. 22 del 1997 indica tutte le attività concernenti i rifiuti, dalla
raccolta allo smaltimento.
Tutte tali attività,
compresa quella di trattamento e di stoccaggio, quindi, sono soggette ad
autorizzazione.
Anche le ulteriori
deduzioni proposte dalla società appellante, dirette a contestare i rilievi del
T.A.R., che ha evidenziato l’assenza di un’adeguata istruttoria dalla quale
risultasse la compatibilità dell’impianto con le industrie circostanti, con
l’abitato e con le strutture ospedaliere che, secondo il Comune, sarebbero
ubicate a breve distanza, non sono idonee ad inficiare la pronuncia appellata.
Ed invero, solo in questa
sede la società appellante ha negato l’esistenza di tali elementi ostativi alla
localizzazione dell’impianto di stoccaggio già opposti dal Sindaco di Putignano
nell’ambito della conferenza dei servizi del 21.6.1999.
Nel provvedimento impugnato
non è espresso alcun accenno a tali rilievi.
Correttamente, quindi, il
T.A.R. ha rilevato che la deliberazione impugnata è affetta, oltre che da
carenza di istruttoria, anche da mancanza di motivazione che, certamente,
secondo principi costituenti ormai ius receptum, quanto meno con riferimento al
periodo, che interessa nella specie, anteriore all’entrata in vigore della l. 11
febbraio 2005 n. 15, non può essere integrata nel corso del giudizio che ha ad
oggetto l’atto privo di motivazione o lacunosamente motivato.
V’è ancora da aggiungere, a
confutazione di un’ulteriore censura mossa dalla società appellante, che è del
tutto irrilevante la circostanza che il Comune di Putignano avesse in un primo
momento assentito la localizzazione dell’impianto di stoccaggio nell’immobile
già destinato alla produzione dei cartoni da imballaggio e che solo in un
secondo momento avesse revocato il suo assenso.
Le ragioni di tale
ripensamento sono quelle rappresentate dal Sindaco di Putignano nelle conferenze
dei servizi che non risulta siano state adeguatamente prese in considerazione e
confutate al momento dell’adozione della deliberazione della Giunta provinciale
oggetto della presente controversia.
La Sezione, infine, non
prende in esame tutte le altre contestazioni mosse dalla società appellante alle
censure dedotte in primo grado dal Comune di Putignano in quanto su di esse il
T.A.R. non si è pronunciato.
La sentenza appellata,
stante la inconsistenza di tutte le censure formulate dalla società appellante,
in conclusione, deve essere confermata, anche nel profilo in cui, stante le
ragioni dell’accoglimento del ricorso originario, fa salvi gli ulteriori
provvedimenti dell’amministrazione.
5. - Dalla conferma della
pronuncia appellata consegue la improcedibilità dell’appello incidentale
proposto dal Comune di Putignano.
6. - Le spese del secondo
grado del giudizio sono poste a carico della soccombente Società GI.DA. e in
favore del Comune di Putignano nella misura liquidata in dispositivo.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in
sede giurisdizionale, Quinta Sezione, respinge l’appello.
Condanna la società GI.DA.
al pagamento in favore del Comune di Putignano delle spese del secondo grado del
giudizio che liquida in complessivi Euro 3.000,00 (tremila/00).
Ordina che la presente
sentenza sia eseguita dall'Autorità Amministrativa.
Così deciso, in Roma,in
Camera di Consiglio, il 24.5.2005 , con l'intervento dei signori:
Raffaele
Iannotta Presidente
Raffaele
Carboni Consigliere
Chiarenza Millemaggi
Cogliani Consigliere
Claudio Marchitiello Consigliere Est.
Nicola
Russo Consigliere
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
Claudio Marchitiello Raffaele Iannotta
IL SEGRETARIO
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 20 febbraio 2006
(Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186)
p.IL DIRIGENTE
f.to Livia Patroni Griffi
